השרון שרות טקסי בע"מ נ. גבריאל נבון-ממונה תכנון תחבורה ציבור

החלטה בתיק עע"ם 469/03 בבית המשפט העליון עע"ם 469/03 בפני: כבוד השופטת ד' דורנר כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופטת א' חיות המערערת: השרון שרות טקסי בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. גבריאל נבון – ממונה תכנון תחבורה ציבורית מחוזות תל-אביב 2. אלכס לנגר – המפקח הארצי על התחבורה 3. טקסי המרכז בע"מ 4. עיריית נתניה 5. עיריית תל-אביב ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, מיום 19.12.2002, בתיק עת"מ 1117/02 שניתן על ידי כבוד השופטת ד' פלפל תאריכי הישיבה: א' באב תשס"ג (30.7.2003) ה' בכסלו תשס"ד (30.11.2003) בשם המערערת: עו"ד שמעון סגל בשם המשיבים 2-1: עו"ד אבי ליכט בשם המשיבה 3: עו"ד חיים כהן, עו"ד ענת מור בשם המשיבה 4: עו"ד שולה רגב בשם המשיבה 5: עו"ד רחל אגיד פסק - דין השופט א' א' לוי: 1. ערעור זה מופנה נגד החלטתו של משיב 1, הממונה על תכנון תחבורה ציבורית, להעניק ל"טקסי המרכז בע"מ" (להלן: "המשיבה"), רישיון להפעלת קו שירות במוניות מתל-אביב לנתניה. המערערת, חברה אשר מפעילה אף היא קו שירות בין שתי הערים, טוענת כי הרישיון ניתן בחוסר סמכות, וההליך לוקה בפגמים דיוניים חמורים. המערערת עותרת לביטולו של הרישיון, וכן לשינויים שונים בתנאי הרישיון שמכוחו היא מפעילה את קו השירות שלה. מסגרת נורמטיבית 2. את ההליכים שהביאו להענקת הרישיון למשיבה, ואת התפתחות המדיניות בעניין רישוי מוניות השירות, יש להבין על רקע עמדתו של משרד התחבורה, לפיה אין צורך תעבורתי בקווי שירות של מוניות אשר פועלים במקביל לקווי אוטובוסים ציבוריים. בעיני המשרד, גורעת הפעלתן של מוניות השירות מהכנסותיה של מערכת אוטובוסים אותה מסבסדת הקופה הציבורית, מסכנת את הבטיחות, ומהווה מטרד לסביבה ולתנועה. בעשור האחרון נעשו ניסיונות שונים להפחית את התחרות שמוניות השירות מהוות לקווי האוטובוסים, בייחוד לאור תוכניותיו של משרד התחבורה להפריט את קווי האוטובוסים הציבוריים. על רקע זה החל משרד התחבורה בסוף שנת 1994, בתהליך אשר מטרתו היתה להסדיר את פעילותן של מוניות שירות אשר פעלו ללא רישיון ובניגוד לחוק, וכן לקבוע תבחינים להענקת רישיונות חדשים, אשר יצמצמו את הנזק שנגרם לענף התחבורה הציבורית כתוצאה מהתחרות (להלן – "המדיניות הראשונה"). על רקע אותה מגמה הוחלט להחמיר את אמות המידה לקבלתם של רישיונות חדשים, תוך ניסיון שלא לפגוע במוניות אשר פעלו במגזר זה במשך שנים רבות. ברוח דברים אלה שיגר משיב 2, המפקח הארצי על התחבורה, ביום 5.12.1994, מכתב אל המפקחים המחוזיים, ואלה היו הנחיותיו: "1. יאושרו קווי שרות במוניות אשר פעלו משנת 1987 ברציפות עד היום. 2. לא יאושרו קווי שרות למוניות המשורתים כבר ע"י אוטובוסים בתדירות גבוהה ובינונית. 3. באזורים עירוניים צפופי תנועה לא יאושרו קווי שרות במוניות. 4. המפקח על התעבורה במחוז יקבע את מספר המוניות הפועלות בקו בהתאם ללוח הזמנים הקיים און המתוכנן". כללים אלה נועדו אפוא לאפשר את המשך פעולתן של מוניות אשר פעלו משנת 1987, אך אסרו לצרף מוניות חדשות לאותם קווים, הואיל ולדעת משרד התחבורה, מערכת האוטובוסים מספקת שירות הולם לציבור. באפריל 1999 נעשה צעד נוסף, כאשר הוחלט לבטל את הסעיף הראשון של אותן הנחיות, ובלשון המקור: "1. במכתבי מיום 5.12.94 קבעתי מספר קריטריונים לבחינת בקשות להפעלת קווי שירות במוניות. 2. סעיף ראשון במכתבי הנ"ל התייחס לאישור קווים שפעלו ברציפות מאז שנת 1987. 3. החל מקבלת מכתבי זה אין יותר מקום להתחשב בקריטריון זה לבדיקת בקשות להפעלת קווי שירות במוניות". גם אותו מכתב כלל הוראת מעבר, לאמור: "כל הבקשות שכבר הוגשו למשרדינו עד לתאריך קבלת מכתב זה יטופלו בהתאם למדיניות הקודמת". אולם מדיניות זו לא נותרה על כנה זמן רב, הואיל ובחודש יוני 1999 החליט משרד התחבורה להנהיג מדיניות חדשה (להלן – "המדיניות השנייה"), ואלה עיקריה: רישיון להפעלת קווי שירות במוניות יינתנו באזורים דלילי אוכלוסין, אשר בהם אין שירות של קווי אוטובוס או שהוא פועל בתדירות נמוכה. במקומות בהם פועלים קווי אוטובוס בתדירות בינונית או גבוהה, או באזורים