עו"ד מיכאל שרון נ. נשיא בית המשפט העליון

פסק-דין בתיק בג"ץ 4703/14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4703/14 לפני: כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט א' שהם העותר: עו"ד מיכאל שרון נ ג ד המשיב: נשיא בית המשפט העליון עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ט בתשרי התשע"ה (23.10.14) בשם העותר: עו"ד מיכאל שרון בשם המשיב: עו"ד נחי בן אור בשם לשכות עורכי הדין: עו"ד עמית דולב פסק-דין השופט א' רובינשטיין: א. עתירה זו נדרשת לסמכותו של נשיא בית המשפט העליון (להלן המשיב או הנשיא) לקבוע הוראות נוהל ככלל, ובפרט את הוראת נוהל "1-14 – טיפול בבקשות לשינוי מועדי דיון" מיום 22.4.14. לטענת העותר אין מקור חוקי המסמיך את המשיב לקבוע הוראות מעין אלה, ועל כן דינן להיבטל. רקע ב. ביום 5.1.10 פורסמו שתי הוראות נוהל מטעם נשיאת בית המשפט העליון דאז (השופטת ד' ביניש): הראשונה, הוראה מספר 1-10 שעניינה "טיפול בבקשות לדחיית מועדי דיון" (להלן הנוהל הראשון). השניה, הוראת נוהל מספר 2-10 שעניינה "טיפול בבקשות לדחיית מועד מטעמים הקשורים בקיום דיון באותו מועד לפני שופט אחר" (להלן הנוהל השני). צוין בהן, כי "ככלל, אין לדחות מועדי דיון שקבע בית המשפט... אלא במקרים חריגים" (סעיף 1 לנוהל הראשון); וכן נקבעו האופן בו יש להגיש את בקשת הדחיה (באמצעות טופס אשר צורף לנוהל הראשון), ומכלול השיקולים אותם יש לשקול בעת שמוגשת בקשת דחיה. בהמשך לכך, ביום 22.4.14 פורסמו הוראות נוהל מטעם המשיב, שגם עניינן "טיפול בבקשות לשינוי מועדי דיון", ועל פי סעיף י"ג בהן הן מחליפות את שני הנהלים הקודמים (להלן הנוהל). הנוהל (הנוכחי) הוא שבמוקד הדיון נשוא ענייננו, אם כי שאלת חוסר הסמכות מתעוררת, לפי הנטען, לעצם סמכות המשיב לקבוע הוראות נוהל ככלל. העתירה, התגובה, בקשת ההצטרפות והדיון ג. בעתירה נטען, כי הוראות הנוהל הוצאו בחוסר סמכות; כך, שכן סעיף 24 לחוק יסוד: השפיטה קובע, כי "סדרי מינהל של בתי המשפט, קביעתם והאחריות לביצועם" ייקבעו על פי חוק – ולא בהוראות נוהל כבענייננו. בנוסף, סעיף 82 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן החוק או חוק בתי המשפט), וסעיף 108 לחוק זה קובעים בהתאמה, כי הסמכות לקבוע את סדרי המינהל של בתי המשפט, וכן סדרי הדין והנוהג של בתי המשפט, נתונה לשר המשפטים. לפי הנטען, מלשון ההן נשמע הלאו – הסמכות לקבוע את סדרי המינהל והדין נתונה למחוקק או לשר המשפטים, ואינה נתונה למשיב. יודגש, כי העותר אינו מלין על תוכן ההנחיות או על סבירותן, אלא אך על סמכות המשיב לקבען (סעיף 1 לעתירה); וכפי שציין במכתבו למשיב מיום 6.5.14, אין לו "דבר וחצי דבר כנגד הנוהל, זולת שאלת מקור סמכותו החוקית" (סעיף 2 למכתב). ד. יצוין כי טרם הגשת העתירה כתב העותר מספר מכתבים בנושא למשיב ולקודמתו בתפקיד, ונענה כי הסמכות לקביעת הנהלים נובעת מחוק בתי המשפט, המסמיך את המשיב ואת נשיאי בתי המשפט באשר הם לקבוע כללים הנוגעים למועדי הדיונים בבתי המשפט אשר בראשם הם עומדים. עוד צוין, כי הנוהל הראשון והנוהל השני נקבעו בהסכמת נשיאי בתי המשפט השונים, ומכל מקום אין בנהלים כדי לכבול את שיקול דעת השופטים היושבים בדין, אשר יכריעו בכל מקרה לגופו בהתאם לשיקול דעתם ולנסיבות הקונקרטיות (ראו מכתבה של דנה כהן-לקח, רשמת בית המשפט העליון (כתארה אז), מיום 17.3.10; ומכתבה של ד"ר קרן אזולאי, עוזרת משפטית בכירה לנשיא (כתארה אז), מיום 6.5.14). בתשובה מיום 17.3.10 נאמר, כי "מכוח היותו של נשיא בית המשפט העליון עומד בראש המערכת השיפוטית ואחראי במשותף עם שר המשפטים לניהול המערכת, קיימת בידי הנשיא הסמכות להנחות את השופטים בעניינם הנוגעים לסדרי העבודה ולניהול הדיונים. המדובר בסמכות לקבוע נהלי עבודה וטיפול בתיקי בית המשפט, ואין המדובר בתקנות בדרג של חקיקת משנה... אין בהם (בנהלים – א"ר) כדי לכבול או להחליף את שיקול דעתם של השופטים בבואם להכריע בבקשות לדחיית מועדי דיון בהתאם למכלול השיקולים הרלבנטיים לענין ובהתחשב בנסיבותיו של המקרה הבא לפניהם". העותר לא התרצה, ומכאן עתירה זו. ה. ביום 7.10.14 הוגשה בקשה מטעם לשכת עורכי הדין (להלן הלשכה) להצטרף כידידת בית המשפט. נטען, כי אף שהנוהל מופנה לכאורה לשופטים, יש בו כדי לחייב את כלל ציבור עורכי הדין בישראל; מכאן, לפי הנטען, כי מדובר למעשה בחקיקת