אזרחים למען הסביבה נ. השר להגנת הסביבה

29 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4726/20 לפני: כבוד השופט יוסף אלרון כבוד השופט אלכס שטיין כבוד השופט יחיאל כשר העותרת: אזרחים למען הסביבה נגד המשיבות: 1. השרה להגנת הסביבה 2. המועצה המקומית ג'דיידה-מכר התנגדות לצו על-תנאי תאריך ישיבה: כ"ח בתשרי התשפ"ה (30.10.2024) בשם העותרת: עו"ד ג'מילה הרדל ואכים; עו"ד ערן צין; עו"ד אמנון קרן בשם המשיבה 1: עו"ד מוריה פרימן בשם המשיבה 2: עו"ד חנא בולוס פסק-דין השופט אלכס שטיין: העתירה בתחום שיפוטה של המועצה המקומית ג'דיידה-מכר (להלן: המועצה או ג'דיידה-מכר) מצויים אתרי פסולת "פיראטיים", כלומר: אתרים לסילוק פסולת אשר אינם מוסדרים באופן חוקי. אתרי הפסולת הצטברו בעקבות השלכה של פסולת ביתית ותעשייתית על ידי גורמים אזרחיים בשטחי המועצה. בחלק מהמקרים מתבצעת באתרים אלו שריפה של הפסולת המושלכת בהם. אתרי הפסולת מהווים מפגע בריאותי וסביבתי בהיקף בלתי-מבוטל, בלשון המעטה, והם אינם מטופלים מזה שנים מספר. עניינה של העתירה שלפנינו הוא בקשת העותרת לטיפול באתרי הפסולת ופינויים. כפי שיפורט להלן, בעלי הדין חלוקים ביניהם בנוגע לשאלה מי נושא באחריות וחייב לפעול כאמור – המשיבה 1, השרה להגנת הסביבה (להלן: המדינה), או שמא, המשיבה 2, המועצה. העתירה דנן הונחה על שולחנו של בית משפט זה כבר בשנת 2020. מאז התקיימו בה ארבעה דיונים, נעשו ניסיונות להגיע להסכמות, הוגשו הודעות עדכון רבות, וכן הוצא צו על-תנאי. כעת – משהוגשה הודעת העדכון האחרונה – הגיעה השעה להכריע במחלוקת שהובאה לפתחנו. רקע עובדתי והדיון בעתירה לאורך השנים ביום 1.3.2021 התקיים הדיון הראשון בעתירה (השופטים נ' סולברג, מ' מזוז, וג' קרא), בסיומו הוחלט כי יש צורך בהידברות בין המשיבים השונים על מנת לקדם את דרכי הפעולה האפשריות לטיפול באתרי הפסולת, וכי הצדדים יעדכנו את בית המשפט בעניין זה. ביום 25.7.2022 התקיים דיון נוסף בעתירה (המשנה לנשיאה ע' פוגלמן והשופטים סולברג, וי' כשר), אשר בסיומו נקבע כי המדינה תשוב ותעדכן את בית המשפט בדבר קידום פתרונות במשק הפסולת בהתייחס למועצה "בדגש על הבעיה הסביבתית הפרטיקולרית שעומדת בבסיס המחלוקת בין הצדדים". ביני וביני, בהודעות העדכון השונות שהוגשו לבית המשפט, המדינה פירטה על מאמציה לסייע למועצה בהתמודדות עם משבר השלכת הפסולת בשטחה. בתוך כך, המדינה ציינה כי היא קיימה פעולות פיקוח ואכיפה שונות, ובהן הקמת כוח פעולה ייעודי אשר כולל את נציגי רשות הטבע והגנים ונציגי משטרה ירוקה; סיורי שטח; מבצעי אכיפה; וכן סיורים לאיתור מפגעים. עוד עדכנה המדינה אודות קבלתה של החלטת הממשלה מס' 550 שעניינה "תכנית כלכלית לצמצום פערים בחברה הערבית" (להלן: החלטה 550), אשר קובעת, בין היתר, מדיניות מנחה לשיפור מצב הסביבה בחברה הערבית, ובכלל זה ביישוב ג'דיידה-מכר. כמו כן, המדינה עדכנה כי היא פרסמה "קולות קוראים" במסגרתם הוקצה תקציב ייעודי לאיסוף וטיפול בפסולת גושית בחברה הערבית (וכי היא עתידה לפרסם "קולות קוראים" נוספים). עוד ציינה המדינה כי היא כבר אישרה חלק מבקשותיה של המועצה לקבלת תקציב במסגרת "קולות קוראים" אלו. ביום 21.9.2023 בסיומו של דיון נוסף בעתירה (המשנה לנשיאה פוגלמן והשופטים י' אלרון, וכשר), הוצא בעניינה צו על-תנאי המורה למשיבים, בין השאר, ליתן טעם "מדוע לא תוצג על ידי המשיבים תכנית קונקרטית לטיפול במפגעי הפסולת בתחום המשיבה 2, שתכלול בין היתר התייחסות לניקוי אתרי פסולת קיימים, תוך תיאום בין המשיבים". בהמשך לכך, המדינה הגישה תצהיר תשובה, בעוד המועצה נמנעה מלעשות כן. בתצהיר התשובה שהגישה, עדכנה המדינה על המשך ביצוען של פעולות אכיפה ופיקוח מטעמה ועל הצעדים השונים שנקטה על-מנת לקדם את החלטה 550. כמו כן, המדינה עדכנה על תקציבים שהקצתה לטובת הטיפול בהיבטי איכות-סביבה במועצה, ובכלל זאת סכום של שלושה וחצי מיליון ש"ח. נוסף על כך, צוין כי אשכול רשויות בית הכרם רכש ציוד מכני הנדסי אשר יושאל למועצה על-מנת לסייע לה בטיפול במפגעי הפסולת (להלן: כלי הצמ"ה). ביום 30.10.2024 התקיים דיון בהתנגדות לצו על-תנאי (השופט אלרון, אנוכי והשופט כשר). אחרי ששמענו את בעלי הדין, הורנו להם לשוב ולעדכן כדלקמן: באשר למדינה – מהו הסכום, מתוך הסך האמור של שלושה וחצי מיליון ש"ח, בו תוכל המועצה להשתמש לטובת פינוי אתרי הפסולת מושא העתירה; וכן מהם כלי הצמ"ה שיעמדו לרשות המועצה לצורך כך ולאיזה פרק-זמן. באשר למועצה – מהם הצעדים שהיא נקטה ומתכוונת לנקוט לשם קבלת התקציב האמור ושימוש בו; וכן לשם שימוש בכלי הצמ"ה לצורך פינוי בפועל של אתרי הפסולת. ביום 13.11.2024 המדינה עדכנה כי כלי הצמ"ה כוללים חמישה כלים שונים (מסוג טרקטורים, מחפרון, בובקט ומשאית) וכן ארבע מכולות, אשר הושאלו למועצה לפרק-זמן של שנה, אותו ניתן יהיה להאריך בהתאם לשימוש בכלים. ביחס לתקציב אשר הוקצה למועצה, המדינה הבהירה כי מתוך שלושה וחצי מיליון ש"ח תוכל המועצה לעשות שימוש בסכום הקרוב לשלושה מיליון ש"ח (כ-2.9 מיליון ש"ח) לטובת פינוי אתרי הפסולת, בכפוף להצגת דו"חות ביצוע לתקופה של חמש שנים (ובהתאם למפתח על-פי ק"ג לנפש). עוד ציינה המדינה, כי המועצה תוכל לפנות את הפסלות משטחה לאתר מיון הפסולת של אשכול רשויות גליל מערבי. ביום 5.12.2024 הגישה המועצה הודעת עדכון מטעמה בה טענה כי כלי הצמ"ה אינם מתאימים לצורך פינוי הפסולת מהעבר, וכי התקציב אשר הוקצה לה ממילא אינו מספיק לה לצורך ביצוע הפינוי. זאת, שכן, לטענתה, נדרשים לה לשם כך עשרות מיליוני שקלים. טענות הצדדים טענות העותרת העותרת טוענת כי האחריות על פי הדין לטיפול באתרי הפסולת מוטלת על המשיבים "יחד ולחוד". לשיטתה, המועצה אמנם מחזיקה בסמכויות בתחום הטיפול במפגעים סביבתיים, אולם הדבר אינו מחליף את חובותיה של המדינה בעניין זה. זאת, כל אימת שהרשות המקומית חדלה מלבצע את תפקידה באופן שפוגע בבריאות התושבים ואיכות חייהם. נטען כי מקום בו מדובר במפגע סביבתי חמור כבענייננו, חלה על המדינה חובה לפעול בעצמה לטיפול במפגע. לטענת העותרת, הפעולות אשר ננקטו עד כה על ידי המדינה והתכניות הכלליות שגיבשה – אינן מהוות תחליף לתכנית קונקרטית שתגובש על ידי המדינה לטיפול בבעיה הספציפית בג'דיידה-מכר. העותרת מוסיפה וטוענת כי הפעולות שבוצעו עד כה על ידי המדינה כלל לא הועילו לטיפול באתרי הפסולת. טענות המדינה המדינה טוענת כי האחריות הישירה לטיפול במפגעי פסולת מוטלת לפתחה של הרשות המקומית, וכי על הרשות לפעול בעניין זה במסגרת סמכויותיה ותקציביה. זאת, בהתאם למגוון רחב של דברי חקיקה, לרבות על פי חוקי העזר המקומיים של ג'דיידה-מכר עצמה. נטען כי תפקידה של המדינה בתחום הטיפול במפגעי פסולת הוא לשמש גורם ממריץ ומשלים למלאכת האכיפה, באמצעות רגולציה ופעולות פיקוח. המדינה טוענת כי היא מילאה, ותמשיך למלא, את תפקידה האמור באמצעות הקצאת כספים, משאבים שונים וביצוע פעולות פיקוח ואכיפה – הכל כפי שפירטה בהודעות העדכון שהגישה לבית המשפט לאורך השנים. עוד טוענת המדינה כי אתרי הפסולת הפיראטיים בתחום המועצה אינם בגדר מפגע "חד-פעמי" אשר ניתן להעניק לו פתרון נקודתי בלבד, שכן עסקינן בבעיה תשתיתית אשר דורשת טיפול ארוך טווח על ידי המועצה. מבלי שהמועצה תפעל ליישום תכנית מקיפה לטיפול בנושא השלכת הפסולת בתחומה, לרבות הקמת אתרי פינוי מוסדרים והנהגת מדיניות אכיפה ופיקוח, אתרי הפסולת ישובו ויערמו בתחומה בתוך זמן קצר. משכך הוא, כך נטען, המועצה – ולא המדינה – היא זאת