התנועה למען איכות השלטון נ. מנכ"ל משרד ראש הממשלה

14 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4708/23 בג"ץ 4994/23 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט א' שטיין העותרת בבג"ץ 4708/23: העותרת בבג"ץ 4994/23: התנועה למען איכות השלטון התנועה לטוהר המידות נ ג ד המשיבים: 1. מנכ"ל משרד ראש הממשלה 2. היועצת המשפטית לממשלה 3. נציב שירות המדינה 4. אלון חליווה עתירות למתן צווים על תנאי תאריך הישיבה: ט"ו באייר התשפ"ד (23.5.2024) בשם העותרת בבג"ץ 4708/23: בשם העותרת בבג"ץ 4994/23: בשם המשיבים 3-1: בשם המשיב 4: עו"ד תומר נאור; עו"ד רותם בלי דביר עו"ד עומר מקייס; עו"ד בועז אוהד עו"ד דנה מנחה עו"ד נעמי לנדאו; עו"ד גיא מדמוני לנדאו; עו"ד ניר שקד פסק-דין השופט י' עמית: 1. עניינן של שתי העתירות שבפנינו בפיטוריו ובביטול פיטוריו של המשיב 4 (להלן: חלווה), המשמש כסמנכ"ל אגף ביטחון וחירום במשרד ראש הממשלה. חלווה מועסק בתפקיד זה החל מיום 8.1.2019 לאחר שנבחר לתפקיד במכרז ולאחר שהועסק במשרד ראש הממשלה החל משנת 2003 (כאשר בין השנים 2018-2005 הועסק במיקור חוץ ביחידת מגן). במסגרת תפקידו זה אחראי חלווה על כ-300 עובדי מדינה ועוד קרוב ל-300 עובדים במיקור חוץ ועל תקציב של כ-200 מיליון ש"ח. אסקור להלן בתמצית שבתמצית את תולדות סאגת הפיטורים שבוטלו. רקע עובדתי 2. ביום 13.6.2021 הושבע מר נפתלי בנט (להלן: בנט) לתפקיד ראש הממשלה. באותה עת, וכאשר ראש הממשלה היוצא, מר בנימין נתניהו, שהה עדיין במעון הרשמי ברחוב בלפור, התקבלה החלטה על ביצוע שיפוצים ושינויים משמעותיים במעון הרשמי. משכך, נעשה ביתו הפרטי של בנט למעון שאמור לשמש אותו בתפקידו למשך תקופת העבודה במעון הרשמי. על ביצוע העבודות בסמוך לביתו של בנט הופקדו גורמים במשרד ראש הממשלה, שפעלו בהנחיית גורמי הביטחון, כפי שנעשה בעבר בבתיהם הפרטיים של ראשי ממשלה קודמים, ואגף הביטחון בראשותו של חלווה היה אחראי להצבת האמצעים הביטחוניים. בעקבות ביצוע העבודות סמוך לביתו של בנט הוגשו שתי עתירות לבג"ץ הנוגעות לאישור ההפגנות שהחלו להתקיים בסמוך לבית. בשולי פסק הדין, וכהערת אגב שלא בגדר העתירות, מתח בית המשפט ביקורת על כך שהעבודות בבית בנט בוצעו עוד טרם התקבל עבורם היתר בניה ועל כך שהעבודות במעון הרשמי מתנהלות בעצלתיים: "כפי שציינתי בעניין אחר, את הנוהג שלפיו 'תחילה בּוֹנים, ורק אחר כך פונים', יש לשרש מן היסוד, נוכח פגיעתו בשלטון החוק, בבעלי הזכויות האחרות במקום, ובאינטרס הציבורי, המחייב לפעול בהתאם לדיני התכנון והבנייה [...] החובה לשמור על הכללים הללו, נכונה מקל וחומר, מקום שבו עסקינן בבנייה הנעשית לצרכי ציבור. בן בנו של קל וחומר, שעה שהבנייה מתבצעת עבור ראש הרשות המבצעת – הוא ראש הממשלה... [...] מצופה היה, כי משיבי הממשלה ימקדו את מאמציהם בהתנעת תהליך הבנייה במעון הרשמי בירושלים, כך שניתן יהיה להשלים זה הבניין, ולברך על המוגמר" (בג"ץ 5318/21 עיריית רעננה נ' משטרת ישראל (18.5.2022), פסקאות 79-78 לפסק דינו של השופט סולברג (להלן: עניין עיריית רעננה)). בעת כתיבת שורות אלה, ובחלוף למעלה משנתיים ממועד פסק הדין בעניין עיריית רעננה, טרם הסתיימו העבודות במעון הרשמי. החשוב לענייננו הוא כי האחריות לביצוע העבודות בבית בנט ללא היתר, נדונה במסגרת ההליכים שהתנהלו בעניינו של חלווה והיא שהביאה אותנו עד הלום. 3. לאחר הדברים האלה ובעקבות הערת בית המשפט בעניין עיריית רעננה, מינה מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז, מר יאיר פינס, את מר בן מיוסט, המשנה למנכ"ל ומנהל