משנה, ושעה שאין בחוק הוראת דין המאפשרת זאת, הוצא הנוהל בחוסר סמכות. עוד טוענת הלשכה, כי הנוהל מטיל נטל קשה על ציבור עורכי הדין בישראל ומקשה באופן בלתי סביר על דחיית דיונים. כך למשל, נטען כי עורך דין אשר ביקש לדחות את מועד הדיון מחמת טיפולים רפואיים שנאלץ לעבור נענה בשלילה; כך גם עורך דין שביקש לדחות את מועד הדיון נוכח ברית מילה לנכדו, ועל כן נאלץ לדחות את הטקס ביום; ועוד. על כן, גם בכך יש לתמוך בטענה כי מדובר בהליך הראוי לחקיקת משנה ולא לכללים אשר אין מקור מפורש לקביעתם. לעניין זה מפנה הלשכה לחוק בתי המשפט, המסמיך את המשיב, לפי הנטען, לקבוע אך את המועד בו יתחיל הדיון בתיק ולא את האופן בו יידחה או לא יידחה המשכו, ואף זאת בבית המשפט העליון בלבד (סעיף 27(ב) לחוק בתי המשפט). בשונה מהעותר, טענה הלשכה מעיקרא לגופן של הוראות הנוהל. כך למשל נטען, כי אי דחיית דיון מפאת הליכי גישור או משא ומתן המתקיימים בין הצדדים אינה סבירה, שכן שמיעת ראיות בתיק הנדון עלולה לפגוע במגעים המתנהלים בין הצדדים, ולהביא לכך שבית המשפט ייאלץ להכריע בתיק בעוד שיכול היה להסתיים בהסכם בין הצדדים. עוד נטען, כי יש בנוהל כדי להכתים את מקצוע עריכת הדין, שכן האופן בו נוסח עלול לרמז על כך שבית המשפט מטיל דופי באמינותם וביושרתם של עורכי הדין. ו. ביום 20.10.14 הוגשה תגובה מקדמית על-ידי הפרקליטות. נטען, כי הנוהל נדרש כדי להתמודד עם התופעה החמורה של דחיית דיונים, אשר פוגעת הן בציבור המתדיינים אשר הליכם נדחה, והן באמון הציבור בבתי המשפט. אשר לסמכות המשיב לקבוע את הנוהל נטען, כי מסורה לו סמכות, מכוח חוק בתי המשפט, לקבוע עניינים מינהליים שונים הנוגעים למערכת המשפט, וזאת מעבר לסמכויותיו השיפוטיות. הפרקליטות מפנה לסעיף 9 לחוק המעגן את מעורבות המשיב במינוי נשיאים וסגני נשיאים לבתי המשפט השונים; לסעיף 33 ולסעיף 43 המעגנים את מעורבות המשיב בעניין קביעת מקום מושב ואזור שיפוט; לסעיף 82 המעגן את מעורבות המשיב במינוי מנהל בתי המשפט; ובמיוחד לסעיף 101, הקובע כי המשיב ינחה את הרשמים כיצד לערוך את רשימת המשפטים שלפני בתי המשפט; ועוד. מהוראות חוק אלה משתמע, לפי הנטען, כי המשיב נושא באחריות לתפקוד מערכת המשפט, ומכאן נובעת סמכותו לקבוע כללים אשר יאפשרו לו לבצע את המוטל עליו. ז. עוד נטען, כי מעבר לסמכות המוקנית למשיב כאמור מכוח חוק בתי המשפט, מוקנית לו סמכות טבועה לקבוע הנחיות עבודה בנושאים מסוימים, וזאת מעצם תפקידו ומעמדו; הדברים נכונים במיוחד לעניין דחיית מועדי דיון, שעה שאין הסדר חקיקתי ממצה לטיפול בתופעה זו, ועל כן אין מניעה שהנשיא הוא שיעשה כן. עוד נטען, כי הנוהל אינו מגביל את שיקול הדעת השיפוטי של השופטים היושבים לדין, הרשאים לסטות מן ההוראות בהתאם לנסיבות. ח. בדיון ביום 23.10.14 הדגיש העותר, כי החוק קובע ששר המשפטים ומנהל בתי המשפט הם האמונים על העניינים המינהליים השונים בבתי המשפט, ולא המשיב. על כן, אין להידרש לסמכותו הטבועה לכאורה של המשיב, או לסמכותו המשתמעת לכאורה מהוראות החוק, שעה שהשר והמנהל יכולים לקבוע הוראות אלה מתוקף סמכותם המפורשת בחוק. עוד נטען, כי טענת המדינה לפיה הנוהל אינו מגביל את שיקול הדעת של השופט אינה נכונה, שכן בקשת דחיה אשר נערכה בניגוד לנוהל – ובעיקר, בקשה שהוגשה שלא לפי טופס שכותרתו "טופס בקשת (תובע מס'/ נתבע מס') לשינוי מועד דיון" – כלל אינה מגיעה לשופט אלא נדחית על-ידי מזכירות בית המשפט, וזאת בהתאם לסעיף 6(ב) לנוהל, הקובע כי "בקשה שלא תוגש על גבי הטופס לא תתקבל על ידי המזכירות". בא כוח הלשכה טען, כי נוכח השפעתו הרחבה של הנוהל על כלל המתדיינים ועורכי הדין בישראל, לא היה מקום לקבעו מבלי להתייעץ עם הלשכה קודם לכן. עוד נטען, כי אף אם בידי השופט לכאורה לחרוג מהוראות הנוהל, בפועל חשים השופטים כבולים להוראותיו, ומחליטים בהתאם לאמור בו. מטעם הפרקליטות נטען, כי הנוהל מבקש להתוות את השיקולים הרלבנטיים בדחיית מועד דיון ובכך לפשט את ההליך, אולם כאמור אין בו כדי לכבול את ידי השופטים. הכרעה ט. אפנה עתה לבחינת סמכותו הראשונית של המשיב לקבוע הוראות נוהל שונות, בין אם מכוח החוק ובין אם מכוח סמכותו הטבועה כנטען. אציין כבר כאן, כי לדעתי התשובה לשאלת הסמכות היא בחיוב, גם אם עדיף היה לתת לכך ביטוי סטטוטורי מפורש. לא אדרש בהרחבה ובעיקרו של דבר – כפי שגם צוין באולם בית