שנושאת באחראיות להכנת תכנית פרטנית מקיפה לטיפול באתרי הפסולת מושא העתירה וליישומה. בהקשר זה, נטען כי אין מקום להתערבות בסדרי העדיפות הקיימים בתחום האכיפה אשר קבעה המדינה במסגרת יישום החלטה 550, וכי יש לאפשר למדינה להמשיך לפעול על פיהם. טענות המועצה המועצה, מצדה, אינה חולקת על העובדה כי היא מוסמכת, ואף מחויבת, לפעול לפינוי מפגעי פסולת בתחומה. אולם, לטענתה, היא אינה מסוגלת לעשות כן, בעיקרו של דבר, מאחר שאין ברשותה התקציב הדרוש. המועצה טוענת כי במצב דברים זה על המדינה למלא אחר חובותיה של המועצה במקומה או לספק לה את התקציב הדרוש לשם כך. ללא סיוע מהמדינה, כך נטען, לא יכולה המועצה להבטיח את זכויותיהם של תושביה ואת בריאותם. למען הדיוק והסדר הטוב, אציין כי בשלב מסוים במהלך הדיון בעתירה המועצה טענה כי גורמים עבריינים, אשר פועלים בתחומה, מונעים ממנה לבצע את תפקידיה בתחום פינוי האשפה. בהקשר זה, אדגיש כי טענות אלו נוגעות למערך הפינוי השוטף של האשפה הביתית במועצה, ולא לפינוי אתרי הפסולת מושא העתירה (הפסולת מן העבר). סוגיה זאת חורגת מגדרה של העתירה דנן ועל כן אין אנו נדרשים אליה כאן. עם זאת, אציין את אשר ידוע לכל מי שעיניו בראשו: הפשיעה הגואה בחברה הערבית דורשת מענה דחוף, החלטי ותקיף מצד הגורמים האמונים על אכיפת הדין הפלילי, ובראשם משטרה ישראל. דיון והכרעה אחרי שנתתי דעתי לכתובים שהונחו לפנינו ושמעתי את טיעוני הצדדים בעל-פה, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להתקבל – ככל שהיא מכוונת כלפי המשיבה 2, המועצה. זאת, שכן סבורני כי החובה החוקית לטפל באתרי הפסולת מושא העתירה מוטלת על כתפיה של המועצה, וכי בנסיבות העניין אין שום הצדקה לפטור אותה מאחריותה כאמור. על כן, אציע לחבריי להיענות לעתירה באופן שנעשה צו מוחלט המופנה למועצה בלבד; ובהתאם לכך, נדחה את העתירה בעניינה של המשיבה 1, המדינה. כל זאת, כמפורט להלן. הדין: אחריות המועצה לטיפול במפגעי פסולת ג'דידה-מכר הינה מועצה מקומית אשר חלים עליה דיני השלטון המקומי (ראו: סעיף 1 והתוספת הראשונה לצו המועצות המקומיות, התשי"א-1950 (להלן גם: הצו)). בתוך כך, המועצה, כמו כל רשות מקומית, מופקדת על פי הדין לדאוג לרווחתו ולבטיחותו של הציבור בתחום השיפוט שנמסר לאחריותה (ראו: ע"א 862/80 עיריית חדרה נ' זוהר, פ"ד לז(3) 575, 767 (1983); ע"א 8956/17 מנסור נ' המועצה המקומית כוכב יאיר צור יגאל, פסקה 49 לפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז (14.1.2021)). כך קובע סעיף 146 לצו המועצות המקומיות כי "המועצה מוסמכת [...] לפעול בכל ענין הנוגע לציבור בתחום המועצה". סעיף 146 לצו, אשר נחקק כתחליף לצווי כינון מיוחדים לכל רשות, מפרט על אודות סמכויותיה השונות של המועצה המקומית (ראו: שלום זינגר דיני שלטון מקומי – הווה ועתיד 141 (2013)). מבין סמכויות אלו חשובות לענייננו סמכויות המועצה המקומית בנושאי תברואה ובריאות הציבור אשר מפורטות בסעיף 146(8) לצו, בו נקבע כדלקמן: "146. המועצה מוסמכת [...] לפעול בכל ענין הנוגע לציבור בתחום המועצה, ובכלל זה יהיו לה סמכויות אלה: (8) לקבוע סדרים, להטיל איסורים והגבלות, לאחוז באמצעים ולחייב תושבים, בעלים ומחזיקים שהם יאחזו באמצעים – כדי להבטיח את בריאות הציבור, את הסדר ואת הבטחון, למנוע הופעתם והתפשטותם של מחלות ונגעים (ולרבות מחלות ונגעים של בעלי חיים וצמחים), ולבערם, להשמיד מזיקים או בעלי חיים שאין להם בעלים, למנוע דליקות ולכבותן, להורות בדבר שמירת המראה של חזיתות הבתים, לרבות סיודן ושיפוצן, לסלק מפגעים ולמנוע תקלות, לרבות הריסת בנינים מסוכנים או מזיקים לבריאות" (ההדגשה הוספה – א.ש.). סעיף זה – שהינו סעיף מרכזי במערך הנורמטיבי של דיני השלטון המקומי – מגדיר אפוא באופן ברור כי הרשות המקומית היא זאת שאחראית לסלק מפגעים בתחומה, כאשר מפגעי פסולת, דוגמת אתרי הפסולת בענייננו-שלנו, באים בגדרה של אחריות זו. על החובה הבסיסית של הרשות המקומית לטפל במפגעי פסולת בא חוק שמירת הנקיון, התשמ"ד-1984 (להלן: החוק לשמירת הניקיון), והוסיף, בקבעו כך: "רשות מקומית תקבע, בכפוף לכל דין, אתרים לסילוק או לריכוז וטיפול בפסולת בנין, גזם, צמיגים או גרוטאות רכב, בין בתחומה ובין מחוצה לו [...]" (ראו: סעיף 7(א) לחוק לשמירת הניקיון). החוק לשמירת הניקיון מדגיש ומבהיר כי אחריותה של הרשות המקומית אינה מתמצה בטיפול נקודתי במפגעי פסולת בתחומה, כי אם עניין לנו באחריות כוללת להסדרה ולניהול שוטף של הטיפול בפסולת (המכונה "פסולת גושית"). דברי חקיקה נוספים קובעים את אחריותה הרחבה של הרשות המקומית לסילוק מפגעי פסולת ומעניקים לה סמכויות שונות על-מנת שתוכל לבצע את תפקידה בעניין זה (ראו: סעיף 54 לפקודת בריאות העם מס' 40 לש' 1940; סעיף 149 לצו המועצות המקומיות; וראו גם סעיף 2(א) לחוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית – סמכויות פקחים), התשס"ח-2008, אשר קובע כי הרשות המקומית תפעל לאכיפת חיקוקי הסביבה בתחומה). זאת ועוד: חוק עזר לג'דידה-מכר (איכות סביבה, מניעת מפגעים ושמירת הניקיון), התשע"ב-2012 (להלן: חוק העזר), אשר חוקקה המועצה, קובע גם הוא את סמכויותיה בעניין הטיפול במפגעים ובפסולת. כך, למשל, נקבע בסעיף 26(ג) לחוק העזר כי מקום בו לא נענה בעל נכס לדרישת המועצה לפינוי פסולת "רשאית המועצה לבצע את עבודות פינוי הפסולת ולהטיל עליו את תשלום ההוצאות שהוציאה" (עוד ראו: סעיפים 6-5 לחוק העזר). ואם בכך לא די: הלכת גליל תחתון, אשר נפסקה לפני שני עשורים על ידי הרכב מורחב של חמישה שופטי בית-משפט זה, קבעה "ברחל בתך הקטנה" כי החובה לטפל באתרי פסולת פיראטיים – כבענייננו – מוטלת על השלטון המקומי (ראו: רע"פ 7861/03 מדינת ישראל נ' המועצה האזורית גליל תחתון (8.5.2006) (להלן: הלכת גליל תחתון)). הלכה זו קובעת כדלקמן: "סמכותה של מועצה אזורית לעשות למניעת קיומם ולסילוקם של מיפגעים, משמיעה אותנו – בראש ובראשונה – חובה המוטלת על המועצה לעשות למניעת קיומם ולסילוקם של מיפגעים [...] למועצה האזורית לא אך קנויה סמכות לבער קן-נגעים זה. חובה היא המוטלת עליה לעשות לסילוק המיפגע, ואם תחדל ולא תעשה את המוטל עליה, תחוייב המועצה בידי הרשויות המוסמכות לעשות שימוש בסמכותה ולקיים את חובתה [...] דומה אפוא כי איש לא יוכל לחלוק ברצינות על חובתה של המועצה האזורית לעשות להסדר כל אותם אתרי מיפגעים – אתרי פסולת פיראטיים – שנתגלו בתחומיה: לסילוקם או להסדירם כיאות בכל דרך אחרת. במחדלה לטפל באותם אתרי פסולת פיראטיים, חייבה עצמה המועצה האזורית באי-קיומו של הדין, וראוי לו לדין כי יעמיד את המועצה על מקומה" (ראו: הלכת גליל תחתון, בפסקאות 18 ו-21; ההדגשה במקור). חובה זאת, כך נקבע שם, אינה מצויה רק בדל"ת אמות המשפט המינהלי או המוניציפלי, שכן "לא יימצאו חולקים [...] על האחריות האזרחית והפלילית הנופלת על כתפיהן של עיריה ושל מועצה מקומית [...] לסילוקה של פסולת הנוצרת בתחומיהן" (ראו: הלכת גליל תחתון, בפסקה 53; ההדגשות הוספו – א.ש.; ואכן באותה פרשה הורשעה המועצה האזורית בפלילים בגין מחדליה בטיפול באתרי הפסולת בתחומה, ראו: שם, בפסקה 45; וכן ראו: סעיף 11 לחוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961). עוד הודגש בהלכת גליל תחתון, כי "רשות מקומית היא הגוף האחד והיחיד האחראי לטיפול ישיר בפסולת הנוצרת בתחומיה, ואחריות זו אין הרשות מוסמכת להסיר מעל שיכמה" וכי חובה זאת "אין הרשות רשאית ויכולה להתנצל אותה מעליה או להעבירה לזולתה" (ראו: הלכת גליל תחתון, בפסקאות 52-51; ההדגשות הוספו – א.