מר רפיק סלאמה ,ראש המועצה המקומית ירכא נ. שר הפנים

החלטה בתיק בג"ץ 4726/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4726/07 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט ח' מלצר העותרים: 1. רפיק סלאמה, ראש המועצה המקומית ירכא 2. פואד עטאללה 3. סלימאן אבו דולה 4. כמאל חלבי 5. דיאב אבו טריף 6. יוסף סאלח 7. ריאד ח'רבאוי ו-2540 אח' נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. שר האוצר 3. מנכ"ל משרד הפנים 4. יו"ר הועדה הממונה למועצה מקומית ירכא עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: ד' בכסלו התשס"ח (14.11.07) בשם העותר 1: עו"ד יהושע חורש בשם העותרים 7-2: עו"ד עטאללה דוקאן בשם המשיבים: עו"ד גולומב עינב פסק -דין השופט ח' מלצר: 1. העותר 1, ראש המועצה המקומית ירכא, והעותרים 7-2, חברי המועצה המקומית ירכא, מבקשים כי נורה למשיב 1 לבוא וליתן טעם מדוע לא תבוטל החלטתו בדבר מינוי ועדה למילוי תפקידיהם, שנתקבלה מתוקף האמור בסעיף 38א לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] התשכ"ה-1965, ונמסרה להם ביום 25.4.2007. דין העתירה להידחות והטעמים לכך יובהרו להלן. העובדות הצריכות לעניין 2. העותר 1 (להלן: העותר) כיהן כראש מועצת ירכא (להלן: המועצה) מאז נבחר לכהונתו בבחירות שנערכו בספטמבר 2004, ועד להפסקת כהונתו בהחלטת המשיב 1 (להלן: שר הפנים), באפריל 2007. המועצה אותה קיבל העותר היתה נתונה במשבר כלכלי קשה. עוד ביוני 2004, מינה משרד הפנים למועצה חשב מלווה במשמעות האמור בסעיפים 142ב ו-142ג לפקודת העיריות [נוסח חדש], התשכ"ד-1964 (להלן: פקודת העיריות), החלים על מועצות מקומיות מכוח סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות, [נוסח חדש], התשכ"ה-1965 (להלן: פקודת המועצות המקומיות). בסמוך לאחר מינויו של העותר, אושרה בידי משרד הפנים תוכנית הבראה למועצה לשנים 2005-2004 (להלן: תוכנית ההבראה), מכוח הוראת סעיף 35ד(ד) לפקודת המועצות המקומיות. תוכנית ההבראה נחתמה בידי העותר והמועצה, אף שהעותר 1 מלין בעתירתו כי תוכנית ההבראה נכפתה על המועצה וכי יעדיה היו בלתי ניתנים להשגה. אין חולק כי המועצה לא הצליחה לעמוד במלוא יעדי תוכנית ההבראה. נכון לדו"ח המבוקר של המועצה לשנת 2005 (הוא הדו"ח המבוקר האחרון שעמד בפני שר הפנים עובר להחלטה נשוא העתירה), עמד גירעונה השוטף של המועצה על סך של 18.8 מיליון ש"ח, שהם בסדר גודל של כ-47% מסך הכנסותיה השנתיות, והגירעון המצטבר עמד על 64.8 מיליון ש"ח, שהם בסדר גודל של כ- 162% מהכנסותיה השנתיות. החל משלהי שנת 2005 ועד ראשית שנת 2007, החלו המועצה, משרד הפנים וגורמים נוספים לדון באפשרות "שדרוג" תוכנית ההבראה לשנים 2006 ו-2007. תוכנית "משודרגת" כזו לא אושרה. 3. בתאריך 21.3.07 שלח מנכ"ל משרד הפנים דאז, מכתב לעותר בו ציין כי המועצה לא עמדה בתנאי תוכנית ההבראה, וכי אין היא מקיימת את התנאים הקבועים בתקנה 2 לתקנות העיריות (כללים למינוי ועדה למילוי תפקידי ראש הרשות המקומית והמועצה), התשס"ד-2004 (להלן: התקנות), אשר חלות על מועצות מקומיות מכוח סעיף 38א לפקודת המועצות המקומיות הנ"ל. לפיכך, כך נאמר, בהתאם להוראות התקנות מוטלת חובה על שר הפנים לפעול לפיזור המועצה וראש המועצה, ולמינוי ועדה למילוי תפקידם. בטרם קבלת החלטה סופית, כך הוסף, מוזמנים העותר וחברי המועצה לשימוע – בתאריך 28.3.07. בקשת העותר 1 לדחיית השימוע נדחתה, וזה התקיים במועדו. בנוסף, בתאריכים 27.3.07 (יממה