עירוניים צפופי תנועה, יינתנו רישיונות בדרך של מכרז, כאשר קווי השירות המתוכננים נועדו להבטיח שירות איכותי יותר מזה הניתן על ידי האוטובוסים, ובלבד שאותם קווים אינם פוגעים בשירות האוטובוסים או מכבידים על צפיפות התנועה. גם הפעם נקבעו הוראות מעבר אשר אפשרו לתת רישיון גם למי שהתקיימו בו אלה: "הגיש בקשה עד ליום 01.06.99 ומשרד התחבורה הודיע לו על הסכמה לאשר את בקשתו לקבלת הרישיון, אם יעמוד בדרישות תקנה 495 לתקנות התעבורה". מכוח החלטה זו היה אמור מנהל אגף היסעים ומוניות במשרד התחבורה, לפרסם את רשימת אלה שבקשותיהם נמצאו בהליכי רישוי, לאחר שהוכיחו פעילות רצופה מאז שנת 1987. אולם משום מה נדחה הדבר עד ליום 1.12.1999 (ראו המכתב ששיגר מנהל האגף, י' לביא למנהל אגף בכיר תחבורה ציבורית, י' אלבז). החשוב לענייננו הוא, כי שמה של המשיבה נעדר מרשימה זו (להלן: "הרשימה"). להשלמת התמונה אוסיף, כי גם לאחר שגובשה המדיניות השנייה, בדיקת יישומה העלתה כי התופעה של קווי שירות של מוניות הפועלים באופן בלתי חוקי, לא פחתה, גם משום העדרם של מנגנוני אכיפה יעילים. לפיכך, הונחה הסוגיה על שולחנה של הממשלה, ובתאריך 20.10.2002 התקבלה החלטה אשר אמורה לשלב הכרה במציאות שנוצרה בשטח, מחד, ויצירתם של מנגנוני אכיפה יעילים יותר למאבק באלה אשר יוסיפו לפעול ללא רישיון, מאידך. מכוח אותה החלטה היה על משרד התחבורה למפות את הצירים בהם אותרה פעילות של קווי שירות בלתי חוקיים, ולגבי צירים אלה אמור היה להיקבע מועד להגשתן של בקשות לקבלת רישיון. עוד נקבע, כי בתום מועד זה לא יתקבלו בקשות נוספות לרישיונות חדשים עד לשנת 2009. מדיניות חדשה זו, אשר על פי השקפתו של בא-כוח המשיבים 1 ו-2 תחייב חקיקה ראשית וחקיקה משנית, טרם יושמה, ועל כן המדיניות השנייה היא המדיניות התקפה לעת הזו. לסיכום פרק זה אחזור אפוא ואדגיש את התבחינים החשובים לעניין קבלתו של רישיון לקו שירות: א) מכוח המדיניות הראשונה (1994) היו אמורים לזכות ברישיון רק אלה שהוכיחו פעילות רצופה משנת 1987. ב) על פי ההנחיות מחודש אפריל 1999 נקבע, כי בקשות לרישיון שהוגשו עד ליום 27.4.1999 יידונו על פי המדיניות הראשונה, ומאותו מועד ואילך בוטלה האפשרות למתן רישיון גם למי שהוכיח רציפות-פעולה בקו משנת 1987. ג) מכוח המדיניות השנייה (חודש יוני 1999) נקבע, כי קבלתם של רישיונות תותנה בכך שהבקשות הוגשו עד לתאריך 1.6.1999, ומשרד התחבורה הודיע על הסכמתו לאשר את מתן הרישיון בכפוף להוראות הדין החל בעניין. 3. במישור הדין מוסדרת סוגית מתן רישיונות להפעלת קווי שירות בתקנה 495 לתקנות התעבורה, התשכ"א-1961, ולהלן הם חלק מהתנאים אשר על מבקש הרישיון למלא כדי לזכות במבוקשו: (1) הוא תאגיד הרשום בישראל שמטרותיו או עיקר מטרותיו הפעלת שירותי מוניות; (2) עומדים לרשותו לצורך הפעלת קו השירות מוניות במספר שתקבע הרשות; (3) הוא מקיים משרד בתחנת מוצא של הקו, במקום שאין בו כדי לגרום הפרעה או סיכון לזרימת התנועה ולעוברי דרך, ומותקנים במשרד שירותים לציבור; (4) עומד לרשותו מקום חניה מתאים ליד כל משרד או סמוך לו; (5) יש לו תחנת מוניות שאושרה כדין . בנוסף, קובעת תקנה 496 לתקנות התעבורה, כי המפקח על התעבורה או מי שאצל לו את סמכותו, רשאי לקבוע ברישיון שירות תנאים נוספים, וביניהם מה שהוגדר כ"תחנות מוצא, ביניים, ויעד". הרקע העובדתי 4. בתאריך 5.2.1996, וכאשר המדיניות הראשונה היתה עוד בתוקף, הגישו נהגי מוניות אשר פעלו במסגרת המשיבה עתירה לבית משפט זה, בה ביקשו להתיר להם להפעיל מוניות בקווי שירות שונים, וביניהם בקו תל אביב-נתניה (בג"צ 929/96 שמש נ' שר התחבורה, לא פורסם) (להלן: "בג"צ שמש"). במסגרת אותה עתירה, הסכים משרד התחבורה לברר על פי ראיות שיוצגו לו, באילו קווים פעלו העותרים ונהגים אחרים הנמנים על המשיבה מאז שנת 1987. בפסק-דינו מיום י"ח בטבת תשנ"ט (6.1.1999), הורה בית המשפט על מחיקת העתירה, והוסיף את פרטיו של ההסדר אליו הגיעו הצדדים: "מוסכם כי העותרים ונהגי מוניות אחרים הפועלים במסגרת טכסי המרכז יהיו רשאים להמשיך ולפעול באותם קווים בהם הם פועלים כיום עד 15.3.99. במשך תקופה זאת יערכו המשיבים בירור נוסף לגבי השאלה באילו קווי שירות פעל טכסי המרכז מאז