ש.; וכן ראו: בג"ץ 1756/10 עיריית חולון נ' שר הפנים, פסקה 20 (2.1.2013); רע"פ 5389/01 המועצה האזורית לב-השרון נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(4) 364, 375 (2003)). נמצאנו למדים אפוא כי האחריות לטיפול במפגעי פסולת הוטלה בדין על כתפיו של השלטון המקומי. אף על פי כן, העותרת טוענת כי אחריות כאמור אינה רק של השלטון המקומי, אלא עניין לנו באחריות משותפת אשר חלה גם של השלטון המרכזי – המדינה. טענה זאת אינה מקובלת עליי. אני סבור כי האחריות לטיפול במפגעי פסולת אשר מצויים בתחומה הרגיל של רשות מקומית (ואינם משמשים, למשל, כאתר לאומי) – הינה של הרשות המקומית, ושלה בלבד. במחוזותינו חל העיקרון הבסיסי בדבר עצמאותו של השלטון המקומי. עיקרון זה קובע כי הרשות המקומית היא זאת שמנהלת את מכלול העניינים המוניציפליים בתחומה. כפי שכבר נזדמן לי לקבוע: "הכוח שרשויות מקומיות קיבלו מהמחוקק הראשי – הכנסת – מבטא את הגישה הביזורית. באמצו גישה זו, משך השלטון המרכזי את ידיו מעניינים מוניציפליים ונתן לרשויות מקומיות את הסמכות לנהל עניינים אלו לפי שיקול דעתן [...] עצמאות השלטון המקומי מהווה ביטוי לדמוקרטיה פלורליסטית שבמסגרתה כל רשות מקומית מגשימה את רצון תושביה בנושאים מוניציפליים שונים ומגוונים" (ראו: עע"מ 6525/17 זנלכל בע"מ נ' המועצה האזורית עמק יזרעאל, פסקאות 20-19 לפסק דיני (31.12.2017)). עיקרון עצמאות השלטון המקומי הינו בגדר "שטר ושוברו בצדו". רשות מקומית אינה מורשית, כאשר מערכת הנסיבות אינה מקלה עמה, לפטור עצמה מחובותיה, להעבירן לשלטון המרכזי, ולרחוץ בניקיון כפיים (תרתי משמע – כאשר מדובר בפינוי האשפה שבתחום הרשות). אחריות המדינה אינה חולשת על ניהול עניינים מוניציפליים פרטניים, כדוגמת טיפול במפגעים בתחומי הרשות. עניינים כגון דא מסורים מטבע הדברים לניהולה ולטיפולה של הרשות המקומית ומצויים בגרעין הקשה של תפקידיה המסורתיים, שלשמם היא הוקמה (ראו: ע"א 1600/08 מקסימדיה פרסום חוצות בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו, פסקה 16 (18.8.2011); יצחק זמיר הסמכות המנהלית א 447 (מהדורה שניה, 2010)). בהקשר זה, מקובלת עליי טענת המדינה לפיה אחריותה בתחום הטיפול במפגעים היא אחריות רגולטורית אשר עיקרה בפעולות אכיפה ופיקוח משלימות. כאמור, מסקנה זאת נלמדת מפסיקתו של בית משפט זה ומהמערך החקיקתי עליו עמדתי לעיל. מסקנה זאת מתחדדת לנוכח העובדה כי עסקינן באתרי פסולת אשר, לדברי המועצה, ממשיכים להיערם כל הזמן. מדובר, אם כן, על מפגע מתמשך, המצוי בתחומי הרשות, אשר דורש טיפול שוטף כחלק משגרת החיים בתחום המועצה. ברי הוא, כי גם מטעם זה אין המדינה יכולה ליטול על עצמה את האחריות לטיפול במפגעים אלו. סמכויותיה ומשאביה המוגבלים של המדינה אינם מאפשרים לה לשלוח את ידיה במלאכת היום-יום ברשויות המקומיות, ובוודאי שאין ביכולתה לעשות כן לאורך זמן. הדברים אמורים ביתר שאת לאור המציאות השוררת במחוזותינו בה, למרבה הצער, אתרי פסולת פיראטיים נערמו ברשויות מקומיות נוספות ברחבי הארץ, ואין מדובר תופעה ייחודית לג'דיידה-מכר. בענייננו-שלנו, לאורך השנים בהן הייתה תלויה ועומדת העתירה, נטלה המדינה חלק ניכר במאמצי האכיפה והפיקוח על השלכת הפסולת בג'דיידה-מכר – זאת, בין היתר, באמצעות סיורים ומבצעי שטח שונים (כמפורט לעיל). המדינה פעלה להגשמת אחריותה הרגולטורית גם במסגרת קידום החלטה 550, בגדרה גיבשה מדיניות מנחה והקצתה תקציבים בהתאם ל"קולות קוראים" שפרסמה. כזכור, במסגרת זו, העניקה המדינה למועצה תקציב בסך של כשלושה מיליון ש"ח לטובת הטיפול באתרי הפסולת, לצד מאות אלפי שקלים נוספים לטיפול בנושאי איכות-סביבה אחרים. יתרה מכך: המדינה העמידה לרשות המועצה, באמצעות אשכולות רשויות באזור, כלי צמ"ה ואת האפשרות לפנות את הפסולת משטחה לאתר מיון מוסדר קיים. לטעמי, בעשותה כן, מילאה המדינה אחר חובותיה הרגולטוריות, ואף הרבה מעבר לכך. בנסיבות אלו, אין מקום להטיל על המדינה חובות נוספות יש-מאין. אין בשיקול התקציבי כדי לפטור את המועצה מחובתה אחרי שידענו כי החובה היסודית והבלעדית לטיפול במפגעי פסולת, מהסוג שבו קא-עסקינן, מוטלת על הרשות המקומית – נותר לנו להידרש לטענתה של המועצה כי קצרה ידה מלמלא אחר חובתה, שכן אין בקופתה תקציב מספק. כידוע, "לא להתנאות בה ניתנה סמכות לרשות הציבור, וסמכות – כל סמכות – שלובה באחריות המוטלת על רשות הציבור להסדיר כיאות אותו תחום חיים שהסמכות פרושה עליו. אחריות פירושה למעשה הוא, חובה להפעיל את הסמכות הניתנת לרשות כל אימת שהנסיבות מחייבות הפעלתה של הסמכות" (ראו: הלכת גליל תחתון, בפסקה 16; ההדגשה במקור). אמנם, ככלל, בית המשפט אינו נוטה להתערב בשיקול דעתן של הרשויות המוסמכות ביחס לאופן שבו הן בוחרות לכלכל את צעדיהן במסגרת המשאבים המוגבלים אשר עומדים לרשותן (ראו, למשל: בג"ץ 4681/15 כפר אדומים כפר שיתופי להתיישבות קהילתית בע"מ נ' השר להגנת הסביבה, פסקה 3 (17.3.2016)). אולם, הימנעות מוחלטת של הרשות מלהפעיל את סמכויותיה אינה יכולה לחסות תחת טענה בדבר "סדרי עדיפויות" או "משאבים חסרים". כפי שלימדנו הנשיא המנוח מ' שמגר, ז"ל: "בעל הסמכות עלול להיחשב למי שחוטא לחובתו, אם הוא מותיר את הסמכות, שהוקנתה לו, כאבן שאין לה הופכין [...] נטילת סמכות על-מנת לא להשתמש בה לעולם היא פסולה מעיקרה [...] והוא הדין באשר להזנחת התחום, אשר הקניית הסמכות נועדה לשרתו" (ראו: בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29, 47 (1983); ההדגשות הוספו – א.ש.). מטעם זה, שנינו וחזרנו על דברי השופטת א' חיות כי "'אילוצי תקציב' אינם קולב שניתן לתלות עליו כל אי עשייה מצד רשויות הציבור" (ראו: ע"א 2906/01 עירית חיפה נ' מנורה חברה לביטוח בע"מ, פסקה 45 (25.5.2006); ההדגשות הוספו – א.ש.; וכן ראו והשוו: יואב דותן ביקורת שיפוטית על שיקול דעת מנהלי כרך א' 456 (2022); בג"ץ 467/84 עזרא נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד לט(1) 745, 754 (1985); בג"ץ 2344/98 מכבי שירותי בריאות נ' שר האוצר, פ"ד נד(5) 729, 755-754 (2000)). יפים לעניין זה גם דבריו של המשנה לנשיא המנוח מ' חשין, ז"ל, בהלכת גליל תחתון, שכאילו נאמרו על ענייננו-שלנו: "המועצה תלתה את מחדלי טיפולה באתרי הפסולת, בין היתר, בקשיי תקציב הרובצים לפיתחה, אלא שקשיי תקציב אינם יכולים להוות הצדק למחדליה, ואין בכוחם לחפות על חוסר מעש כמעט מוחלט כפי שהוכח בענייננו" (ראו: שם, בפסקה 30; ההדגשות הוספו – א.