תפקידים מיוחדים במשרד לקיים בדיקה בנושא. מר מיוסט הגיש את ממצאיו בדו"ח שהוגש ביום 19.5.2022 ואשר הצביע על מספר כשלים מערכתיים בביצוע הפרוייקט. הדו"ח הטיל את האחריות המרכזית על חלווה וראה בהתנהלותו כשל ניהולי ומקצועי (להלן: דו"ח מיוסט). בנוסף לדו"ח מיוסט, הגיש חשב משרד ראש הממשלה, מר בנבנישתי, דו"ח שהצביע על כשלים וליקויים בהתנהלותו של חלווה בכל הקשור להתקשרויות אגף הביטחון, מה שהביא לחריגה כספית משמעותית בתקציב של למעלה מעשרים מליון ש"ח (להלן: דו"ח בנבנישתי). 4. בעקבות דו"ח מיוסט נפתחו הליכי שימוע ופיטורים בעניינו של חלווה. ברם, הליך השימוע נדחה עם כניסתו של מר יאיר לפיד לתפקיד ראש הממשלה, ומינויה של גב' נעמה שולץ כמנכ"לית משרד ראש הממשלה. גב' שולץ הורתה להמשיך את הליך השימוע ולנקוט בהליך אי התאמת חלווה לתפקיד וזאת גם בשל ממצאי דו"ח בנבנישתי. ביום 11.8.2022 נשלח לחלווה זימון לשימוע ובו פירוט הכשלים המיוחסים לו. לאחר מספר דחיות, התקיים ביום 6.10.2022 שימוע בפני גב' שולץ וביום 27.10.2022 התקבלה החלטתה לסיים את תפקידו של חלווה במשרד ראש הממשלה (להלן: החלטת הפיטורים). ברישא להחלטת הפיטורים נכתב כי הזימון לשימוע נעשה בקשר לשני נושאים: האחד – התקנת אמצעי אבטחה בסמוך לבית בנט מבלי שהתקבל לכך היתר בנייה כדין מהולמ"ב (הוועדה למתקנים בטחוניים) (להלן: אירוע הולמ"ב); השני – אישור התקשרויות בדיעבד בהיקף כספי חריג ביותר העומד על למעלה מ-23 מיליון ש"ח (להלן: אירוע ההתקשרויות בדיעבד). בהחלטת הפיטורים נקבע כי חלווה הטיח האשמות חמורות, משתלחות וחסרות בסיס כנגד היועצת המשפטית וחשב משרד ראש הממשלה, בגדר ניסיון נואל להטיל דופי בשומרי הסף. בהמשך, ולאור טענה של חלווה כי הופעלו עליו לחצים לאשר שיפוצים בבית בנט ברעננה, נקבע כי המדובר בהכפשה חסרת בסיס, כי לא ניתנה אף דוגמה לדרישות לא חוקיות שנטען כי נדרשו מחלווה, וכי כפי שנמסר על ידי המנכ"ל הקודם של המשרד, מעבר לבינוי הביטחוני, כל שנעשה בבית בנט עצמו הוא אך הסבה של חדר קיים בקומת המרתף למשרד, שבו הותקנו אמצעי תקשורת מסווגת, וגם זאת נעשה על ידי משרד הביטחון. בשורה התחתונה נקבע לגבי אירוע הולמ"ב כי חלווה נמנע מלטפל בקבלת היתר הבניה, על אף שהבהיר לכל הגורמים שהוא האחראי הבלעדי על הטיפול בכך. לגבי אירוע ההתקשרויות בדיעבד נקבע כי חלווה הפך זאת לשיטה וכי התנהלותו משקפת חוסר יכולת לעמוד בסטנדרטים מקצועיים תוך גילוי אדישות לאיסור בדבר חריגה מסמכות. בסיכום נימוקי החלטת הפיטורים נכתב כי "[...] המשותף לשני אירועים אלו מבחינת אלון (חלווה – י"ע) הוא חוסר מקצועיות, אי הבנת התפקיד והאחריות הנלווית לו [...] אי לקיחת אחריות וניסיון לגלגל את האשם על גורמים אחרים, והעדר מחויבות להתנהלות תקינה של משרד ראש הממשלה ושמירתו על האינטרס הציבורי". 5. בעקבות פניית באת כוחו של חלווה, התקיים ביום 8.11.2022 דיון בהשתתפות גורמים שונים מנציבות שירות המדינה (להלן: הנציבות), משרד המשפטים, הפרקליטות ומשרד ראש הממשלה, ונקבע כי לא עומדת לחלווה זכות ערר על ההחלטה לנציבות. עמדתם של המשתתפים ושל היועץ המשפטי של הנציבות, לאחר בדיקה ראשונית ועל פני הדברים, הייתה כי לא נפל פגם בהליך הפיטורים וכי בעניינו של חלווה התקיים הליך מקצועי תוך הקפדה על כללי המשפט המינהלי. 6. למרות זאת, ולמרות עמדת הייעוץ המשפטי של הנציבות כאמור לעיל, ביום 24.11.2022 החליט נציב שירות המדינה (להלן: הנציב) מר דניאל הרשקוביץ לקיים בדיקה של הליך הפיטורים ולהקפיא את הפיטורים עד להשלמת הבדיקה. גב' שולץ, מנכ"לית המשרד, חלקה על החלטת הנציב והחלה תכתובת בין שני הגורמים, תוך שגב' שולץ מצרפת דוחות ביקורת שנערכו בחודשים אוגוסט ונובמבר 2022 הנוגעים להתנהלותו של חלווה. 