המועצה המקומית ראש פינה נ. ממונה מחוז צפון במשרד הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 4685/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4685/11 לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור כבוד השופט ח' מלצר כבוד השופט א' שהם העותרים: 1. המועצה המקומית ראש פינה 2. ראש המועצה המקומית ראש פינה נ ג ד המשיבים: 1. ממונה מחוז צפון במשרד הפנים 2. קצין מחוז הצפון במשרד הפנים 3. המועצה הדתית ראש פינה עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ז בטבת התשע"ג (09.01.2013) בשם העותרים: עו"ד ורדה גילה בשם המשיבים 2-1: עו"ד חני אופק בשם המשיבה 3: עו"ד שרגא בלזר; עו"ד יוסף בלזר פסק-דין המשנָה לנשיא מ' נאור: 1. חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א-1971 (להלן: החוק), המסדיר את פעולתן של המועצות הדתיות, קובע בין היתר כי הממשלה ורשות מקומית יישאו בהוצאות התקציב של מועצה דתית. חרף הקבוע בחוק, משך תקופה ארוכה התנגדה העותרת, המועצה המקומית ראש פינה (להלן: העותרת), לתשלום מלוא סכום השתתפותה בהוצאות התקציב של המשיבה 3, המועצה הדתית ראש פינה (להלן: המועצה הדתית). ברקע התנגדותה של העותרת, עומדות טענותיה לפיהן היקף תקציב המועצה הדתית (ובפרט היקף המשרה של רב העיר הממומן מתקציב זה) עולה על הנדרש לצרכי התושבים בראש פינה. טענות אלה הובילו לפתיחה בהליכים משפטיים שיתוארו בהמשך, שבליבם ניסיונותיה של העותרת להקטין את היקף התשלומים שהיא מעבירה למועצה הדתית ואת היקף משרתו של רב העיר. 2. לעת הזו, קיים חוב של העותרת למועצה הדתית לשנת 2010, אשר משרד הפנים רשאי לכאורה וכפי שנראה, לפעול על פי החוק ולמנות אדם שיפעל לפירעונו של החוב. בעתירה שלפנינו נטען כי אין סמכות לפעול לפירעון החוב בדרך בה מבקשים נציגי משרד הפנים, המשיבים 2-1, לפעול, וכי גם אם סמכות קיימת יש להימנע מן השימוש בה. רקע נורמטיבי 3. סעיף 11 לחוק, המסדיר את פעולתן של המועצות הדתיות, קובע כי "ממשלה והרשות המקומית יישאו בהוצאות התקציב של מועצה [דתית – מ"נ] בהתאם להוראות סעיפים 11א עד 11ז". סכום ההשתתפות של הממשלה בהוצאות התקציב של מועצה דתית מסוימת, נגזר מסכום ההשתתפות הכולל של הממשלה בהוצאות התקציב של כלל המועצות הדתיות, אשר נקבע בכל שנת כספים בחוק התקציב השנתי, כמשמעו בחוק יסודות התקציב, התשמ"א-1985 (סעיפים 11א(א)-(ב) לחוק). רשות מקומית מחויבת לשאת בסכום ההשתתפות של הממשלה, כשהוא מוכפל ב-1.5. לשון אחר: רשות מקומית נושאת ב-60% מתקציב המועצה הדתית שבתחום שיפוטה, והממשלה מחויבת לשאת ב-40% הנותרים (סעיף 11א(ג) לחוק). על פי סעיף 11ב לחוק, השר לשירותי דת, שר הפנים ושר האוצר (להלן: השרים) רשאים להחליט ברוב דעות לשנות את שיעור ההשתתפות היחסי של הממשלה (ובהתאם לשנות גם את שיעור ההשתתפות היחסי של הרשות המקומית), וכן, על פי סעיף 11ו לחוק, רשאים השרים, לבקשת ראש רשות מקומית, להפחית את סכום ההשתתפות הכולל (של הרשות המקומית והממשלה). על פי סעיף 11ח לחוק, אם לא העבירה רשות מקומית את החלק בו היא חבה למועצה הדתית, יחולו עליה סעיפים 11ח(1)-(2): רשות מקומית שאינה מעבירה את סכומי השתתפותה 11ח. לא העבירה רשות מקומית את סכומי השתתפותה החודשיים בהוצאות התקציב של מועצה הנמצאת בתחום שיפוטה, כולם או חלקם, בשיעורים ובמועדים הקבועים לפי סעיפים 11ד, 11ה או 11ו, לפי העניין, מכל סיבה שהיא לרבות משום שאין לרשות המקומית תקציב מאושר לאותה שנת כספים או משום שבתקציב המאושר שלה לאותה שנת כספים לא נכלל מלוא סכום ההשתתפות הרגיל או המיוחד בתקציב המועצה הדתית, יחולו לגביה הוראות אלה: (1) חשב משרד הפנים יפחית מההקצבות המועברות לרשות המקומית מתקציב משרד הפנים, סכומים השווים לסכומי ההשתתפות שעל הרשות המקומית להעביר למועצה, ויעביר את הסכומים האמורים לידי המועצה; לעניין זה, "הקצבה" – תמיכה, מענק או כל השתתפות אחרת; (2) לא מועברות לרשות המקומית הקצבות כאמור בפסקה (1), או לא כיסו סכומי ההקצבות שהופחתו לפי אותה פסקה את סכומי ההשתתפות שעל הרשות המקומית להעביר למועצה, יודיע על כך חשב משרד הפנים לממונה על המחוז באותו משרד; הודיע כאמור, יפעיל הממונה על המחוז, באופן מיידי, את סמכותו לפי סעיף 141 לפקודת העיריות, לשם הבטחת מילוי חובותיה של הרשות המקומית (ההדגשה הוספה – מ"נ). סעיף 141 לפקודת העיריות הנזכר, שהוא סעיף כללי שעניינו בעירייה המסרבת למלא חובה מסוימת, קובע כדלקמן: מועצה המסרבת למלא חובה מסוימת 141. (א) נראה לממונה שמועצה או שראש העיריה נמנעים ממילוי חובה או מביצוע עבודה שהוטלו עליהם בפקודה זו או בכל דין אחר, רשאי הוא לדרוש מהם בצו למלא את החובה או לבצע את העבודה תוך הזמן הנקוב בצו. (ב) (1) לא מילאו המועצה או ראש העיריה אחרי הצו בתוך הזמן המצוין בו, רשאי הממונה למנות אדם מתאים, למילוי החובה או לביצוע העבודה; (2) מינה הממונה אדם מתאים, רשאי הוא לקבוע את השכר שישולם לו ולהורות שהשכר והוצאות העבודה ייפרעו מקופת העיריה; הוראות פסקה זו לא יחולו מקום שאדם מקבל שכר או הוצאות מהעיריה; (3) לענין זה, "אדם