המשפט – לשאלות הכרוכות בתוכן הנוהל עצמו, שאינן חלק מעתירה זו, אך כדי שלא להוציא את הנייר ריקם אעיר קמעא לגבי היבטים מעשיים הכרוכים בו. אוסיף, כי אמליץ לחבריי לצרף את לשכת עורכי הדין כידידת בית המשפט, בהיות עורכי הדין – כמובן – ציבור רלבנטי לנושא, אך בכפוף לאמור, קרי, גדרי העתירה שיסודה הסמכות. קביעת הוראות נוהל על-ידי נשיא בית המשפט העליון י. נשיא בית המשפט העליון הוא מטבע משרתו הדמות הבכירה במערכת בתי המשפט בישראל, והוא העומד בראשה כמנהיגה המוסדי. בנוסף לכך, מבחינות רבות, ומבלי לפגוע בתפקידיו ובאחריותו הפרלמנטרית והציבורית של שר המשפטים, הנשיא הוא – כלפי חוץ – מנהיגה הציבורי של המערכת, מייצגה ודוברה בפני הרשות המחוקקת והמבצעת, וכן אמון על הגנת עצמאותה השיפוטית; וכמובן כלפי פנים הוא בפועל האחראי היומיומי לתפעולה התקין, מכל מקום בכל הנוגע לשופטים, למעלה הוזכרו סעיפים קונקרטיים בחוק בתי המשפט שבהם מסורות סמכויות לנשיא (ובהם סעיפים 9, 33, 43, 78, 82, 101), אך אומר כבר כאן כי לטעמי בראש וראשונה עסקינן בסמכות הכרוכה במעטפת השיפוטית, ולכן היא אינהרנטית לתפקידו של המשיב וטבועה בו. לסדרי המינהל בבתי המשפט היסטוריה; אכן, סעיף 24(1) לחוק יסוד: השפיטה (שנתקבל בתשמ"ד) מונה את "סדרי המינהל של בתי המשפט, קביעתם והאחריות לביצועם" בין הנושאים שבהם "ייקבעו הוראות לפי חוק" (הדגשה הוספה). בהמשך לכך, מנהל בתי המשפט מתמנה על-ידי שר המשפטים בהסכמת נשיא בית המשפט העליון; סעיף 82 לחוק בתי המשפט קובע כי "(א) שר המשפטים יקבע את סדרי המינהל של בתי המשפט, וימנה בהסכמת נשיא בית המשפט העליון את מנהל בתי המשפט, בין שהוא שופט ובין שאינו שופט; (ב) מנהל בתי המשפט יהיה אחראי בפני השר על ביצועם של סדרי המינהל". להלן נידרש בקצרה לתולדות הנושא; אכן, לשר מסורה קביעת סדרי המינהל ברמה הנורמטיבית הכללית, אך אין בכך לשלול את מעורבותו של הנשיא במינהל היומיומי של בתי המשפט, על פי פרקטיקה רבת שנים ונוהג שנתקבע, המתיישב עם צרכי המערכת ועם השכל הישר. יא. אכן, עוד בראשית שנות המדינה הושגה פשרה בעניין מינויו וכפיפותו של מנהל בתי המשפט, באופן שהמינוי נעשה על-ידי השר אך מונה מעיקרא שופט כמנהל (סעיף 14 לחוק השופטים, תשי"ג-1953), דבר שעוגן איפוא סטטוטורית. הצעת חוק השופטים, תשי"ג-1953, הצעות חוק תשי"ג, 90, הציעה (סעיף 14) כי "סדרי המינהל של בתי המשפט ייקבעו על-ידי שר המשפטים, ויהיו חובה על השופטים", אך החוק כפי שנתקבל קבע, כי "שר המשפטים יקבע את סדרי המינהל של בתי המשפט, וימנה על ביצועם אחד השופטים שיהיה אחראי בפניו"; ראו גם ספרי שופטי ארץ (תשמ"א-1980), עמ' 114-113 וכן ספרו של הנשיא השני יצחק אולשן דין ודברים (תשל"ח), 225-223 בדבר "החבל הדק" שעליו הילכו הנוגע בדבר בקשר למינהל בתי המשפט, באיזון שבין השר לנשיא. כדי להבין זאת, ראוי להזכיר כי בימי המנדט החזיק זקן השופטים בסמכויות שיפוטיות ומינהליות כאחד, ובעקבות זאת (ואקצר בתיאור ההיסטורי) הוכנס לחוק בתי המשפט תשי"ז-1957 סעיף 45, כיום סעיף 107 בנוסח המשולב, שפיצל את הסמכויות, כך שסמכויות מינהליות ולהתקנת תקנות הועברו לשר המשפטים, וסמכויות שיפוטיות לנשיא בית המשפט העליון ולמשנהו. סעיף מינויו ואחריותו של מנהל בתי המשפט – סעיף 82 – שונה בתיקון מס' 15 לחוק בתי המשפט מתשנ"ב-1992, בו נתקבל הנוסח הנוכחי שהובא מעלה, ובדברי ההסבר (הצעות חוק תשנ"א 324) נאמר, "מוצע לקבוע כי מנהל בתי המשפט הוא הממונה על ביצוע סדרי המינהל של בתי המשפט, ושמינויו של מנהל בתי המשפט, בין שופט בין שאינו שופט, ייעשה בהסכמת נשיא בית המשפט העליון". חרף האפשרות למנות מי שאינו שופט נוצרה כידוע מסורת, שהמנהל הוא שופט. המנהל – שאמנם אחריותו שבדין על ביצוע סדרי המינהל היא בפני השר – הוא איפוא על פי הנוהג (שמעולם לא חרגו ממנו) שופט, שכפיפותו המקצועית בפועל היא גם לנשיא, הן בהיותו שופט וחלק מן המערכת והן על פי הפרקטיקה הנוהגת, והוא ממונה על התפעול המינהלי של המערכת; הוא הממונה הישיר על עובדיה הרבים של המערכת שאינם שופטים, ובאשר לשופטים, הוא אמון על תנאי השירות שלהם ונושאים מינהליים שונים הקשורים בעבודתם, כמו גם על המנגנון המסייע לועדה לבחירת שופטים ועוד. למנהל גם סמכויות נוספות; ראו סעיפים 33, 43 ו-78א לחוק בתי המשפט, סעיף 27 (ג) לחוק בתי המשפט לענייני משפחה, תשנ"ה-1995, סעיף 