לפני השימוע), ובתאריך 1.4.07 (לאחריו), שלח העותר מכתבים מפורטים המציגים את עמדתו בעניין. בכל אלה ביקש העותר להסביר את עמדתו, ולעמוד על מצבה הקשה של המועצה אותו קיבל ב"ירושה" מקודמיו, על ליקוייה של תוכנית ההבראה הבעייתית (לשיטתו), ועל השיפור ההדרגתי, לטענתו, שהוא הביא והנהיג. פניותיו של העותר לא הועילו, ושר הפנים החליט – בהמלצת מנכ"ל משרדו – על הפעלת סמכותו לפיזור המועצה וראש המועצה ועל מינוי ועדה ממונה למילוי תפקידם של אלו (להלן: ההחלטה). ההחלטה נסמכת על הוראות תקנה 2 לתקנות, הקובעת קריטריונים, אשר בהתקיימם, מוטלת חובה על השר לפזר את המועצה ולהעביר את ראש המועצה מתפקידו, ולמנות תחתיה ועדה למילוי תפקידיהם (להלן: הועדה). שר הפנים הוסיף וציין כי בהתאם לאומדן הנסמך על דו"ח (בלתי מבוקר) לרבעון השני לשנת 2006, הרי שגם בשנת 2006 המועצה צפויה לעמוד בכל אחד מן הקריטריונים הקבועים בתקנות לצורך זה, כמפורט בהחלטתו. כן הוא ציין כי לאחר בחינת החומר שבפניו, ובהתאם לשימוע שנערך, לא מצא כי יש טעם מיוחד, שיש בו כדי להצדיק את אי-הפעלת סמכות החובה שבתקנות. 4. על רקע כל המובא לעיל, הגיש העותר את העתירה. העותרים 7-2 (להלן: העותרים) הגישו בקשה להצטרף כעותרים נוספים (והעותר 7 צירף לעתירתו 2,540 תושבים נוספים) תוך שהם תומכים בכל האמור והנטען בעתירה. בקשתם נתקבלה, באין התנגדות של המשיבה. טענות העותרים 5. העותרים העלו חמש טענות חלופיות, המחייבות לשיטתם את קבלת העתירה: (א) ראשית, ככל שהתקנות, מכוחן התקבלה ההחלטה, מחייבות את השר להפעיל את הסמכות הקבועה בהן באופן אוטומטי, ללא הפעלת שיקול דעת, הרי שלשיטתן מדובר בתקנות בלתי סבירות ובלתי מידתיות באופן קיצוני, שדינן בטלות, ולחלופין, יש להורות על ביטולן. ממילא, לטענת העותרים, כל החלטה שהתקבלה מכח תקנות אלו, בטלה. (ב) שנית, אף אם יש תוקף לתקנות האמורות, הרי שתקנה 2 מכוחה התקבלה ההחלטה נשוא העתירה אינה חלה בענייננו, מאחר שלטענת העותרים ניתנה למועצה הבטחה שלטונית מפורשת לאישור תכנית הבראה משודרגת. לפיכך הדרך לבחון את עמידתה של המועצה בהוראות התקנות, הינה על פי הוראת תקנה 3 לתקנות, שעניינה ברשות מקומית שחלה עליה תוכנית הבראה, ולא על פי הקריטריונים המחמירים המנויים בהוראת תקנה 2 לתקנות, שאינם מותנים בקיומה של תוכנית הבראה, או בעמידה בה. לטענת העותרים, המועצה התאימה עצמה ליעדי תוכנית ההבראה המשודרגת הכלולים בתקנה 3, ולפיכך לא היה בסיס לפיזור המועצה ולסיום כהונתו של העותר. (ג) שלישית, ההחלטה נשוא העתירה התקבלה באופן חפוז ומהיר, תוך התעלמות מטענות העותרים לפיהן חל שיפור בכל הפרמטרים בהם נבחנת המועצה, ותוך מתן התראה של שבוע אחד בלבד לפני השימוע שנערך. מתן התראה כה קצרה לא נתנה לעותר הזדמנות ממשית להיערך להצגת נתונים עדכניים, שישקפו את מצבה האמיתי של המועצה. בכך נפגעה זכות השימוע בצורה המצדיקה ביטול ההחלטה. (ד) רביעית, ההחלטה נתקבלה שלא על יסוד מלוא התשתית העובדתית הרלבנטית הנדרשת. בפרט, שגה משרד הפנים כאשר סירב להמתין להצגת הנתונים העדכניים של שני הרבעונים הסמוכים למועד השימוע, המשקפים לדעת העותרים שיפור משמעותי במצבה של המועצה. (ה) אחרונה, ההחלטה לנקוט בסנקציה החריפה של פיזור המועצה והדחת העותר, מבלי שננקטו קודם לכן אמצעיים פוגעניים פחות, היא לא מידתית ויש בה אי-סבירות קיצונית. לאור טענות אלו, ביקשו מאיתנו העותרים באמצעות באי כוחם המלומדים, שלא הותירו אבן על אבן בטיעוניהם – להצהיר כי ההחלטה אותה קיבל