חן המקום בע"מ נ. המשרד להגנת הסביבה

פסק-דין בתיק בג"ץ 471/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 471/11 לפני: כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט י' עמית העותרים: 1. חן המקום בע"מ 2. מפעת 1965 (1987) בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. המשרד להגנת הסביבה 2. משרד האוצר 3. ועדת הפנים והגנת הסביבה 4. מרכז השלטון המקומי בישראל עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לצו ביניים תאריכי הישיבות: י"ג באלול תשע"א (12.9.11) ז' באדר תשע"ב (1.3.12) בשם העותרים: עו"ד ארז טיקולסקר; עו"ד תרזה הופמן לוי בשם המשיבים 2-1: עו"ד ערין ספדי בשם המשיב 4: עו"ד נעה בן אריה; עו"ד מירה סלומון פסק-דין השופט א' רובינשטיין: א. עניינה של העתירה, סבירותה של החלטת המשיבים 3-1 (מסוף שנת 2010) להעלות באופן מיידי ובשיעור חד, באמצעות צו סטטוטורי, את תעריף היטל ההטמנה לפי סעיף 11ב לחוק שמירת הניקיון, תשמ"ד - 1984 בגין הטמנת "שאריות מיון פסולת". רקע ב. סעיף 11ב לחוק שמירת הניקיון, תשמ"ד - 1984 (להלן החוק), אשר התקבל בשנת 2007, קובע כי "מפעיל אתר לסילוק פסולת ישלם היטל הטמנה". שיעור ההיטל נקבע בתוספת לחוק (להלן התוספת). עד לסוף שנת 2010 נשמר בתוספת פער משמעותי בין ההיטל בגין "שאריות מיון פסולת" (4 ₪ לטון בשנת 2010), להיטל בגין פסולת לא ממוינת לסוגיה (לדוגמה: 50 ₪ לטון פסולת מעורבת או יבשה בשנת 2010). על פניו נועד הפער האמור לעודד מיון פסולת באופן שיפחית את כמות הפסולת המוטמנת. ג. כפי שמסרו משיבים 2-1 (להלן המשיבים) במהלך הדיון בעתירה, הנתונים שהצטברו העלו, כי אף שחלה עליה בכמות "שאריות מיון פסולת" המוטמנת מדי שנה (בתעריף נמוך), וירידה בכמות הפסולת המעורבת (בתעריף הגבוה), כמות הפסולת הביתית הכוללת המוטמנת לא פחתה (ראו לדוגמה סעיף 33 לתגובת המשיבים מיום 4.3.11). על רקע זה, ועל מנת לעודד את הפחתת כמות הפסולת המוטמנת והגברת המיחזור, הוחלט להשוות את גובה ההיטל בגין הטמנת "שאריות מיון פסולת" להיטל המוטל בגין הטמנת פסולת מעורבת (שניהם הועמדו על 50 ₪ החל מחודש פברואר 2011), ולהעלות את שניהם באופן מדורג (עד לגובה 90 ₪ בשנת 2015). בהתאם להוראות סעיף 11יב לחוק קיבל השר להגנת הסביבה את הסכמת שר האוצר, ובהמשך את אישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, לתיקון התוספת - וביום 6.1.11 פורסם ברשומות צו שמירת הניקיון (שינוי התוספת לחוק), תשע"א - 2011 (להלן תיקון 2011). ד. העותרות, חברות "העוסקות באיסוף אשפה ופסולת, בפינוי ובטיפול בהן עבור רשויות ובהן רשויות מקומיות" (סעיף 7 לעתירה), אשר הגישו את העתירה "כמפעילות אתרים לטיפול ולמיון פסולת" (סעיף 38 לעתירה), טוענות כי ההעלאה החדה והמיידית של היטלי ההטמנה פוגעות בהן בעיקר בשני אופנים: ראשית, כיון שהן התקשרו בהסכמים, "שאינם ניתנים לפתיחה", המבוססים על התעריפים שהיו בתוקף באותה עת, ועתה הוכפלו מאות מונים; שנית, כיון שהמצב המשפטי הקודם שימש בסיס להשקעה בתשתיות המיון של העותרות: "התמורה בגין מתן שירותיה לרשויות המקומיות בניכוי תעריף היטל ההטמנה הנמוך, הייתה אמורה, על פי חישובי העותרת 1 להשיב, לכל הפחות, את השקעת המשאבים בהקמה". ה. עוד נטען, במישור הכללי, כי השוואת גובה ההיטל על "שאריות מיון פסולת" להיטל בגין "פסולת מעורבת" פוגע בתמריץ למיין פסולת. על רקע זה נטען, כי יש לדחות את העלאת התעריפים לפחות עד לשנת 2015. נטען, כי החלה מיידית של העלאה כה ניכרת "אינה סבירה ואינה מידתית", וכי בנקיטת צעד כאמור לא שקלו משיבים 3-1 את מכלול השיקולים הרלבנטיים ולא עיינו בכל החומר הנדרש. כן התבקש צו ביניים, ואולם הבקשה לא התקבלה, ולעת הזאת פועלות העותרות בהתאם לתעריפים שנקבעו בתיקון 2011 (על העלייה בפועל בגובה התשלומים עדכנו שתי העותרות ביום 14.4.11). ו. בתגובה המקדמית מטעם המשיבים הוזכרו הנתונים אשר הביאו לשינויים בגובה ההיטל - והודגש, כי עיכוב העלאת התעריפים ישמֵר מצב בו מסוכלת למעשה תכלית התיקון משנת 2007. "התיקון לתוספת החוק", כך נטען, "הינו קריטי ודחוף לצורך קידום המחזור בישראל וצמצום ההטמנה" (סעיף 60). עוד