6 לחוק סדר הדין הפלילי (נוסח משולב), תשמ"ב-1982 (חלק ניכר מן הסעיפים הנזכרים עניינם העברת תיקים בין בתי המשפט), סעיף 3 לחוק עזרה משפטית בין מדינות, תשנ"ח-1998, ותקנות שונות בתקנות סדר הדין האזרחי. לא למותר לציין כי בתשס"ח-2008 הותקנו תקנות בתי המשפט (הנהלת בתי המשפט) שלפיהן שופט – למעט המנהל – לא ימלא תפקיד קבוע בהנהלת בתי המשפט, אך לא חל שינוי באשר למינוי שופט כמנהל. כמו כן, בהמשך לסעיף 82, טיוטת תקנות סדר הדין האזרחי, תשע"ה-2014 קובעת בתקנה 168(א) סמכות למנהל בתי המשפט לקביעת שלבי ביצוע בהליכים, ובתקנה 168(ב) נאמר, "מקום שבו הוסמך מנהל בתי המשפט לקבוע כללים או הוראות, יעשה כן בהסכמת שר המשפטים...". אגב, על החלטת המנהל לפי סעיף 78א בעניין העברת הליכים ישנו ערעור לפני הנשיא או שופט בית המשפט העליון שיקבע הנשיא. יב. והנה, ההידרשות היומיומית המהותית לתפקוד השופטים בבתי המשפט השונים היא בפועל משימתו של הנשיא, הפועל כמובן בשיתוף עם מנהל בתי המשפט: הוא שבידו להזמין שופטים ולברר עמם בעיות כגון פיגור בעבודה – ואיננו עוסקים כאן דווקא בשאלות משמעת, שלגביהן קיימים בדין הליכים שונים, או בנושאים הבאים בפני נציב תלונות הציבור על שופטים, על פי חוק נציב תלונות הציבור על שופטים, תשס"ב-2002. כמובן, הנשיא ומנהל בתי המשפט באים בדברים עם שר המשפטים ולהיפך, ומלכות נוגעת בחברתה, אך מדברים אנו בתמונת היומיום ובשירות הניתן בכל עת לכלל ציבור הבאים בשערי בתי המשפט. הנשיא הוא גם הכתובת הציבורית העיקרית מתוך מערכת בתי המשפט לענייני המערכת, מבלי לפגוע כמובן באחריותו הציבורית והפרלמנטרית של שר המשפטים כאמור ובתפקידו גם כיו"ר הועדה לבחירת שופטים. אכן, מתוקף תפקידו המינהלי מייצג המנהל את המערכת, על פי רוב, בפני ועדות הכנסת, וכמובן בפני רשויות שלטון כמו אגף התקציבים ועוד; ואף הוא כתובת לשופטים בעניינים שונים. ואולם, לנשיא אחריות מהותית כוללת במערכת לתפקוד השופטים, גם אם פשיטא שאין מדובר בהתערבות בהכרעותיהם השיפוטיות, שלגביהן חל סעיף 2 – החשוב כל כך – לחוק יסוד: השפיטה, אשר לפיו "בענייני שפיטה אין מרות על מי שבידו סמכות שפיטה, זולת מרותו של הדין". אעיר כאן, כי נראה לי שסעיף זה יש לפרש בהרחבה, קרי, כדן בכל החלטה הנושאת את חתימת השופט בתפקידו השיפוטי. הנשיא הוא איפוא כתובת כללית של מערכת השפיטה מתוכה כלפי חוץ וכלפי פנים כאחת. וכאמור, דברים אלה נטועים בשיטת משפטנו משכבר הימים מכוח הנוהג, אף שלא קיבלו עיגון חקיקתי מפורש; ראו ש' שטרית "ארבעים שנה למשפט החוקתי, התפתחויות בדיני חוקה – סוגיות נבחרות" משפטים י"ט 573, 589-596 (תש"ן) במאמר הציע המחבר המלומד קביעת הסדר חקיקתי שלפיו תהא האחריות המרכזית למינהל בתי המשפט על מנהל בתי המשפט, והסמכות לקביעת סדרי מינהל תימסר לנשיא בית המשפט העליון ולשר המשפטים במשותף, אך ציין כי דבר זה ישקף את הנוהג במציאות. ואכן, ביומיום של המערכת גם במצב הקיים ממילא על הנשיא להנהיגה באורח שוטף, בחינת "על מי מנוחות ינהלני" (תהלים כ"ג, ב'), וכשהמים סוערים – מקל וחומר. הדברים נעשו לאורך השנים אינטנסיביים יותר; לא הרי צרכי מערכת קטנה של בתי המשפט כפי שהיתה בראשית המדינה, כהרי מערכת ובה מאות רבות של שופטים (למעלה מ-700 כיום) וכמובן אלפי עובדים מינהליים, ובהתאם כמובן הגידול במספר התיקים. נשיא בית המשפט העליון מקדיש איפוא חלק ניכר מזמנו למטלות הנהגתיות וניהוליות, על פי צרכי המערכת, תוך עבודה משותפת – וככל הידוע לי הרמונית ככלל לאורך השנים – עם מנהל בתי המשפט, וכמובן בדיאלוג שוטף עם שרי המשפטים. יעילות העבודה, השירות לציבור העצום הנזקק למערכת – ויש להטעים נושא זה – הם חלק חשוב מתפקידו. מדובר בסמכות הכרוכה במעטפת השיפוטית, והיא לטעמי איפוא סמכות שיש לראותה טבועה, הגם שמונח זה משמש יותר בתחום השיפוטי האינדיבידואלי מאשר במינהלי ה"כללי"; והנשיא הוא האדם הנכון מהותית להפעלת סמכות זו. כך הובן לדעתי בפועל בהקמתה של המערכת, גם משהונחה האצטלה על כתפי הנשיא הראשון ד"ר משה זמורה, וראו ספרו של הנשיא השני אולשן דין ודברים עמ' 213 וספרי שופטי ארץ בעמ' 118 ואילך. יג. בהתאם, כדי לעמוד באחריות המהותית הרבה המוטלת עליהם בהיותם כאמור האמונים ביומיום על תפקודה של המערכת השיפוטית, ואין אחריות בלא סמכות – כלל יסוד במינהל – קבעו נשיאי בית המשפט העליון לאורך השנים