ש.). במקרה שלפנינו, ממילא לא מצאתי כי השיקול התקציבי יכול להוות צידוק מספק שיהא בו כדי לפטור את המועצה מחובתה הבסיסית לטפל באתרי הפסולת. זאת, בשים לב לחומרתם ולהיקפם של המפגעים; לשנים הרבות בהן מפגעים אלו עומדים על תילם; לעובדה כי המועצה נמנעה לחלוטין מלטפל במפגעים במשך שנים ארוכות (אף בגדרי ההליך הנוכחי, המועצה לא ניסתה להצדיק את מחדליה, משלא הגישה תצהיר תשובה לצו על-תנאי (!)); וכן בהתחשב בפגיעה הניכרת באיכות חיי התושבים אשר נגרמת, מדי יום ביומו, על ידי הררי הפסולת ביישוב מגוריהם ובפוטנציאל הרב לפגיעה בבריאותם. סיכום כאמור, בהתאם לדיני השלטון המקומי, כפי שפורשו ויישמו על ידינו, האחריות לטיפול במפגעי הפסולת מושא העתירה מונחת לפתחה של המועצה. בנסיבות העניין, אין שום הצדקה לפטור את המועצה מחובתה או להטיל על המדינה אחריות כאמור חלף אחריותה של המועצה. אחריותה זאת תוכל המועצה לממש באמצעות המשאבים התקציביים והאחרים שהעמידה לרשותה המדינה, או תוך ניצול תקציביה הפנימיים ומיסי הארנונה אשר משולמים לה על ידי תושביה (זאת, בין היתר, למטרת הטיפול במפגעים). בהתחשב במהות המפגעים הסביבתיים ובפרק הזמן הרב, אשר חלף מאז נוצרו – גרירת הרגליים, שאפיינה את התנהלותה של המועצה עד-כה, אינה יכולה להימשך עוד. הטיפול במפגעי הפסולת צריך אפוא להתחיל – ולהסתיים – בהקדם האפשרי, ויפה שעה אחת קודם. זו היא שעתה של המועצה להתייצב בקו אחד עם שורת הדין ולפעול לתיקון מחדלה המתמשך לטובת תושביה, שעל בריאותם ורווחתם היא מופקדת. אם לא תפעל המועצה כאמור, טוב יעשה שר הפנים אם ישקול, ויכריע כחוכמתו, האם יש להכריז על המועצה כמועצה נחשלת ולהפעיל ביחס אליה את סמכויותיו לפי סעיף 38(א)(2) לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]. המלצתי זו מספקת מענה לדברי חברי, השופט י' כשר, בנוגע לתפקיד השלטון המרכזי בעמדו מול חדלון הרשות המקומית כדוגמת זה שלפנינו. רשות מקומית שאינה מספקת לתושביה, מזה זמן רב, שירות מוניציפלי בסיסי כמו פינוי אשפה – עד כדי יצירת מפגע תברואתי קולוסאלי – היא רשות כושלת אשר ראוי שתוחלף במהרה על ידי ועדה קרואה במינויו של שר הפנים, שתפעל למען התושבים. דרך זו היא דרך המלך. הוצאת צו מיוחד לפי החוק לשמירת הניקיון רחוקה מלטפל בבעיה השורשית, וממילא אין בידינו עילה מבוררת לחייב את השלטון המרכזי בהוצאות צו כאמור. סוף דבר אשר על כן, אם תשמע דעתי, נוציא מלפנינו צו מוחלט אשר יורה למשיבה 2, המועצה המקומית ג'דיידה-מכר, לגבש בתוך 60 ימים מהיום תכנית קונקרטית לטיפול במפגעי הפסולת מושא העתירה; וכן יורה לה לסיים את מלאכת הטיפול במפגעים על פי התכנית שתגובש בתוך 120 יום נוספים. עוד אציע לחבריי כי המועצה תישא בהוצאות העותרת בסך כולל של 15,000 ש"ח. אלכס שטיין שופט השופט יחיאל כשר: האם השלטון המרכזי מחויב להתערב ולהבטיח רמה מינימלית של שירותים חיוניים לתושבים, כאשר השלטון המקומי אינו מספק אותם לאורך זמן? אף שהעתירה שבפנינו הוגשה על רקע מחדלה של המועצה המקומית ג'דיידה-מכר (להלן: המועצה) בפינוי מפגעי פסולת בתחום שיפוטה, סבורני כי היא מעלה לדיון את השאלה דלעיל, שהינה שאלה עקרונית החורגת מעבר לגבולותיה של כל רשות מקומית ספציפית (ואף חורגת מתחום פינוי מפגעי הפסולת, התברואה ואיכות הסביבה). בחוות דעתו עומד חברי, השופט א' שטיין, על ההסדרים החקיקתיים הרבים המקנים לרשויות מקומיות סמכויות בתחום התברואה, ובכללן הסמכויות הנוגעות לסילוק מפגעי פסולת בתחום שיפוטן (ראו פסקאות 23-17 לחוות דעתו). כמו כן, חברי עמד על הפסיקה אשר קבעה כי הקניית סמכויות אלו לרשויות המקומיות, מקימה להן חובה לעשות בהן שימוש לרווחת תושביהן (ראו בפסקאות 26-24 לחוות דעתו). על רקע דברים אלו, קובע חברי, בחוות דעתו, כי האחריות לטיפול במפגעי פסולת מוטלת בראש ובראשונה על השלטון המקומי. למסקנה זו מסכים גם אני. עם זאת, מכאן ממשיך חברי וקובע כי: "האחריות לטיפול במפגעי פסולת אשר מצויים בתחומה הרגיל של רשות מקומית (ואינם משמשים, למשל, כאתר לאומי) – הינה של הרשות המקומית, ושלה בלבד" (פסקה 18 לחות דעתו; ההדגשה במקור – י' כ'). לכך אין בידי להסכים. להשקפתי, אף שהאחריות לטיפול במפגעי פסולת מוטלת בראש ובראשונה על השלטון המקומי, מקום בו רשות מקומית פלונית אינה מספקת לתושביה, לאורך זמן, אף את הרמה הבסיסית ביותר של שירותי תברואה ופינוי מפגעי פסולת, שומה על השלטון המרכזי להיכנס לתמונה ולוודא כי תושבי אותה רשות מקומית מקבלים רף מינימלי של שירותים, ובהקשרה של העתירה דנן – שתושביה של המועצה אינם "טובעים בזבל". להלן אפרט את הנימוקים שביסוד דעתי. את עמדתו לפיה אחריות הטיפול במפגעי פסולת המצויים בתחומה מוטלת על הרשות המקומית בלבד, מבסס חברי, בעיקרו של דבר, על השקפתו שלפיה "במחוזותינו חל העיקרון הבסיסי בדבר עצמאותו של השלטון המקומי" (פסקה 29 לחוות דעתו). אכן, הלכה מושרשת היא כי: "בפירוש חוק שעניינו יחסי שלטון מרכזי ושלטון מקומי, ראוי שינחה אותנו – כפרשני חוק ואת רשויות השלטון המרכזי כמחזיקות בסמכויות על פי חוק – עקרון האוטונומיה של הרשות המקומית" (בג"ץ 3791/93 משלב נ' שר הפנים, פ"ד מז(4) 126, 132 (1993); וראו גם: בג"ץ 4790/14 יהדות התורה – אגודת ישראל – דגל התורה נ' השר לשירותי דת, פסקה 39 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן (19.10.2014); עע"מ 6145/12 עיריית נצרת עילית נ' הרטמן, פסקה נג לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין (13.1.2013) (להלן: עניין הרטמן)). יחד עם זאת, להשקפתי, עקרון פרשני זה אין משמעו כי בשיטתנו המשפטית נוהג מודל של שלטון מקומי אוטונומי לחלוטין, שבו מוסמכות הרשויות המקומיות לפעול ללא כל מעורבות של השלטון המרכזי, ושבו האחריות לרווחת תושבי הרשויות המקומיות מוטלת על כתפיהן של הרשויות המקומיות בלבד (ראו: בג"ץ 8286/19 חביש נ' שר הפנים, פסקה 61 לפסק דינו של השופט (בדימ') מ' מזוז (26.7.2021); שלום זינגר דיני שלטון מקומי – הווה ועתיד 141, 149-147 (2014) (להלן: זינגר); מורן נגיד "תפיסת האוטונומיה המקומית – שתי גישות קצה, או לא, לשלטון המקומי בישראל" מחקרי משפט לד 7, 45-41 (2023)). ביחסים שבין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי בישראל, מוטלת על השלטון המרכזי האחריות לפקח על התנהלותו הנאותה של השלטון המקומי (בג"ץ 10963/05 חאג' נ' שר הפנים, פסקה 4 לפסק דינה של הנשיאה ד' בייניש (13.2.2006); יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך א 451 (מהדורה שניה, 2010) (להלן: זמיר). בתוך כך, המחוקק הקנה לשלטון המרכזי סמכויות פיקוח רבות, המאפשרות לו להתערב בנעשה ברשויות המקומיות, לצורך הבטחת רווחת תושביהן (שם; וראו גם: בג"ץ 6057/07 חאג' יחיא נ' שר הפנים, פסקה 7 לפסק דינה של השופטת א' חיות (23.12.2007) (להלן: עניין חאג' יחיא); זינגר, בעמ' 147- 149). ודוק, סמכויות הפיקוח הרבות המוקנות לשלטון המרכזי ביחס להתנהלות השלטון המקומי, אינן מתמצות בפיקוח פסיבי שעניינו לוודא כי הרשויות המקומיות מבצעות את המוטל עליהן. די לציין בהקשר זה כי בנסיבות המתאימות, בהן שר הפנים או ועדת חקירה שהוא מינה לצורך העניין, סבורים כי הנהגת הרשות המקומית אינה ממלאת את תפקידה כראוי, רשאי שר הפנים להעביר את ראש הרשות המקומית ואת חברי המועצה מכהונתם ולהורות על בחירת ראש רשות מקומית חדש או מועצה חדשה או למנות ועדה למילוי תפקידיהם (המכונה "ועדה קרואה") (ראו: סעיפים 38 ו-38א לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] (להלן: פקודת המועצות המקומיות); וסעיפים 143, 143א ו- 206(ב1) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות)). על סמכויות חריגות אלו, צוין בפסיקה כי בקבען: "המחוקק מאזן בין סמכות הנבחרים ברשויות המקומיות לבין סמכויות השלטון המרכזי, כאשר מטרתו היא להבטיח את רווחת התושבים והשירותים להם הם זכאים מהרשויות המקומיות [...] לפיכך כאשר המועצה ו/או העומד בראשה אינם ממלאים אחר חובותיהם המוניציפאליות ובהן אחריותם לקבוע תקציב להתנהלות הרשות המקומית, צמצום הגירעון ברשות והספקת שירותים חיוניים לתושבים, הרי שניתנת סמכות לשלטון המרכזי להתערב" (בג"ץ 10282/06 ג'בארין נ' שר הפנים, פסקה 10 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (24.5.2007) (ההדגשות הוספו – י' כ'); וראו גם: עניין חאג' יחיא, פסקה 7 לפסק דינה של השופטת א' חיות; זמיר, בעמ' 452-451). נוסף לסמכויות מרחיקות הלכת שעניינן בהחלפת הנהגת הרשות המקומית, מוקנות לשלטון המרכזי, בחקיקה, גם סמכויות התערבות "נקודתיות" יותר. כך, למשל, סעיף 36 לפקודת המועצות המקומיות, קובע כי: "(א) כל אימת שנראה לממונה [הכוונה לממונה על מחוז מסוים במשרד הפנים – י' כ'] שמועצה מקומית לא מילאה חובה או לא ביצעה עבודה שהיא נדרשת או מוסמכת לעשות, לפי הפקודה או לפי צו הכינון או לפי כל דין אחר, רשאי הוא לדרוש ממנה בצו למלא החובה או לבצע העבודה תוך זמן הנקוב בצו. (ב) לא מילאה המועצה אחרי הצו תוך הזמן האמור, רשאי הממונה למנות אדם הנראה לו מתאים, שימלא את החובה או יבצע את העבודה, ורשאי הוא לקבוע את שכרו ולהורות שהשכר וההוצאות למילוי החובה או לביצוע העבודה יהיו על קופת המועצה" (ההדגשה הוספה – י' כ'). ויודגש: הסמכות המוקנית בסעיף זה ובסעיף המקביל לו בפקודת העיריות (ראו: סעיף 141 לפקודת העיריות), אינה מקנה לממונה אך את הסמכות להורות לרשות המקומית לבצע את חובותיה כלפי תושביה. הסמכות המוקנית בסעיפים אלו "...