מתאים" - לענין צו שהופנה כלפי המועצה, ראש העיריה או אדם מתאים אחר, שמינה הממונה; לענין צו שהופנה כלפי ראש העיריה, אדם מתאים שמינה הממונה. ענייננו, כזכור, לא בעירייה אלא במועצה מקומית. סעיף 36 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] (להלן: הפקודה או פקודת המועצות המקומיות), אינו נזכר בסעיף 11ח(2) המצוטט לעיל, והוא הסעיף המקביל לסעיף 141 לפקודת העיריות בכל הקשור למועצות מקומיות המסרבות למלא חובה מסוימת. הסעיף קובע: מועצה המסרבת למלא חובה מסוימת 36. (א) כל אימת שנראה לממונה שמועצה מקומית לא מילאה חובה או לא ביצעה עבודה שהיא נדרשת או מוסמכת לעשות, לפי הפקודה או לפי צו הכינון או לפי כל דין אחר, רשאי הוא לדרוש ממנה בצו למלא החובה או לבצע העבודה תוך זמן הנקוב בצו. (ב) לא מילאה המועצה אחרי הצו תוך הזמן האמור, רשאי הממונה למנות אדם הנראה לו מתאים, שימלא את החובה או יבצע את העבודה, ורשאי הוא לקבוע את שכרו ולהורות שהשכר וההוצאות למילוי החובה או לביצוע העבודה יהיו על קופת המועצה. 4. להשלמת התמונה יצוין כי סעיפים 11-11ח בנוסחם לעיל נכנסו לתוקף בראשית שנת 2009 במסגרת חוק שירותי הדת היהודיים (תיקון מס' 13), התשס"ח-2008 (להלן: התיקון). לפי החוק בנוסחו שלפני התיקון, תקציב של מועצה דתית נקבע בהתאם להנחיות השר לענייני דתות, ובהסכמת הרשות המקומית (במקרים מסוימים – בהסכמת השר לענייני דתות). בנוסף, לפי החוק בנוסחו לפני התיקון, במקרה בו התגלעו חילוקי דעות בין הרשות המקומית למועצה הדתית בדבר גובה תקציבה של האחרונה, הכריעה הממשלה בחילוקי הדעות (סעיף 9(ב) לחוק בנוסחו טרם התיקון). 5. כפי שיובהר בהמשך, במוקד העתירה עומד ההליך בו נקט המשיב 1, מכוח סעיף 11ח(2) לחוק וסעיף 36(ב) לפקודה הנזכרים לעיל, על מנת לגבות את סכום ההשתתפות של העותרת בהוצאות תקציב המועצה הדתית לשנת 2010. תחילה, נתאר בתמצית את הרקע העובדתי הרלוונטי למחלוקת. רקע עובדתי השתתפות העותרת בתקציב המועצה הדתית בשנים 2008-2005 6. ניצנים למחלוקת שלפנינו, אשר צמחה כאמור בשנת 2010, התגלו עוד בשנת 2005, אז סירבה העותרת לראשונה לשאת במלוא הוצאות תקציב המועצה הדתית, חרף החלטת ממשלה בנושא. ברקע סירובה של העותרת לשלם את סכום השתתפותה בהוצאות תקציב המועצה הדתית, עמדו טענותיה לפיהן עלויות שירותי הדת בראש פינה, ובעיקר עלות העסקתו של רב העיר (הממומנת מתקציב המועצה הדתית), חורגות באופן משמעותי מהדרוש, זאת, בשים לב להיקף המצומצם של פעילות בעלת אופי דתי בתחום שיפוטה של העותרת. פתרון זמני לסכסוך נמצא בהסכם פשרה, במסגרתו הסכימה העותרת לשלם מדי שנה, בין השנים 2007-2005, סכום מופחת למועצה הדתית (להלן: הסכם הפשרה). הסכם הפשרה הושג במסגרת עתירה שהגישו רב העיר ראש פינה ועובדים נוספים של המועצה הדתית, נגד העותרת ומשיבים נוספים, לתשלום חובותיה של העותרת למועצה הדתית, ולתשלום שכרם של העותרים - שהולן (בג"ץ 3060/06). בעקבות החתימה על הסכם הפשרה נמחקה העתירה. באותה עת, הייתה תלויה ועומדת עתירה (בג"ץ 5321/06) שהגישה העותרת לביטול חלק מתקנות בחירות רבני עיר, התשל"ה-1974 (להלן: תקנות רבני עיר), על מנת לאפשר את ביטול משרת רב העיר ראש פינה, ובכך להביא לצמצום תקציבה של המועצה הדתית. על כן, נקבע בהסכם הפשרה כי ככל שיינתן פסק דין בעתירה זו במהלך שנת 2007, אזי "יערך דיון חוזר בין הצדדים לגבי השתתפות המועצה המקומית ראש פינה בתקציב המועצה הדתית לשנה זו [שנת 2007 – מ"נ]" (סעיף 3 להסכם הפשרה). ככל הנראה דיון חוזר לא נערך (שכן לא ניתן פסק דין בשנת 2007), וחרף אי הארכת הסכם הפשרה, גם במהלך שנת 2008 העבירה העותרת תשלומים למועצה הדתית בהתאם לו. להשלמת התמונה יצוין כי לאחר שתקנות רבני עיר הנזכרות לעיל בוטלו (בכפוף להוראות מעבר), והוחלפו בתקנות שירותי הדת היהודיים (בחירות רבני עיר), התשס"ז-2007 (להלן: התקנות החדשות), ביום 23.1.08 נמחקה העתירה, ובמקומה, ביולי 2008, הגישה העותרת עתירה לביטולן של חלק מהתקנות החדשות (להלן: בג"ץ 6051/08), באופן שיאפשר את צמצום או ביטול משרת רב העיר. יובהר, כי על רב העיר ראש פינה המשיכו לחול התקנות הישנות, שכן על פי הוראות המעבר, רב עיר שמונה לפני פרסום התקנות החדשות יחולו עליו התקנות הישנות. הוראות המעבר נתקפו אף הן במסגרת העתירה החדשה (בג"ץ 6051/08). על פסק הדין בעתירה זו, שניתן במאי 2012, ארחיב בהמשך. השתתפות העותרת בתקציב המועצה הדתית לאחר תיקון החוק וההליכים הקשורים בכך 7. בראשית שנת 2009 תוקן כאמור החוק. תיקון זה הביא לשינוי במתווה לפיו נקבעו תקציביהן של המועצות הדתיות, כמפורט לעיל. לפי המתווה החדש נקבע כי סכום ההשתתפות של העותרת בתקציב המועצה הדתית לשנת 2009 יעמוד על סך של 586,512.81 ש"ח (בהתאם להודעת המשרד לשירותי דת לעותרת מיום 8.11.09), וסכום ההשתתפות של העותרת בתקציב המועצה הדתית לשנת 2010 יעמוד על סך של 473,440.25 ש"ח (בהתאם להודעת המשרד לשירותי דת לעותרת מיום 1.2.10). יצוין כי סכום ההשתתפות של העותרת לשנת 2010 גילם שיעור השתתפות מופחת (של 50% במקום 60%), בעקבות החלטת השרים להפעיל את סמכותם מכוח סעיף 11ב לחוק הנזכר לעיל. העותרת התנגדה לתשלום מלוא הסכומים האמורים ופעלה במישורים שונים על מנת להקטינם. 