נהלים שונים, שעיקרם מינהליים כפשוטם. כך למשל, בהוראת נוהל 4/98 נקבע, כי בכל כתב בי-דין המוגש לבית המשפט יש לכלול את התאריך בו נערך; בהוראת נוהל 02/02 נקבע, כי סימון ערעור על בית המשפט לעניינים מינהליים יסומן "עע"מ", בקשת רשות ערעור על בתי המשפט המינהליים תסומן "בר"מ" ובקשות שונות בעניינים מינהליים תסומנה "בש"מ"; ובהוראת נוהל 7/02 נקבע, כי דין המצאה לבית משפט באמצעות הודעת דואר אלקטרוני כדין המצאה באמצעות פקס (מתוך הודעות נוהל נשיא בית המשפט העליון מיום 17.11.02, פ"ד נז(1) (2003)). כפי שציין הנשיא דאז א' ברק, מדובר ב"הוראות נוהל הנוגעות לנהגים במזכירויות בתי-המשפט" (שם). כאמור, לעניין דחיות הוציאה הנשיאה ביניש ביום 5.1.10 הוראה שכותרתה "טיפול בבקשות לדחיית מועד דיון", אשר הנחיות הנשיא גרוניס נשוא העתירה החמירו אותן במידה מסוימת, בעקבות ניסיון מצטבר. יד. נוכח כל האמור, מקובלת עלי העמדה, כי לנשיא – המשיב – סמכות הכרוכה במעטפת השיפוטית, שיש לראותה כטבועה, למתן הנחיות עבודה בנושאים המינהליים הנלוים לשפיטה, בדומה לסמכות טבועה בה עושה בית המשפט שימוש במסגרת ההליך השיפוטי עצמו, ובעיקר בנוגע לסדרי דין (ראו רע"א 4088/14 בדיר נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה י"ג (2014)). לעניין סמכותו הטבועה של בית המשפט נאמר: "באופן כללי, ניתן לומר כי הכוונה היא לכוחו של בית המשפט ליצור, במקרים יוצאי דופן, כלים שהם חיוניים לצורך מילוי התפקיד שלמענו הוא קיים. היינו, אמצעים הנחוצים לו באופן טבעי לשם מילוי תפקידו, כדי להגן על יכולתו לתפקד ולמנוע ניצול לרעה של הליכי המשפט ואי-צדק ברור ובולט (בע"מ 3778/12 גלפנבוים נ' מדינת ישראל, פסקה 12 לפסק דינו של הנשיא גרוניס (2014); ראו גם פנחס גולדשטיין "ה'סמכות הטבועה' של בית המשפט" עיוני משפט י(1) 37, 40-37 (1984)). בענייננו אין צורך, על צד האמת, לדבר במונחים מרחיקי לכת של אי צדק ופגיעה לא מידתית בזכויות הפרט, אלא ניתן להיוותר בגדרי הצורך הניהולי הטבוע והמובן כמעט מאליו, שקשה מאוד לחלוק עליו לגופו. הדברים אף עולים ממכלול הוראותיו השונות של חוק בתי המשפט ורוחן, ומן הסמכויות השונות שהחוק מעניק למשיב. טו. הדבר גם דומה, אם לא זהה, להנחיות פנימיות שמוציאות הרשויות המינהליות השונות, אשר אינן באות מכוח עיגון סטטוטורי מסוים ומפורש (ראו ד' ברק-ארז משפט מינהלי – כרך א' 231 (התש"ע-2010; להלן ברק-ארז); בכך אין כדי להצביע על היעדר חוקיותן, וכדברי ראשונים: "איננו רואים כל מניעה לכך, שגוף ציבורי, הממלא על-פי חוק תפקידים שיפוטיים, שיש בהם שיקול דעת לאותו גוף, יקבע לעצמו מדיניות אשר תהיה לו לקו ולמשקולת בבואו להשתמש בתפקידיו אלה" (בג"צ 80/54 נוחימובסקי נ' שר המשפטים, פ"ד ח 1491, 1495, השופט ברנזון (1954)). טז. מטרת ההנחיות המינהליות, כהנחיות המשיב בענייננו, להגדיר את נהלי העבודה של הרשות וכן את העקרונות המנחים אותה בהפעלת שיקול דעתה (ברק-ארז, בעמ' 228). ראו גם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה באשר להנחיות כאלה, העומדת על היתרונות הרבים שבהן – לרשות עצמה, בכך שהן מצריכות אותה לשקול ולקבוע מדיניות בתחום מסוים; לאזרח, בהענקת ודאות ושויון בפני הרשות, ולשלטון החוק, באפשרן גמישות והתאמת עבודת הרשות לנסיבות משתנות, באופן יעיל יותר מחקיקה ראשית ואף מחקיקת משנה ("הנחיות מינהליות", הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.0002 מיום 1.4.86; עודכנה ביום 3.7.02). אין עסקינן בתקנות בנות פועל תחיקתי כמשמעה בסעיף 17 לפקודת הפרשנות (נוסח חדש) ובסעיף 1 סיפה לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981; ראו ברק-ארז, עמ' 331, המגדירה תקנה בת פועל תחיקתי כ"החלטה של רשות מינהלית מכוח סמכות סטטוטורית, אשר – מבחינת תוכנה – קובעת נורמה חדשה שהיא בעלת תוקף כללי". בענייננו אין מדובר לאמיתו בנורמה חדשה, אלא בכלי ניהולי, אך כהנחיה ניתן לה פרסום ראוי ברבים, באתר בתי המשפט. אכן, קהל עורכי הדין הוא ציבור חשוב, אך אין מדובר בנוהל הפוגע לאמיתו של דבר בזכויותיו, אלא מסדיר דרכי פעולה תקינות כלפיו תוך הותרת שיקול דעת לשופט הדן. יז. אם כן, סמכות המשיב לקבוע הנחיות שונות שעניינן מינהלי בעיקרו נגזרת ישירות מעצם תפקידו ומיקומו בראש הרשות השופטת, בצד מצבור סמכויותיו הסטטוטוריות, ואין הדבר מצריך בהכרח