7. ביום 26.12.2022 וביום 1.1.2023 הוגשו שתי עתירות כנגד התערבותו של הנציב בהליך הפיטורים (בג"ץ 8877/22 ובג"ץ 8913/22, ולהלן: העתירות הקודמות). ביני לביני התקיימו ביום 1.11.2022 הבחירות לכנסת ה-25, והממשלה החדשה הוקמה ביום 28.12.2022. חלפו אך חמישה ימים מיום השבעתה של הממשלה החדשה, וכבר ביום 3.1.2023 הודיע מ"מ מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר צחי ברוורמן, כי בכוונתו לבצע בדיקה מקיפה של ההליך בעניינו של חלווה וכי עד להשלמת הבדיקה יש לעצור את הליך הפיטורים. ביום 13.1.2023 הודיע הנציב כי לאור הודעה זו הוא אינו רואה צורך בהמשך הליך הבדיקה מטעמו. ביני לביני, התמנה ביום 8.1.2023 המשיב 1, מר יוסי שלי (להלן: המשיב) לתפקיד מנכ"ל משרד ראש הממשלה. בעקבות הגשת העתירות הקודמות, הוסכם בין המשיב לבין ד"ר גיל לימון, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, ועל דעת היועצת המשפטית למשרד ראש הממשלה, כי הליך הפיטורים ייבחן על ידי גורם חיצוני מתוך השירות המשפטי, שלא היה מעורב בהליך הפיטורים, שיעביר המלצתו לצורך קבלת החלטה חדשה. לאור החלטה זו, נמחקו שתי העתירות משנקבע כי אלה מיצו את עצמן במתכונתן הנוכחית ואינן אקטואליות עוד. וכך נכתב בפסק הדין: "בנסיבות אלו, בהן הנציב אינו ממשיך בבדיקה מטעמו, והליך הפיטורים ייבחן על ידי בודק שמסקנותיו יועברו למנכ"ל משרד ראש הממשלה לצורך קבלת החלטה חדשה – אין מקום להותיר את העתירות תלויות ועומדות. לנוכח הודעת משיבי המדינה והשינוי בתשתית העובדתית, העתירות במתכונתן הנוכחית מיצו את עצמן ואינן אקטואליות עוד. לא למותר לציין כי זכויות וטענות הצדדים שמורות להם". 8. עו"ד אסי מסינג, היועץ המשפטי של משרד האוצר, הוא שנבחר לשמש כבודק (להלן: הבודק), ובמסגרת בחינת ההחלטה על הפיטורים התבקש להיוועץ בנציג החשב הכללי ובגב' צביה שמעון, ראש אגף משאבים חומריים במשרד החוץ, אך זו מסרה שאין לה מומחיות בתחומים אלו וכי אין בכוונתה לייעץ לבודק בעניין. ביום 19.3.2023 הגיש הבודק את ממצאיו ומסקנותיו בדו"ח המחזיק 28 עמודים. בשורה התחתונה נקבע כי הליך הפיטורים של חלווה היה הליך סדור, מקצועי וענייני שארך מספר חודשים ונשען על תשתית עובדתית רחבה. לגבי אירוע הולמ"ב חזר הבודק ואשרר את החלטתה של המנכ"לית הקודמת. לגבי אירוע ההתקשרויות בדיעבד נקבע, בין היתר, כי חלווה חייב את משרד ראש הממשלה בהתקשרות עם חברות שונות בסכומים חריגים של מליוני שקלים, תוך חריגה מאישור ועדת מכרזים וללא התקשרות מאושרת כדין, מה שהביא לכך ש"המשרד שילם ל[...] תשלומי עתק ביתר, קיבל בפועל מערכות באיכות ובשווי פחותים משמעותית מהמערכות שהוזמנו לפי המכרז ושילם עבור ציוד שלא סופק [...] במספר מקרים שולמו לספקי הציוד לאירועים חשבוניות כפולות בשל כשל במעקב ובניהול החשבוניות וכן שולמו תשלומים ביתר בניגוד לתנאי המכרז וגם זאת בהיקף של מליוני ₪". בשורה התחתונה קבע הבודק כי "ההחלטה בדבר ביטול החלטת הפיטורים תהיה בלתי סבירה באופן קיצוני". 