שנת 1987. לצורך זה יגיש בא-כוח העותרים את כל הראיות שבידו אל המפקח הארצי לתעבורה, והמפקח באופן אישי ישמע את בא-כוח העותרים, יבדוק את הראיות ויחליט בשאלה זאת. בא-כוח העותרים ציין כי החלטת המפקח, תהיה אשר תהיה, מקובלת עליו". דא עקא, הבדיקה לא הסתיימה עד למועד שקצב בית המשפט (15.3.1999), ואילו המשיבה המשיכה להפעיל מוניות באותו קו שבמחלוקת ללא רישיון. המערערת, אשר לא היתה צד לעתירה בבג"צ שמש, פנתה לבית משפט זה בבקשה למנוע את הפעלה הקו, אך בקשתה נדחתה (בשג"צ 1225/01 השרון שירות טקסי בע"מ נ' תאגיד טקסי המרכז בע"מ, לא פורסם). חרף האמור, נמשכו המגעים בין משרד התחבורה לבין המשיבה, ולאחר שהאחרונה השלימה את חומר הראיות אשר נדרשה להגיש, שיגר לה מר י' אלבז, מנהל אגף בכיר תחבורה ציבורית, מכתב הנושא את התאריך 28.2.2002, ובו נאמר כך: "מחומר החקירה עולה, כי חב' טקסי מרכז הפעילו באופן רצוף בין היתר גם את קו תל אביב – נתניה. חב' טקסי מרכז היתה זכאית לקבל את הרשיון הנ"ל כבר משנת 1994. עקב כך, הנני מביע בזה את הסכמתנו למתן רשיון קו תל-אביב נתניה לחב' טקסי המרכז". בתאריך 7.3.2002 ניתן למשיבה רישיון להפעלת קו מוניות שירות בין תל אביב לנתניה לתקופה של תשעה חודשים. המשיבה, שעד אז היתה לה תחנת-מוצא בתל-אביב בלבד, נדרשה כתנאי לחידוש הרישיון לקיים תחנה מסוג זה גם בנתניה. ההליכים בפני בית המשפט המחוזי 5. לבית המשפט המחוזי בתל אביב, בשבתו כבית המשפט לעניינים מנהליים, הגישה המערערת עתירה נגד החלטתו של משיב 1 להעניק את הרישיון ליריבתה. לטענת המערערת, התקנות מתנות את מתן הרישיון בהקמתן של תחנות מוצא בשני קצוות הקו, ועל כן מתן הרישיון למי שלא היתה לה תחנת-מוצא בנתניה, מהווה חריגה מסמכות. עוד נטען, כי בתהליך קבלת ההחלטה נפלו פגמים דיוניים חמורים אשר מחייבים את ביטול הרישיון. על פי גרסה זו, הגישה המשיבה את בקשתה לקבלת רישיון בהתבסס על רציפות פעילותה רק בשנת 2001, בעוד שההנחיות אפשרו מתן רישיון מכוח המדיניות הראשונה, רק למי שהגיש את בקשתו עד ליום 27.4.1999. כן נטען, כי קדמו לקבלת ההחלטה בעניינה של המשיבה שיקולים זרים, והכוונה ללחץ אשר לגרסת המערערת הפעיל מי שהיה אותה עת שר התחבורה, כגמול על עזרה שהושיטה לו המשיבה במהלך הבחירות המקדימות במפלגתו. בנוסף, ביקשה המערערת לערוך מספר שינויים בתנאי הפעלת קו המוניות שלה: העתקת תחנת המוצא בתל-אביב מאזור התחנה המרכזית הישנה לרחוב צמח דוד הנמצא במתחם התחנה המרכזית החדשה; אישור שימוש במתקן התחבורתי המכונה "מסוף 2000"; הגדלת מספר המוניות שהיא רשאית להפעיל; וקבלת רשות להוריד ולאסוף נוסעים בין מחלף פולג לבין תחנת הקצה בנתניה. 6. לעניין החריגה הנטענת מהתקנות קבע בית משפט קמא, כי תקנות 495 ו-496 מרשות אך אינן מחייבות את המשיבים לדרוש הקמת תחנות מוצא בשני קצוות המסלול. נקבע, כי על פי תקנה 495, די בכך שהמשיבה מפעילה תחנת מוצא בתל-אביב. לפיכך, נמצא כי מתן הרישיון כמו גם התנית חידושו בהקמת תחנת מוצא בנתניה, נעשו בסמכות. בית המשפט דחה גם את טענת המערערת לפיה ההחלטה להעניק את הרישיון למשיבה לקתה בפגמים דיוניים. הטענה המרכזית שהועלתה בהקשר זה הינה, כי המשיבה 3 נמנעה מלהגיש בקשה לרישיון עד ליום 1.6.1999, הוא היום הקובע על פי המדיניות השנייה. אולם על פי השקפת בית משפט קמא, גם אם לא הוגשה בקשה מסודרת לפני הגשת העתירה בבג"צ שמש, יש לראות את הגשת העתירה כבקשה לרישיון. בית המשפט ציין, כי פסק הדין קבע את המנגנון אשר באמצעותו ייקבע אם נהגי המוניות מטעם המשיבה יקבלו רישיון, ובמצב בו הוסדר התהליך לקבלת רישיון, אין לעמוד על הדרישה להגשתה של בקשה פורמאלית. בית המשפט המחוזי הגיע למסקנה דומה באשר לטענה לפיה לא קיבלה המשיבה את הסכמת הרשות המנהלית לאישור הרישיון, עד לכניסתה לתוקף של המדיניות השנייה ביום 1.6.1999, ועל כן לא ניתן היה להעניק לה רישיון מכוח הוראות המעבר. בית המשפט קבע, כי אין בעיכוב יישום פסק הדין בבג"צ שמש כדי לאיין את הוראותיו, שבמרכזן הדרישה להוכיח פעילות רצופה מאז שנת 1987 כתנאי קבלתו של רישיון. משמצא משרד התחבורה כי הקו הופעל באופן רצוף, נסללה הדרך להענקת הרישיון למשיבה. בית משפט קמא הוסיף וקבע, כי