8. העותרת פנתה בבקשות לשרים מכוח סעיף 11ו לחוק. כזכור, על פי סעיף 11ו לחוק, רשאים השרים להפחית את סכום ההשתתפות הכולל (של הרשות המקומית ושל הממשלה) בהוצאות התקציב של מועצה דתית מסוימת. בהתאם לסעיף זה, פנתה העותרת לשרים בבקשות להפחית את סכום ההשתתפות הכולל בתקציב המועצה הדתית ראש פינה לשנים 2009 ו-2010. בבקשות, העלתה העותרת טענות הדומות לאלה שהעלתה בעבר, שעיקרן כי תקציב המועצה הדתית, ובפרט עלות שכרו של רב העיר, גבוהים מהדרוש. יוער, כי בשלב זה העותרת לא העלתה טענות בקשר להסכם הפשרה. הבקשות נדחו מן הטעם העיקרי שההפחתה המבוקשת עלולה לפגוע בשירותי הדת הבסיסיים שהמועצה הדתית מספקת לתושבים (החלטות מימים 14.4.10 ו-25.5.2010). פניית העותרת למנכ"ל המשרד לשירותי דת לביטול החלטות אלה – נדחתה (הודעה מיום 21.10.10). במישור אחר, העותרת הגישה עתירה מנהלית כנגד המועצה הדתית, במסגרתה ביקשה להורות על צמצום משרת רב העיר ראש פינה (עת"ם (מחוזי נצרת) 40249-04-10)(להלן: העתירה המנהלית). עתירה זו טרם התבררה. 9. חרף הוראות החוק והחלטות השרים, התמידה העותרת בסירובה להעביר את מלוא סכומי השתתפותה למועצה הדתית. עקב כך, ביום 3.10.10 הגישה המועצה הדתית תביעה בסדר דין מקוצר נגד העותרת (ת"א (שלום נצרת) 2814-10-10)(להלן: ההליך האזרחי), בגין אי-תשלום סכום ההשתתפות לתקופה בין ינואר 2009 לספטמבר 2010. במסגרת התביעה הוטל עיקול במעמד צד אחד על חשבונה של העותרת בבנק הפועלים, אשר מאוחר יותר בוטל בהסכמה (החלטה מיום 14.11.10). העותרת הגישה בקשת רשות להתגונן במסגרתה טענה כי שיעור תקציב המועצה הדתית בו עליה לשאת לפי חוק נקבע בדרך שרירותית; כי סכום החוב אינו וודאי; וכי ממילא היא אינה מחויבת לתשלום מלוא הסכום אלא רק לתשלום הסכום עליו הוסכם במסגרת הסכם הפשרה. ביום 28.12.10 ניתנה לעותרת רשות להתגונן. בהחלטה, עמד בית המשפט (הרשמת א' דחלה-שרקאוי), על כך שגם אם יש צדק בטענות העותרת בדבר דרך קביעת תקציב המועצה הדתית, הרי שכל עוד החוק מטיל על העותרת חובה לשאת בחלק מהוצאות תקציב המועצה, עליה לעמוד בה. עוד נקבע כי יש קושי בקבלת גרסת העותרת כי הסכם הפשרה המשיך לחול על הצדדים מעבר לשנת 2007, וכן כי על פני הדברים נראה כי לעותרת יש חוב למועצה הדתית לשנים 2010-2009. חרף האמור, מכיוון שהעותרת שילמה למועצה הדתית בשנת 2008 סכומים בהתאם לקבוע בהסכם הפשרה ונוכח טענות העותרת בדבר אי דיוקים לגבי גובה החוב הנטען, ניתנה רשות להתגונן בכפוף להפקדת 100,000 ש"ח בקופת בית המשפט. בית המשפט ציין כי ההפקדה מוצדקת משום שמהחומר שלפניו עולה כי העותרת פועלת לכאורה בניגוד לחוק וכי הגנתה "נראית על פניה מאוד קלושה". בהמשך הגישה העותרת הודעת צד ג לשרים, בגין התנהלותם הרשלנית והפגומה כביכול בקשר לבקשותיה להפחתת סכום ההשתתפות. התיק קבוע לקדם משפט בחודש זה. השימוש בסמכות המשיב 1 לגביית חובה של העותרת לשנת 2010 10. בנוסף להליכים המתוארים לעיל, ולאחר שהעותרת עמדה בסירובה להעביר את חובה למועצה הדתית, ביום 1.3.11 הודיע חשב משרד הפנים לעותרת כי בכוונתו לפעול בהתאם לסמכותו לקזז את החוב של העותרת לשנת 2010 ממענקים להם היא זכאית. מאחר ובאותה עת לא היו לעותרת די מענקים מהם ניתן היה לקזז את מלוא החוב לשנת 2010, הפעיל המשיב 1, ממונה מחוז צפון במשרד הפנים, את סמכותו מכוח סעיפים 36(א) לפקודה ו-11ח(2) לחוק, והורה לעותרת (בצווים מימים 14.3.11 ו-14.4.11) למלא את חובת התשלום למועצה הדתית. משלא נשמעה העותרת לצווים, מינה המשיב 1 ביום 26.5.11 את המשיב 2, מר רקאד טפאש, קצין מחוז צפון, למילוי חובותיה של העותרת. מר טפאש, בתורו, פעל על מנת לאתר כספים השייכים לעותרת בחשבונות הבנק על שמה, ולהעבירם למועצה הדתית. ביום 30.5.11 העביר מר טפאש כתב הוראות לבנק לאומי, בו הוא מורה לבנק להעביר את יתרת חובה של העותרת לשנת 2010, בסך של 415,506 ש"ח, למועצה הדתית. על פעולות אלה יצא קצפה של העותרת, ומכאן עתירתה. 11. עוד יש לציין כי ההליך המתואר לעיל ננקט, כך הסבירו המשיבים 1 ו-2, על רקע קשיים תקציביים אליהם נקלעה המועצה הדתית, בין השאר עקב סירובה של העותרת להעביר את חלקה בתקציב. כך, בסוף שנת 2010 הגיעה המועצה הדתית לגירעון של כ-415,000 ש"ח, אשר הקשה עליה ליתן את השירותים עליהם היא אמונה. בנוסף, החשב המלווה של המועצה הדתית העריך כי החל מחודש אוגוסט 2011 היא תתקשה לשלם את השכר לעובדיה. בנסיבות אלה, בנוסף לאמצעים שננקטו לגביית החוב, הועברה למועצה הדתית הלוואה בסך של 475,764 ש"ח מרזרבת השר לשירותי דת לשנת 2011, על מנת למנוע את קריסתה. הלוואה זו ניתנה בהתאם ל"כללים לחלוקת כספי תמיכות במועצות דתיות מרזרבת השר לשנת 2011" (להלן: הכללים). לפי כללים אלה, בין היתר, מועצה דתית שנקלעה למצוקה תקציבית עקב כך שרשות מקומית לא העבירה את חלקה בתקציב, תהיה זכאית לתמיכה כספית שתוגדר כהלוואה (אשר תוחזר עד לסוף שנת התקציב או מיד עם קבלת התקציב מהרשות המקומית, לפי המוקדם). טענות הצדדים 12. טענתה העיקרית של