שר הפנים בעניינם – בטלה מעיקרה, ולחילופין כי מן הדין לבטלה, ואף הרחיקו לכת וביקשו ביטול התקנות, כפי שפורט לעיל. לחילופין התבקש בית המשפט להורות כי על שר הפנים לבחון מחדש את סוגיית כהונתו של ראש מועצת ירכא על בסיס תשתית עובדתית מלאה ומעודכנת. טענות המשיבים 6. בתגובה לטענות העותרים השיבו המשיבים כדלקמן: ראשית, התקנות הותקנו מכוח הסמכה מפורשת בחוק – סעיף 143א לפקודת העיריות וכן סעיף 38א לפקודת המועצות המקומיות והן מבוססות על אינטרסים ציבוריים מובהקים. המחוקק עצמו הוא שהורה כי שרי הפנים והאוצר יתקינו תקנות, אשר ייצרו שלושה מדרגים בהפעלת סמכות שר הפנים למינוי ועדה למילוי תפקידי ראש הרשות ומועצת הרשות, כאשר בפנינו מועצה מקומית שיש בה גרעון תקציבי ניכר. לטענת המשיבים, התקנות הינן מידתיות וקובעות גדרים ראויים, מתי שר הפנים חייב ככלל להפעיל את סמכותו האמורה (אלא אם כן מתקיימות נסיבות מיוחדות לסתור), מתי הוא רשאי להפעיל את סמכותו, ומתי נאסר עליו להפעיל את סמכותו. שנית, במקרה שלפנינו לא ניתנה כל התחייבות שלטונית למועצה המקומית ירכא על פיה תאושר למועצה תכנית הבראה משודרגת. כל המסמכים שהעותרים מציגים בעניין זה –לא משקפים הבטחה מחייבת לאשר תכנית הבראה משודרגת. מעבר לכך – על דרך הכלל – תוכנית הבראה מאושרת רק באופן פרטני ורק אם אכן יש בה להביא, למצער, לאיזונה של הרשות המקומית. אשר על כן, לא ניתנה ולא יכולה היתה להינתן כאן התחייבות מראש לאישור תכנית הבראה, באשר זו תלויה בבחינה פרטנית שלא נסתרה – האם התכנית הספציפית עומדת בתכלית הכללית, המצדיקה אישור תכנית הבראה לצורך יצירת איזון כלכלי ברשות. לטענת המשיבים, בשים לב לעובדה שלא אושרה תכנית הבראה משודרגת למועצה המקומית ירכא, יש להחיל בענייננו את תקנה 2 לתקנות, ולא את תקנה 3, כפי שטוענים העותרים. שלישית, המשיבים טוענים כי לא נפגעה זכות השימוע של העותרים. העותר העלה את טענותיו הן בכתב והן במסגרת שימוע בעל פה וניתנה לו אפשרות נאותה להציג את עמדתו וטענותיו, בטרם קבלת ההחלטה ואף לאחריה. לטענת המשיבים העובדה שהם לא נעתרו לבקשת דחיית השימוע אינה מבססת כל פגם, שהרי עובר לשימוע נשלח למנכ"ל משרד הפנים מסמך המפרט בהרחבה את הטענות העובדתיות של העותרים, ובכלל זה הטענה בדבר שיפור מצבה של המועצה המקומית. היינו בפועל, העותרים טענו את כל שהיה בידם לטעון. כן טוענים המשיבים שמשרד הפנים ביקש לקיים את הליך קבלת ההחלטה באופן מהיר, בשים לב לכך שמדובר בסמכות חובה, ושהנתונים להפעלתה הינם נתונים אובייקטיבים, שמקורם ברשות המקומית עצמה ובדו"חותיה הכספיים. רביעית, טוענים המשיבים, אין לקבל את הטענה כי ההחלטה במכלול זה התקבלה ללא תשתית עובדתית ראויה. ההחלטה התקבלה, כפי שנקבע בתקנות, על סמך הדו"ח הכספי המבוקר האחרון של הרשות המקומית, שהוא הדו"ח של שנת 2005. המשיבים מציינים כי לכל היותר הנתונים של שנת 2006 יכולים להוות נתון מסייע, לכך ששר הפנים לא יפעיל עקב נסיבות חריגות את סמכות החובה מכוח תקנה 2. בזמן קבלת ההחלטה היה בידי משרד הפנים הדו"ח הכספי שהגישה הרשות לרבעון השני של שנת 2006, הוא הדו"ח הכספי האחרון שהגישה הרשות המקומית – טרם קבלת ההחלטה, ולא עולה ממנו מגמת שיפור מהותית במצבה של העירייה. יתירה מכך, לטענת המשיבים גם אם נלך על פי שיטת העותרים ונבחן את נתוני 2006 לפי דו"ח הרבעון האחרון – שאינו מבוקר, עדיין מתקיימים תנאי תקנה 2. אחרונה, המשיבים טוענים כמפורט לעיל, כי משעה שהתקיימו התנאים שנקבעו בתקנה 2, הרי