לא הובאו די ראיות כדי לתמוך בטענה בדבר שיקולים פוליטיים שהשפיעו על תהליך קבלת ההחלטה בעניינה של המשיבה. בנוסף, נדחתה טענת המערערת לפיה עובר למתן הרישיון למשיבה, הופרה זכות הטיעון העומדת לה. נקבע, כי אין למערערת זכות קנויה להוות מונופולין, וכי ניתנה למנהלה הזדמנות להתנגד למתן הרישיון כאשר מסר משיב 2 על הכוונה לאשר את הקו. את בקשתה של המערערת לבצע שינויים בתנאי רישיונה דחה בית משפט קמא, בקובעו כי בקשות אלו נידונו ונדחו במסגרת עתירה לבג"צ שהוגשה מטעם המערערת (בג"צ 2149/01 השרון שרותי טקסי בע"מ נ' שר התחבורה, לא פורסם). כן נקבע, כי מדובר במעשה בי-דין, וכי גם בהליך הנוכחי לא הוגשו ראיות המצביעות על אי-סבירות בקביעתם של תנאי הרישיון. נימוקי הערעור 7. המערערת, אשר לא השלימה עם פסק דינה של הערכאה הראשונה, הגישה ערעור בפני בית משפט זה, בו היא חוזרת וטוענת כי נפלו פגמים חמורים בהחלטתם של משיבים 1-2 להעניק רישיון למשיבה. המערערת חולקת על הפרשנות שנתן בית משפט קמא לתקנה 495 לתקנות, ולהשקפתה, התנאי לקבלת רישיון להפעלתו של קו שירות, הוא הקמתן של שתי תחנות מוצא, אחת בכל אחד מקצוות הקו. לתמיכה בטענתה, הוסיפה המערערת, כי בכל 38 קווי השירות אשר מופעלים ברחבי המדינה, עמד המפקח על התעבורה על קיומן של שתי תחנות מוצא, וזאת כדי להבטיח את בטיחותו של השירות ויעילותו. לפיכך נטען, כי למשיב 1 לא היתה סמכות להעניק רישיון, גם לא לתקופה מוגבלת של תשעה חודשים, בלי שתוקם תחנת מוצא בנתניה. ועוד טענה המערערת, כי משיבים 1-2 נמנעו מלהעביר את הבקשה לרישיון לחוות דעתה של משיבה 4, עיריית נתניה, אף שבעבר לא אושרו קווי שירות ללא התייעצות עם הרשות המקומית הנוגעת לעניין. בנוסף, נטען כי השקפתה של המערערת לפיה לא היה מקום להמשיך ולבחון את בקשתה של המשיבה לקבלת רישיון, לאחר שהמדיניות השנייה נכנסה לתוקף, נתמכת במסמך נוסף שלא הונח בפני הערכאה הקודמת, והכוונה לרשימת החברות אשר קיבלו הסכמה עקרונית לקבלת רישיון עד ליום 1.6.1999, ואשר הוראת המעבר חלה עליהן, ומרשימה זו נעדר שמה של המשיבה. לבסוף טענה המערערת את אלה: (1) אישור הרישיון למשיבה בעת שהיא מפעילה מוניות בקו שירות ללא רישיון, מעניק פרס למפר חוק; (2) בית משפט קמא התעלם מהראיות שהוגשו לתמוך בטענה כי שיקולים פוליטיים השפיעו על ההחלטה, היינו העתק מתלונה שהוגשה למשטרה וכן בקשה, אשר נדחתה, לחקור עדים באותו עניין; (3) סירובו של משיב 2 לאפשר את העתקת תחנתה של המערערת בתל-אביב, מפלה אותה לרעה לעומת המשיבה, אשר לא זו בלבד שקיבלה את אשר ביקשה, אלא גם פעלה כדי למנוע את העתקת תחנתה של המערערת. תגובת המשיבים 8. משיבים 1-2 מסכימים כי תהליך מתן הרישיון למשיבה חרג ממדיניות משרד התחבורה אותה עת, הואיל ולא היה מקום להוסיף ולבחון את בקשתה של המשיבה לאחר יום 1.6.1999. הוראת המעבר של המדיניות השנייה קבעה כי יימשך הטיפול בבקשות שכבר הוגשו, רק אם הן אושרו באופן עקרוני, ותנאי זה לא התקיים בעניינה של המשיבה. עם זאת, סבורים משיבים 1-2, כי על פי עקרון הבטלות היחסית, אין מקום לבטל את הרישיון בעיתוי הנוכחי, לנוכח אינטרס ההסתמכות העומד לזכות המשיבה. נטען, כי בתהליך בחינת בקשתה, פעלה המשיבה על פי הנחיותיהם של משיבים 1-2, ולפיכך, גם אם נפל פגם דיוני, הוא נובע מהסכמתם של האחרונים לבחון את הבקשה חרף כניסתה לתוקף של המדיניות השנייה. כן נטען, כי נטילת רישיונה של המשיבה עתה, כשנה וחצי לאחר שניתן לה, תהיה כרוכה בנזק ניכר, וחומרתו של זה נובעת גם מכך שלא ניתן להצביע עליה כמי שהאשם לשיהוי בטיפול בבקשתה רובץ לפתחה בלבד. מאידך נקבע, כי מתן הרישיון הותנה בהקמתה של תחנת מוצא בנתניה, והרישיון יישלל אם לא תוקם אותה תחנה. להשלמת התמונה אוסיף, כי תנאי אחרון זה להארכת תוקפו של הרישיון, הנו נושא עתירה שהוגשה על ידי המשיבה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב (עת"מ 1124/03). 