העותרת התמקדה במישור הסמכות. לטענת העותרת, סעיף 11ח(2) לחוק מסמיך את הממונה להפעיל את סמכותו מכוח סעיף 141 לפקודת העיריות, אך אינו מסמיך את הממונה לפעול בהתאם לסמכותו לפי סעיף 36(א) לפקודה. מכך מסיקה העותרת כי בהיותה מועצה מקומית, עליה חל סעיף 36(א) לפקודה, לא ניתן היה לפעול כנגדה לשם העברת תקציבים למועצה הדתית. עוד טענה העותרת כי גם בהנחה שסעיף 11ח(2) לחוק חל על מועצות מקומיות, הרי שסעיף 36(ב) לפקודת המועצות המקומיות, ממנו יונק הממונה את סמכותו לפעול למילוי חובותיה של המועצה המקומית, לא מעניק סמכות מפורשת לביצוע "מעין עיקול", הפוגע בקניינה. טענה נוספת שמעלה העותרת היא כי החלטת המשיב 1 לוקה בחוסר סבירות ובחוסר הגינות המצדיקים את ביטולה. לטענת העותרת, מההליכים המשפטיים התלויים ועומדים (ההליך האזרחי, העתירה המנהלית ובג"ץ 6051/08 שהיה תלוי ועומד) והטענות שהועלו במסגרתם עולה כי החוב לשנת 2010 שנוי במחלוקת כנה, ומשכך אין לגבותו בדרך מנהלית. העותרת הוסיפה וטענה כי היא שילמה את חלקה למועצה הדתית לשנת 2010, בהתאם לקבוע בהסכם הפשרה, ולכן יתרת החוב הנטענת לכל הפחות אינה מדויקת. 13. המשיבים טענו בתגובה כי מדובר בהפעלת סמכות על פי דין, וכי העותרת מפרה הוראות חוק מפורשות ומסרבת באופן מתמשך להעביר תקציבים למועצה הדתית. לשיטת המשיבים העובדה כי לעותרת השגות שונות על היקף משרתו של רב העיר ועל מידת נחיצות פעילותה של המועצה הדתית אינה יכולה להוות עילה להימנעות מהעברת תקציבים בה מחויבת העותרת לפי חוק. אשר לטענת העותרת כי שילמה את חובה בהתאם להסכם הפשרה, נטען כי הסכם הפשרה אינו בתוקף, וכי אף אם העותרת שילמה סכומים מסוימים עבור שירותי דת בשנת 2010, הרי שמדובר בסכומים זניחים יחסית, ששולמו ישירות לספקים שונים, במקום למועצה הדתית כמתחייב מהחוק. נוכח הפרת החוק אף טוענים המשיבים שהעתירה נגועה בחוסר ניקיון כפיים. השתלשלות ההליכים לאחר הגשת העתירה והתגובות לה 14. בתגובה משלימה מיום 22.8.2011, הודיעו המשיבים 2-1 על הסכמתם לנכות מהחוב סכומים מסוימים אשר שילמה העותרת ישירות עבור שירותי דת. לדידם של המשיבים 2-1, לאחר ניכויים אלה, סכום החוב, שהינו וודאי, עומד על סך 381,291.71 ש"ח (להלן: החוב המעודכן). 15. במסגרת תשובתה לטענות המשיבים, ביקשה העותרת צו ביניים שימנע מהמשיבים 2-1 להפעיל את סמכותם להעביר כספים של העותרת למועצה הדתית. בקשתה נדחתה ביום 23.10.11 (השופט (כתוארו אז) א' גרוניס), בכל הקשור לחוב המעודכן. בהחלטה זו נקבע גם כי ככל שבעתיד ייקבע כי גביית החוב המעודכן לא הייתה כדין, ישיב המשרד לשירותי דת את הסכום שנלקח (בצירוף הפרשי הצמדה וריבית) לידי העותרת. עוד נקבע כי על בעלי הדין למסור הודעה מעדכנת תוך שבעה ימים מעת מתן פסק הדין בבג"ץ 6051/08, או ביום 31.1.12, לפי המוקדם. 16. חרף דחיית הבקשה למתן צו ביניים, מהודעת המשיבות 2-1 מיום 31.1.12 עולה כי מר טפאש לא הצליח להעביר את התשלומים האמורים, אם כי המשיבים 2-1 הודיעו שהם ימשיכו לפעול בעניין (הודעה נוספת מיום 12.2.12). 17. ביום 8.5.12 ניתן פסק הדין בבג"ץ 6051/08 בו נפסק, בתמצית, כי בהיבט העקרוני אין לבטל את התקנות, אך פרשנותן של התקנות החדשות מאפשרת לקבוע היקף משרה מצומצם של רב עיר, וכן מאפשרת שלא למנות רב עיר כלל. כן נקבע כי פרשנות התקנות הישנות מובילה למסקנה כי גם תקנות אלה מתירות את צמצום היקף משרת רב העיר, ומשכך – הוראת המעבר המחילה את התקנות הקודמות על רבני עיר שמונו טרם פרסום התקנות החדשות – סבירה. בהיבט הקונקרטי הנוגע למשרת הרב בראש פינה נדחתה העתירה, מן הטעם שאין זו המסגרת המתאימה לדון במקרים פרטניים. בהודעה מטעם המשיבים, נטען כי מפסק הדין עולה בבירור כי ככל שבעתיד תצומצם משרתו של רב העיר של העותרת, אין לדבר תחולה למפרע. לכן, ממילא לא ישפיע הדבר על חובות העבר. העותרת, מצידה, השיבה כי קביעת בית משפט זה לפיה קיים שיקול דעת לצמצם את היקף משרתו של רב העיר, מחזקת את טענותיה לפיהן המשיבים 2-1 אינם רשאים לפעול לאכיפת תשלום החוב, בדרך בה הם פועלים. 18. ביום 9.1.13 שמענו את טענות הצדדים על פה. דיון והכרעה 19. השאלה המרכזית הדורשת הכרעה בעניין שלפנינו היא האם המשיבים 2-1 מוסמכים, על בסיס הוראות סעיף 11ח(2) לחוק וסעיף 36(ב) לפקודה, להוציא כספים של העותרת מחשבונות הבנק שלה ולהעבירם למועצה הדתית. אם יקבע – וכך אציע לחברי לקבוע – כי סמכות קיימת, תישאל שאלה נוספת והיא, האם הפעלתה של הסמכות, בנסיבות העניין, הייתה סבירה. אדון בשאלות כסדרן. שאלת הסמכות סמכות הממונה לפעול לאכיפת חובות תשלום למועצה דתית 20. סעיף 11ח לחוק המצוטט לעיל קובע מנגנון לגביית חובות של רשויות מקומיות למועצות הדתיות שבתחום שיפוטן. מההיסטוריה החקיקתית עולה כי הרקע לחקיקת סעיף 11ח, כמו גם לשינוי מנגנון קביעת תקציב המועצות הדתיות במסגרת התיקון, הוא משבר תקציבי אליו נקלעו המועצות הדתיות עקב הליך לא ברור וודאי דיו בחוק לקביעת תקציבן וקושי לאכוף על הרשויות המקומיות את חובת התשלום למועצות הדתיות (ראו: דברי הסבר להצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2008), התשס"ח-2007, ה"ח 