שלשר הפנים סמכות שבחובה להפעיל את כוחו למינוי ועדה למילוי תפקיד המועצה וראש המועצה, והיות שאין בענייננו נסיבות מיוחדות המצדיקות את אי הפעלת הסמכות, הרי שההחלטה שהתקבלה היתה סבירה ומידתית. דיון והכרעה 7. רבות נכתב על הטרנספורמציה שעברה על הרשויות המקומיות בישראל החל מאמצע שנות השמונים, ועל המעבר שנכרך בכך ממודל של "ריכוזיות" למודל של "ביזוריות" (לדיון רחב בנושא זה – ראו: ישי בלנק "מקומו של ה'מקומי': משפט השלטון המקומי, ביזור ואי-שוויון מרחבי בישראל" משפטים לד 197 (2004); יששכר (איסי) רוזן-צבי ""מקום הצדק": משפט השלטון המקומי ואי-צדק חברתי" עיוני משפט כ"ח (2) 417 (2004); דוד דרי, "ממשל מקומי: ביזור דה-פקטו", מדיניות ציבורית בישראל 159 (עורכים: דוד נחמיאס וגילה מנחם, 1999); ערן רזין, פערים בחוסן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל 1995-1972 (1998)). בקצרה אציין כי אחת המגמות המרכזיות בתהליך האמור שחל ברשויות המקומיות, הינה העברת דגש הדרגתית מתלות תקציבית בשלטון המרכזי לכיוון של עצמאות תקציבית, כאשר עצמאות זו מתבססת בעיקר על מקורות עצמיים, כגון: מיסי ארנונה, היטלי השבחה, אגרות וכיוצא בזה תשלומי חובה אחרים המושתים על התושבים או היזמים ברשות המקומית. כתוצאה מכך, במהלך השנים, השתתפות המדינה בהוצאות הרשויות – ירדה, ואילו המימון העצמי של פעילויות הרשויות המקומיות, והשירותים שאותם הן מספקות – גדל (ראו: 2838/95 גרינברג נ' המועצה המקומית קצרין, פ"ד נג(1) 1, 11-13 (1997); בג"צ 10104/04 שלום עכשיו-שעל מפעלים חינוכיים נ' רות יוסף, הממונה על היישובים היהודיים ביהודה ושומרון, פסקאות ס"ט-ע"ט (לא פורסם, 14.5.06); בלנק, לעיל, בעמ' 220)). חרף השינוי ומגמת 'ההינתקות' של הרשויות המקומיות מהשלטון המרכזי, שמרה המדינה על זכותה לפקח ולבקר את פעילותן המוניציפאליות של הרשויות. כך למשל, טעון תקציבה של המועצה המקומית אישורו של שר הפנים (סעיף 206(ג) לפקודת העיריות, החל על מועצות מקומיות מכוח סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות). אף תקציב המילואים של המועצה המקומית טעון את אישורו של שר הפנים (סעיף 210(ג) לפקודת העיריות, החל על מועצות מקומיות מכוח סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות). כמו-כן רשאי השר למנות ועדת חקירה לבדיקת תפקודה של הרשות המקומית (סעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות וכן סעיפים 143(א)(3) ו-144 לפקודת העיריות) ועוד. תוצאות המעבר למודל ה"ביזורי" – חלוקות. חלק מן הרשויות נחלו הצלחה ומצבן הכלכלי הוטב עקב הגדלת הדגש במימון עצמי חלקי. לעומתן, היו רשויות, אשר מצבן הכלכלי הורע עוד יותר בהשוואה למצב ששרר קודם לכן במודל ה"ריכוזי" (ראו: בלנק, לעיל, עמ' 243-232). חלק מהרשויות אף לא הצליחו לעמוד בחובות הבסיסיות ביותר המוטלות על רשויות מקומיות – לספק לתושביהן את השירותים המוניציפאליים הנדרשים וכן לא עמדו בתשלום החובות לספקים ובתשלום השכר לעובדיהן. כתוצאה מכך, נדרש השלטון המרכזי להיחלץ לעזרתן של אותן רשויות, אשר התקשו במילוי תפקידן, והחל לנסות ולשקמן. מאז שנת 2004, עת חלה החמרה נוספת במצבן הכספי של רשויות מקומיות רבות, נקטה המדינה בשורה של צעדים, חלקם במישור החקיקתי וחלקם במישור המנהלי, על-מנת לנסות ולהבריא את הרשויות המקומיות הנחשלות. אחד מהצעדים במישור החקיקתי, הינו ההסדר הסטטוטורי שבמרכז העתירה שלפנינו. הסדר זה מעוגן בסעיף 38א לפקודת המועצות המקומיות (להסדר מקביל לעניין עיריות, ראו: סעיף 143א לפקודת העיריות). על-פי סעיף 38א הנ"ל הוסמכו שר הפנים ושר האוצר להתקין תקנות, אשר בהתקיים התנאים שייקבעו בהן – יהיה שר הפנים חייב או רשאי, לפי העניין, להורות על מינוי ועדה למילוי תפקידי ראש המועצה והמועצה. וכך קובע סעיף 38א לפקודת המועצות: (א) "השר ושר האוצר, באישור ועדת הכספים של הכנסת, יקבעו בתקנות כללים המתייחסים למועצה מקומית שבה, בין השאר, יש שיעור גירעון שוטף, שיעור גירעון מצטבר, שיעור גביית ארנונה ושיעור גביית תשלומי אספקת מים (בסעיף זה – שיעורים). (ב) בתקנות לפי סעיף קטן (א) יקבעו השרים את השיעורים בשלושה מדרגים, שבמסגרתם יפעל השר כמפורט בפסקאות (1) עד (3), ורשאים הם לקבוע את השיעורים כולם או חלקם: (1) שיעורים שבהגיע המועצה המקומית אליהם יהיה חייב השר להורות על מינוי ועדה למילוי תפקידי ראש המועצה והמועצה (בסעיף זה – ועדה); (2) שיעורים שבהגיע המועצה המקומית אליהם רשאי השר להורות על מינוי ועדה; (3) שיעורים שבהגיע המועצה המקומית אליהם לא יורה השר, על מינוי ועדה. (ג) (1) תקנות לפי סעיף זה יחולו לענין פעולות השר לפי סעיף זה בלבד והם לא יחולו לענין פעולות השר לפי סעיף 38(א). (2) שיעורים שנקבעו לפי סעיף זה יחולו על מינוי ועדה לפי סעיף זה בלבד ולא יחולו על מינוי ועדה למילוי תפקידי ראש המועצה והמועצה או למילוי תפקידי המועצה לפי סעיף 38(א). ..." (ההדגשות אינן במקור – ח"מ). מכוח סעיף 38א הנ"ל (ומכוח ההוראה המקבילה לגבי עיריות בסעיף 143א לפקודת העיריות), הותקנו בחודש יולי 2004 התקנות, נשוא העתירה, ביניהן תקנה 2, העומדת במוקד העתירה שלפנינו. וכך נקבע בתקנה זו: 2(א) "השר ימנה ועדה למילוי תפקידי מועצה וראש רשות מקומית, לגבי רשות מקומית, שנתקיימו לגביה כל אלה: (1) שיעור הגירעון השוטף של הרשות המקומית, כפי שהופיע בדוח המבוקר האחרון, הוא חמישה עשר אחוזים או יותר; (2) שיעור הגירעון המצטבר של הרשות המקומית, כפי שהופיע בדוח המבוקר האחרון, הוא שלושים אחוזים או יותר; (3) נתקיים אחד מאלה: (א) שיעור גביית אספקת מים של הרשות המקומית בשנת הכספים האחרונה שלגביה הוגש דוח מבוקר, נמוך משבעים אחוזים; (ב) בשנת הכספים האחרונה שלגביה הוגש דוח מבוקר, שיעור גביית הארנונה של הרשות המקומית המשויכת לאשכולות – (1) 1 עד 4 בהתאם למדרג החברתי-כלכלי – ארבעים אחוזים או פחות; (2) 5 עד 7 בהתאם למדרג החברתי-כלכלי – חמישים אחוזים או פחות; (3) 8 עד 10 בהתאם למדרג החברתי-כלכלי – שישים אחוזים או פחות. (ב) על אף הוראות תקנת משנה (א), רשאי השר שלא למנות לעיריה ועדה כאמור אף אם התקיימו לגביה התנאים האמורים בה, אם נוכח כי התקיים לגביה האמור להלן: (1) לגבי רשות מקומית שהתקיים לגביה התנאי שבתקנת משנה (א)(3)(א) – כי שיעור גביית אספקת המים באותה רשות מקומית, בשנת הכספים האחרונה שלגביה הוגש דוח מבוקר (בפסקת משנה זו – שנת הכספים האחרונה), עלה בהשוואה לשיעור הגביה כאמור בשנת הכספים שקדמה לשנת הכספים האחרונה, במחצית ההפרש לפחות ולא פחות מחמש נקודות אחוז; (2) לגבי רשות מקומית שהתקיים לגביה התנאי שבתקנת משנה (א)(3)(ב) – כי שיעור גביית הארנונה באותה רשות מקומית, בשנת הכספים האחרונה עלה בהשוואה לשיעור הגביה כאמור בשנת הכספים שקדמה לשנת הכספים האחרונה, במחצית ההפרש לפחות ולא פחות מחמש נקודות אחוז; בתקנת משנה זו, "מחצית ההפרש" – מחצית ההפרש, בנקודות אחוז, שבין שיעור גביית אספקת המים האמור בתקנת משנה (א)(3)(א) או שיעור גביית הארנונה האמור בתקנת משנה (א)(3)(ב), לפי הענין, לבין שיעור הגביה של אספקת המים או הארנונה, בשנה שקדמה לשנת הכספים האחרונה. (ג) הוראות תקנה זו, לא יחולו על רשות מקומית שהשר אישר לה, תכנית הבראה בהתאם לסמכותו על פי סעיף 142ד לפקודת העיריות או לפי סעיף 43א לפקודת המועצות המקומיות." 