הוזכר, כי מדובר בתעריף אשר אוּשר בהליך סדור על ידי שני השרים המשיבים ועל ידי ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת - והוזכרה ההלכה לפיה "בית המשפט לא יפסול חקיקת משנה אלא אם נפל בה פגם היורד לשורשו של עניין ועולה כדי אי-סבירות מהותית או קיצונית" (בג"צ 6407/06 דורון, טיקוצקי, עמיר, מזרחי עורכי דין נ' שר האוצר (לא פורסם) פסקה 65 לחוות דעתה של השופטת ארבל); ויתרה מכך, הכלל לפיו "כאשר חקיקת משנה זוכה לאישור של ועדה מוועדות הכנסת, בית המשפט ינהג במשנה זהירות לפני שיפסול אותה" (ע"א 2313/98 שר המסחר והתעשיה נ' מינקול בע"מ, פ"ד נד(1) 673, 686 - השופט אנגלרד). ז. עוד נטען, כי אין לעותרות זכות קנויה, שמדיניות כלכלית שנקבעה בעבר תמשיך לעמוד בעינה, כי הטענות לנזק "נטענו בעלמא" וכי מדובר בנושא המצוי במומחיות המשיבים, ולפיכך המקום להתערבות שיפוטית מצומצם אף יותר מהרגיל. בין היתר נסקר ההליך שקדם לתיקון התוספת, במסגרתו ניתנה גם לעותרות הזדמנות להישמע (סעיפים 46-43 לתגובה), והאפשרות לגלגל את העלאת התעריף על צרכני השירות (דוגמת הרשויות המקומיות). במענה לטענת העותרות, כי מדובר בחוזים "סגורים" שלא ניתן לשנותם, נטען כי המחוקק לא שלל את אפשרות הגלגול - אבל אין לצפות, שמערכת הסכמית זו תגבור "על מערך השיקולים שביסוד התיקון" (סעיף 66). ולבסוף נטען, כי מתקני המיון יהיו רלבנטיים גם לאחר העלאת התעריפים, דווקא משום שהתעריפים הגבוהים יהוו תמריץ למיון אפקטיבי שיביא למיחזור חלק גדול יותר מהאשפה באופן שיחסוך לרשויות את עלות ההטמנה הגבוהה. בתגובת המשיב 4 (מרכז השלטון המקומי) נמסר, כי אף שאין למרכז "התנגדות לכך שמועד העלאת היטל ההטמנה בגין שאריות מיון פסולת יידחה", הוא סבור כי התחשיבים שהציגו העותרות, וטענותיהן בדבר היותן כבולות בחוזים "סגורים" ארוכי טווח, לא הוכחו כדבעי. עוד הודגש, כי המרכז שולל כל טענה להשתחררות העותרות מהתחייבויותיהן נוכח התיקון לתוספת. הדיון הראשון בעתירה והודעות הצדדים בעקבותיו ח. דיון ראשון בעתירה התקיים ביום 12.9.11. לאחר שמיעת הצדדים סברנו (בהחלטה מיום 13.9.11), כי יש לאפשר למשיבים לשקול מחדש את אפשרות פריסת ההעלאה באופן מדורג אשר ימתן את השפעתה, וכך הוחלט: "לפנינו מצב שבו מחד גיסא נעשה תיקון סטטוטורי, באישור ועדה של הכנסת, שהכל רואים בו חשיבות כדי לעודד מיחזור פסולת, ומאידך גיסא הוא נעשה בלא תקופת מעבר, תוך הגדלה רבתי של היטל ההטמנה מ-4 ל-50 ₪ לטון. בנסיבות אלה סבורים אנו, כי יש מקום - ולוא מטעמי הגינות ממשלית - שיישקל על-ידי המדינה בתוך שלושה חודשים, היש מקום לתיקון על-ידי ריווּחַ מסוים של עליית ההיטל המדורגת בהמשך, כדי לסייע בריכוך האפקט של ההעלאה הראשונית (איננו רואים מקום לפתיחה אחורנית). מובן כי לשם כך יוכלו העותרות וכן המשיב 4 להשמיע עמדתם באופן שיקבעו גורמי הממשל (בהשלמה לטענותיהם שבעתירות, לפי הצורך). הודעה מעדכנת מטעם המשיבים 2-1 תוגש בתום שלושה חודשים. העותרות והמשיב 4 יוכלו להגיב תוך 10 ימים לאחר מכן. בעקבות זאת יוחלט באשר להמשך הטיפול". ביום 12.1.12 הודיעו המשיבים, כי אינם מוכנים לאמץ מתווה בסגנון האמור. מעבר לחזרה על הטענות לגבי היעדרה של עילת התערבות שיפוטית מסרו המשיבים, כי התקיים הליך סדור לבחינת הצעתו של בית המשפט, ובכללו (מעבר לחליפת מכתבים) ישיבה אצל מנכלי"ת המשרד להגנת הסביבה בה השתתפו גם העותרות. ט. נמסר, כי הקושי הכלכלי לו טוענות העותרות מקורו גם במודל העסקי לפיו גבו מהרשויות תעריף המבוסס על הטמנת פסולת מעורבת, מיינו את הפסולת באופן שאיפשר הטמנה בתעריף נמוך והותירו את הפער בין התעריפים בכיסן; ואולם נטען, כי מודל עסקי זה מסכל "את התמריץ הכלכלי העיקרי של הסדר היטל ההטמנה המקורי לקידום המיחזור על ידי הרשויות המקומיות" (סעיף 7(א) להודעה מיום 12.1.12). עוד נמסר, כי גורמים נוספים משפיעים על אי-הכדאיות הכלכלית במיון הפסולת, ובכללם פעולת תחנת המעבר חירייה (המופעלת על ידי מוסד ללא כוונת רווח באופן שאינה חייבת במע"מ; ועלויות התפעול שלה נמוכות יותר), וכן העובדה שרשויות מקומיות אינן מנסות לעמוד ביעדי המיחזור שנקבעו להן. ממילא, כך נטען, אין