מתירה לממונה לקיים בעצמו (באמצעות מינוי אדם מתאים) את החובה החוקית המוטלת על הרשות, וכן לקבוע כי השכר וההוצאות לקיום החובה ימומנו מקופתה של הרשות" (בג"ץ 4685/11 המועצה המקומית ראש פינה נ' ממונה מחוז צפון במשרד הפנים, פסקה 32 לפסק דינה של הנשיאה מ' נאור (9.4.2013); וראו גם: עניין הרטמן, פסקה נ"ג לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין). בהקשר בו עסקינן, עשויים סעיף 36 לפקודת המועצות המקומיות וסעיף 141 לפקודת העיריות, לשמש כמקור המקנה לשלטון המרכזי את הסמכות להורות לרשויות המקומיות למלא את חובותיהן כלפי תושביהן בכל הנוגע לסילוק מפגעי פסולת המצויים בתחום שיפוטן, עליהן עמד חברי בחוות דעתו. כמו כן, בסעיף 13ב(ב) לחוק שמירת הנקיון, התשמ"ד-1984 (להלן: חוק שמירת הנקיון), קבע המחוקק הסדר ספציפי המקנה לשלטון המרכזי את הסמכות לסלק מפגעי פסולת מתחומן של רשויות מקומיות בעצמו, תוך השתת כפל ההוצאות שהוצאו לשם כך על קופת הרשות המקומית. כך, סעיף 13ב(א)(1) לחוק שמירת הנקיון מקנה לשר להגנת הסביבה או לעובד משרדו שהוא הסמיך לעניין זה, את הסמכות להוציא "צו לשמירת הנקיון", המטיל על הגורם שכלפיו הוצא הצו (ולרבות רשויות מקומיות שבתחומן מפגעי פסולת (ראו: סעיף 13ב(א)(2)(ד) לחוק שמירת הנקיון)), את החובה להפסיק או למנוע פעולה שעניינה יצירת מפגעי פסולת, או להשיב את המצב לקדמותו, במידת האפשר, מקום בו נוצר מפגע פסולת (סעיף 13ב(א)(3) לחוק שמירת הנקיון). בהמשך לכך, קובע סעיף 13ב(ב) לחוק שמירת הנקיון כי: "מי שלא קיים הוראות צו שניתן לפי סעיף זה, רשאי השר, ראש הרשות המקומית או מי שכל אחד מהם הסמיך לענין זה, לבצע את הנדרש לפי הצו; בוצע הנדרש כאמור, יהיה מי שנצטווה אך לא מילא אחר הוראות הצו, חייב בתשלום כפל ההוצאות שהוצאו..." (ההדגשות הוספו – י' כ') הנה כי כן, הדין הישראלי רווי בהוראות חקיקה המסמיכות את השלטון המרכזי להתערב בנעשה ברשויות המקומית, מקום בו הן אינן עומדות במחויבויותיהן כלפי תושביהן, לרבות הספקת שירותים חיוניים לתושביהן. סמכויות אלו אינן מתמצות בפיקוח פסיבי בלבד, אלא שהן מקנות לשלטון המרכזי את הסמכות לנקוט בפעולות ממשיות כדי להבטיח שהמחויבויות אכן מקוימות בפועל. כך, במקרים בהם נמצא כי השלטון המקומי אינו מקיים את מחויבויותיו, מוסמך השלטון המרכזי להיכנס בנעליו ולבצע את אותן המחויבויות בעצמו. בקבעו סמכויות אלו, לא פסח המחוקק על תחום איכות הסביבה ומפגעי הפסולת. אדרבא: כפי שכבר צוין לעיל, לצד קביעת ההסדר הכללי המקנה לשלטון המרכזי את הסמכות להיכנס בנעלי השלטון המקומי ביחס לחובותיו "לפי כל דין" (כנוסח סעיף 36 לפקודת המועצות המקומיות וסעיף 141 לפקודת העיריות), נקבע, בסעיף 13ב(ב) לחוק שמירת הנקיון, הסדר ספציפי, המסמיך את השלטון המרכזי לסלק מפגעי פסולת, מקום בו ניתן לרשות מקומית צו המורה לה לעשות כן, והרשות לא קיימה את הצו. כפי שציין חברי, בפסק דין אשר עסק בשאלת אחריותן של הרשויות המקומות בתחום פינוי הפסולת, קבע בית משפט זה כי סמכות המוקנית לרשות נושאת עמה אחריות המוטלת עליה לפעול באותם עניינים שבהם הוקנתה לה הסמכות. כך, נקבע כי: "לא להתנאות בה ניתנה סמכות לרשות הציבור, וסמכות – כל סמכות – שלובה באחריות המוטלת על רשות הציבור להסדיר כיאות אותו תחום חיים שהסמכות פרושה עליו. אחריות פירושה למעשה הוא, חובה להפעיל את הסמכות הניתנת לרשות כל אימת שהנסיבות מחייבות הפעלתה של הסמכות. [...] לעת שמוענקת לה לרשות סמכות – קרא: שיקול-דעת – בתחום מסויים, חובה היא המוטלת עליה לשקול, בנסיבות אלו ואחרות, אם נכון וראוי כי תעשה שימוש בסמכותה, ובהיווצר הנסיבות לכך – אף חייבת היא לעשות מעשה כסמכותה" (רע"פ 7861/03 מדינת ישראל נ' המועצה האזורית גליל תחתון, פסקאות 17-16 לפסק דינו של המשנה לנשיא (בדימ') מ' חשין (8.5.2006); וראו גם: בבג"ץ 4491/13 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' ממשלת ישראל‏, פ"ד סז(1) 177, 299-297 (2014); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א' 216 (2010) (להלן: ברק-ארז)). סבורני כי כשם שהסמכויות שניתנו לרשויות המקומיות בתחום התברואה וסילוק מפגעי הפסולת לא ניתנו להן כדי להתהדר בהן בלבד, אלא כדי שתעשינה בהן שימוש כדי לקיים אחריות המוטלת עליהן; כך, הסמכויות שהוקנו לשלטון המרכזי, להתערב בנעשה ברשויות המקומיות, ובמידת הצורך, להיכנס בנעליהן ולקיים את מחויבויותיהן כלפי תושביהן במקומן, לא ניתנו כדי להתהדר בהן אלא כדי שייעשה בהן שימוש, בנסיבות המחייבות זאת, ובאות הן לשרת את האחריות המוטלת על השלטון המרכזי להבטיח שהשירותים המינימליים בתחום התברואה וסילוק מפגעי הפסולת ניתנים בפועל לתושבי הרשות המקומית. ויודגש: באומרי כי קיימות נסיבות שבהן השלטון המרכזי נדרש לדאוג לרמה מינימלית של שירותים בתחום התברואה ופינוי מפגעי הפסולת, רחוק אני מלומר כי בכל מקום שבו רשות מקומית אינה מקיימת את מחויבויותיה בתחומים אלו, נדרש השלטון המרכזי לקיימן במקומה. יושם אל לב כי בעוד שהחקיקה המטילה על הרשויות המקומיות את האחריות לתחום התברואה וסילוק מפגעי הפסולת בתחומן, שאוזכרה בחוות דעתו של חברי, נוקטת בלשון ציווי; כלל סעיפי ההסמכה המקנים לשלטון המרכזי את הסמכות להתערב בנעשה ברשויות המקומיות או לקיים את מחויבויותיהן במקומן, נוקטים בלשון "רשאי". מכאן, שסמכויות הרשויות המקומיות בתחומים האמורים הן סמכויות חובה, בעוד שסמכויות השלטון המרכזי בתחומים אלו הן סמכויות רשות (ברק-ארז, עמ' 224-223). כמו כן, בכלל הסדרי החקיקה עליהם עמדתי לעיל, הורה המחוקק על סדר פעולות שלפיו תחילה נדרשת הרשות המקומית לקיים את חובתה, ורק אם הרשות כשלה במילוי חובתה, רשאי השלטון המרכזי למלא את החובה בעצמו לשם רווחת התושבים. ממבנה חקיקתי זה ניתן ללמוד כי אחריות השלטון המרכזי כלפי תושבי הרשות המקומית היא אחריות שיורית בלבד, שבאה לאחר, ולא במקום, אחריותו של השלטון המקומי; וכי ככלל, לשלטון המרכזי ניתן שיקול דעת רחב בשאלה האם ומתי עליו ליטול את המשוכות מידיה של הרשות המקומית, ולקיים את מחויבויותיה במקומה. אכן, ניתן לשער כי אילו היינו קובעים שהאחריות לטיפול במפגעי פסולת מוטלת על השלטון המרכזי ועל השלטון המקומי במידה שווה, רשויות מקומיות רבות היו דורשות מהשלטון המרכזי ליטול חלק בסילוק מפגעי הפסולת שבתחומן. קביעה זו לא רק שהייתה מטילה נטל כבד ובלתי סביר על השלטון המרכזי, אלא שהיא גם נוגדת