8. כאמור, העותרים מציינים כי ככל שתקנות העיריות מחייבות את שר הפנים להפעיל, באופן אוטומאטי, את סמכותו למנות ועדה, בהתקיים התנאים הקטגוריים הקבועים בהן, הרי שהן פוגעות בתשתית הדמוקרטיה המוניציפאלית ו"כובלות" את שיקול הדעת של הרשות ולפיכך הן חורגות מסמכות, בלתי סבירות, בלתי מידתיות ודינן – בטלות. אין בידינו לקבל טענה זאת. לגישתנו התקנות תקפות על פי ההסמכה המפורשת שנקבעה לצורך זה בחוק, והן גם מאזנות באופן מידתי וראוי בין הזכות לבחור ולהיבחר במישור המוניציפלי לבין אינטרסים ציבוריים כבדי משקל אחרים. התנאים שנקבעו להפעלת סמכות החובה של שר הפנים משקפים מצב של ליקוי ניהולי חריף ברשות המקומית. רשויות אלו אינן מתפקדות ובהעדר שינוי יסודי, מבני וניהולי – אין צפי להשתקמותן. מציאות זו פוגעת באופן ממשי הן בתושבי הרשות המקומית, אשר אינם זוכים לקבל שירותים מוניציפליים להם הם זכאים, הן בעובדי הרשות, אשר לא מקבלים את שכרם, והן בנותני שירותים, אשר לא מקבלים את תמורתם. בסופו של יום, ליקויים שכאלה ברשויות המקומיות גם פוגעים בכלל הציבור במדינה, בשל הצורך להקצות לרשויות אלו כספים מתקציב המדינה שיאפשרו את תפקודן. מכאן הצורך במינוי ועדה מקצועית כחלק מהאינטרס הציבורי, ואקט זה פוגע באופן מידתי בזכות לבחור ולהיבחר, שגם היא זכות יחסית ולא מוחלטת, ככל שהיא חשובה. הסדר זה מאזן בצורה סבירה בין זכות היסוד של תושבי הרשות המקומית לבחור ולהיבחר, לבין הצורך לשמור על תפקודה התקין של הרשות (עיינו: בג"צ 7364/03 ג'בארה נ' אברהם פורז, שר הפנים, פ"ד נח(1) 769, 779; בג"צ 10769/05 אלמקייס נ' שר הפנים (פסקה 10) (לא פורסם, 20.2.06)); בג"צ 10963/05 חאג' נ' שר הפנים (פסקה 4) (לא פורסם, 13.2.06); בג"צ 6057/07 חאג' יחיא נ' שר הפנים (פסקאות 10-11) (לא פורסם, 23.12.07)); בג"צ 4871/07 מסאלחה נ' שר הפנים (פסקאות 22-24) (לא פורסם, 3.7.08)). מעבר לכך, גם לשיטת המדינה, יש לשר הפנים עדיין שיקול דעת לבחון האם התקיימו נסיבות מיוחדות המצדיקות לא להפעיל את סמכותו מכוח התקנות ובענייננו מכוח תקנה 2. לכן התוכן שביקשו העותרים לצקת לתקנות – מוטעה הוא. זאת ועוד – העותרים מבליעים הנחה כי השר חייב להפעיל את סמכותו, אף אם הפעלת הסמכות לא תהא יעילה. גם הנחה זו איננה נובעת לא מהתקנות ולא מפרשנותן על ידי המשיבים. נמצא איפוא שלעותרים אין למעשה טענה ממשית כנגד תוקפן של התקנות, אלא כנגד אופן יישומן במקרה דנן. יתר על כן, הסתכלות מאוחרת, "בדיעבדית", על המכלול מלמדת שהפעלת הסמכות היתה בהחלט יעילה ושיפרה משמעותית את מצבה של המועצה. 9. מחלוקת נוספת בין הצדדים היא, האם ניתנה הבטחה שלטונית על ידי המשיבים כי תאושר למועצה המקומית תכנית הבראה משודרגת. מחלוקת זו מקרינה על סוגיה נוספת והיא, האם בענייננו יש תחולה לסעיף 2 לתקנות העיריות, או שמא התקנה הרלוונטית במכלול שלפנינו היא דווקא תקנה 3 לתקנות. גם במחלוקת זו – הדין עם המשיבים. העותרים לא הוכיחו שניתנה להם הבטחה שלטונית כי תוכנית הבראה כאמור תאושר. לגישתי, כל עוד לא הוגשה תכנית כאמור – לא סביר שהרשות השלטונית המרכזית אכן התחייבה לאשר אותה. יתרה מכך, אף נראה שאין ביכולתה של