הסמכה מפורשת, שהרי – אם לנקוט לשון עזה – (כמעט) אי אפשר אחרת. כשלעצמי איני מקל בהסמכת הרשם לפי סעיף 101 לחוק בתי המשפט, שהובאה במיוחד כאסמכתא לסמכות הנשיא להוצאת ההנחיות, אך בעיני לא זו עיקר. הנשיא עומד בראש מערכת המונה, מאות רבות של שופטות ושופטים המכהנים בעשרות בתי משפט שונים; הוא לא יוכל לבצע תפקידו בלא כללים המתבקשים לצורך ניהולה היומיומי של המערכת, כדי שתנהג ותונהג באורח אחיד, שויוני ומסודר ככל הניתן, למתן השירות הראוי לציבור. אשוב ואומר, הדבר מתבקש מכוח חוק בתי המשפט, ומן הכורח שהוליד נוהג, מסמכותו הכרוכה במעטפת השיפוטית של המשיב וטבועה בה ומסמכותה של כל רשות מינהלית להוציא הנחיות פנימיות. לנוהג ולמסורת שנוצרו נודע משקל רב, וחזקה על שרי המשפטים כי מעשה הבא לייעל את העבודה השיפוטית ואת תפקוד המערכת הוא לרוחם. עם זאת, סבורני כי בשים לב לייחודו של המקצוע השיפוטי ובמיוחד לחשיבותו של שיקול הדעת העצמאי בעבודתו של השופט היושב בדין, שיקול דעת הניתן לו מכוח הדין, ושהוא יסוד מוסד בעבודה השיפוטית (ראו עע"מ 3908/11 הנהלת בתי המשפט נ' עיתון דה מרקר, פסקאות 33-26 לחוות דעתה של השופטת ארבל (2014)), ברי כי נהלים – בכל חשיבותם – אינם באים ואינם יכולים לצמצם את שיקול דעתו של השופט הדן. הם מהוים איפוא מתוה דרך כללי, כפרשנות של ראש המערכת לדרך הניהולית הנכונה שיבור לו השופט במלאכת יומו. אכן, אין מדובר בחקיקה ראשית או משנית המשתפת את הציבור בעיצובה באורח כזה או אחר, וגם לא נפגע שיקול הדעת השיפוטי – אך השופט הסביר ילך, ככל שהדבר מתאפשר, לאורן של הנחיות אלה, הבאות לתועלת הכלל. יח. לחיבת המשפט העברי אציין, כי למעמדו המיוחד של הבכיר במערכת , העומד בראש – אב בית הדין – סימוכין גם במשפט העברי, שפעמים הוא קרוי בו גם "מופלא של בית דין" (משנה הוריות א', ד') ולנוכחותו חשיבות אופרטיבית ומשקל מיוחד, שעל פיו ישקו דברים, ומנגד – היעדרו עלול להכתיב תוצאה (ראו גם תלמוד ירושלמי סנהדרין א', ד', וכן ירושלמי הוריות א', ב'. תוספתא חגיגה ב', ט'; תוספתא סנהדרין ז', ח'). אגב, ישנו גם "מופלא" שאינו אב בית הדין (בבלי סנהדרין פ"ז, א') אלא מומחה ובקי (ראו רש"י שם וכן רמב"ם סנהדרין ד', ח'). במונחי חכמינו אפשר גם לראות את הנשיא כקברניט הספינה, ומדרש פסיקתא רבתי אחרי מות, אומר "הספינה הזו מהלכת בים, אם אין לה קברניט אובדת היא"; וכדברי הנצי"ב מוולוז'ין (ר' נפתלי צבי יהודה ברלין, המאה הי"ט) בפירושו לתורה העמק דבר (דברים כ"ג, ו') "... כשאבד הקברניט מן הספינה, הספינה בסכנה". המהרש"א (ר' שמואל אידלס, פולין, המאות הט"ז-הי"ז) בחידושיו לאגדות הש"ס (בבא בתרא צ"א, א') אומר "שאוי לה לספינה שאבד קברניטה המדריכה דרך ישרה שלא תיכשל..."; ראו גם אלישי בן-יצחק "מנהיג או קברניט", דף שבועי, המרכז ללימודי יהדות בר-אילן, חיי שרה תשע"ה (1094); אשר יובל, אתר מחלקי המים, "קברניט", חיי שרה תשע"ה. הנוהל נשוא ענייננו יט. סבורני איפוא כי בסמכותו של המשיב לקבוע הוראות נוהל שונות, שעניינן העיקרי מינהלי, וזאת מן הטעמים שהובאו מעלה. מכאן גם נגזרת סמכותו של המשיב להוצאת הנוהל נשוא ענייננו, אשר אין חולק כי מטרתו – מניעת הימשכות ההליכים שלא לצורך – חשובה ואף חיונית לתפקודה השוטף של מערכת המשפט; וכדברי חכמים (אבות ה' י"א) "חרב באה לעולם על עינוי הדין ועל עיוות הדין" ר"ל; וכפי שנאמר באומות העולם, "To delay justice, is injustice” (Willian Penn, Fruits of Solitude; .((Reflections and Maxims Relating to the Conduct of Human Life 69 (11th ed. 1906 ובנוסח אחר "Justice delayed is justice denied". כ. כאמור, עסקינן בשאלת הסמכות. ואולם, כדי שלא להוציא את הנייר ריקם אדרש לטענה, כי הנוהל כובל את שיקול דעתם של השופטים, ובעניין זה נטען בפנינו – למשל – כי אי מילויו של טופס לדחיית מועד דיון יביא, על פי הנוהל, לכך שהמזכירות תדחה את הבקשה וזו לא תגיע כלל לשופט (סעיף 6.ב לנוהל). לדעתי מדובר בעניין מינהלי של ממש, פשוט והגיוני; מדוע על פלוני המבקש לקבל תעודת זהות או דרכון, או תמיכה כלשהי מגורם ממשלתי, למלא כמובן מאליו טפסים, ואילו בית המשפט אינו יכול לדרוש כי מבקש החלטה בעל אופי מינהלי ימלא טופס מסודר? הטופס בנידון דידן מכיל את אלה: הנימוק לבקשת הדחיה; תאריך הדיון; מתי נודע לבעל הדין על תאריך הדיון; ועוד. כפי שקובע סעיף 6.