335, בעמ' 28 (להלן: דברי ההסבר להצעת החוק); ד"כ 17(3) 18286; פרוטוקולים של ישיבות ועדת הכספים, הכנסת ה-17 (מימים 20.5.08, 26.5.08, 24.6.08, 30.6.08)). אזכיר כי מנגנון האכיפה בסעיף 11ח קובע כי כאשר רשות מקומית לא העבירה את חלקה בתקציב המועצה הדתית, על חשב משרד הפנים לקזז את חובה ממענקים שהוקצו לה (סעיף 11ח(1)). אם לא הוקצו לאותה רשות די מענקים מהם ניתן לקזז את התשלום, יפעל הממונה באופן מיידי, לפי סמכותו מכוח סעיף 141 לפקודת העיריות, לשם הבטחת מילוי חובותיה (סעיף 11ח(2)). "הממונה" הוא הממונה על המחוז במשרד הפנים. סעיף 141 לפקודת העיריות קובע כי הממונה רשאי לצוות על מילוי החובה, ואם הצו לא ייענה, רשאי הוא למנות אדם מתאים למילוי החובה שהופרה. 21. סעיף 11ח(2) לחוק "שותק" לגבי הסעיף המקביל לסעיף 141 לפקודת העיריות, הוא סעיף 36(ב) לפקודה, המסמיך את הממונה לפעול באופן דומה להליך הקבוע בסעיף 141 לפקודת העיריות ביחס למועצות מקומיות. השאלה המתעוררת היא מהי משמעות שתיקה זו. התשובה לה מצויה בפרשנות החקיקה הרלוונטית. 22. על דרך העיקרון, שתיקת החוק יכולה להתפרש בכמה דרכים. לעיתים ההסדר המפורש הוא ההסדר המפורש, המותיר את הסדרת העניינים שלא נכללו בו למערכות הנורמטיביות שמחוץ לחוק המתפרש. לעיתים הלשון המפורשת אינה סוף פסוק, וניתן לזהות גם משמעות משתמעת. המשמעות המשתמעת יכולה להיות חיובית (בבחינת "קל וחומר") או שלילית ("הסדר שלילי"). במקום בו החוק מסדיר עניין מסוים, אך שותק לגבי עניין אחר, תיתכן גם אפשרות כי מדובר בחסר ("לקונה") לגבי אותו נושא שלא הוסדר במפורש (ע"א 3622/96 חכם נ' קופת חולים "מכבי", פ"ד נב(2) 638, 647 (1998); על השלמת חסר בחקיקה ראו גם דבריי בעע"ם 4105/09 עיריית חיפה נ' עמותת העדה היהודית הספרדית בחיפה, פסקה 58 (2.2.12)). אכן, "שתיקת החוק מדברת בכמה לשונות" (על"ע 663/90 פלוני נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין תל-אביב-יפו, פ"ד מז(3) 397, 404 (1993)), אשר ההכרעה ביניהן – פרשנית היא. 23. מהי אפוא הפרשנות הראויה בענייננו? אין מחלוקת כי סעיף 11ח(2) לחוק קובע בפירוש כי כאשר רשות מקומית אינה משלמת את חלקה בתקציבה של מועצה דתית, על הממונה לפעול בהתאם לסמכותו על פי סעיף 141 לפקודת העיריות, על מנת להבטיח קיומה של חובה זו. האם למשמעות חיובית זו מתווספת משמעות משתמעת שלילית, לפיה הממונה אינו מוסמך לפעול מכוח ההוראה המקבילה בפקודה? לדעתי יש לענות על כך בשלילה. 24. נראה לי כי את לשון הוראת סעיף 11ח(2) אין לפרש כהוראה המעניקה סמכות, אלא כהוראה המחייבת הפעלת סמכות קיימת. בעוד שסעיף 141 לפקודת העיריות קובע כי הממונה "רשאי" לנקוט בצעדים נגד רשות מפרת חוק, ובכך מקנה לו שיקול דעת בשאלת עצם הפעלת הסמכות והמועד להפעילה, סעיף 11ח(2) לחוק מורה, בלשון ציווי, כי אם התקיימו התנאים המנויים בסעיף, הממונה על המחוז "יפעיל" את הסמכות מכוח סעיף 141 לפקודת העיריות "באופן מיידי". התיבות "יפעיל" ו"באופן מיידי", מצביעות לדעתי על הוספת רכיב חובה בהפעלת הסמכות (על מתחם שיקול הדעת בהפעלת סמכות ראו: יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך א 324-319 (מהדורה שנייה, 2010)(להלן: זמיר)). בכך אין הסמכה של הממונה לפעול בדרך שלא הייתה פתוחה בפניו בעבר, אלא צמצום שיקול דעתו בשאלה האם ומתי לפעול בהתאם לסמכות שממילא הייתה נתונה לו. חיזוק לדברים האמורים ניתן למצוא בהיסטוריה החקיקתית. בדברי ההסבר להצעת החוק, צוין כי מוצע לחייב את הממונה להפעיל את הסמכות האמורה (ראו: דברי ההסבר להצעת החוק, בעמ' 28). וכן, במסגרת דיוני ועדת הכספים בתיקון לחוק, צוין כי אחד הכלים שהוספו בתיקון לאכיפת חובת התשלום למועצות הדתיות, הוא חיוב הממונה להפעיל את סמכותו מכוח סעיף 141 לפקודת העיריות, ובכך יש כדי לשנות מן המצב הקיים לפני התיקון, בו היה לממונה שיקול דעת האם לעשות כן (ראו: פרוטוקולים של ישיבות ועדת הכספים, הכנסת ה-17 (מימים 20.5.08, 26.5.08)). 25. הנה כי כן, סעיף 11ח(2) לחוק אינו מעניק סמכות לפעול נגד רשויות שאינן מקיימות את חובות התשלום כלפי מועצות דתיות, אלא מבהיר כי הממונה מחויב להפעיל את הסמכות שהייתה נתונה לו לעניין זה (עוד קודם לחקיקת סעיף 11ח(2) לחוק). לדעתי, מהוספת רכיב חובה לסמכות הממונה מכוח סעיף 141 לפקודת העיריות, אין להסיק שלילה משתמעת של סמכות הממונה מכוח סעיף 36(ב) לפקודה. ראשית, בהיבט הלשוני, מחיוב פלוני להפעיל סמכות אכיפה במקרה מסוים לא נובע כי פלוני אינו רשאי כלל להפעיל סמכות אכיפה במקרה אחר (ראו גם: סעיף 19 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981). שנית, ההיסטוריה החקיקתית אינה מגלה כוונה לצמצם את סמכות הממונה כלפי מועצות מקומיות בכל הקשור לאכיפת ביצוע תשלומים למועצות דתיות. שלישית, מתן מובן שלילי להוראת סעיף 11ח(2) לחוק אינו מתיישב עם תכליתה, שביסודה הצורך בהעברה סדירה ויציבה של סכומי ההשתתפות למועצות הדתיות, ובשיפור כלי אכיפת התשלום הקיימים, ולא בצמצומם (ראו גם: דברי ההסבר להצעת החוק, בעמ' 21, 28; פרוטוקול ישיבת ועדת הכספים, הכנסת ה-17, 4 (26.5.08); פרוטוקול ישיבת ועדת הכספים, הכנסת ה-17, 15 (24.6.08)). 26. מהאמור עד כה עולה כי ההסדר הספציפי הקבוע בסעיף 11ח(2) לחוק, המחייב את הממונה להפעיל את סמכותו כלפי עיריות באופן מיידי, אינו מונע את הפעלת סמכות הממונה מכוח ההסדר הכללי הקבוע בסעיף 36(ב) לפקודה. אדרבא, לדעתי סעיף 11ח(2) לחוק אוצל על פרשנות סעיף 36(ב) לפקודה, באופן המלמד כי לממונה, למצער, קיימת סמכות שבשיקול דעת לאכוף על מועצה מקומית את תשלום חובותיה למועצה דתית. אבהיר. 27. כאמור, מפרשנות סעיף 11ח(2) לחוק עולה כי עוד בטרם חקיקתו הייתה נתונה לממונה סמכות שבשיקול דעת (מכוח סעיף 141) לאכוף על עירייה לבצע תשלומים למועצה הדתית שבתחום שיפוטה. כלומר, גם אם סעיף 141 לפקודת העיריות היה עומד לבדו, הממונה רשאי היה לפעול מכוחו על מנת לאכוף חובת תשלום למועצות הדתיות. לדעתי הוא הדין ביחס לסעיף 36(ב) לפקודה. כלומר, הממונה רשאי להפעיל את סמכותו מכוח ההסדר הכללי בסעיף 36(ב) כשלעצמו, מבלי להיזקק להסדר הספציפי שבסעיף 11ח(2) לחוק. גם אם ייתכנו הבדלים בין היקף סמכויות מועצה מקומית לסמכויות עירייה (ראו למשל: בג"ץ 809/86 ינוביץ' נ' ורבין, פ"ד מא(4) 309 (1987), בו נקבע כי למועצה מקומית ניתנו סמכויות רחבות יותר מסמכויות עירייה לאסור הקמתם של עסקים), הרי שבעניין שלפנינו ההסדרים הקבועים בסעיף 141 לפקודת העיריות ובסעיף 36(ב) לפקודה נוסחו בלשון דומה (ראו והשוו: בג"ץ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת ישי, פ"ד מ(1) 113, 139 (1986)). גם תכליתם, פיקוח של השלטון המרכזי על הרשות המקומית, זהה (על תכלית הסדרים אלה ראו גם בהמשך). משחובת התשלום למועצות הדתיות חלה הן על עיריות הן על מועצות מקומיות, אין הצדקה בעיני ליצור הבחנה בין ההסדר הקבוע בסעיף 141 לפקודת העיריות לבין ההסדר הקבוע בסעיף 36(ב) לפקודה. הבחנה זו אינה רצויה גם מן הטעם שהיא תפגע, קרוב לוודאי, באפשרות הפיקוח של השלטון המרכזי על השלטון המקומי, דווקא בתחום בו נטו רשויות מקומיות בעבר שלא לקיים את חובתן (ראו והשוו גם: ע"ע 288/03 הממונה על מחוז הצפון במשרד הצפון במשרד הפנים – אמין, פסקאות 20-19 לפסק דינה של השופטת (כתוארה אז) נ' ארד (21.12.05)). יתכן, כפי שהמשיבים טענו, שמדובר בהשמטה מקרית של סעיף 36(ב), יתכן כי נוכח הבדלים אלה ואחרים, כדוגמת היקף התקציב של עירייה לעומת מועצה מקומית, הושמטה במכוון מסעיף 11ח(2) התייחסות לסעיף 36(ב) לפקודה. ואולם, משמצינו כי ממילא קיימת סמכות שבשיקול דעת מכוח ההסדר הכללי הקבוע בסעיף 36(ב) לפקודה, אין חשיבות לדבר. 28. הנה כי כן, הממונה היה מוסמך לפעול מכוח סעיף 36(ב) לפקודה על מנת לאכוף את חובות התשלום למועצה הדתית. משכך, נפנה לבחינת הפעולות המותרות במסגרת סמכות זו. גדרי סמכות הממונה מכוח סעיף 36(ב) לפקודת המועצות המקומיות 29. העותרת טענה כי גם בהנחה שקיימת סמכות לממונה לפעול לאכיפת חובות תשלום למועצה דתית מכוח סעיף 36(ב) לפקודה, הרי שבהעדר הסמכה מפורשת, אין להטיל מכוח הוראה זו "מעין עיקול" של חשבונות הבנק של העותרת, שכן הדבר פוגע בקניינה. גישה זו אינה מקובלת עלי. 30. סעיף 36(ב) מסמיך את הממונה "...למנות אדם מתאים, למילוי החובה [שהופרה – מ"נ] או לביצוע העבודה [שלא בוצעה – מ"נ]". סעיף 36(ב) מוסיף וקובע כי הממונה רשאי להורות "...שהשכר וההוצאות למילוי החובה או לביצוע העבודה יהיו על קופת המועצה [המקומית – מ"נ]". בסעיף לא נזכרת אומנם האפשרות ליטול כספים של הרשות המקומית המוחזקים אצל צד שלישי, אך לדעתי די בהסמכה הקיימת כדי להתיר זאת. 31. הסמכות מכוח סעיף 36(ב) לפקודה, כמו גם הסמכות מכוח סעיף 141 לפקודת העיריות, היא סמכות רחבה, המהווה חלק ממכלול הוראות חוק המכפיפות את הרשויות המקומיות לפיקוח של השלטון המרכזי (ראו: זמיר, בעמ' 451). כפי שנפסק בעניין ג'בארין, סמכויות פיקוח מבטאות איזון בין האוטונומיה של הרשות המקומית לבין הצורך להבטיח פעולה תקינה שלה: "המחוקק מאזן בין סמכות הנבחרים ברשויות המקומיות לבין סמכויות השלטון המרכזי, כאשר מטרתו היא להבטיח את רווחת התושבים...לפיכך כאשר המועצה ו/או העומד בראשה אינם ממלאים אחר חובותיהם המוניציפאליות...הרי שניתנת סמכות לשלטון המרכזי להתערב" (בג"ץ 10282/06 ג'בארין נ' שר הפנים, פסקה 10 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (24.5.2007)). 