9. המשיבה, מתחרתה של המערערת, טענה כי הערעור עוסק בשאלות שבעובדה אשר הוכרעו בערכאה הדיונית, מבלי להצביע על עילה להתערבותו של בית משפט זה. נטען, כי המערערת עותרת למעשה לקבלתו של מונופול ועם כך לא ניתן להשלים. באשר לדעה אותה הביעו משיבים 1-2, לפיה מתן הרישיון נעשה תוך חריגה מהמדיניות התקפה, סבורה המשיבה כי גם אם יש ממש בטענה זו, נכון היה להותיר את ההחלטה למתן הרישיון על כנה, מכוחו של עיקרון הבטלות היחסית, כפי שהוצע על ידי משיבים 1-2. לעניין השינוי בתנאים שמבקשה המערערת, נטען כי בית משפט זה כבר נתן את דעתו לעניין, ואין מקום לשנות מכך. 10. משיבה 4, עיריית נתניה, הצטרפה להתנגדותה של המערערת למתן רישיון קו שירות למשיבה. נטען, כי לעירייה ניתנת הסמכות לאשר הקמת תחנת-מוצא למוניות שירות, ומכל מקום עד למתן הרישיון למשיבה, מעולם לא אושר קו שירות הפועל בנתניה ללא התייעצות עם ועדת הרישוי המקומית, ומבלי שאושרה הקמת תחנת מוצא. להשקפת העירייה, היו משיבים 1 ו-2 חייבים להקדים ולקבל את חוות דעתה, ומשלא עשו כן דין החלטתם להתבטל. 11. משיבה 5, עיריית תל-אביב, הפנתה למסקנתו של בית משפט קמא, לפיה יש להותיר את ההכרעה בהעתקת תחנת המוצא של המערערת בידי אנשי מקצוע. לטענת העירייה, העברת התחנה מותנית בהסכמתם של משטרת ישראל, משרד התחבורה והעירייה. לצורך כך הוקם צוות עבודה אשר דן בהשתלבות המוניות בתחבורה הציבורית, והוא עתיד לקבוע את מיקומה של התחנה. עוד נמסר, כי הבקשה להעתיק את תחנת המוצא הינה נושא עתירה שהוגשה לבית המשפט לעניינים מנהליים על ידי המערערת (עת"מ 1132/03), ועל כן אין מקום לדון בו במסגרת הערעור הנוכחי. דיון 12. ביום בו ניתן פסק הדין בבג"צ שמש, י"ח בטבת תשנ"ט (6.1.1999), המדיניות שהיתה נהוגה מאז שנת 1994 לעניין מתן רישיונות להפעלתם של קווי-שירות למונית, היתה מה שהוגדרה על ידי כ"מדיניות הראשונה", ובמרכזה עמדה הדרישה ממבקש הרישיון להוכיח כי הפעיל קו שירות ברציפות מאז שנת 1987. פסק-הדין בבג"צ שמש ניתן אפוא על בסיס אותו עיקרון, ועל כן נקבע כי על העותרים-שם להציג בפני המפקח על התעבורה ראיות להוכחתה של רציפות בהפעלת הקו שבמחלוקת. מכוח הסכמתם של הצדדים נקבע מועד לסיום בירור העניין (15.3.1999), ומותר להניח כי קציבת הזמן נבעה גם מכך שכל אותה עת פעלו העותרים-שם ללא רישיון כחוק. מעיון בבג"צ שמש אתה למד, כי שמה של המשיבה, טכסי המרכז בע"מ, אינו נכלל בין העותרים, ומי שהגיש את העתירה היו נהגים אשר פעלו במסגרתה. גם בחינת ההסכמה אליה הגיעו הצדדים מלמדת, לכאורה, כי המטלה שנטל על עצמו המפקח על התעבורה היתה לבדוק את עניינם של העותרים – שם ונהגים אחרים הפועלים במסגרת המשיבה, ולא את רצף פעילותה של המשיבה-עצמה. לאותה מסקנה מובילים דברים שאמרה המשיבה בתשובה שהגישה בבשג"צ 1225/01, ודברים שאמר בית המשפט באותו הליך. בתשובתה לבקשת המערערת למנוע ממנה להפסיק את פעילותה בקו שבמחלוקת מכוח פסק-הדין בבג"צ שמש, טענה המשיבה: "המבקשת [טכסי המרכז בע"מ] הינה המשיבה בבשג"צ זה [1225/01], ואינה צד לבג"צ 929/96 [בג"צ שמש]" (ההדגשה הוספה). בית המשפט היה שותף לאותה דעה, וכך אמר בסעיף של פסק הדין בבשג"צ 1225/01: "המבקשת [המערערת] לא היתה כלל צד להליכים בעתירה זו ... כמו כן, חברת טכסי המרכז בע"מ ויתר המשיבים בבקשה זאת לא היו כלל צד להליך בבג"צ 929/96 [בג"צ שמש] ופסק הדין שניתן בהליך זה אינו מופנה אליהם" (ההדגשה הוספה). העולה מכך הוא, שעד לכניסתה של המדיניות החדשה במהלך שנת 1999, לא הגישה המשיבה בקשה כלשהי בשם עצמה לקבלתו של רישיון להפעלתו של קו השירות שבמחלוקת, ואת המחדל הזה, לכאורה, לא יכול היה בג"צ שמש לרפא, הואיל וכאמור, לא היתה המשיבה צד לאותו הליך. אמרתי "לכאורה", הואיל ועל אף שהעתירה בבג"צ שמש הוגשה על ידי מספר נהגים הנמנים על המשיבה, נראה כי הכול הניחו שאותם נהגים פועלים בשם המשיבה, ונדמה כי הראיה הטובה ביותר לכך מצויה בפסק הדין עצמו. כוונתי לארכה שנתן בית המשפט להוסיף ולפעול בקו השירות בין נתניה לתל-אביב עד ליום 15.3.1999, הדגש הוא על כך שאותה ארכה ניתנה לא לעותרים כבודדים, אלא למשיבה כתאגיד, ובלשון המקור: "בהתאם לכך העתירה נמחקת, כפוף לרשות הניתנת לטכסי המרכז... להמשיך ולפעול בקווי השרות בהם הוא פועל כיום..."). לעניין זה אוסיף, כי גם מההתכתבות אשר התקיימה לצורך יישום החלטת בית המשפט בבג"צ שמש עולה, כי הרשות המנהלית ראתה את המשיבה כבעלת דינה, ולפיכך אני סבור כי נכון ללכת בעקבות בית המשפט המחוזי, ולראות בבג"צ שמש כבקשה לרישיון ולא מטעם העותרים-שם בלבד, אלא גם מטעם המשיבה. 