לתלות את קשיי העותרות בסוגיית תעריף ההיטל בגין הטמנת "שאריות מיון פסולת". י. הוטעם עוד, כי ההחלטה שלא להיעתר למתווה המדורג מבוססת בעיקר על שיקולים אלה: ראשית נטען להשלכות רוחב על גורמים שונים בשוק הטיפול בפסולת, אשר תכננו את פעילותם בהתבסס על התעריפים שכבר נכנסו לתוקף בראשית שנת 2011. נטען, כי העלאת התעריפים השיגה את יעדה במובן זה, שגורמים שונים בשוק הטיפול בפסולת השקיעו בתשתיות אשר יאפשרו מיחזור משמעותי של פסולת (הן תחנות מעבר והן שינוי בהסדרי איסוף הפסולת בתחומי הרשות). כל דחיה בהעלאת התעריף - כך נטען - "תשנה את התכנון העסקי של מיזמים אלה, ועלולה לדחות את ביצועם של פרויקטים אלה ואף לגרום לאובדן ההשקעות שכבר נעשו" (סעיף 9). עוד הוזכר, כי גם "תיקון מחדש" של התוספת לחוק תחייב הליך סדור - לרבות בכנסת - ולא מן הנמנע, כי גורמים אלה אשר עתידים להינזק כתוצאה מהשבת המצב לקדמותו עלולים להתנגד לכך (סעיף 19). י"א. שנית הוזכר, כי לפי סעיף 11ג לחוק כספי ההיטל משולמים לקרן ייעודית ("הקרן לשמירת הניקיון"), אשר מטרותיה הן, בין היתר: "פיתוח, הקמה וייעול של אמצעים חלופיים להטמנת פסולת... ועידוד השימוש בהם... שיקום אתרים לסילוק פסולת... טיפול במפגעי אסבסט, ופעולות חינוך והסברה..." (כלשון סעיף 11ג(ב) לחוק). ונמסר, כי תקציב הקרן לשנים 2015-2011 מבוסס על התעריפים המעודכנים, כי הנהלת הקרן אישרה תכניות סיוע לתמיכה בפרויקטים שונים (מרביתו כסיוע לרשויות מקומיות וגורמים פרטיים הפועלים בתחום הטיפול בפסולת), וכי רשויות רבות החלו בתהליכים של הפרדת פסולת במקור בהתבסס על תמיכות אלה ועל ההעלאה הצפויה בתעריפי ההיטלים. דחיית העלאת התעריף, כך נטען, תסכל את אפשרות התמיכה מצד הקרן, ועלולה לגרום לדחיה או הפסקה של תהליכי ההפרדה במקור. י"ב. שלישית נטען, כי הנתונים שהצטברו מאז כניסת התיקון לתוקף מעידים כי הוא משיג את מטרתו. נמסר, כי "מאז התיקון לתוספת לחוק ניתן לראות מגמת ירידה בכמות הפסולת הכללית המוטמנת" (סעיף 16), וכי ישנה ירידה בהטמנת "שאריות מיון פסולת" לרמה שקדמה לתיקון משנת 2007, שבמסגרתו נוצר הפער בין התעריפים. על רקע זה נטען, כי "נראה שאכן היה גידול מלאכותי בכמויות הפסולת שסווגו כ'פסולת שאריות מיון' במהלך השנים 2011-2007/8, אשר נוצר כתוצאה מהעיוות הכלכלי בשיעורי היטל ההטמנה בתקופה זו" (סעיף 17). הוזכר עוד, כי דו"ח שהגיש ארגון מדינות ה- OECD בנובמבר 2011 התייחס לתעריפי ההטמנה הנמוכים כאחד החסמים לקידום מדיניות מודרנית של ניהול פסולת. י"ג. לסיכום נמסר, כי העלאת התעריפים נעשתה לאחר בחינה כוללת, וכי לשינויים כיום תהיינה השלכות רוחב על גורמים נוספים, וכן עלות סביבתית ועיכוב בתהליכים ארוכי הטווח אשר יצאו לדרך בעקבות תיקון 2011. נטען איפוא, כי אל מול האינטרסים הכלכליים של העותרות - המפעילות 2 תחנות מעבר ממיינות מתוך 7 תחנות כאלה בישראל (ומתוך 50 תחנות מעבר בכלל) - עומדים אינטרסים מנוגדים של גורמים רבים אחרים, "ונראה שהאיזון הראוי נמצא בצד ההחלטה על שמירת המתווה שנקבע, מבלי לשנותו" (סעיף 21). נאמר, כי "בחינת טענות העותרות בישיבה מיום 3.1.12 מעלה, שההצעה לריווח מסוים של העלאת היטל ההטמנה המדורגת שנקבעה, אינה מקובלת כלל על העותרות, אלא רק שינוי שיהווה את הסעד העיקרי המבוקש על ידם בעתירה" (סעיף 22); עמדה זו - כך נמסר - אינה מקובלת על המדינה. י"ד. בתגובת העותרות לעמדת המשיבים (מיום 22.1.12) הודגשו, בין היתר, עניינים אלה: (1) ההשפעה הקשה של התחולה המיידית של העלאת התעריפים, בסיטואציה של חוזים ארוכי טווח שאינם ניתנים לשינוי; (2) העובדה, כי השוואת התעריפים תפגע בעידוד המיחזור, שכן היא שוללת את התמריץ למיון פסולת מעורבת באופן שיוצאו ממנה רכיבים הניתנים למיחזור; (3) נטען, כי הסעד המבוקש אינו פוגע, כפי שטענו המשיבים, בתכלית החוק, בין היתר כיוון שעיקר הכנסות הקרן הן מהטמנת פסולת מעורבת (ולפיכך לא תושפע משמירה על התעריף הקיים בגין הטמנת שאריות מיון פסולת), כיון שהקמת תשתיות מיחזור תארך מספר שנים וכיוון שהמודל של הפרדת פסולת במקור אינו דווקא יעיל יותר; (4) נטען, כי התיקון לחוק לא הניב אותן "תוצאות חיוביות" להן