הרשות המאשרת להתחייב על כך. כנזכר, אישור תכנית הבראה טעונה אישורו של שר הפנים. וכך קובע סעיף 35ד(ב) לפקודת המועצות המקומיות: "תכנית הבראה שהוכנה למועצה מקומית טעונה אישור השר; השר לא יאשר תכנית הבראה למועצה מקומית, אלא אם כן שוכנע כי יש בתכנית כדי להביא להבראתה וכי השתתפות המדינה, ככל שהיא ניתנת, במימון התוכנית, אינה חורגת ממסגרת הסכומים המיועדים בחוק התקציב השנתי לתכניות הבראה ברשויות מקומיות." העולה מן המקובץ מלמד כי, תכליתה של תכנית הבראה הינה להתוות את הדרך לאיזון כספי בהתנהלות הכלכלית השוטפת, ובכיסוי גירעונות העבר של הרשות. לפיכך לא ניתן להתחייב מראש לכך שתכנית הבראה תאושר, שהרי יש להציגה תחילה לצורך בחינתה. לאחר מכן יש לבדוק אם אכן התוכנית שהרשות מציגה היא ריאלית, ועומדת בתכליותיה הסטטוטוריות של תכנית ההבראה. ממערכת היחסים וחילופי הדברים בין שר הפנים ונציגיו לבין העותרים, נראה כי המשיב 1 ונציגיו היו מודעים היטב לאמור לעיל ולא מסתבר כי הם הבטיחו למועצה לאשר לה תכנית הבראה משודרגת, טרם שזו בכלל הוצגה בפניהם. אשר על כן, הפועל היוצא מכך שלא אושרה למועצה המקומית תכנית הבראה משודרגת, כטענת העותרים, היא, כי הנורמה החלה בענייננו ומכוחה הפעיל שר הפנים את סמכותו הינה תקנה 2 לתקנות ולא תקנה 3 (כטענת העותרים), הקובעת כדלקמן: 3. "רשות מקומית שחלות לגביה הוראות פרק ד1 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, והשר אישר לה תכנית הבראה בתוקף סמכותו לפי סעיף 142ד לפקודת העיריות או בהתאם לסעיף 43א לפקודת המועצות המקומיות, ולא עמדה הרשות המקומית באחד או יותר מיעדי תכנית ההבראה, יורה השר על מינוי ועדה למילוי תפקידי המועצה וראש המועצה; לענין תקנה זו, "יעד" – היעדים שנקבעו בתכנית ההבראה כיעדים עיקריים אשר על הרשות המקומית להשיגם בהתאם ללוח הזמנים והמועדים שנקבעו לענין זה, בתכנית ההבראה; המועד הראשון שייקבע בלוח הזמנים האמור, יהיה שישה חודשים מיום אישור התכנית וכן שני מועדים נוספים, לפחות, שייקבעו בו" (ההדגשה שלי – ח"מ). 10. עוד טענו העותרים, כי שר הפנים הסתמך בהחלטתו על נתונים חלקיים של שנת 2006, אשר שיקפו רק את שני הרבעונים הראשונים של השנה וכי בהסתמך עליהם הוא מצא כי מתקיימים תנאי תקנה 2. השגתם של העותרים היא, כי התוצאות המעודכנות והמלאות של שנת 2006 כולה מצביעות על נתונים שונים, המעידים, לגישתם, על שיפור במצבה של הרשות, ולאור נתונים עדכניים אלו מסתבר שהחלטת השר היתה בלתי סבירה ובלתי מידתית. יודגש כי גם על פי שיטת העותרים בחלופה זו התקיימו פה התנאים של תקנה 2, אלא שלתפיסתם לאור הנתונים העדכניים, הרי שמתקיימות כאן נסיבות מיוחדות שבגינן לא היה מקום להפעיל את תקנה 2. אין אני נצרך להידרש לכלל טענות העותרים בהקשר זה, שכן מעיון בחומר שהובא בפנינו הגענו למסקנה שהעותרים לא עמדו בנטל הרובץ לפתחם להראות שאמנם נתקיימו אותן נסיבות מיוחדות המצדיקות את אי הפעלת הסמכות מכוח תקנה 2. זאת ועוד – אחרת. תקנה 2 מבהירה היטב כי הנתונים בדבר שיעורי הגירעון השוטף והגירעון המצטבר צריכים להסתמך על הדו"ח המבוקר האחרון. במכלול שלפנינו, הדו"ח המבוקר האחרון – כפי שהוגש על-ידי המועצה, הינו הדו"ח הכספי השנתי של שנת 2005 והוא אשר היווה את מסד הנתונים הרלוונטי העיקרי לקבלת ההחלטה. יחד עם זאת, אפילו נסמוך על טענת העותרים כי חל שיפור בדו"חות של שנת 2006, הרי שמן הנתונים המסכמים את שנת 2006 עולה כי מצבה הכספי של מועצת ירכא המשיך עדיין להיות קשה והגירעון השוטף בו סיימה מועצת ירכא את שנת 2006 היה גבוה עוד יותר מהגירעון שהוערך על ידי משרד הפנים בעת קבלת ההחלטה, נשוא העתירה. 