13. השאלה הנוספת המתעוררת בהקשר זה היא, אם היו משיבים 1 ו-2 רשאים להמשיך ולבחון את בקשת המשיבה לקבלת רישיון, גם לאחר שחלף המועד אותו קצב בית המשפט בבג"צ שמש לסיום הבירור על ידי המפקח על התעבורה. על שאלה זו סברתי כי נכון להשיב בחיוב, ובלבד שבחינת בקשתה של המשיבה התבצעה על פי המדיניות שהיתה נהוגה אז. ובמלים אחרות, פסק הדין בבג"צ שמש ניתן בתאריך 6.1.1999, ואותה עת קבלתו של רישיון היתה מותנית בהוכחת פעילות רצופה בקו מאז שנת 1987. רק בתאריך 27.4.1999 השתנתה המדיניות ותנאי זה הושמט, אולם בהוראת המעבר נקבע כי יש להוסיף ולדון בבקשות שהוגשו עד אותו מועד על פי המדיניות הישנה. השינוי הבולט במדיניות התרחש בחודש יוני של אותה שנה, ואז הותנתה קבלתו של רישיון "ללא תהליך תחרותי" בשניים: הבקשה הוגשה עד ליום 1.6.1999, ומשרד התחבורה הודיע למבקש הרישיון על הסכמה לאשר את הבקשה אם יעמוד בדרישות תקנה 495 לתקנות התעבורה. לאור השקפתי כי נכון לראות בבג"צ שמש כתחליף להגשתה של בקשה פורמאלית על ידי המשיבה, על זו האחרונה היה למלא אחר התנאי הנוסף אשר נקבע במדיניות השנייה, היינו, הוכחת קבלתו של אישור עקרוני לבקשתה, ובכך, אליבא דכולי עלמא, לא עמדה. מכאן המסקנה, כי על פי המדיניות השנייה, צריך היה הטיפול בבקשת המשיבה להיפסק ביום 1.6.1999, ולהשקפה זו היה שותף גם בא-כוחם של משיבים 1 ו-2, שבסעיף 53 לסיכומיו בפנינו מחודש יולי 2003, הציע להחזיר את הדיון לבית משפט קמא כדי שתבחן השאלה "האם הליך הבדיקה והענקת הרישיון תאם את מדיניות משרד התחבורה באותה עת, ומהי התוצאה המשפטית של הענקת הרישיון בנסיבות האמורות". לנוכח עמדתו האמורה של בא-כוח המשיבים 1 ו-2 בסיכומיו, החלטנו ביום א' באב תשס"ג (30.7.03) לאפשר למשיבים 1 ו-2 לגבש את עמדתם בשאלה "אם הענקת הרישיון למוניות מרכז עלתה בקנה אחד עם מדיניות משרד התחבורה באותה עת". בעקבות כך הגישו משיבים 1 ו-2 לבית המשפט הודעה משלימה, וכך נאמר בסעיף 7 להודעה: "בעקבות ההחלטה נערכה בדיקה במשרד התחבורה ומסקנתה היא כי הענקת הרישיון נעשתה בחריגה מן המדיניות באותה עת, וכי לא היה מקום לבחון את הבקשה של מוניות המרכז לאחר יום 1.6.99". עם זאת, הודיעו משיבים אלה, כי בעיתוי הנוכחי אין מקום לבטל את הרישיון שניתן למשיבה, ולכך הם מנו מספר טעמים: הרישיון הוענק זה מכבר; שלילת הרישיון שניתן אינה דומה לאי-הענקת רישיון; המשיבה עמדה בתנאים המהותיים של המדיניות והפגם שנפל בהליך נגע לעצם ההסכמה לבחון את הראיות לאחר התאריך שקבעה המדיניות; המשיבה פעלה בהתאם להנחיות משרד התחבורה שגם לאחר 15.3.1999 התיר לה להמשיך ולהמציא ראיות לעניין הקו שבמחלוקת, ומבלי שנאמר לה כי בפועל לא היה מקום לבדוק את הראיות שהמציאה לאחר 1.6.1999. 14. כידוע, הלכה היא שלא כל פגם בהחלטה מינהלית ואפילו מקורו בחוסר סמכות, גורר באופן אוטומטי את בטלותה. ועוד נקבע כי "יש להבדיל בין הפגם לבין תוצאות הפגם. שיקולים שונים, ובכלל זה שיקולים של צדק אישי ואינטרס ציבורי, עשויים להשפיע על התוצאה ואף למנוע ביטול החלטה פגומה" (רע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פד"י נה(4), 673, 684). תורת הבטלות היחסית דורשת אפוא התייחסות נקודתית לטיב הפגם, נסיבות העניין ותוצאות ביטולו של פסק הדין (רע"פ 4398/99 עינת הראל נ' מדינת ישראל, פד"י נד(3), 637), והיא משמשת "כלי של מדיניות משפטית", המאפשר לבית המשפט להגיע לתוצאה מעשית במטרה לעשות צדק, חרף הפגמים הפורמאליים שנפלו בקבלת ההחלטה נושא הדיון (בג"צ 10455/02 אמיר נ' לשכת עורכי הדין, פד"י נז(2), 729, 739). זאת ועוד, מדיניות שקבעה לעצמה רשות מינהלית היא בגדר הנחיות אשר נועדו להתוות את הדרך להפעלת סמכותה. יתרונן של הנחיות אלו הוא בכך שהן פחות נוקשות מכללים המוכתבים מכוח חוק או תקנות, אולם גם במצב זה אין הרשות רשאית לסטות מהן, בין היתר, מטעמים של שוויון, אלא אם הוכחו טעמים סבירים לכך (בג"צ 47/91 ניימן נ' פרקליטות המדינה, פד"י מה(2), 872, 876; בג"צ 7053/96 אמקור נ' שר הפנים, פד"י נ"ג(1), 193, 213; וכן ראו י' דותן, הנחיות מנהליות (תשנ"ו), עמוד 