טוענים המשיבים; (5) ולבסוף נטען, כי מעמדת המשיבים משתמעת גישה חשדנית כלפי העותרות. בהקשר זה הוזכר, כי כנגד חברה אחרת אכן מתנהל הליך בגין סיווג שלא כדין של פסולת כשאריות מיון, ונאמר כי אין מקום לפקוד את חטאה של חברה זו על העותרות. יוער כבר כאן, כי טיעונים 4-2 הם טיעונים "מקצועיים" מובהקים המצויים במומחיות המשיבים - ולא במומחיותו של בית המשפט - וכפי שנראה להלן, גם בכך יש כדי להשפיע על מידת ההתערבות השיפוטית האפשרית. ט"ו. בתגובה משלימה של מרכז השלטון המקומי (מיום 6.2.12) נטען, בין היתר, כלפי טענות העותרות המסתמכות על ההסכמים ארוכי הטווח שעליהן הן חתומות מול רשויות מקומיות. נמסר, כי ככלל מדובר בחוזים שאינם הומוגניים, שבחלקם נקבע כי הרשות תשא (כרכיב נפרד ומתעדכן) בעלות היטל ההטמנה; וחשוב לא פחות, חוזים אשר מרביתם הסתיימו זה מכבר. נטען, כי לא הוכח שפעילות העותרות אכן מקדמת את סוגיית המיחזור, ונטען לכשל שוק כללי בשוק הטיפול בפסולת, ולפיכך - תהא ההכרעה בעתירה אשר תהא בכל הנוגע למועד עדכון תעריף ההיטל - יש לקבוע מנגנונים לפיקוח על המחירים. אף כאן אקדים ואומר, כי עניינה של העתירה הוא במשאלת העותרות לדחות את מועד העלאתו של גובה ההיטל בגין הטמנת "שאריות מיון פסולת" - ממילא, סבורני כי אין מקום להפכה לדיון כולל בשאלת שוק הטיפול בפסולת על כשליו ומגבלותיו ככל שישנם, מה גם שנושא זה הוא, כאמור, מקצועי במובהק. דיון שני בעתירה ט"ז. דיון שני בעתירה התקיים ביום 1.3.12. באת כוח המשיבים ציינה, כי העותרות מודות למעשה שנהגו לגבות מהרשויות תעריף גבוה אחיד (בגין פסולת מעורבת) בעבור כל כמות הפסולת שהועברה לטיפולן, ואת הפער בין תעריף זה לבין התעריף הנמוך (בגין שאריות מיון פסולת) שלשלו לכיסן - וכי התנהלות זו היא עצמה כשל השוק אשר שימר את המצב הקיים עובר לתיקון 2007. הוטעם, כי בגלל מודל עסקי זה לא הפנימו הרשויות את כדאיות המיחזור, ומסיבה זו אין להיעתר לעתירה שעניינה קיבוע פער התעריפים שביסוד כשל השוק למשך תקופה נוספת. עוד הוזכר, כי הנתונים לימדו, שתיקון 2007 לא השיג את היעד של הקטנת כמות הפסולת המוטמנת, וכי הנתונים העדכניים מלמדים, שהעלאת התעריפים החל משנת 2011 כבר שינתה את המצב לטובה. כן נטען, כי ההסכמים עליהם חתומות העותרות מאפשרים עדכון התעריפים בהתאם לגובה ההיטל. י"ז. העותרות, כאמור, אישרו כי המודל העסקי עליו הן מתבססות מבוסס על גביית התעריף הגבוה מהרשויות, מיון הפסולת והטמנת שאריות המיון בתעריף הנמוך. ואולם, הודגש כי פער זה יוצר תמריץ למיון וממילא גם למיחזור. הוזכר, כי המשיבים אינם טוענים שהעותרות סיווגו במרמה חלק מהפסולת כשאריות מיון פסולת, ומכאן כי הטמנה בתעריף הנמוך מעידה על מיחזור בפועל. מטעם מרכז השלטון המקומי נטען, כי כשל השוק העיקרי, אשר מנע את התרחבות המיון והמיחזור, קשור למודל העסקי לפיו נדרשות הרשויות לשלם את התעריף הגבוה בעבור כל כמות הפסולת (גם מתוך הנחה כי חלקו יחזור אליהן באמצעות הקרן). דיון והכרעה י"ח. לאחר העיון אין בידינו להיעתר לעתירות, אף שמתחילה - כפי שתיארנו מעלה - ביקשנו להעמיק בטענה המועלית בה, בגדרי חובת ההגינות של הרשות המינהלית. ביסוד העתירה עומד תיקון 2011 לתוספת לחוק שמירת הניקיון, שעניינו (בהקשר שלפנינו) השוואת גובה היטל ההטמנה בגין שאריות מיון פסולת לגובה ההיטל בגין הטמנת פסולת מעורבת, וכן העלאה הדרגתית של תעריף זה עד לשנת 2015. אחת התכליות העיקריות של תיקון 2007 לחוק שמירת הניקיון, במסגרתו נקבע לראשונה היטל ההטמנה, היתה הפיכת חלופות טיפול שאינן הטמנה לכדאיות יותר: "היטל ההטמנה יגרום לכך ששיטות חלופיות מתקדמות לטיפול בפסולת, אשר צורכות פחות קרקע ופוגעות פחות בסביבה, יהיו תחרותיות וכך תתאפשר הרחבת השימוש בהן" (הצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006), תשס"ו - 2006 הצעות חוק הממשלה תשס"ו 298, 318). על רקע הנתונים שהציגו המשיבים בדבר יעילות היטל ההטמנה בהקשר זה, ניתן להבין את הנחתם לפיה התעריפים שנקבעו אינם מביאים ליעד המיוחל, ומכאן גם את הצורך בשינויים. כפי שנמסר, התעריפים המעודכנים כבר הביאו להקטנת כמות הפסולת המוטמנת מדי שנה, ומכאן ראיה - ולמצער