11. טענה נוספת של העותרים היתה כאמור כי אין לתת תוקף להחלטה באשר לא ניתנה להם זכות שימוע ראויה. מן העובדות שלפנינו עולה כי העותרים קיבלו הזמנה לשימוע במשרד הפנים רק שבוע לפני המועד שנקצב לתגובתם, ובקשתם לדחיית מועד השימוע נדחתה. בהקשר זה נציין כי אמנם ככלל זכות השימוע מחייבת את הרשות לתת למי שעלול להיפגע מהחלטתה זמן ראוי ומספיק להגיב לטענותיה, שכן יש להעניק הזדמנות נאותה למי שעלול להיפגע – להזים עובדות וטענות שעולות נגדו. זאת ועוד – ככל שמדובר בעניין מורכב יותר וככל שעוצמת הזכות שעלולה להיפגע גדולה יותר, ראוי להעניק לנפגעים–בכוח זמן רב יותר להיערך לשימוע. בענייננו מדובר בפגיעה ממשית בזכות לבחור ולהיבחר. טרם פגיעה בזכויות יסוד אלה, טוב היה אם היה ניתן לראש המועצה ולחבריה פרק זמן ממושך יותר להתכונן לשימוע. קל וחומר כך כאשר במהות העניין שמדובר בו – עסקינן בנושא הדורש הסתייעות באנשי מקצוע. עם זאת "משך ההיערכות הנדרש" הוא תמיד תלוי נסיבות. בענייננו לעותרים ניתנה הזדמנות לשטוח את טענותיהם הן בכתב – במכתב ששלחו עובר לשימוע וכן במכתב ששלחו לאחריו, והן בעל-פה – במסגרת השימוע, ועדיין התחושה היא כי מתן התראה של שבוע בלבד כאן – לא היתה מספקת. הנה כי כן, זכות השימוע של העותרים נפגעה במעט, אולם משמעותה של הפרה חלקית זו פה – איננה יכולה להביא לבטלות ההחלטה. על פי תורת "התוצאה היחסית" – בית המשפט בוחן כל מקרה לגופו, בהתחשב בנסיבותיו ואת ההשלכה של הפגם על ההחלטה. ראו: דברי השופט י' זמיר בבג"צ 2911/94 באקי נ' מנכ"ל משרד הפנים, פ"ד מח(5) 291; ע"א 8817/96 רלפו (ישראל) בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(6) 392; בג"צ 598/77 דרעי נ' ועדת השחרורים פ"ד לב(3) 161 ; רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל, פ"ד נד(3) 637 ; בג"צ 3718/04 עיריית חולון נ' משרד הפנים (לא פורסם, 19.6.07). העניין שלפנינו הוא בבחינת קל וחומר למקרים שנדונו בפסיקה האמורה – משורה של טעמים: ראשית לכל, ניתנה כאן זכות שימוע (הגם שלא מספקת) – לפני ההחלטה, ואף אחרי ההחלטה עיינו המשיבים בהשגות העותרים ושקלו אותן. שנית, בחינה "בדיעבדית" של החומר המצוי בפנינו מעלה כי גם לו היה השר ומנכ"לו מקיימים את הליך השימוע בצורה מדוקדקת ו"מרווחת" יותר, עדיין היתה ההחלטה שנתקבלה – לא שונה במהותה. ההחלטה של שר הפנים התבססה על נתונים אובייקטיבים מבוססים בעיקרם, שעמדו במבחן אף בעבור הזמן ובהסתכלות של "חכמה לאחר מעשה". שלישית, בהתקיימותן של אמות המידה הקבועות בתקנה 2 לתקנות קמה לשר הפנים חובה שבדין להפעיל את סמכותו ולמנות ועדה להחלפת ראש המועצה והמועצה. בהעדר נסיבות מיוחדות (שאמנם לא הוכחו) – שר הפנים מחויב היה להפעיל את סמכותו. 12. סוף דבר – אין מקום להתערב בהחלטת שר הפנים להורות על הפסקת כהונתם של העותר בתפקיד ראש מועצה ירכא ושל יתר חברי המועצה. לפיכך לו דעתי תישמע – ראוי לדחות את העתירה, וזאת ללא צו להוצאות בהתחשב במכלול נסיבות העניין. ש ו פ ט הנשיאה ד' ביניש: אני מסכימה. ה נ ש י א ה השופטת ע' ארבל: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ח' מלצר. ניתן היום, כ"ג בטבת התשס"ט (19.1.09). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07047260_K10.doc עד מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il