9. אלא שגם דו"ח הבודק לא היה אקורד הסיום בפרשה שלפנינו, ומכאן ואילך החלה תכתובת בין המשיב לבין הבודק והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד גיל לימון, שבמכתבו מיום 23.5.2023 ציין כי הוא דוחה את הטענות כלפי עו"ד מסינג וחוות דעתו "אשר מבחינה משפטית מהווה נתון כבד משקל בהחלטה אודות הליך פיטוריו של מר חלווה". בהמשך לכך, נכתב כי בשים לב שהמשך כהונתו של מר חלווה בתפקידו נבחן במספר צמתים על ידי גורמים מקצועיים ומשפטיים רבים ונבדק שוב ובאופן מקיף על ידי הבודק, אין הצדקה להעביר שוב את הנושא לחוות דעת של גורמים נוספים, וככל שיש חומרים נוספים יש להעבירם לבודק על מנת שהבודק יבחן אם יש בהם כדי לשנות ממסקנותיו. המכתב הסתיים בכך שאם המשיב מבקש לתת לחלווה הזדמנות להשמיע בפניו את טענותיו, אזי יש להגביל אפשרות זו להיבטים שעלו בחוות דעתו של הבודק. 10. לאור התערבותו של המשיב בהליך הפיטורים ומשנודע כי בדעתו לפתוח בבדיקה נוספת מטעמו, הוגשו ביום 20.6.2023 וביום 29.6.2023 שתי העתירות שלפנינו ובהן התבקש בית המשפט, בין היתר, להורות למשיב לנמק מדוע לא יורה על פיטוריו של חלווה ומדוע היועצת המשפטית לממשלה לא תנחה אותו לסיים את הליכי הפיטורים, ומדוע לא יפוטר חלווה לאלתר על פי ההחלטה שהתקבלה על ידי המנכ"לית הקודמת של המשרד ועל פי מסקנות הבודק. בעתירות נטען כי התערבותו של המשיב בהליך הפיטורים מעלה חשש לשיקולים זרים. 11. ביום 16.7.2023 הודיע המשיב במכתב לחלווה כי הוא מבטל את החלטת הפיטורים של המנכ"לית הקודמת גב' שולץ (להלן: המכתב) ומתח ביקורת על הערתו של הבודק ולפיה ההחלטה לבטל את פיטוריו של חלווה תהיה נגועה בחוסר סבירות קיצונית. כעבור מספר ימים פרסם המשיב מסמך מפורט שאינו נושא תאריך, ומחזיק 40 עמודים, שניכר כי בהכנתו הושקעו עשרות שעות עבודה אם לא למעלה מכך (להלן: ההחלטה). בהחלטה ציין המשיב כי הגב' שמעון סייעה לו ומסרה את חוות דעתה והתרשמותה האישית מתוקף נסיונה הרב בתפקידים בכירים בשירות המדינה (אזכיר כי בחוות דעתו של הבודק נכתב כי גב' שמעון הודיעה לו שאין בכוונתה לייעץ לו בתחום מאחר שכאמור אין לה מומחיות בתחומים אלה). במכתב ובהחלטה נאמר כי בעוד שבדיקתו של הבודק, עו"ד מסינג, התבססה בעיקרה על החומרים שהיוו בסיס להחלטת הפיטורים של המנכ"לית הקודמת, הוסכם בין המשיב לבין המשנה ליועמ"ש, כי הבדיקה תכלול היבטים נוספים. במכתב, וביתר פירוט בהחלטה, ציין המשיב את נימוקי החלטתו ואת התשתית עובדתית שעל בסיסה הגיע למסקנה כי יש לבטל את החלטת הפיטורים. כך, לאורך 20 עמודים בהחלטה, סקר המשיב את אירוע הולמ"ב בציינו בראשית הדברים כי אמנם אגף הביטחון היה הגורם המוסמך היחיד שרשאי לפנות לולמ"ב בבקשה מתאימה לעניין הצבת אמצעי האבטחה הקבועים במעון, אך "יחד עם זאת, הסמכות האמורה אין משמעה כי הטיפול והאחריות המלאים לגבי הכנת הבקשה והגשתה לולמ"ב מצויים בהכרח בידי אגף הביטחון". לכן, בנסיבות שתוארו בהמשך בפירוט, אין לתלות על חלווה את האחריות לעיכוב בהגשת הבקשה לולמ"ב. בהחלטה סקר המשיב קשיים שהתעוררו בבתי שרים שאבטחתם אמנם אינה באחריות אגף הביטחון, אך בניגוד למסקנותיהם של הבודק ושל המנכ"לית הקודמת, המשיב מצא כי יש לכך רלוונטיות לעניין אירוע הולמ"ב בשל הקשיים המשפטיים הנוגעים להקמת אמצעי האבטחה עוד קודם לקבלת אישור הולמ"ב. המשיב סקר את התכתובות שבין חלווה לבין ראש אגף רכש ניהול ולוגיסטיקה (להלן: אגף רנ"ל), והגיע למסקנה כי האחריות נופלת לפתחו של האחרון. לדידו של המשיב, לא רק שחלווה אינו נושא באחריות לאירוע הולמ"ב, הוא אף זכאי לשבחים על כך כמי ש"ניסה להתריע שוב ושוב על העיכוב האפשרי בפרוייקט ובטיפול בהיתר הולמ"ב, ופעל מצידו, כמיטב יכולתו, לנסות ולסייע בקידום ההתקשרות עם היועצים למרות שהודר ע"י אביב ופינס מהפרוייקט". על פני כשני עמודים בלבד בהחלטה (סעיפים 124-114) התייחס המשיב לדו"ח בנבנישתי, קרי, להתנהלותו של חלווה בכל הכרוך לאירוע ההתקשרויות בדיעבד. המשיב ציין כי אכן נפלו ליקויים בתחום זה וכי למרות שהוא ער להיקף הסכומים החריגים שבהם מדובר, הוא אינו סבור כי יש להורות על פיטוריו של חלווה בשל כך, מאחר שעיקרם של הליקויים נובע אך ממעקב לא נאות אחרי ההתקשרויות למשך תקופה קצרה יחסית, וכי יש מספר לא מבוטל של נסיבות מקלות הראויות להתחשבות, כמו העובדה שנושא ההתקשרויות אינו מצוי בליבת עיסוקו של חלווה. 