ראשית ראיה - לכך ששינוי התעריפים עשוי לקדם את התכלית הרצויה. י"ט. ואולם, ענייננו במסגרת עתירה זו איננו סבירות העלאת התעריפים שאינה במחלוקת של ממש, אלא שאלת ההעלאה החדה והמיידית של ההיטל בגין הטמנת שאריות מיון פסולת, באופן הפוגע בציפיות העותרות - ציפיות עליהן ביססו, כנטען, את המודל העסקי לפיו הן פועלות ואת ההתחייבויות החוזיות שנטלו על עצמן. הלכה ותיקה היא, "שכל רשות מינהלית המקבלת החלטה פוגעת, צריכה לתת דעתה לשאלה אם ראוי להחיל את ההחלטה באופן מיידי או לקבוע לה תקופת מעבר. עיקרון זה נגזר מדרישת הסבירות או מדרישת המידתיות" (בג"ץ 4806/94 ד.ש.א איכות הסביבה בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נב(2) 193, 210 - השופט זמיר; ע"פ 104/72 ראב נ' מדינת ישראל, פ"ד כו(2) 412; בג"צ 396/82 ה.ש.י. - המגדר תעשיות פלדה בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר, פ"ד לז (1) 44, 50; בג"צ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא (4) 367, 410-409; בג"צ 10934/02 קיבוץ כפר עזה אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נח(5) 108, 122). כ. בהקשר זה, "על הרשות להידרש במיוחד לשאלה האם השינוי צפוי לפגוע באופן קשה במי שהסתמך על המצב המשפטי הקודם, באופן שהחלת המדיניות המתוקנת לגביו הופכת לבלתי-צודקת, או בלתי-סבירה באופן קיצוני" (בג"צ 1398/07 לביא-גולדשטיין נ' משרד החינוך (לא פורסם) פסקה 24 - השופט מלצר). הטעם לכך ברור: "אדם נוטה לסמוך על המצב הקיים. הוא מתאים עצמו לדין החל. אכן, הוא אינו מוגן מפני שינוי המצב והדין על ידי הרשות המוסמכת. אך הוא רשאי לצפות כי השינוי יונהג בסבירות ובהגינות. תחולה מיידית של השינוי עשויה, בנסיבות מסויימות, להיראות כוחנית ושרירותית, ולפגוע באמון הציבור במינהל הציבורי. ההגינות המינהלית עשויה לחייב שהות בה יוכל אדם, הכפוף להחלטה המינהלית, לערוך בירורים, אולי להגיש בקשה או להציע הצעה לפני שההחלטה מחייבת אותו, ולפחות להכין עצמו באופן סביר לקראת השינוי" (בג"צ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד נ(2) 582, 593 - השופט זמיר). השאלה בה יש להכריע היא, איפוא, אם בנסיבות קיימת הצדקה ועילה להתערבות שיפוטית בהחלטת המשיבים, להחיל את התעריפים הגבוהים שנקבעו בתיקון 2011 באופן מיידי. כאמור, לאחר העיון ולימוד הדברים נראה כי אין עילה משפטית כאמור, אף ספק אם ישנה הצדקה להתערבות מסוג זה. האם הוכח קיומו של נזק מיוחד ומהותי המחייב תקופת מעבר כ"א. אין צורך להרחיב בדבר סמכותה וחובתה של הרשות לשנות מדיניות, שעה שהנתונים שבפניה מעידים כי אינה מגשימה את התכלית שביסודה; קל וחומר כשמדובר במדיניות שהותוותה מיסודה על מנת להגשים את תכליתו של דבר חקיקה, והנתונים האמפיריים מצביעים על כך שהתכלית אינה מושגת. ככלל, ובכפוף לשיקולי סבירות והוגנות, "טענה של אדם כי ביסס את חישוביו העיסקיים על מדיניות זו, לא תועיל" (בג"ץ 3939/99 קיבוץ שדה נחום נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(6) 25, 61 - השופט, כתארו אז, אור); "ולא יישמע אדם בטענה ששם מבטחו בהסדר הקיים ושעל-סמך זה קיבל על עצמו התחייבויות... ביטול כזה הוא צרת הרבים, ולזה, כנראה, כל אחד חייב להיות מוכן" (בג"צ 298/70 ה' ג' פולק בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד כה(2) 3, 8 - השופט ויתקון). בשורה התחתונה: "אדם, הנוטל סובסידיה או כל הטבה אחרת מהרשות הציבורית, נוטל על עצמו סיכוי עם סיכון, והסיכון הוא, כי הסובסידיה או ההטבה יבוטלו או ישונו, ועליו לכלכל מעשיו תוך לקיחת אפשרות זו בחשבון שיקוליו" (בג"צ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל, פ"ד לו(3) 466, 470 - השופט, כתארו אז, ברק). אין איפוא - וגם מן הנמנע שתהא - "תעודת ביטוח" לשימורה של מדיניות, דבר שמשמעותו ממאירה למינהל הציבורי. אדרבה, ככל שהדברים נעשים בשום שכל ובהגינות, שינוי מדיניות ראוי ומתחייב; אלא שההגינות כוללת גם מניעה ככל הניתן של פגיעה. כ"ב. אולי לא למותר לציין, כי שינוי מדיניות המשנה את שוויה הכלכלי של זכות (לדוגמה: באמצעות העלאת גובה ההיטל), בשונה משינוי מדיניות השולל