את עקרון היסוד של כלל החקיקה הסביבתית בישראל, הקובע כי הנטל הכלכלי לטיפול בזיהום (או בפסולת), יוטל על מי שייצר אותו, ולא על הציבור בכללותו (ראו: בג"ץ 1756/10 עיריית חולון נ' שר הפנים, פסקאות 34-31 לפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז (2.1.2013); יששכר רוזן-צבי "של מי הפסולת הזו לעזאזל?! סילוק פסולת וצדק סביבתי בישראל" מחקרי משפט כ"ג 487, 552 ואילך (2007)). ואכן, בכלל הסדרי החקיקה עליהם עמדתי לעיל, נקבע כי מקום בו ביצע השלטון המרכזי את חובת השלטון המקומי במקומו, רשאי השלטון המרכזי להטיל את הוצאות הביצוע (או את כפל הוצאות הביצוע, במקרה של חוק שמירת הנקיון), על קופת השלטון המקומי. יחד עם זאת, סבורני כי קיימות נסיבות, קיצוניות וחריגות, שבהן סמכות הרשות המוקנית לשלטון המרכזי להיכנס בנעליה של רשות מקומית ולספק, במקומה, שירות חיוני (במקרה דנן, שירותי תברואה וסילוק מפגעי פסולת) לתושביה – הופכת לסמכות חובה (ראו, למשל: בג"ץ 8735/13 שטנגר נ' שרת המשפטים, פסקה 13 לפסק דינו של המשנה לנשיאה ח' מלצר (14.12.2017); ברק ארז, עמ' 224). לדעתי, בדיוק לשם כך הוקנו לשלטון המרכזי הסמכויות, עליהן עמדתי לעיל, להתערב בנעשה ברשויות המקומיות, ואלו הם המקרים בהם תבוא לידי מימוש האחריות, המוטלת על השלטון המרכזי, שסמכויות אלו נועדו לשרת. בפסיקתו של בית משפט זה הוכרה הזכות לקיום מינימלי בכבוד, כזכות הנגזרת מהזכות לכבוד המנויה בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו (ראו: בג"ץ 4988/19 רוזנצווייג מויסה נ' הרשות לשירותים ציבוריים חשמל, פסקה 70 לפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז (20.1.2022) (להלן: עניין רוזנצווייג מויסה); בג"ץ 2293/17 גרסגהר נ' הכנסת, פסקה 16 לפסק דינו של השופט נ' סולברג (23.4.2020); בג"ץ 10662/04 חסן נ' המוסד לביטוח לאומי, פ"ד סה(1) 782 (2012); להרחבה על גדריה של זכות זו ראו: אהרן ברק חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק-יסוד: חופש העיסוק פירוש לחוקי היסוד כרך ב 832-759 (2023) (להלן: ברק)). כך, נקבע כי: "הפגיעה בכבוד האדם עשויה להתבטא בהשפלה נפשית ובביזוי, ועשויה היא להתבטא בשלילת צרכים פיסיים-קיומיים שבלעדיהם אין אדם יכול לקיים חיים בכבוד. טול מאדם את קורת הגג, המזון, המים, והטיפול הרפואי הבסיסי, ונטלת ממנו את יכולתו להתקיים בכבוד, ולהגשים את הווייתו כאדם" (ע"א 9535/06 אבו מסאעד נ' נציב המים, פסקה 22 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה (5.6.2011) (להלן: עניין אבו מסאעד)). כבר באחד מפסקי הדין הראשונים שבהם הזכיר בית משפט זה את האפשרות להכרה בזכות לקיום מינימלי בכבוד כזכות יסוד, צוין כי זכות זו מטילה על רשויות השלטון, בין היתר, את החובה להבטיח "תנאי תברואה נסבלים" (בג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר, פ"ד ס(3) 464, 483-482 (2005) (להלן: עניין עמותת מחויבות); לתמיכה בגישה הרואה בחובה לאספקת רמה מינימלית של שירותי תברואה כנכללת בזכות זו במשפט המשווה, ראו:Inga T. Winkler, The Human Right to Sanitation, 37 U. Pa. J. Int’l L. 1331 (2016)). כמו כן, בפסיקה מאוחרת יותר נקבע כי בנסיבות מסוימות, פגיעה באיכות הסביבה עשויה להוות פגיעה בזכות לקיום מינימלי בכבוד (בג"ץ 4128/02 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש-ממשלת ישראל, פ"ד נח(3) 503, 518 (2004); ע"א 4354/22 טל נ' רותם אמפרט נגב בע"מ, פסקה 23 לפסק דינה של השופטת ע' ברון (12.10.2023)). ודוק, הזכות לקיום מינימלי בכבוד איננה "זכות שלילית" בלבד, שמשמעה כי על המדינה להימנע מפגיעה באמצעים העומדים לרשותו של אדם לשם קיום חומרי בסיסי. בפסיקה הוטעם כי: "חשיבותה המהותית של זכות האדם לקיום מינימלי בכבוד הינה בכך שהצורך ליישמה במצבים קיצוניים עשוי להוביל לכך שעל המדינה תוטל חובה חוקתית להבטיח כי יעמדו לרשות האדם צורכי קיומו הבסיסיים ביותר" (עניין אבו אסעד, פסקה 22 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה; וראו גם: ברק מדינה "חובתה של המדינה לספק צרכים בסיסיים: מ'שיח של זכויות' ל'תיאוריה של מימון ציבור'" זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות בישראל 131, 147158 (יורם רבין ויובל שני עורכים, 2004)). על רקע האמור לעיל, סבורני כי במקרים חריגים וקיצוניים, שבהם מתגלה כי הרשות המקומית אינה מספקת לתושביה, לאורך זמן, אף את שירותי התברואה וסילוק מפגעי הפסולת הבסיסיים ביותר, השלטון המרכזי אינו יכול לעמוד מנגד, ולהותיר את תושבי הרשות המקומית "לטבוע בזבל" – פשוטו כמשמעו. התנהלות מעין זו, תחתור תחת החובה המוטלת על המדינה מכוחה של הזכות החוקתית לקיום מינימלי בכבוד, ויהיה בה משום התנערות מאחריות שכדי לעמוד בה הוקנו לשלטון המרכזי הסמכויות להתערב בפעילותן של הרשויות המקומיות. ואולם, בצד ההכרה כי בנסיבות חריגות וקיצוניות עשוי השלטון המרכזי להיות מחויב ליטול את המושכות מידיה של רשות מקומית שאינה מסוגלת לספק את הרמה הבסיסית ביותר של שירותי תברואה וסילוק מפגעי פסולת, ולספק שירותים אלו לתושביה במקומה; ראיתי להעיר שתי הערות על גבולותיה הראויים של חובה זו: ראשית, בהינתן שאחריות השלטון המרכזי בהקשר בו עסקינן מבוססת על הזכות לקיום מינימלי בכבוד, סבורני כי בנסיבות החריגות שבהן נדרש השלטון המרכזי להיכנס לנעליה של רשות מקומית ולספק לתושביה שירותי תברואה וסילוק מפגעי פסולת במקומה, אין השלטון המרכזי חייב לספקם באותה הרמה בה מחויבת הרשות המקומית. זאת, שכן הזכות לקיום מינימלי בכבוד אינה מטילה על רשויות המדינה את החובה להבטיח רמת חיים גבוהה או טובה, אלא אך את "אותו מינימום של אמצעים חומריים שיאפשרו לו להתקיים בחברה שבה הוא חי" (ראו: עניין עמותת מחויבות, בעמ' 481; השוו לדעת המיעוט של השופט א' א' לוי; וראו: ברק, בעמ' 785). לכן, כאשר רשות מקומית אינה מספקת לתושביה, לאורך זמן, אף את שירותי התברואה וסילוק מפגעי הפסולת הבסיסיים ביותר, נדרש השלטון המרכזי להבטיח כי תושביה של הרשות המקומית זוכים למינימום הנדרש בהקשר זה, על מנת שניתן יהיה לומר כי הם חיים בכבוד. שנית, אין לכחד שקביעה כי רשות מקומית ספציפית כשלה במילוי חובותיה בכל הנוגע למתן שירותי תברואה וסילוק מפגעי פסולת, תוך חיוב השלטון המרכזי להיכנס בנעליה ולפתור את הבעיה בעצמו, עלולה לגרור השלכות רוחב שעניינן התערבות במדיניות הכללית של השלטון המרכזי ובהחלטותיו בעניין חלוקת התקציב. זאת, הן ביחס למדיניותו לעניין הטיפול במפגעי פסולת ומגבלות התקציב בתחום זה, והן ביחס לעניינים אחרים. יפים לעניין זה דבריו הציוריים של השופט א' רובינשטיין אשר ציין, באחד המקרים, כי: "מושכלות יסוד הן, כי הקופה הציבורית אינה 'בור ללא תחתית', וכי פריסתה וחלוקתה של העוגה התקציבית, היא כשמיכה קצרה מכיסוי המצע כולו, נוכח המשימות והאתגרים שבפני המדינה בתחומי החינוך, הביטחון, הרווחה ועוד" (עע"מ 7335/10 קצין התגמולים – משרד הבטחון נ' לופו, פסקה כ"ז לפסק דינו (29.12.2013)) בהקשר זה, לא למותר לציין כי אף שסילוק מפגעי הפסולת הוא "עניין מקומי" בתחומה של כל רשות מקומית (להבחנה בין "עניין מקומי" לעניין לאומי ראו: יששכר רוזן-צבי "מהותו של ה'מקומי' הרהורים על מקומיות בעקבות בג"ץ 10104/04 שלום עכשיו נ' יוסף" משפט וממשל יב 333 (2009)), המדיניות הכללית בעניין אופן הטיפול באשפה ובמפגעי פסולת היא עניין לאומי מובהק, שעל קביעתה מופקדת הממשלה (ראו והשוו: בג"ץ 453/98 