12. אציין כי במכתב ובהחלטה, המשיב מתח ביקורת על צדדים שלישיים והטיל עליהם את האחריות לאירוע הולמ"ב. כך, לדוגמה, המשיב מתח ביקורת על היועצת המשפטית במשרד ראש הממשלה על כך שהציפה קשיים משפטיים אך לא נרתמה למצוא פתרון מעשי ומהיר; המשיב קבע כי נפלו כשלים ניהוליים מצד מר פינס, המנכ"ל הקודם של משרד ראש הממשלה, בעיקר בשל העברת האחריות על הפרוייקט בבית בנט ברעננה לאגף רנ"ל ולעומד בראשו שעה שהפרוייקט עודנו בעיצומו; המשיב קבע כי גרסתו של ראש אגף רנ"ל "אינה אמת לשון המעטה" וכי קיים חשש כי "הונע בעניין זה משיקולים שאינם עניינים". המשיב הדגיש כי החלטתו ניתנה לגופו של עניין לאור התשתית העובדתית שפורטה בהחלטה, אך למעלה מן הצורך, המשיב בחן גם את תקינות הליך הפיטורים והגיע למסקנה כי ניתן להצביע על פגמים שנפלו בהליכי השימוע והפיטורים, ובכלל זה, אי מתן משקל ממשי לכך שההליך התנהל בתקופת בחירות. 13. בשורה התחתונה נקבע במכתב ובהחלטה, כי אם הייתה נערכת בדיקה מקיפה, "ניתן היה להעריך בסבירות גבוהה כי היו נמצאים גורמים נוספים במשרד שמידת אחריותם לכשלים באירוע אינה נופלת מהאחריות שנטענה בעניינך וככל הנראה אף עולה עליה". המשיב ציין בהחלטה כי "בעיני נעשה עוול לחלווה. אני שמח שניתנה לי ההזדמנות לתקן עוול זה, כלפי עובד שככלל פעל במסירות רבה במשך שנים לטובת המשרד והציבור". בשורה התחתונה המליץ המשיב להסתפק בנזיפה שתירשם בתיקו האישי של חלווה. 14. משהגיעו נימוקי ההחלטה של המשיב לייעוץ המשפטי לממשלה נבחנה ההחלטה על ביטול הפיטורים, וכאמור בתגובה המקדמית שהוגשה לתיק בית המשפט, נמצא כי זו "מצויה בגדרי סמכותו והינה סבירה ומידתית" אך בכפוף לנקיטת צעדים מסוימים הנוגעים לחלווה, שעליהם הוסכם עם המשיב, כלהלן: "א. חלווה יושעה מנושאי רכש ומתפקידו כחבר/יו"ר בוועדת המכרזים. ב. התקשרויות אגף ביטחון ינוהלו ע"י אגף רכש, נכסים ולוגיסטיקה (רנ"ל), כמקובל ביחס ליחידות אחרות במשרד בשיתוף אגף ביטחון. ג. המשיב יבדוק את התקשרויות אגף ביטחון, באופן שיסוכם עם המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-מינהלי), ולאחר השלמת הבדיקה שתארך שלושה חודשים, יבחן שוב את הנושאים המנויים בסעיפים א' ו-ב' לעיל". לאור זאת, סברה המדינה כי העתירות במתכונתן הנוכחית אינן משקפות את ההתפתחויות המתוארות לעיל, ולכן יש להורות על מחיקתן. בכל מקרה לעמדת המדינה, אם וככל שהעותרות או כל גורם אחר יבקשו לתקוף את ההחלטה של המשיב ואת ההחלטות החדשות דלעיל, הרי שעניין זה מסור לסמכותו של בית הדין לעבודה. 15. לאור החלטת המשיב לבטל את פיטוריו של חלווה, ובהתאם להחלטתי מיום 7.12.2023, הגישו העותרות עתירות מתוקנות שבהן נטען כי החלטתו של המשיב ניתנה בחוסר סמכות; כי היא עומדת בניגוד להסכמה השיפוטית למינוי הבודק שהביאה למחיקת העתירות הקודמות; כי ההחלטה עומדת בניגוד לחוות דעתו של הבודק; כי המשיב קיבל החלטה חדשה המנותקת מההחלטות הקודמות במקום לבדוק את תקינות ההחלטות הקודמות; וכי ההחלטה לוקה בחוסר סבירות קיצוני ומונעת משיקולים זרים. לאור זאת, עתרו העותרות, בין היתר, להורות על ביטול החלטתו של המשיב ולהורות לו לפעול בהתאם להחלטת קודמתו בתפקיד ועל פי המלצת הבודק, קרי, לפטר את חלווה. מנגד, היועצת המשפטית לממשלה, הפעם באמצעות מחלקת דיני עבודה, תמכה בהחלטת המשיב בציינה כי ההחלטה התקבלה בסמכות. 