את עצם קיומה של זכות (לדוגמה: באמצעות דרישת רישיון לפעולה שבעבר לא היתה טעונה רישיון), נתפס בעבר בפסיקה כבא בגדרי שינוי מדיניות כלכלית שאינו מחייב תקופת מעבר: "במקרה של הטלת חובת הרישוי חל שינוי מהותי בכך שנשללה מהיבואנים הזכות לייבא ללא רישיון. זהו מקרה של שינוי בזכות מהותית, המחייב, בדרך כלל, הוראות מעבר. לא כן במקרה של השינוי בגובה ההיטל. כאן לא חל שינוי בזכות מהותית. זכותה של תדהר לייבא חוטים הייתה ונשארה בעינה, וכל השינוי שנעשה בחקיקת המשנה לא היה אלא שינוי בערך הכלכלי של אותה זכות. כלל נקוט בידינו מקדמת דנא, שאין לאיש זכות קנויה שלא יחול שינוי במדינות הכלכלית הנוהגת" (בג"צ 899/86 אדגר תעשיות טקסטיל בע"מ נ' שר התעשיה, פ"ד מג(1) 749, 754 - השופט מלץ). כ"ג. עצם העובדה, ששינוי המדיניות משנה את ההנחות עליהן מבוסס המודל העסקי של פעילות העותרות - וליתר דיוק, בשלב אופרטיבי זה של הדיון וכעולה מן התשתית שבפנינו, חלק מפעילותן של העותרות - אינה יכולה איפוא לשלול מן הרשות את הסמכות, ולפטור אותה מן החובה, לשנות את מדיניותה. השאלה היא, אם העותרות הצליחו להראות כי ההחלה המיידית פוגעת בהן באופן שהוא כה חמור עד שהרשות היתה חייבת לדחות את יישום המדיניות החדשה, ויש מקום להתערבות שיפוטית שתחייבה לעשות כן. דומני, כי לא כך נעשה במקרה שלפנינו. כ"ד. העותרות ביססו את טענותיהן לנזק חריג וחמור כתוצאה מן ההחלה המיידית של תיקון 2011 הן על טענה להתקשרות בחוזים המבוססים על התעריפים הקודמים - אשר אינן יכולות להשתחרר מהם; והן על טענה להשקעה בתשתית - המבוססת על ההכנסות הצפויות לפי התעריפים הללו. ואולם - כפי שהראה המשיב 4 בתגובתו מיום 10.4.11 - לא מכל החוזים שצירפו העותרות עצמן לעתירה עולה, כי הן אלה שיהא עליהן "לספוג" את העלאת התעריפים; ויתר על כן, חלקם הגדול של החוזים נחתם לתקופות קצובות שכבר הסתיימו או שניתן לסיימן. כ"ה. אף אם נניח, כי די היה בנזק הנובע מחוזים ארוכי טווח כדי לחייב תקופת מעבר, ואף אם נתעלם לעת הזאת מטענת המשיבים בדבר הבעייתיות שבדחיית האינטרס הציבורי מפני התקשרויות חוזיות פרטניות, העותרות לא הניחו איפוא תשתית להוכחת אותו נזק מיוחד - להן ולעסקים אחרים בתחומן - העשוי מבחינת היקפו וחומרתו לחייב תקופת מעבר והיערכות (לחובת הנחתה של תשתית עובדתית מספקת ראו לדוגמה בג"צ 2294/94 ברגר נ' שר התחבורה וממשלת ישראל (לא פורסם)). סוגיית ההוכחה של קיומו והיקפו של נזק חריג מצטרפת לכך, שמתוך כל מפעילות תחנות המיון והמעבר רק העותרות (שתים מתוך שבע) עתרו כלפי ההעלאה המיידית, ושאף לגבי עותרות אלה לא כל התמונה מצויה בפנינו, בין היתר נוכח עיסוק העותרות גם בהיבטים אחרים של הטיפול בפסולת (אף איננו יודעים אם אכן ישנן חברות העוסקות רק במיון פסולת באופן שהעלאת גובה ההיטל תפגע בהן באופן מיוחד). כ"ו. אשר להשקעות בתשתית על סמך ההכנסות הצפויות, מסופקני אם יש בטענות אלה כדי להצדיק שקילת התערבות, ואולם אציין כי גם אלה נטענו ללא ביסוס עובדתי מספק - ולא למותר לציין, כי הצורך במיון פסולת יימשך גם בהסדר הקיים. בהקשר זה יש להזכיר גם, כי תיקון 2011 בא בסוף הליך סדור שהעותרות היו מודעות לו - וממילא היו יכולות להיערך לו בעיקרו מבעוד מועד, הן במסגרת ההתקשרויות החוזיות והן במסגרת ההשקעה בתשתיות. בנסיבות אלה, נראה כי העותרות לא הצביעו על נזק מהותי מיוחד, החורג מזה הצפוי במקרים רבים מעצם שינוי המדיניות על ידי הרשות. ולבסוף אציין, כי אין כל ספק שאין קשר ופרופורציה בין הסעד שהתבקש בעתירה - דחיית העלאתו של ההיטל בגין הטמנת שאריות מיון פסולת עד לשנת 2015 "או לתאריך אחר שייקבע" - לבין הנזקים הנטענים. יתכן, כי על מנת להקל על ההתמודדות ניתן היה להסתפק בסעד מידתי יותר, של העלאה מתונה יותר לאורך תקופה מסוימת. לא זו היתה עמדת העותרות (בתגובתם מיום 12.1.12 מסרו המשיבים גם, כי העותרות התנגדו לפתרונות חלקיים אחרים, המבוססים - ככל שניתן להבין - על ביטול הפער בין ההיטלים תוך דירוג ההעלאה). עד כאן בכל הנוגע לנזק הנטען. ונזכיר, כי ההליך עבר שלב פרלמנטרי פתוח, שאינו "חדרי חדרים" של המינהל הממשלתי, שבו 'כל דכפין ייתי ויטען'; ולכך נדרש גם