עיריית באר-שבע נ' ממשלת ישראל, פ"ד נב(2) 13 (1998)). כך, קשה לנתק את התמודדות השרה עם משבר הפסולת שהתעורר במועצה, מהתמודדות הממשלה עם אתגרי משק הפסולת ביישובי האוכלוסייה הלא-יהודית בכלל המדינה, וביישובי הצפון והדרום בפרט (להרחבה בעניין זה ראו: מבקר המדינה דוח על הביקורת בשלטון המקומי – פינוי פסולת ברשויות המקומית והטמנתה, 404 ואילך (2022)). ואכן, כפי שפירט חברי בחוות דעתו (ראו בפסקאות 6, 10-8), כלל הפעולות בהן נקטה עד עתה הממשלה, במטרה לסייע למועצה להתמודד עם משבר מפגעי הפסולת בתחום שיפוטה, נעשו במסגרת מדיניותה הכללית של הממשלה ביחס לכלל יישובי הצפון הלא-יהודיים. לכך יש להוסיף, כמובן, את אתגריה של המדינה בתחום הביטחון, החינוך, הבריאות, הרווחה, ורבים נוספים, הנצרכים לקופתה המוגבלת. על רקע האמור לעיל, סבורני כי בנסיבות החריגות שבהן יידרש בית המשפט להורות לשלטון המרכזי ליטול את המשוכות מידיי הרשות המקומית ולספק לאזרחיה את המינימום הנדרש, ראוי יהיה, בדרך כלל, להותיר לגורמים המוסמכים בשלטון המרכזי שיקול דעת רחב בבחירת האמצעים המתאימים לכך – החל בפתרון המשתלב במדיניות הכללית של הממשלה; עובר בשימוש בסמכויות הנקודתיות המעוגנות בסעיף 36 לפקודת המועצות המקומית וסעיף 141 לפקודת העיריות; וכלה בצעד דרסטי יותר של העברת הנהגת הרשות המקומית מתפקידה, והחלפתה בוועדה קרואה שתשיב את תפקוד הרשות המקומית לפסים תקינים. סיכום הדברים עד לכאן: כחברי, אף אני סבור כי האחריות לטיפול במפגעי פסולת מוטלת בראש ובראש על השלטון המקומי. לכן, אף שלעמדתי גם השלטון המרכזי אחראי לאספקת רמה מינימלית של שירותי תברואה ופינוי מפגעי פסולת, מדובר באחריות שיורית בלבד שבאה לאחר, ולא במקום, אחריותו של השלטון המקומי. על כן, סבורני כי יש להורות לשלטון המרכזי לספק שירותי תברואה ופינוי מפגעי פסולת, במקומה של הרשות המקומית שבתחומה מצויים המפגעים, אך בנסיבות חריגות וקיצוניות, בהן מתגלה כי הרשות המקומית אינה מספקת לתושביה, לאורך זמן, את הרמה הבסיסית של שירותי תברואה ופינוי מפגעי פסולת. כמו כן, בנסיבות החריגות שבהן נדרש השלטון המרכזי להיכנס בנעליה של רשות מקומית שכשלה בעמידה במחויבויותיה, השלטון המרכזי אינו חייב לספק את אותם שירותי תברואה ופינוי מפגעי פסולת שנדרשה לספק הרשות המקומית, אלא להבטיח לתושבי הרשות רמה מינימלית של שירותי תברואה ופינוי מפגעי פסולת בלבד. זאת ועוד, בנסיבות החריגות שבהן נדרש השלטון המרכזי לספק רמה מינימלית של שירותי תברואה ופינוי מפגעי פסולת במקומה של רשות מקומית, נתון לגורמים הרלוונטיים בשלטון המרכזי שיקול דעת רחב לבחור את האמצעי המתאים באמצעותו יובטח כי תושבי הרשות המקומית זוכים לרמה מינימלית של שירותי תבואה וסילוק מפגע פסולת; ולא יהיה זה, בדרך כלל, ממקומו של בית המשפט להורות לשלטון המרכזי באיזה אמצעי עליו לנקוט כדי לעמוד בחובתו האמורה. מן הכלל אל הפרט כעולה מתיאור הדברים בכתב העתירה, מזה תקופה ארוכה משמש תחום השיפוט של המועצה כמוקד מרכזי להשלכה ולשריפה של פסולת מסוגים שונים כגון פסולת גושית, פסולת בניין, גזם, פסולת אלקטרונית ואף פסולת פסדים המגיעה מהמשחטות הרבות המצויות באזור. בעתירה תואר כי פסולת זו הושלכה ומושלכת במצבורים בלתי חוקיים במקומות שונים בתחומי המועצה. כמו כן, בעתירה צוין כי חלק ממערומי הפסולת המצויים בתחומי המועצה נמצאים במקום זמן כה רב, עד כי הם כוסו בשכבה עבה של אדמה וצמחיה (דבר המקשה על פינויים); כי באופן תדיר מבוצעות במערומים אלו שריפות אשפה הגורמות עצמן לזיהום חמור של האוויר והסביבה; וכי מזהמים שונים מהפסולת המצויה במערומים הנ"ל, מחלחלים לאדמת המועצה ולמי התהום שתחתיה. ויודגש: בכתבי הטענות השונים שהוגשו מטעם המשיב 1, השרה להגנת הסביבה (לעיל ולהלן: השרה), לא חלקה השרה על התיאור העובדתי שפורט בעתירה, אלא ציינה שקיומם של אתרי הפסולת הפיראטיים בתחומה של המועצה ידוע היטב לגורמים הרלוונטיים במשרדה, ועמדה על כך שאין מחלוקת על הצורך בפינוי מפגעי הפסולת הקיימים בתחומה של המועצה ובמניעת היווצרותם מחדש. עם זאת, אין חולק כי חרף המאמצים שבוצעו על-ידי גורמי המדינה הרלוונטיים לאורך הטיפול בעתירה, כמתואר בחוות דעתו של חברי (ראו בפסקאות 6, 10-8), מצב מפגעי הפסולת במועצה כיום אינו טוב מהמצב ששרר במועד הגשת העתירה, לפני קרוב לחמש שנים. כעולה מהעמדה שהבעתי לעיל, סבורני כי בדין הורה חברי על הפיכת הצו-על-תנאי שהופנה כלפי המועצה לצו מוחלט. כאמור, גם להשקפתי, האחריות לטיפול במפגעי פסולת מוטלת בראש ובראשונה על המועצה. על כן, אף אם המועצה מתקשה באספקת שירותים אלו לתושביה, אין מקום לפטור אותה מחובתה האמורה. יחד עם זאת, עיון בכתבי הטענות שהוגשו מטעם המועצה לאורך ההליך דנן, מעלה כי אין זו בלבד שהמועצה מתקשה באספקת שירותי תברואה ופינוי מפגעי פסולת לתושביה, אלא שעמדתה היא שהיא אינה מסוגלת לעשות כן. כך, בעיקרי הטיעון שהגישה המועצה, עובר לדיון האחרון שהתקיים בעתירה, טענה המועצה כי אין לה מסוגלות כלכלית לסלק את מפגעי הפסולת. כמו כן, המועצה העלתה טענות חמורות שלפיהן גורמים עברייניים השתלטו על תחום הפינוי השוטף של האשפה בתחומה וכי הדבר מכביד מאוד על קופתה המדולדלת, דבר המונע כל אפשרות לממן את הטיפול במפגעי הפסולת בתחומה. המועצה הוסיפה וטענה כי פנתה לשרה להגנת הסביבה בבקשה לממש את סמכויותיה לפי סעיף 13ב(ב) לחוק שמירת הניקיון, אף שהיא מודעת שהדבר עשוי להיות כרוך בחיובה בכפל ההוצאות שיידרש הגורם שתמנה השרה לעניין להוציא. עם זאת, המועצה ציינה כי לעמדתה, מצב זה עדיף מהותרתה לבד במערכה, נוכח אי-מסוגלותה להתמודד עם המשבר. כמו כן, המועצה טענה כי היא נאלצה לוותר על שיקום תשתיות חיוניות אחרות בניסיון לייעד משאבים לפתרון המשבר מושא העתירה. ברם, לטענתה, בלא מעורבות פעילה וישירה של השלטון המרכזי, אין בכוחה לסלק את המפגעים. הנה כי כן, המציאות העגומה היא שמאז הגשת העתירה, בשנת 2020, המפגעים החמורים בתחומה של המועצה לא נפתרו, ומפגעי הפסולת ממשיכים להעיב על חיי התושבים. הפגיעה בתושבי המועצה, שהם הנפגעים הישירים מהמצב, היא קשה. תושבים אלו נאלצים פשוטו כמשמעו "לטבוע בזבל", בשל חוסר יכולתה של המועצה לעמוד במחויבותה לספק את השירותים הבסיסיים ביותר בתחום התברואה. נסיבות העניין הן חריגות וקיצוניות: התמונה המצטיירת מהעתירה, על מפגעי הפסולת ופגיעתם הקשה בתושבים, הינה קודרת. המועצה המקומית אינה חולקת על כך וגם השרה אינה טוענת שמדובר בתיאורים מוגזמים וכי "לא כצעקתה". המועצה המקומית מצהירה כי אין ביכולתה לשנות את המצב הקיים. העובדות מלמדות (וגם על כך אין חולק), שמידת הסיוע שניתנה על ידי השלטון המרכזי (ורואה אני כמיותר לדון במחלוקת בין הצדדים לעניין אותו סיוע ומידת הרלבנטיות שלו לפתרון העניין נושא העתירה), לא הביאה לפתרון ואף לא לשיפור המצב, וזאת לאורך תקופה משמעותית של מספר שנים. על בסיס גישתי שהובהרה לעיל, בנסיבות קשות אלו, אין השלטון המרכזי יכול שלא להתערב. על השלטון המרכזי לפעול באופן יזום ומעשי, על מנת להבטיח כי תושבי המועצה יזכו לפחות לרמה הבסיסית ביותר של שירותי תברואה ופינוי פסולת. הימנעות מהתערבות במקרה כזה, שבו נראה כי זכותם של תושבי המועצה לקיום מינימלי בכבוד נפגעת יום אחר יום, אינה מתיישבת עם חובתה של המדינה להבטיח לתושביה תנאי מחיה בסיסיים. לפיכך, לו דעתי הייתה נשמעת, היה זה מן הראוי להוציא צו מוחלט המופנה כלפי שתי המשיבות – הן המועצה והן השרה. בצד זאת, תוכנו