16. למען שלמות התמונה נספר כי לאחר הגשת העתירות המתוקנות, חלה התפתחות נוספת בעלילה. ביום 7.4.2024 הודיע המשיב למשנה ליועצת המשפטית לממשלה, עו"ד גיל לימון, כי לאחר הליך הבדיקה ביחס להליכי הרכש של אגף הביטחון במשרד, הוא לא ראה הצדקה להמשיך את השעייתו של חלווה וזו תבוטל, כך שמכאן ואילך חלווה יהיה רשאי לעסוק בניהול ההתקשרויות שבאחריות אגף הביטחון "ובזה תם הטיפול בנושא" (להלן: ההחלטה בנושא ההתקשרויות). על כך הגיב עו"ד לימון במכתבו מיום 16.4.2024 שבו נכתב כי ההחלטה של המשיב בעניין זה נעדרת תשתית עובדתית והנמקה מספקות, היא אינה תואמת את הליך העבודה שסוכם ולגביו נמסרה ההודעה לבית המשפט, ויש לכנס אפוא דיון משלים בנושא בהשתתפות הגורמים הרלוונטיים. בעקבות מכתב זה הודיע המשיב במכתבו מיום 8.5.2024 כי הוא משהה את החלטתו בנושא ההתקשרויות. עד כאן הרקע העובדתי בעלילה רבת התפניות שלפנינו שעניינה בפיטורים וביטול הפיטורים של חלווה. דיון והכרעה 17. אקדים ואומר כי לא בלי התלבטות, מצאתי לדחות את העתירות המתוקנות, ואנמק להלן את מסקנתי לאור טענות העותרות. 18. הטענה לחוסר סמכות: כפי שאישרו העותרות עצמן במהלך הדיון לפנינו, בסמכות מנכ"ל משרד ראש הממשלה לפטר את חלווה, כפי שאכן נעשה על ידי קודמתו בתפקיד, ובסמכותו גם לבטל את הפיטורים כפי שנעשה בהחלטת המשיב. ענייננו בהחלטה מינהלית, וככזו, לא חל עליה עקרון הסופיות והרשות רשאית לחזור ולעיין מחדש בהחלטותיה (ראו, מני רבים, בג"ץ 8793/07 התנועה למען איכות השלטון נ' ועדת הבדיקה בענין המלחמה בצפון, פסקה 6 (27.11.2007); בג"ץ 6747/05 המועצה המקומית תל שבע נ' שר הפנים, פסקה 9 (29.7.2008)). ודוק: העובדה כי ההחלטה החדשה התקבלה שלא על ידי מי שקיבל את ההחלטה המקורית, אינה שוללת עקרון זה, ו"כל נושא משרה יכול, באופן עקרוני, לשנות את החלטותיו של קודמו (כפוף לכללים האחרים של המשפט המינהלי באשר לתקינות ההליך ולהפעלתו של שיקול הדעת)" (דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 382 (2010)). במקרה דנן, ההחלטה החדשה התקבלה לא בשל שינוי נסיבות אלא בשל בחינה של תשתית עובדתית נוספת. 19. הטענה להפרת הסכמה שהביאה למחיקת העתירות הקודמות: איני רואה לקבל את טענת העותרות כי החלטתו של המשיב עומדת בניגוד להסכמה שהביאה למחיקת העתירות הקודמות, ואחזור ואצטט מפסק דיני שם: "כמו כן, סוכם כי בסיום שלב הבחינה, יעביר הבודק את מסקנותיו למנכ"ל הנכנס לצורך קבלת החלטה חדשה על-ידו. [...] בנסיבות אלו, בהן הנציב אינו ממשיך בבדיקה מטעמו, והליך הפיטורים ייבחן על ידי בודק שמסקנותיו יועברו למנכ"ל משרד ראש הממשלה לצורך קבלת החלטה חדשה – אין מקום להותיר את העתירות תלויות ועומדות. לנוכח הודעת משיבי המדינה והשינוי בתשתית העובדתית, העתירות במתכונתן הנוכחית מיצו את עצמן ואינן אקטואליות עוד. לא למותר לציין כי זכויות וטענות הצדדים שמורות להם" (הדגשות הוספו – י"ע). הנה כי כן, לא הוסכם מראש כי מסקנותיו של הבודק יכריעו בפרשה, אלא כי מסקנות הבודק ישמשו את המשיב לצורך קבלת החלטה חדשה. מכאן, שאין להסיק מההסכמה האמורה לעיל כי המשיב היה כבול מלכתחילה למסקנות הבודק, הגם שאין ספק כי למסקנות הבודק צריך היה ליתן משקל נכבד. 20. הטענה לאי סבירות ההחלטה: כאמור, עמדתה הנוכחית של המדינה היא כי החלטתו של המשיב היא סבירה ומידתית ונופלת במתחם הסבירות. עמדה זו מקובלת עלי מן הטעם שההחלטה התקבלה על סמך תשתית עובדתית אחרת מזו שעמדה בפני