32. הסמכות הקבועה בסעיפים 36 ו-141 היא סמכות חריגה "שלפיה נוטל השלטון המרכזי את המושכות לידיו וכופה על השלטון המקומי את דעתו" (עע"ם 6145/12 עיריית נצרת עילית נ' הרטמן, פסקה נג לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין (13.1.2013)(להלן: עניין הרטמן)). הסמכות שבסעיף 36(ב), שהיא כאמור חלק ממארג סמכויות הפיקוח של השלטון המרכזי על השלטון המקומי, אינה סמכות כללית לנקוט בפעולות נגד רשות מקומית שהפרה את חובותיה, אלא סמכות המתירה לממונה לקיים בעצמו (באמצעות מינוי אדם מתאים) את החובה החוקית המוטלת על הרשות, וכן לקבוע כי השכר וההוצאות לקיום החובה ימומנו מקופתה של הרשות. נובע מכך כי בהפעלת סמכות זו, נכנס הממונה לנעלי הרשות ויש לראות בו, במסגרת הפעולות הספציפיות לביצוע החובה, כרשות עצמה. לשון אחר: "הוא התגלמות הרשות" (זמיר, כרך ב, בעמ' 906; ועוד ראו והשוו: רע"פ 3454/97 דעייף נ' יושב-ראש הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, חיפה, פ"ד נג(5) 49, 59-58 (1999)). משהממונה, באמצעות אדם מתאים, נכנס בנעלי הרשות, הוא רשאי לפעול כפי שהרשות רשאית לפעול. מכך נובע כי כפי שהרשות רשאית להוציא כספים מחשבונות הבנק שלה, כך גם רשאי האדם שמונה על ידי הממונה (לצורך מילוי החובה) הפועל כ"אורגן" של הרשות. בשונה מעיקול או גבייה מנהלית, הנעשה מעל ראשו של החייב, הפעולה כאן נעשית במקומו ומטעמו של החייב (לעניין עיקול אצל צד שלישי כאמצעי לגבייה מנהלית ראו את פסק דינה של השופטת א' חיות ב-ע"א 1167/01 עיריית ראשון לציון נ' בנק הפועלים בע"מ, פסקאות 13-10 (15.12.05)). 33. אכן, פעולה מעין זו טומנת בחובה פגיעה באוטונומיה של הרשות ובזכויותיה. ואולם, יש לזכור כי בהפעלת סעיף 36(ב) לפקודה יש לשמור על איזון בין עיקרון האוטונומיה של הרשות המקומית לבין הבטחת פעולה יעילה ותקינה שלה (ראו והשוו: עניין הרטמן, בפסקה נג; בג"ץ 3791/93 משלב נ' שר הפנים, פ"ד מז(4) 126, 131 (1993)). פגיעה דומה נגרמת לרשות גם כאשר הממונה נכנס בנעליה לצורך קיום חובות אחרות (תוך שימוש במשאביה) כדוגמת פיתוח תשתיות או פיקוח על בתי עסק, אשר נראה כי העותרת אינה חולקת על הסמכות לבצען במקומה במידת הצורך. רשות מקומית "שמחובתה לעמוד על מילוי החוק על ידי האזרח, צריכה קודם כל לשמש בעצמה דוגמה למילויו, הואיל והחוק נועד שגם המדינה ורשויותיה ינהגו לפיו" (אליהו וינוגרד דיני רשויות מקומיות 23 (מהדורה ששית, 2010)), ובמקום שהיא נמנעת מלעשות כן, רשאי השלטון המרכזי להתערב. במכלול נסיבות אלה, די בעיני בהסמכה הקבועה בסעיף 36(ב) לפקודה, על מנת להסמיך את הממונה לפעול להוצאת כספים מחשבונה של העותרת. 34. למותר לציין כי אין למצוא באמור עד כה כוונה להתיר שימוש חסר רסן בסמכות מכוח סעיף 36(ב) לפקודה, או להתיר מראש כל פעולה מכוחו. שיקול הדעת בהפעלת הסמכות כפוף, כמובן, לביקורת שיפוטית (ראו והשוו: עע"ם 471/05 חאג' נ' ראש המועצה המקומית אעבלין (החלטה מיום 19.4.05); עע"ם 471/05 חאג' נ' ראש המועצה המקומית אעבלין (פסק דין מיום 9.1.06)). 35. משמצינו כי פעולות המשיבים 2-1 נעשו בסמכות, נותר לבחון אם יש מקום להתערב בשיקול הדעת. הפעלת שיקול הדעת 36. לטענת העותרת, גם בהנחה שלמשיבים סמכות להוציא כספים מחשבונות הבנק שלה, הרי שבנסיבות העניין, אין זה סביר לעשות כן מכיוון שהחוב שנוי במחלוקת. לדעתי גם טענה זו יש לדחות. 37. העותרת מנהלת מלחמת חרמה על מנת להפחית את השיעור בו עליה לשאת מתקציב המועצה הדתית, במסגרתה היא מסרבת באופן מתמשך להעביר את חלקה למועצה הדתית. ואולם, במלחמה זו, צודקת ככל שתהיה (ואיני מביעה בעניין זה כל עמדה), לא כל האמצעים כשרים. האמצעי המרכזי בו נוקטת העותרת, אי תשלום למועצה הדתית, גרם לקשיים ממשיים בהתנהלות המועצה הדתית. אזכיר כי כעולה מתגובת המשיבים, אי התשלום של העותרת למועצה הדתית הביא לכך שנוצר קושי בתשלום משכורות לעובדי המועצה הדתית, והשלטון המרכזי נאלץ להעניק למועצה הלוואה כדי למנוע את קריסתה. כבר עמדנו בהזדמנויות שונות על כך שהלנת שכר של עובדי רשויות שלטוניות אינה תקינה, וזאת בלשון המעטה (ראו: בג"ץ 962/04 אבוטבול נ' משרד העבודה והרווחה, פ"ד נח(6) 471, 478 (2004); ע"א 4815/05 מדינת ישראל נ' מועצה מקומית עראבה, פסקה 10 לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) א' גרוניס (17.5.06)). בנסיבות חריגות אלה, בהן המועצה הדתית נקלעה למשבר תקציבי ונוצר חשש להלנת שכר, החלטת הממונה לקחת את מושכות תשלום החוב לידיו היא סבירה. יוער, כי מתן ההלוואה אינו משחרר את העותרת מחובת התשלום המוטלת עליה לפי חוק, ובהתאם אינו מאיין את סמכות הפיקוח והאכיפה של הממונה. 38. בנוסף לאמור עד כה, אבהיר כי אין צורך לקבוע מסמרות בשאלה האם יש נפקות למחלוקת כנה על גובה החוב, שכן בענייננו לא שוכנעתי כי קיימת לכאורה מחלוקת כזו (ראו והשוו: בר"ם 225/07 רכבת ישראל בע"מ נ' עיריית חדרה (7.5.07); עע"ם 8380/07 עיריית חדרה נ' רכבת ישראל בע"מ (16.2.10)(להלן: עניין רכבת ישראל)). 39. סכום ההשתתפות בהוצאות התקציב של המועצה הדתית נקבע מכוח החוק, והוא ברור וודאי. העותרת בחרה שלא להשיג במישרין על סירוב השרים להקטין סכום זה, ואף לא השיגה במישרין על דרך קביעת התקציב של המועצה הדתית. העותרת אף לא הלינה באופן ישיר על כך שסכום ההשתתפות שנקבע לה סותר לכאורה את המוסכם בהסכם הפשרה. היא העלתה טענות לגבי תחולת ההסכם על הצדדים, לראשונה, רק במסגרת ההליך האזרחי שפתחה נגדה המועצה הדתית. אם סברה העותרת כי הודעות התשלום שהועברו אליה אינן עולות בקנה אחד עם ההסכם שנחתם עימה, היה עליה לפחות להלין על כך ביוזמתה (ראו והשוו: עניין רכבת ישראל, פסקה 8, והאסמכתאות שם). בנסיבות אלה יש קושי להצביע על קיומה של מחלוקת כנה. 40. העותרת אומנם הצביעה על הליכים תלויים ועומדים כעדות לקיומה של מחלוקת, אך