ב, אין הוראה זו חלה על בעלי דין בלתי מיוצגים, אלא אך על אלה המיוצגים על-ידי עורך דין, וחזקה על ציבור עורכי הדין בישראל שלא יתקשו למלא טופס מעין זה, ועל כן אין בכך כדי להכביד באופן אמיתי כלשהו, בהיות הטופס זמין ברשת. אשר לדחיית מועד הדיונים גופה, במישור הבסיסי, מטרתו של הנוהל היא שירות לציבור המתדיינים כדי שבתי המשפט יפעלו ביעילות – ופעמים רבות קובלים באזני רבים מאתנו השופטים אנשים שונים מן היישוב על "סחבת" והימשכות תיקים בבתי המשפט – וימלאו את יעודם כהלכה. לא למותר להזכיר את סעיפי הדין (סעיף 125 לחוק סדר הדין הפלילי (נוסח משולב), תשמ"ב-1982 ותקנה 152(א) לתקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד-1984, העוסקים בדחיית דיון אם לפני תחילתה של גביית הראיות ואם לאחריה; וראו ע"פ 4865/09 עו"ד פלדמן נ' בית המשפט המחוזי תל-אביב (2009). כא. נפנה זרקור למחקר מספטמבר 2013 מאת קרן וינשל-מרגל ויפעת טרבולוס ממחלקת המחקר של הרשות השופטת "דחיות דיונים במערכת המשפט". הוא זמין לכל ברשת, ונכתב בעקבות עבודתה של ועדה שמונתה בשעתו על-ידי הנשיאה ביניש ובה השופטים הנשיאה מוסיה ארד, הנשיאה דפנה בלטמן-קדראי והשופט יגאל מרזל. הנה מממצאיו המדאיגים של הדו"ח. הוברר (עמ' 3) כי לא פחות מכ-40% מן הדיונים שביומן בתי המשפט נדחים למועד אחר; 71% מבקשות הדחיה מתקבלות על-ידי בית המשפט, ומתוכן 24% הן מטעמים אישיים כמו נסיעות או שיקולי נוחות, אך גם אירועי משפחה של בעלי הדין; 23% בשל אי השלמת החומרים בתיק; 18% בשל דיון מקביל בערכאה אחרת; 13% בשל נסיבות מיוחדות כמו מילואים לידות או סיבה רפואית; ו-11% בשל הליכי משא ומתן בין הצדדים. נסתפק באלה, אף כי הדו"ח כולל עוד. נאמר בו (עמ' 4), "כי במבט על מערכתי, הזמן השיפוטי המוקדש לטיפול בבקשות הדחיה שוה ערך לזמן המגולם בלמעלה מתשעה תקני שופטים, וזאת מבלי לקחת בחשבון זמן שהשופט עשוי להשקיע לשווא בהכנה לקראת דיון, זמן רענון הנדרש עקב פער זמנים בין דיונים, זמן מינהלי המוקדש לטיפול בחלק מהבקשות ולזימון מחדש של הצדדים ועוד". ונזכור, דחיה שהותירה חלל ביומן בית המשפט דחקה גם את תורם של בעלי דין הממתינים ליומן ושיכלו להשתבץ לדיון בעוד מועד. יצוין כי רק כ-5% מהדחיות הן ביוזמת בית המשפט. האם אין בנתונים אלה כדי להצדיק יד מכוונת שתצמצם תופעה זו ככל הניתן, בלא לפגוע במקרים המוצדקים שבהם יש מקום לדחיות? לטעמנו התשובה חיובית, וידו של הנשיא היא היד המכוונת. כב. מכאן הנוהל, ואולי כדאי להזכיר לגביו את דברי הרמב"ם בשמונה פרקים (הקדמתו לפרקי אבות), פרק ד', כי כדי להגיע בתכונה מסוימת מקצה לא חיובי אחד אל האמצע הרצוי, ראוי להעביר תחילה אל הקצה האחר, עד שתנוח המטוטלת באמצע, וכלשונו "נראה על איזה צד נטה ויצא, ונעמוד כנגדו בהפכו עד שישוב אל השווי, וכשישתוה נסלק ידינו מן ההפוך ונשוב לעשות לו מה שיעמידהו על שוויו", ובלשון ימינו – נעביר את המטוטלת לקצה כדי שבתנודותיה "תנחת" לבסוף במקום של אמצע. כג. אכן בנוהל נקבע, כפי שציינה הלשכה באי נחת, כי "קיום משא ומתן לפשרה, הסדר טיעון או הליך גישור לא יהוו, כשלעצמם, עילה מספקת לשינוי מועד דיון שנועד לשמיעת ראיות" (סעיף 6.ד); וכך גם שיקולי נוחות, עומס עבודה או הסכמת הצדדים (סעיף 6.ג). כשלעצמי סבורני כי הדברים תלויי נסיבות, וממילא שיקול הדעת נתון לשופט בתיק. מו"מ לפשרה או להסדר וגישור אין להקל בהם ראש, אך ההתיחסות אליהם תלויה במידת ההימשכות של המו"מ או הגישור – ככל שהזמן מתארך יפחת ההצדק לדחיה – ובמועד הגשת הבקשה, וגם בשאלה אם מאפשר המועד עדיין למלא כראוי את יומן השופט. ונזכור, כי הנוהל כולל גם התיחסות לבחינת הנושא ולחלופות רלבנטיות (כמו סעיף 6.ה), וסעיף 6.ח. עם זאת ברי כי דוגמה כמו ברית מילה של נכד – שאין לדחותה על פי ההלכה אלא מטעמים רפואיים, ואף דוחה שבת ומועד – שהביאה לשכת עורכי הדין מתאימה לדחיה, והשכל הישר יורה דרכו, וישים כל אחד מאתנו עצמו במקום הסב המאושר; הוא הדין בודאי לגבי טיפולים רפואיים משמעותיים. אכן, עם שאין חולק כי לשופט הדן בבקשה שיקול דעת להכריע בהתאם לנסיבות התיק הקונקרטי, יש בהוראות הנוהל כדי להכוין את שיקול דעתו, אולם לא עסקינן בנושאי מהות אלא בנושאי מינהל, מה גם שמוטלת על נשיאי כל בתי המשפט אחריות ליישומו (סעיף 6.יב). כד. נשוב ונזכיר כי, כאמור מעלה, אין ענייננו לעת הזאת ובערעור זה בעיקרו בסבירות הוראות הנוהל, אלא בשאלת סמכותו של המשיב להוציאו; אך הואיל ולהפעלת הנוהל יתכנו השלכות מעשיות על הטיפול בתיק, ושופט מן השורה יטה לפעול לפיו מטבע הדברים, נתון גם נוהל זה לבחינה מתמדת לשם הפקת לקחים. כה. בהמשך לכך סבורני איפוא, כי אין מקום להיעתר לבקשת העותר ולבטל את הנוהל, שניתן בסמכות. אך חזקה על הוראות הנוהל, בהינתן השפעתן על קהל המתדיינים בישראל וכן השפעתן האפשרית על שיקול הדעת המסור לשופטים היושבים בדין, כי ייבדקו כעבור תקופה מסוימת לשם בחינת יישומן והקשיים שנתגלו, זאת – כולל דוגמאות שבידי לשכת עורכי הדין להביא לידיעת הנשיא היוצא או הנשיאה הנכנסת. גם הנהלת בתי המשפט תבחן את השפעותיו השונות על קהל המתדיינים ועורכי הדין, הן לעניין יעילות הנוהל והמידה בה הוא מביא לדיון רציף ומהיר, והן לעניין האופן בו פועלים השופטים בהחילם את הנוהל ובהידרשם לטענות כאלה ואחרות, המועלות על-ידי הצדדים להצדקת דחיית הדיון. לטעמי בחינה כזאת כתום תקופה של כשנתיים מיום הוצאת הנוהל תהא במקומה. כו. בכפוף לאמור בפסקה כ"ה, אציע שלא להיעתר לעתירה, וכי לא נעשה צו להוצאות. כאן המקום לציין, כי תקנה 110 בטיוטת תקנות סדר הדין האזרחי, תשע"ה-2014, שכותרתה "שינוי מועדי דיון", באה להסדיר את נושא דחיות הדיון בתחום האזרחי (בלבד). ש ו פ ט השופט א' שהם : אני מסכים לחוות דעתו המקיפה והיסודית של חברי, השופט א' רובינשטיין. יחד עם זאת, אבקש לחזור ולהדגיש כי בהנחיות המשיב לא נשללה סמכותו, אם לא לומר חובתו, של השופט להפעיל את שיקול דעתו בכל מקרה ומקרה. מטרתן של ההנחיות היא להכווין את שיקול הדעת בנושא בקשות הדחייה, נוכח המציאות הבעייתית המשתקפת מדו"ח מחלקת המחקר של הרשות השופטת, כפי שתיאר חברי בפיסקה כא, אך ההחלטה הסופית נתונה בידי השופט, אשר יפעל כחוכמתו, ובכל מקרה על פי נסיבותיו. ש ו פ ט השופט ע' פוגלמן: מקובלת עלי קביעת חברי, השופט א' רובינשטיין, כי נשיא בית המשפט העליון עומד בראשה של מערכת בתי המשפט כמנהיגה המוסדי, וסקירתו הנסבה על דפוסי פעולת הנשיא אכן משקפת את המצב הנוהג בשיטתנו המשפטית. בענייננו איני רואה להידרש לשאלת הסמכות, שכן הנחיות הנשיא, במהותן, נותנות ביטוי לדין קיים. אין חולק על סמכותו של בית המשפט לשנות מועד דיון שנקבע לפניו. אף שהחלטה אם להיעתר לבקשת דחייה היא החלטה מינהלית באופייה, שופט המחליט בה עושה כן בכובעו השיפוטי, ולשם כך הוא נדרש להפעיל שיקול דעת. העקרונות המרכזיים להפעלת שיקול הדעת בבקשת דחייה והרציונל המונח בבסיסם עוגנו זה מכבר בפסיקתו של בית משפט זה (ראו למשל רע"א 8327/05 צדיק נ' פנימי, פסקאות 6-4 (14.9.2005); רע"א 4275/12 סגל נ' שורה בע"מ, פסקאות 6-5 (11.6.2012); רע"א 1957/12 חלה נ' כהן, פסקה 13 (22.5.2012)). עקרונות אלו קנו אחיזה בפסיקתן של הערכאות הנמוכות (ראו בין רבים עת"ם (מינהליים י-ם) 293/07 אבו עיאש נ' שר הפנים, פסקה 12 (24.12.2007); ו"ע (מס שבח מקרקעין י-ם) 49087-05-12 מנהל מס שבח מקרקעין אזור ירושלים נ' הפטריארך היווני האורתודוקסי של ירושלים, תיאופיליוס השלישי (15.11.2012); ת"א (מחוזי י-ם) 4926-10-11 סעיד נ' אלהרר (6.11.2012); ת"א (מחוזי י-ם) 7012/05 נווה אור ניהול והשבחת נכסים בע"מ נ' ביטון, פסקה 7 (7.3.2012); ת"א (מחוזי ת"א) 2000/05 מחג'אנה נ' בנק דיסקונט לישראל בע"מ (5.7.2010); בר"ע (מחוזי י-ם) 970/09 הפניקס הישראלי חברה לביטוח בע"מ נ' לוי (26.10.2009); ע"פ (מחוזי ת"א) 72061/06 יגרמן נ' מדינת ישראל, פסקה 72 (17.11.2008); תו"ב (שלום צפת) 3907-05-12 ועדה מקומית לתכנון מרום הגליל נ' אבזאח', פסקה 7 (8.4.2013)). נוהל הנשיא מעגן את עקרונות היסוד בנושא זה. עצם העובדה שהעקרונות המנחים את שיקול הדעת שיופעל בבקשות דחייה – עקרונות אשר עוגנו בנוהל כאמור – מבוססים היטב בפסיקתנו, מייתרת להשקפתי את הצורך לדון בשאלת סמכויות הנשיא. כפי שמדגישים חבריי, הנוהל של המשיב אינו מייתר את הצורך בהפעלת שיקול דעת שיפוטי של השופט שאליו מוגשת בקשת הדחייה. מטעמים אלה מצטרף אני לתוצאה שאליה הגיע חברי השופט רובינשטיין. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין. ניתן היום, ‏ח' בכסלו התשע"ה (‏30.11.2014). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14047030_T05.doc רח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il