הבודק. אסביר. במסגרת העתירות הקודמות, הודיעה המדינה כי במשרד ראש הממשלה התקבלו דו"חות ביקורת וחוות דעת שלא עמדו לבחינה במסגרת הליך השימוע וממילא גם לא במסגרת ההחלטה שהתקבלה בעניינו של חלווה, וכי החומר הנוסף יילמד וייבחן. המשיב העיד על עצמו במכתב ובהחלטה, כי לא הסתפק בבחינת תקינות ההליך אלא הרחיב את בדיקתו להיבטים נוספים שנטענו על ידי חלווה וכן התבסס על חומרים שלא הוצגו בפני הבודק. הגם שניתן לטעון כי בעשותו כך חרג המשיב מהנחיית המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד גיל לימון, במכתבו מיום 23.5.2023 –בסופו של יום אנו ניצבים כעת בפני החלטה חדשה המתבססת על תשתית עובדתית חדשה, שאיננו יכולים להתעלם ממנה, ועל בסיסה קיבל המשיב את החלטתו. ההחלטה נחזית כמו פסק דין של ערכאת ערעור על מסקנותיו של הבודק ועל מסקנותיהם של גורמים נוספים שמתחו ביקורת על חלווה. כידוע, אין דרכה של ערכאת ערעור להתערב בממצאי עובדה ומהימנות, אלא שבמקרה דנן, המשיב הגיע ב"פסק דינו" למסקנות שונות מ"הערכאות הדיוניות" שקדמו לו, ובחן "דה נובו" ממצאי עובדה ומהימנות ברזולציה של עדויות, סקירה פרטנית של שיחות טלפון, תכתובות ומתן פרשנות להן (כמו הביטוי "זזתי אחורה לגמרי" שבו נקט חלווה באחת התכתובות) ועוד. כאמור, מצאתי לדחות את העתירות הגם שלא בלי התלבטות, באשר קשה להשתחרר מהרושם כי ההחלטה היא בגדר כתב הגנה לטובת חלווה תוך קבלת עמדתו כמעט במלואה, הן במישור העובדתי והן במישור המסקנות (זאת, הגם שהמשיב הכיר בכשליו של חלווה באירוע ההתקשרויות בדיעבד לנוכח ההיקף המשמעותי של הסכומים החריגים, הגם שפירט שורה של נסיבות מקלות). אף קשה להתעלם מהפער בין מסקנת הבודק ולפיה ביטול הפיטורים יהיה בגדר החלטה בלתי סבירה באופן קיצוני לבין מסקנותיו של המשיב כפי שבאו לידי ביטוי בהחלטתו. חרף זאת, אין בידינו הכלים והמשאבים השיפוטיים להידרש לרזולוציות העובדתיות והראייתיות שעליהן ההחלטה מושתת, ולו מן הטעם שהדבר מצריך שמיעת עדויות, שמא גם של גורמים ששמותיהם נזכרו בהחלטה, ולכך השלכה גם על היקף הביקורת השיפוטית: "לכן בדרך כלל בית המשפט מאופק יותר בביקורת על ממצאים עובדתיים מאשר בביקורת על קביעות משפטיות" (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 1399 (2011)). למעשה, גם העותרות לא התמודדו עם ההחלטה לגופם של דברים ולגופה של התשתית העובדתית הסבוכה והחדשה שעמדה בבסיסה, ולא בכדי. רוצה לומר, כי המקום להמשך התדיינות, ולתקיפת ההחלטה, אם בכלל, הוא בזירה של דיני עבודה, מה שיכול להסביר מדוע מחלקת דיני עבודה בפרקליטות היא שהגנה על החלטת המשיב, ומדוע לשיטתה, הערכאה המתאימה לבחון את הדברים היא בית הדין לעבודה. 21. הטענה לשיקולים זרים: העותרות טענו לשיקולים זרים. העותרת בבג"ץ 4994/23 טענה לקשרים של חלווה לראש הממשלה, ובהקשר זה הפנתה לסעיף 47 בהחלטתו של הבודק, שם נכתב כי באת כוחו דאז של חלווה, טענה כי פיטוריו נעשו "בשל רדיפה אישית כנגדו בשל קשריו עם ראש הממשלה". העותרת בבג"ץ 4708/23 העידה על עצמה בעתירה המתוקנת, כי היא אינה בוחנת כליות ולב ואין לה את הכלים לחשוף שיחות שהתנהלו בחדרי חדרים. ואכן, זו אחת החולשות העיקריות של עילת השיקולים הזרים (וראו בעניין זה פסקאות 62-61 לפסק דיני בעניין עילת הסבירות – בג"ץ 5658/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת (1.1.2024)). לא אכחד כי נסיבות הפרשה רבת התפניות ותועפות המשאבים שהושקעו על ידי המשיב בהחלטתו, מעוררים תמיהות מסוימות, ואציין את פרק הזמן הקצר שחלף בין השבעת הממשלה ועד שמ"מ מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר צחי ברוורמן, הורה על הקפאת הליך הפיטורים ועריכת בדיקה מחודשת (חמישה ימים). גם התערבות הנציב בשעתו בהליך הפיטורים, חרף קביעת היועץ המשפטי של הנציבות כי הליך הפיטורים של חלווה נעשה באופן תקין, מעלה תמיהה. מכל מקום, המשיב התייחס לרמיזות בעניין זה, וטען כי אין לו כל רקע והיכרות מוקדמת עם ראש הממשלה המכהן או מי מבני משפחתו קודם לעבודתו במשרד ראש הממשלה, וכי עבד מול שישה ראשי ממשלה שונים ומעולם לא זומן לשיחה אישית או נפגש עם מי מהם מחוץ למסגרת העבודה. לאור זאת, ועל אף התמיהות שמתעוררות, אני מתקשה לקבוע כי שיקולים זרים עמדו בבסיס החלטת המשיב לבטל את פיטוריו של חלווה. הערות לפני סיום 22. דחינו אחת לאחת את טענות העותרות, אך כאמור, דחיית העתירה נעשתה לאחר התלבטות. המשיב הגיע למסקנה כי חלווה הוא עובד מסור, מקצועי וערכי שזכה במהלך שירותו הארוך השנים בשרות המדינה להערכה רבה מצד הממונים עליו, וכי עד לפרשה נשוא דיוננו לא נמצאה בתיקו האישי ולו תלונה אחת. איננו באים להרהר אחר הדברים ואיננו מתיימרים להביע עמדה לגבי רמתו המקצועית וכשירותו התפקודית של חלווה או לפגוע חלילה בזכויותיו במישור דיני העבודה. עם זאת, בהיבט המינהלי של הדברים, ולנוכח גלגוליה של הפרשה, מתעוררת תחושת חוסר נוחות. 23. חלווה הטיח האשמות לכל עבר וטען גם במסגרת תשובתו לעתירות דכאן כי סומן מלכתחילה כ"מטרה" וכי היה נתון לרדיפה אישית. המנכ"לית הקודמת והבודק התייחסו לכך בחומרה לכך וראו בטיעונים אלה בריחה מאחריות. לעומת זאת, במכתב ובהחלטה אנו מוצאים כי הנרטיב של חלווה התקבל במלואו, תוך הטלת האשמה על גורם אחר בכל הנוגע להיתרי הבנייה, ביקורת על דו"ח מיוסט, ביקורת על המנכ"לים הקודמים של המשרד – יאיר פינס וגב' שולץ, ביקורת על המחלקה המשפטית של משרד ראש הממשלה, ביקורת על הליכי הבדיקה של הבודק ועוד. כפי שציינה המדינה בתגובתה המקדמית, אין בעמדתה הנוכחית כדי לאשר את נכונות האמירות בנימוקי ההחלטה הנוגעים לגורמים אחרים שעניינם לא עמד לדיון במסגרת הליך השימוע, וממילא לא ניתנה להם אפשרות להתייחס או להגיב לדברים. אין לנו אלא להצטרף להסתייגות נחרצת זו, ולמען הסר ספק, לא התיימרנו כלל להיכנס לעובי הקורה בכל הנוגע להאשמות שהוחלפו בין גורמים שונים, ולאינספור הפרטים והעובדות שפורטו בנימוקי ההחלטה של המשיב. 24. בנימוקי ההחלטה אשר "מטהרים" את חלווה מכך שהעבודות להצבת אמצעי אבטחה קבועים בסביבת ביתו של בנט בוצעו לפני שהתקבל אישור הולמ"ב, נכתב כי קיים: "פער מובנה בין צרכי היחידה המקצועית, האחראית על אבטחת ראשי ממשלה, לבין הוראות הדין הנוגעות לקבלת היתרים לפי חוק התכנון והבניה. זאת בשל הצורך הבטחוני המיידי של הצבת אמצעי אבטחה בעת חילופי ראשי ממשלה (או שרים), והדחיפות המאפיינת שלב זה, לבין משך הליכי האישורים אשר עלולים לארוך חודשים [...] כפי שעולה מסיכום הדיון מיום 4.5.2021, ניתן למעשה 'הכשר' או למצער מעין 'הכרה' דה פאקטו על ידי הגורמים המשפטיים למצב שאינו חוקי... ". דומה כי יש באמירה זו, אם וככל שיש בה ממש, כדי להקהות מקצת הביקורת שמתח בית משפט זה בעניין עיריית רעננה על העבודות שבוצעו. 25. סוף דבר, ולנוכח כל האמור, העתירות נדחות. ש ו פ ט השופט ד' מינץ : אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' שטיין: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית. ניתן היום, ‏י"א בסיון התשפ"ד (‏17.6.2024). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 23047080_E15.docx סח מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1