בעיני אין בהם כדי להועיל לה. בכל הנוגע להליכים בעניין היקף משרתו של רב העיר ראש פינה, הרי שכאמור, בבג"ץ 6051/08 נפסק כי ניתן לצמצם את היקף משרת רב העיר, אך לא נקבעו ממצאים פרטניים לגבי משרת רב העיר בעותרת. העתירה המנהלית לצמצום היקף משרת רב העיר בראש פינה עודנה תלויה ועומדת, אך מקובלת עליי עמדת המשיבים לפיה גם אם העתירה תתקבל, וגם בהנחה שיהיה בכך כדי לצמצם את היקף תקציב המועצה הדתית, כוחה של הכרעה זו יהיה יפה לעתיד ולא לחובות העבר. אשר להליך האזרחי, הרי שמדובר בהליך שיזמה המועצה הדתית כנגד העותרת לגביית חובותיה, בשלב בו סכום החוב היה סופי (שכן בקשות ההפחתה של העותרת נדחו בהחלטות השרים, ואילו העותרת בחרה שלא לתקוף במישרין החלטות אלה). אין העותרת רשאית להיתלות בהליך זה אף שהגישה בו הודעת צד ג, למרות שהיא עצמה בחרה שלא להשיג באופן ישיר על ההחלטות בעניינה. אזכיר כי ממילא בהחלטה ליתן רשות להתגונן, ציין בית המשפט כי טענת ההגנה בגינה ניתנה הרשות להתגונן, קרי שאלת תחולתו של הסכם הפשרה מעבר לשנת 2007, קלושה. העותרת הוסיפה וטענה כי אין זה סביר להטיל עיקול "מנהלי", לאחר שעיקול "שיפוטי" במסגרת ההליך האזרחי – בוטל בהסכמה. אלא שעיקול המוטל על נכסי נתבע נועד למניעת הכבדה על ביצוע פסק הדין (ראו: תקנות 1, 374 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984), בעוד שתכלית הפעולה שבוצעה בענייננו, היא העברה מהירה ויעילה של סכום החוב מהעותרת למועצה הדתית (ראו והשוו: עניין בנק הפועלים, בפסקה 10). משכך, אין להסיק מן העובדה שהעיקול על נכסיה של העותרת בוטל, כי שימוש הממונה בסמכותו מכוח סעיף 36(ב) לפקודה נעשה בחוסר סבירות. 41. העותרת הפנתה גם להסדר הקבוע בסעיפים 309 ו-317 לפקודת העיריות, לפיו רשות רשאית לגבות ארנונה באחת משתי דרכים – תביעה אזרחית או פנייה להליכי גבייה מנהליים (להרחבה בנושא זה ראו: עע"ם 8804/10 חלקה 6 בגוש 6950 בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו (4.9.12); הנריק רוסטוביץ, משה וקנין, נורית לב ורונית כהן כספי ארנונה עירונית ספר שני 898-897 (מהדורה חמישית, 2007)(להלן: רוסטוביץ')), לדעתי הדבר אינו רלוונטי לענייננו. במקרה שלפנינו אין מדובר ברשות אחת אשר הפעילה באותו זמן הליכים מקבילים נגד חייב (או אז מתעוררת השאלה האם סביר לעשות כן). מדובר בשני גורמים שונים ומובחנים זה מזה, המועצה הדתית והממונה, שכל אחד מהם פעל באופן עצמאי ובהתאם לדרך הפעולה שהייתה פתוחה בפניו. בנוסף, מהנסיבות המתוארות עולה כי אין מדובר במצב בו רשות יזמה הליך אזרחי, ולאחר שהסתבר כי תוצאותיו אינן נוחות לה, פנתה בעצמה להליך גבייה מנהלי (ראו גם: רוסטוביץ', בעמ' 898). ראוי לציין גם כי אין מדובר בדיוק באותו חוב. הפעלת סמכות הממונה נעשתה ביחס לחובה של העותרת לכל שנת 2010, בעוד שעניינו של ההליך האזרחי בחובה של העותרת לשנת 2009 ובחלק מחובה לשנת 2010. בין כך ובין כך, לא מצאתי כי קיימת מחלוקת כנה המצדיקה את ביטול החלטת הממונה מפאת אי סבירות. 42. לטענותיה של העותרת בקשר ליתרת החוב לשנת 2010 (סעיפים 112-111 לעתירה), ניתן מענה בתגובה המשלימה מטעם המשיבים 2-1 מיום 22.8.11, במסגרתה הבהירו המשיבים 2-1 כי יפחיתו מסכום החוב תשלומים ששילמה העותרת ישירות עבור שירותי דת (אף על פי שככלל אמורה הייתה העותרת להעבירם למועצה הדתית). בתשובתה לא חלקה על כך העותרת. 43. בנסיבות האמורות לא מצאתי הצדקה להתערב בפעולתם של משיבים 1 ו-2. הערות נוספות 44. מעל כל אלה אוסיף, כי מדובר בעותרת המפרה את החוק. ספק בעיני אם הייתה זכאית העותרת כי בית משפט זה יושיט לה סעד. העותרת לא נשמעה להוראות החוק, להחלטות השרים ולצווי הממונה. אם סברה העותרת כי החלטת השרים שלא להפחית את סכום השתתפותה פגומה, או אם סברה שגובה החוב שגוי, היה עליה לנקוט בצעדים ישירים לביטול החלטת השרים ולשינוי גובה החוב, ולא לעשות דין לעצמה (ראו והשוו: בג"ץ 355/82 המועצה המקומית תמרה נ' הממונה על מחוז צפון, פ"ד לז(1) 524, 527 (1983)). גם אם סבורה העותרת כי יש לצמצם את היקף משרתו של רב העיר וגם אם סבורה היא כי צמצום המשרה כאמור יוביל להפחתת תקציב המועצה הדתית, הרי שעד להכרעה בשאלה זו אין בסמכותה לעשות דין לעצמה ולקבוע את הסכום אותו תשלם, בניגוד להוראות החוק. היא אינה זכאית להביא למצב בו תתקשה המועצה הדתית לפעול באופן תקין ולא תוכל לשלם משכורות לעובדיה. 45. עוד יש להעיר כי לא היה מקום להגשת "השלמת טיעון" מטעם העותרת לאחר הדיון בעתירה, מבלי לקבל רשות לכך. סוף דבר 46. דין העתירה להידחות. 47. העותרת תישא בהוצאות כ"א מקבוצות המשיבים בסך 20,000 ש"ח, ובסה"כ 40,000 ש"ח. המשנָה לנשיא השופט ח' מלצר: הנני מצטרף בהסכמה לפסק דינה המקיף והמאלף של חברתי, המשנָה לנשיא, השופטת מ' נאור. ש ו פ ט השופט א' שהם: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של המשנָה לנשיא מ' נאור. ניתן היום, ‏כ"ט בניסן התשע"ג (‏9.4.2013). המשנָה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11046850_C13.doc רכ+הג מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il