של הצו, לשיטתי, לא היה זהה. כך, בעוד שלגבי המועצה הייתי מצטרף לנוסח הצו המוחלט שנוסח על-ידי חברי, הייתי מציע כי נוציא כלפי השרה צו מוחלט שלפיו עליה לנסח תכנית, על-פי מיטב שיקול דעתה, אשר תבטיח כי ככל שגם לאחר מתן הצו של בית משפט זה לא יעלה בידי המועצה המקומית לשפר את המצב הקיים לעניין מפגעי הפסולת, ינקטו מטעם השלטון המרכזי אמצעים שיהיה בכוחם כדי לפתור את המשבר הנ"ל, ולמצער להקהות את עוקצו. כאמור, בידי השלטון המרכזי ישנה משרעת רחבה של כלים להתערבות במצב כמתואר לעיל – החל בצעדי מדיניות כלליים; עובר בשימוש בסמכויות הנקודתיות עליהן עמדתי לעיל; וכלה בהעברת הנהגת המועצה המקומית מתפקידה, והחלפתה בוועדה קרואה שתבטיח לתושבי המועצה רמה מינימלית של שירותי תברואה וסילוק מפגעי אשפה. איני סבור כי על בית המשפט לקבוע באיזה מבין הכלים העומדים לרשותו על השלטון המקומי לעשות שימוש, שכן אינני סבור כי זהו, בדרך כלל, תפקידו של בית המשפט (ולרבות לאור שנאמר כבר לעיל, לעניין מגבלותיה של הקופה הציבורית). עם זאת, בהתאם לעמדתי עליה עמדתי לעיל, סבורני כי השלטון המרכזי אינו יכול לעמוד מנגד משעה שמתברר לו כי המועצה אינה מצליחה (לטענתה בשל העדר יכולת כלכלית) להתמודד עם המשבר. להשקפתי ומהטעמים עליהם עמדתי לעיל, לא יהיה זה לנכון לקבוע שהאחריות להתמודדות עם המפגעים מושא העתירה רובצת לפתחה של הרשות המקומית בלבד וכי זהו המצב גם אם מתגלה שהרשות אינה מצליחה לעמוד באחריות הנ"ל. לכן, לעמדתי, יש לקבוע שככל שיתברר כי המועצה אינה מצליחה לעמוד באחריותה, על השלטון המרכזי לעשות שימוש בסמכויות המוקנות לו. יחיאל כשר שופט השופט יוסף אלרון: 1. דעתי כדעת חברי, השופט א' שטיין. חוות דעתו מקובלת עליי במלואה – על כלל נימוקיה. על כן, אוסיף רק מספר הערות קצרות. 2. לא ניתן לחלוק על חובתה של המשיבה 2, המועצה המקומית ג'דיידה-מכר (להלן: המועצה המקומית) לספק לתושביה שירות של פינוי מפגעי פסולת בתחום שיפוטה, כשירות הנכלל על חובות כל רשות מקומית ואשר בגינו היא גובה מיסים עירוניים. אף לא ניתן לחלוק על מחדלה וכישלונה של המועצה המקומית לספק שירותים אלו. עומדת היא לפנינו, מודה בכך, ומבקשת כי המשיבה 1, השרה להגנת הסביבה, תסייע לה ותעשה זאת תחתיה. חברי, השופט שטיין, מוליך אותנו בדרך המלך – לגישתו אין לפטור את המועצה המקומית באופן גורף מאחריותה ולגלגל את כישלונה לפתחי המדינה. חברי, השופט כשר, מבקש להניח לפנינו דרך שונה, המקימה על המדינה ("השלטון המרכזי" כלשונו) אחריות להתערב ולהיכנס לנעלי המועצה המקומית בנסיבות מסוימות, היכן שהיא אינה מסוגלת לעמוד בחובותיה כלפיה התושבים. במחלוקת זו, מעדיף אני את דרך המלך, דרך יציבה; על פני סטייה לדרכי צד אחרות, אשר השלכותיהן בלתי ברורות ויסודותיהן מעורערים. 3. את מחדלה של המועצה המקומית נכון לפתור באמצעות שימוש מושכל בסמכויות האכיפה והפיקוח של המדינה. סמכויות אשר ראוי כי יופעלו באופן אפקטיבי ונחרץ. למדינה מגוון רב של אמצעים לפקח על רשויות מקומיות, לסייע להן ולפעול עמן לקידום השירות לאזרח. על רקע כלים אלו, קיימים קשיים רבים עד מאוד בקביעה שלפיה ניתן לגזור מן הזכות לקיום מינימלי בכבוד חובה חיובית על המדינה (בנפרד מהמועצה המקומית) לפעול בעצמה לטיפול במפגעי פסולת; וכי על המדינה מוטלת חובה להשקיע משאבים מוחשיים נכבדים מכוחה של אותה זכות. קושי מרכזי הוא כי משאבי המדינה, בדומה למשאבי המועצה המקומית – אינם בלתי מוגבלים. איני מזלזל במפגעי פסולת ולו במעט, אולם אין אני רואה לבכר באופן עקרוני את הטיפול בהם על פני מספר רב של שירותים – כגון בהיבטי חינוך או דיור, אשר ייתכן שדווקא בהם נכון להשקיע את המשאבים המוגבלים הקיימים. נהיר כי לפנינו שאלה של סדר עדיפויות ברקע מגבלות קיימות, שאלה המתחדדת בימים מורכבים אלו בשים לב למצב המלחמה שבו המדינה מצויה. בסוגיות מסוג זה, כאשר לא מונחות לפנינו מלוא ההשלכות הכלכליות והחברתיות של החלטותינו, יש להישמר מפני התערבות. 4. לא רק זאת: במקרה שלפנינו לא נפלו פניות המועצה המקומית על אוזניים ערלות. נעשה מאמץ רב מצד גורמי המדינה לסייע בעדה. כעולה מהודעות העדכון שהונחו לפנינו, המדינה העמידה לרשות המועצה המקומית משאבים לא מעטים – לרבות כלי צמ"ה וסכומי כסף נכבדים. אולם, אלו לא הניבו עד עתה את התוצאות המיוחלות, משהמועצה המקומית שבה וכשלה במתן שירות זה לתושביה. בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק אינו שם עצמו כ"שר על" לאיכות הסביבה. עלינו לבחון אם קיימת עילה, בגדרי המשפט המנהלי, להתערבות בהחלטות הרשות וביישום שיקול דעתה. בענייננו, הרשות הרלוונטית – המשיבה 1, לא הסירה כאמור את ידיה מטיפול בנושא, אלא עשתה כמיטב יכולתה וצפוי כי תמשיך לחפש את הדרך המיטבית לפתרון הבעיה שהוצגה. על כך עמדו מייצגי המדינה בכל אחד מהדיונים שהתקיימו לפנינו. 5. מעבר לכך, הפתרון המוצע בעמדת חברי, השופט כשר, שלפיו המדינה תיטול את המושכות ותחליף את הרשות המקומית בתפקידיה, מפתה אולי בבחינת פתרון "על הנייר", אולם קיים ספק רב אם מדובר בפתרון ישים או נכון. מהי אותה רמה מינימלית אשר הרשות המקומית חייבת לכאורה לספק? אין אנו יודעים; מהיכן יגיע התקציב לספק את אותו שירות מינימלי לתושבי ג'דיידה-מכר? גם זאת לא ידוע; האם למדינה הכלים המעשיים לבצע את העבודות או לפקח עליהן? לא ברור; מה לגבי רשויות נוספות אשר לפתע יתברר להן כי נולד לו פתרון שכזה למחדליהן? דרכו של חברי, השופט כשר, תחילתה אולי בפתרון נקודתי לעותרים בעתירה שלפנינו (וגם זאת איני סבור), אולם סופה עלול להיות בהפרת האיזון הקיים בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי. אנו עלולים למצוא עצמנו כופים על המדינה לפעול עתה לפינוי אשפה של רשויות מקומיות רבות שגישתו של השופט כשר תהא להן נתיב לפתרון מצוקותיהם הכלכליות והעדר ניהול נכון, ראוי והולם של השירות בו הן מחויבות כלפי תושביהן. ייתכן אפוא שאף ניוותר עם פסק דין מנומק, אך כזה שלא ניתן ליישמו בעולם המציאות. כל זאת, על בסיס קביעה עקרונית ומופשטת מכוחה של הזכות לקיום מינימלי בכבוד. קביעה אשר חורגת במידה רבה מגדרי המחלוקת שהוצגה בדיון בעתירה לפנינו. אף קיים ספק אם הסעד שמציע חברי, השופט כשר, נכלל בגדרי הצו על תנאי שהוצא ביום 21.9.2023. צו זה התייחס להצגת תוכנית קונקרטית והצעדים ליישומה. זאת ולא מעבר לכך. 6. יודגש – הסברה של המועצה המקומית שלפיו מעורבותם של גורמי פשיעה בתחום פינוי הפסולת תרם רבות למצב העגום הנוכחי, הוא מטריד ביותר. לא יעלה על הדעת כי תתייצב לפנינו רשות מקומית ותודה בפה מלא כי אין היא מסוגלת להתמודד עם גורמים עבריינים המונעים ממנה לעמוד במחויבויותיה כלפי תושביה – ועולם כמנהגו ינהג. טענות אלו צריכות לשמש כקריאת השכמה צלולה ורועמת, אשר .תוביל לאכיפה נחושה מצד משטרת ישראל ויתר הגורמים הרלוונטיים. בהעדר ברירה, גם הפתרון שמוצע בפסקה 41 לחוות דעתו של השופט שטיין – בהחלט ראוי כי יעמוד על הפרק. 7. לבסוף, אין ספק כי תושבי ג'דיידה-מכר ראויים לשירותים מוניציפאליים משופרים בהרבה בתחום פינוי מפגעי הפסולת, ויפה שעת אחת קודם. 8. אשר על כן, מצטרף אני כאמור באופן שלם ומלא לחוות דעתו של חברי, השופט שטיין. יוסף אלרון שופט הוחלט, ברוב דעות, כאמור בפסק דינו של השופט א' שטיין, בהסכמת השופט י' אלרון, כנגד דעתו החולקת של השופט י' כשר באשר לתוכן הצו ההחלטי. ניתן היום, ‏כ"ג בסיון התשפ"ה (19 ביוני 2025). יוסף אלרון שופט אלכס שטיין שופט יחיאל כשר שופט