28 ואילך; י' זמיר, הסמכות המנהלית (כרך ב תשנ"ו) עמוד 784 ואילך). אני סבור כי עניינה של המשיבה הוא אחד מאותם מקרים בהם ניתן לומר בדיעבד, כי הסטייה מהמדיניות אינה מצדיקה את ביטול הרישיון, ולהלן אבהיר את דברי. 15. כאמור, שני תנאים היו צריכים להתקיים במשיבה כדי לזכות ברישיון על פי המדיניות השנייה: ראשית, כי בקשתה הוגשה עד לתאריך 1.6.1999, ושנית, כי יש בידה אישור על הסכמה עקרונית של משרד התחבורה למתן הרישיון. באשר לתנאי הראשון כבר הבהרתי, כי הוא מתקיים במשיבה, הואיל ונכון לראות בהליך שהתקיים בבג"צ שמש גם כבקשה של המשיבה, ולא רק של נהגים הפועלים במסגרתה. מאידך, לא התקיים במשיבה התנאי הנוסף - קבלתה של הסכמה עקרונית לבקשה, וחרף זאת אני סבור כי נכון יהיה לדחות את הערעור ולהותיר את החלטת הרשות על כנה. ביום 17.2.2002, ולאחר טיפול ממושך, שוגר לבא-כוחה של המשיבה מכתבו של מר י' אלבז ממשרד התחבורה, בו נאמרו גם אלה: "היועץ המשפטי קבע בחוות דעתו כי קיים (כך במקור!) בתיק תשתית עובדתית להוכחת פעילות התאגיד מלפני 1987", והכותב ביקש לחקור חלק מאלה שחתמו על תצהירים מטעם המשיבה. אותה חקירה נערכה ימים ספורים לאחר מכן, ותוצאתה היתה זו: "מחקירת הגורמים הנ"ל עולה כי תאגיד מוניות טקסי מרכז בע"מ אכן פעל בין היתר בקו נתניה-ת"א עוד לפני שנת 1987" (ראו מכתבו של ש' מלכה מיום 25.2.2002). חשוב במיוחד הוא מכתבו של מר י' אלבז מיום 28.2.2002, אותו ציטטה הערכאה הראשונה בפסק דינה, לאמור: "הנני להודיעך כי בהתאם להנחיות הלשכה המשפטית, חקרנו חלק מהעדויות שהובאו לפנינו על ידכם, וכן עדים נוספים שהעידו על הפעלת קו מוניות של טקסי המרכז באופן רצוף מתחילת שנות השמונים ועד היום. מחומר החקירה עולה, כי חב' טקסי המרכז הפעילו באופן רצוף בין היתר גם את קו תל אביב – נתניה. חב' טקסי המרכז היתה זכאית לקבל את הרישיון הנ"ל כבר משנת 1994. עקב כך, הננו מביע בזה את הסכמתנו למתן רשיון לקו תל-אביב נתניה לחב' טקסי המרכז". העולה מהאמור הוא, כי אם היתה בקשתה של משיבה 3 נבחנת ומוכרעת במהלך התקופה עליה הסכימו הצדדים בבג"צ שמש (עד 15.3.1999), כבר אז היו בידיה לא רק "הסכמה עקרונית" למתן הרישיון, אלא אף אישור מלא וסופי של בקשתה לקבלתו של הרישיון עצמו. מכאן דעתי, שביטול רישיון שניתן למשיבה רק משום שהטיפול בבקשתה השתהה, לא יעשה עמה צדק. יתרה מכך, עתירתה של המערערת בפני בית משפט קמא היתה לביטול הרישיון שניתן למשיבה, וכידוע, אין השיקולים לעניין ביטול רישיון דומים לאלה אשר צריכים להנחות את הרשות בבואה להחליט אם להעניק אותו (ראו י' זמיר בספרו, שם בעמוד 1002). אחד השיקולים עליהם חייבת הרשות לתת את דעתה קודם לביטול הרישיון, הוא הסתמכותו של המקבל על הרישיון שניתן לו, אף אם מקורו בהחלטה שגויה (ראו בג"צ 5273/97 מוננזון נ' עירית אשדוד, פד"י נא(4), 757, 762). מתן הרישיון יוצר "מציאות נורמטיבית" חדשה, במסגרתה רשאי מקבל הרישיון לכלכל את צעדיו, ועל כן עלול ביטולו להיות כרוך בנזק למי שפעל על פיו ועקב כך שינה את מצבו לרעה (בג"צ 3406/91 בבלי ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח', פד"י מה(5), 1, 10-11; ע"א 196/90 עיני ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה, פד"י מז(2), 111, 130). והרי הכול מסכימים כי במהלך בדיקת בקשתה, לא התריעה הרשות בפני המשיבה על כך שהיא פועלת תוך חריגה ממדיניותה, ואפשר שהדבר לא נעשה מחמת מחדל או בהיסח הדעת, אלא מתוך הבנה שזו הדרך אותה הכתיב בג"צ שמש אשר במסגרתו נקבע מסלול מוגדר לבדיקת בקשתה של המשיבה, היינו, הוכחת רציפות הפעלתו של קו השירות, בלבד. 16. תחנת המוצא בנתניה – השקפת המערערת היא שתקנה 495 לתקנות התעבורה, מחייבת את המבקש להפעיל קו שירות, לקיים שתי תחנות מוצא, אחת בכל אחד משני קצוותיו של הקו. בטענה זו רב היגיון, אולם מקובלת עלי דעתו של בית המשפט, כי אם פרשנות המערערים נכונה, היה מתייתר הצורך בתקנה 496(1). זו האחרונה קובעת, כי הרשות המנהלית רשאית לקבוע ברישיון שירות תנאים, ובין השאר, בעניין "תחנות מוצא, ביניים ויעד". על כך אמר בית המשפט המחוזי, וכאמור דבריו מקובלים עלי, כי "מן המפורסמות הוא שאין המחוקק, כמו גם מחוקק