בהמשך. איזון בין הטענות לנזק מיוחד לאינטרסים ביישום מיידי כ"ז. עד כאן בכל הנוגע לטענות העותרות לנזקים הצפויים להן כתוצאה מההעלאה החדה והמיידית של ההיטל, ולשאלה אם אלה מצדיקות כשלעצמן קביעת תקופת מעבר. ואולם יש לזכור, כי בענייננו התמונה מורכבת יותר, שכן אל מול טענות העותרות עומדים בנסיבות לא רק האינטרס הציבורי שביסוד שינוי המדיניות (וכן אינטרסים של צדדים שלישיים), אלא גם טענת המשיבים כי הפער בין התעריפים אותו מבקשות העותרות לשמר, הוא עצמו כשל השוק שביסוד המצב עובר לתיקון 2011. לשון אחר: לשיטת המשיבים, העותרות אינן מבקשות רק להאט את קצב הטיפול בבעיית ההטמנה, אלא לשמר את מקורה לתקופה משמעותית נוספת. לשיטת המשיבים, המודל העסקי עליו מבססות העותרות את פעילותן כממיינות פסולת, מודל לפיו הרשות משלמת תעריף אחיד בעבור כל סוגי הפסולת, הוא המעכב את קידום תהליכי המיחזור - ועל רקע זה יש לשקול את משאלת העותרות (כל זאת בהנחה שהכמות הגדולה של "שאריות מיון אשפה" אכן משקפת מיון של ממש לצרכי מיחזור - עניין שלאו דווקא עולה בקנה אחד עם הנתונים המצביעים על כך שכמות הפסולת המוטמנת לא קָטְנָה; ראו סעיף 38 לתגובת המשיבים מיום 4.3.11). הפסיקה הכירה בכך, שבנסיבות מסוימות רשאית הרשות לשנות מדיניות באופן מיידי (לדוגמה בג"צ 396/82 ה.ש.י. נ' שר התעשיה והמסחר, פ"ד לז(1) 44, 50; עניין ראב, עמוד 418); ובסופו של יום, קביעתה של תקופת מעבר מסורה לשיקול דעתה של הרשות: "השאלה אם במקרה מסויים ניתן לקבוע תחולה מיידית, או אם חובה לקבוע תקופת מעבר, היא בדרך כלל שאלה של שיקול דעת. הרשות המינהלית חייבת להפעיל את שיקול הדעת בשאלה זאת, כשם שהיא מפעילה את שיקול הדעת שלה בכל שאלה ושאלה, באופן ענייני, סביר ומידתי. במקרים רבים שיקול הדעת, כאשר הוא מופעל כראוי, מוביל למסקנה שאין מניעה לקבוע תחילה מיידית להחלטה. יתירה מכך. יש שהנסיבות מחייבות לקבוע שההחלטה תיכנס לתוקף באופן מיידי" (עניין בנאי, עמוד 599- השופט זמיר). כ"ח. אם אכן יש ממש בטענת המשיבים, כי שימור הפער חותר תחת תכלית תיקון 2011 (ובשרשור גם תחת תכלית תיקון 2007 לחוק), יתכן שהמקרה שלפנינו קרוב יותר לאותם מקרים, בהם החובה לקבוע תקופת מעבר פחותה מן "הרגיל". על כך יש להוסיף את טענת המשיבים, כי השבת המצב לקדמותו כיום תבוא לא רק על חשבון האינטרס הציבורי במובנו הרחב, אלא גם על חשבונם של גורמים נוספים אשר הסתמכו - ועל פניו, בדין הסתמכו - על התעריפים שנקבעו לפני כשנה במסגרת תיקון 2011. כך לגבי גופים פרטיים ורשויות מקומיות, כך לגבי הקרן לשמירת הניקיון. סבורני, כי במצב הדברים הנוכחי יש ליתן משקל גם לטענות בדבר השלכות הרוחב של קבלת העתירה. כ"ט. בסופו של יום, מדובר בשתי חברות אשר שינוי התעריפים עלול לפגוע בהן כלכלית (בהיקף שלא הוברר דיו), ובתחרות בין האינטרס הפרטני שלהן לבין האינטרס הציבורי (וכיום גם האינטרס של צדדים שלישיים). בנסיבות אלה יד האינטרס הציבורי על העליונה. הסעד שמבקשות העותרות עלול לשמר מצב בעייתי, כשל שוק, אשר מונע קידום תהליכים ראויים שהיו צריכים לצאת לדרך כבר בעקבות תיקון 2007. אכן, העלאה מיידית וחדה מאוד של התעריפים אינה דבר של מה בכך; ולא בכדי סברנו מתחילה, בסיטואציה של "שכל ישר מקובל", כי יש לשקול חלופות אשר ימתנו פגיעה זו, בגדרי הגינות ובסדר גודל שאינו חופף את הסעד העיקרי. ואולם, במכלול סבורני כי מדובר בצעד שמיידיותו ננקטה לתכלית ראויה, ושהפגיעה בצדו אינה חורגת מהפגיעה הכללית המתרחשת שעה שרשות משנה את מדיניותה. מכל מקום, לא הורם הנטל לקבוע אחרת, כפי שנומק מעלה. ואם הוכח נזק מהותי מיוחד? על היקף ההתערבות השיפוטית ל. בשולי הדברים אציין, כי הדיון עד הנה עסק בשאלה אם אכן היה צורך - אולי אף חובה - לקבוע הסדרי מעבר. ברם, יש להוסיף ולזכור גם את המסגרת הדיונית בה אנו מצויים, בגדרה "אין בית-המשפט נוטה להיכנס בנעלי הרשות ולהחליט במקומה לגוף העניין" (בג"צ 5931/04 חגי מזורסקי נ' מדינת ישראל - משרד החינוך, פ"ד נט(3) 769, 783 - המשנה לנשיא מצא; בג"ץ 1230/10 סיף נ' שר הפנים (לא פורסם); בג"צ 7664/06 ע.