המשנה, משחית את מילותיו לשווא ... אם היה בכוונת מחוקק המשנה לחייב את הרשות בתקנה 495(3) להקים תחנות מוצא בשתי קצוות המסלול הרי שלא היה מציין בסעיף 496(1) כי רשאית הרשות להוסיף ולקבוע תחנות מוצא/יעד נוספות" (ראו עמוד 9 לפסק הדין). כך או כך, נראה כי סוגיה זו שוב אינה צריכה להטריד את המערערת, הואיל והרשות המנהלית התנתה את חידוש הרישיון בכך שהמשיבה תקים תחנת מוצא גם בנתניה. סוגיה אחרת באותו עניין, היא טענתה של עיריית נתניה לפיה עובר למתן הרישיון למשיבה, לא נועצו בה משיבים 1 ו-2 כלל, אף שהתייעצות זו מתבקשת לנוכח ההשלכות של מתן הרישיון על גודש התנועה, זיהום האוויר ובטיחות הציבור, ומי כפרנסי הציבור של אותה עיר יכולים לסייע בעצתם ללבן את כל אלה. אני סבור כי טענה זו בדין יסודה (השוו בג"צ 635/95 קרית עקרון מזכרת בתיה בע"מ ואח' נ' המפקח הארצי על התחבורה ואח', פד"י נא(5), 723, 752), אולם לנוכח התנאי שקבעו משיבים 1 ו-2 לחידושו של הרישיון שניתן למשיבה (הקמתה של תחנת מוצא בנתניה), נראה כי לרשות המקומית תינתן הזדמנות להביע את עמדתה בסוגית מתן הרישיון למשיבה, בכלל, והקמתה של תחנת-מוצא בעיר, בפרט. 17. אליבא דמערערת, הענקת הרישיון למשיבה מהווה מעין פרס לעבריין, הואיל והיא הפעילה קווי מוניות שירות ללא רישיון, ואף התעלמה מהוראות פסק הדין בבג"צ שמש, אשר התיר לה להפעיל קווים אלה עד ליום 15.3.1999 בלבד. אולם, נדמה כי נשתכחה העובדה כי אחת ממטרותיו של משרד התחבורה בתהליכי הרישוי אותם יזם, היתה לשים קץ להפעלה הבלתי-חוקית של מוניות שירות, הן על ידי אכיפה מוגברת, והן על ידי רישוי של פעילות בלתי חוקית קיימת. מכאן, שברור היה מתחילתה של הדרך, כי בין המועמדים לקבלת רישיון ייכללו גם אלה שפעלו עד אז שלא כדין, ועל כן עניין זה לבדו אינו פוסל את המשיבה מלקבל רישיון. 18. טענה נוספת אשר היתה בפיה של המערערת, התייחסה לשיקולים פוליטיים אשר השפיעו על ההחלטה להעניק את הרישיון למשיבה. לא אסתיר את דעתי, כי מחומר הראיות שהגישה המערערת עולה חשש לניסיון להשפיע על קבלת ההחלטה בעניינה של המשיבה, על ידי יצירת קשרים עם גורמים במשרד התחבורה. אולם בסופו של דבר, לא מצא בית המשפט המחוזי כי החלטתם של משיבים 1 ו-2 הושפעה מכך, ואינני סבור כי הוכחה עילה להתערב בממצא עובדתי זה. 19. לעניין זכות הטיעון אשר לגרסת המערערת נשללה ממנה - רשות מנהלית המבקשת להעניק רישיון לעסק פלוני, אינה מחויבת לתת הזדמנות לכל אחד ממתחריו של העסק להשמיע את טיעוניו. זכות הטיעון נועדה להעניק למי שנשקפת לו פגיעה ישירה וממשית באינטרס מוגן, להשמיע את השגותיו בדרך ההולמת את היקף הפגיעה הצפויה ונסיבות העניין (בג"צ 3/58; 5/58 ברמן ואח', יצהר בע"מ נ' שר הפנים, פד"י יב 1493, 1508; זמיר, הסמכות המנהלית, בעמוד 797). אמנם, בפסיקה קיימת מגמה להרחיב את זכות העמידה בפני בית המשפט, שניתנת למתחרה-עסקי להתנגד למתן הטבה שלא כדין למתחרהו, כאשר זו עלולה לגרום פגיעה ממשית (ראו בג"צ 287/91 קרגל בע"מ ואח' נ' מינהלת מרכז ההשקעות, פד"י מו(2) 852, 861; עע"מ 8193/02 ראובן נ' פז חברת נפט בע"מ ואח', טרם פורסם). אולם, מכאן ועד לחיוב רשות מינהלית לתת הזדמנות לכל גורם עסקי להתנגד להענקת רישיון למתחרהו – הדרך ארוכה. כך או כך, משניתנה למנהלה של המערערת הזדמנות להשמיע את השגותיו על-פה בפני משיב 1, ומשהתקיימה התכתבות בין המערערת לבין משרד התחבורה בנושא, ממילא נשלל כל יסוד לטענה בדבר פגיעה בזכות הטיעון. 20. באשר לבקשותיה של המערערת בתחום שיפור תנאי רישיונה, על כל אלה נתן בית משפט קמא תשובות הולמות ובהן אינני רואה סיבה להתערב. יתרה מכך, רוב הבקשות נדונו זה מכבר במסגרת בג"צ 2149/01, וחרף ההבנה שגילה בית המשפט למצוקתה של המערערת, לא נמצא כי החלטותיהן של הרשויות לוקות באי-סבירות. 21. לסיכום, אני מציע לדחות את הערעור, ולחייב את המערערת בהוצאות משיבה 3 בסכום של 50,000 ₪. ש ו פ ט השופטת ד' דורנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט לוי. ניתן היום, ח' באדר תשס"ד (1.3.2004). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 03004690_O15.doc/שב מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il