נ אתמר ואח' נ' משרד החקלאות (לא פורסם)). בהקשר של היטל אחר ציין בית משפט זה בעבר: "כי לשר בעל הסמכות להתקין תקנות המטילות היטלים בנוגע לייבוא טובין לישראל נתון שיקול דעת רחב בהפעלת סמכותו, ובית המשפט לא יחליף את שיקול דעת השר בשיקול דעתו ולא יתערב לפסילתה של תקנה, אלא אם נפל בה פגם העולה כדי אי סבירות קיצונית, היורדת לשורשו של עניין" (ע"א 9647/05 פוליבה בע"מ נ' מדינת ישראל (לא פורסם) פסקה 19 - השופטת ארבל; ההדגשה הוספה - א"ר). לא נבוא להכריע בשאלה, אם התערבות שיפוטית בחקיקת משנה שמורה רק למקרים של "אי סבירות קיצונית ביותר" (לדוגמה בג"צ 156/75 דקה נ' שר התחבורה, פ"ד ל(2) 94, 103 - הנשיא שמגר), או שמא ניתן להסתפק באי סבירות פחותה בחומרתה (השוו בג"ץ 5580/98 סופר נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד נד(4) 319, 325), אף כי דעתי נוטה לאפשרות השניה. באחד התיקים ציינה השופטת ארבל: "הכלל החשוב לענייננו הוא כי חקיקת משנה אינה מחוסנת מפני ביקורת שיפוטית, אך בית משפט זה ימשוך ידו מהתערבות בה אלא אם כן נוכח כי היא לוקה באי-סבירות מהותית, קיצונית, שאז מדובר בעילה עצמאית לביטולה..." (עניין דורון, טיקוצקי, עמיר, מזרחי עורכי דין, פסקה 65). המינוח בו נעשה שימוש, הוא "אי-סבירות מהותית, קיצונית". כשלעצמי אטעים את הביטוי "מהותית", כבסיס להתערבות ולמניעת עוול או עיוות. מכל מקום, לדידי אין ספק, כי גם אם בנסיבות ניתן היה לנקוט מדיניות אחרת, החלטת המשיבים אינה לוקה באותה אי-סבירות מהותית העשויה להצדיק התערבות שיפוטית. ל"א. "זאת ועוד: זהירות מיוחדת ינהג בית המשפט קודם שיתערב בחקיקת-משנה שזכתה לאישורה של ועדה מוועדות הכנסת. הטעם לכך הוא, שחקיקת-משנה אשר נתאשרה כאמור יש שהיא נתפסת כ'חקיקה עקיפה מטעם הכנסת עצמה'" (בג"צ 4769/90 זידאן נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד מז(2) 147, 172 - השופט, כתארו אז, מצא; בג"ץ 5853/07 אמונה-תנועת האישה הדתית לאומית נ' ראש הממשלה (לא פורסם) פסקה 5 לחוות דעתו של השופט (כתארו אז) גרוניס; רע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ (לא פורסם) פסקה 19; בג"ץ 2651/09 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' שר הפנים (לא פורסם) פסקה 10 לחוות דעתו של השופט דנציגר). בפרט כך, שעה שמדובר בנושא לגביו טענות הצדדים - מכאן ומכאן - נוגעות לנושאים מקצועיים המצויים במומחיותה של הרשות (בג"ץ 5281/10 דוידי נ' מדינת ישראל (לא פורסם) פסקה 5; בג"ץ 6785/10 אהרונוביץ נ' שר התחבורה והבטיחות בדרכים (לא פורסם) פסקה 4). כך נוסחו הדברים על ידי השופט זמיר: "בית המשפט לא יעמיד עצמו במקום רשויות המרכז. שיקול הדעת הוא שלהן; המומחיות היא שלהן; האחריות היא שלהן. אכן, זהו הכלל הרחב, החל לגבי כל רשות מינהלית, אך יש לו משקל מיוחד לגבי רשות המופקדת על נושא מורכב הדורש מומחיות" (בג"צ 7365/95 האחים בולוס - חברה לייצור שיש וגרניט בע"מ נ' מרכז ההשקעות, פ"ד נ(2) 89, 94). אוסיף, כי כלל זה של התערבות במשורה בחקיקת משנה שאושרה בועדה בכנסת נובע גם מן העובדה, שהדיון בכנסת מאפשר השמעתה של קשת דעות רחבה של כל הגורמים הרלבנטיים, גורמי ממשל וגורמים בעלי עניין מן המגזר הציבורי והפרטי. משנשמעו הדעות השונות, מורנו השכל הישר שלא להפריז בהתערבות. סוף דבר ל"ב. על רקע הלכות אלה בדבר מידת ההתערבות השיפוטית הראויה, מתחזקת מסקנתי כי אין עילה להתערב בהיטלים שנקבעו בתיקון 2011. ושוב לא למותר לציין, כי בעקבות החלטתנו מיום 13.9.11 שבה הרשות ובחנה את טענות העותרות; תהליך זה (ויוזכר, שהעותרות נשמעו גם לפני תיקון 2011) מבטיח כי ניתן להן יומן בפני הרשויות. התגובה שבאה בעקבות עבודת מטה זו והנתונים שהוגשו לנו בעקבותיה, מחזקים את עמדתם המקורית של המשיבים. מסיבה זו איננו נעתרים לעתירה. העותרות ישלמו שכר טרחתה של המדינה בסך 25,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט נ' הנדל: אני מסכים. ש ו פ ט השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין. ניתן היום, א' באייר תשע"ב (23.4.2012). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11004710_T16.doc עש+רח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il