איכות הסביבה ואח' נ' הפנים ואח'

4 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 46759-01-25 לפני: כבוד השופטת דפנה ברק-ארז כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופטת רות רונן העותרים: 1. איגודן תשתיות איכות הסביבה 2. מי אזור דן אגודת מים שיתופית חקלאית נגד המשיבים: 1. שר הפנים 2. מנכ"ל משרד הפנים 3. ועדת החקירה לאיחוד רשויות, שינוי גבולות, חלוקת הכנסות ושינוי מעמד מוניציפלי באזור המרכז 4. משרד האוצר 5. משרד האנרגיה והתשתיות 6. משרד הבינוי והשיכון 7. ממשלת ישראל 8. הרשות הממשלתית למים ולביוב 9. עיריית ראשון לציון 10. מועצה אזורית גן רווה 11. עיריית נס ציונה 12. עיריית בת ים 13. עיריית חולון 14. עיריית יבנה 15. עיריית הרצליה עתירה למתן צו על תנאי ובקשה למתן צו ביניים בשם העותרים: עו"ד מאיר הלר בשם המשיבים 8-1: בשם המשיבה 9: בשם המשיבה 10: בשם המשיבות 11,12 ו-14: בשם המשיבה 15: עו"ד תהילה רוט עו"ד שגית אביבי-גליקסמן; עו"ד גיל שפטל עו"ד רונית עובדיה; עו"ד יובל כהן עו"ד עדי מרינברג עו"ד בועז נוה פסק-דין השופטת רות רונן: עניינה של העתירה שלפנינו בבקשת העותרים להורות לשר הפנים ולמנכ"ל משרד הפנים ליתן טעם מדוע לא יבוטל תיקון כתב המינוי שנחתם ביום 4.12.2024 (להלן: כתב המינוי) שניתן לוועדת החקירה לאיחוד רשויות, שינוי גבולות, חלוקת הכנסות ושינוי מעמד מוניציפלי באזור המרכז (להלן: הוועדה הגאוגרפית או הוועדה). בכתב המינוי נדרשה הוועדה לבחון ולמסור את המלצותיה ביחס לשיוך שטחו של מכון השפד"ן למשיבה 9 – עיריית ראשון לציון; ובעניין חלוקת ההכנסות משטח זה בין עיריית ראשון לציון, מועצה אזורית גן רווה – המשיבה 10, עיריית נס ציונה – המשיבה 11, עיריית בת ים – המשיבה 12, עיריית חולון – המשיבה 13 ועיריית יבנה – המשיבה 14. רקע עובדתי מכון השפד"ן (להלן: השפד"ן) הוא המתקן לטיהור שפכים הגדול בישראל והוא מהווה תשתית לאומית. תפקידו של המכון הוא לטפל בשפכי גוש דן ולייצר מהם מי קולחים ודשן חקלאי המובלים לשדות החקלאות שבנגב. מדובר בשטח של כ- 2,500 דונמים. נכון להיום שטח השפד"ן הוא 'שטח גלילי', קרי שאינו בתחום השיפוט של רשות מוניציפלית. כעולה מהעתירה, עיריית ראשון לציון, נציבות המים (כתוארה אז), חברת מקורות והעותרים חתמו ביום 10.9.2001 על הסכם הקובע, בין היתר, כי שטח השפד"ן יהיה שטח ללא שיפוט (להלן: ההסכם). לצד זאת, החליט שר הפנים דאז ביום 4.3.2002 לאמץ את המלצתה של ועדה גאוגרפית שהוקמה בין היתר בעניין זה, ולהותיר את שטח מכון השפד"ן כחסר מעמד מוניציפלי. ביום 2.2.2003 נחתם צו אכרזת העיריות (שינוי תחום עיריית ראשון לציון), התשס"ג-2003 המיישם החלטה זו. ביום 25.5.2022, הגישה עיריית ראשון לציון למשרד הפנים בקשה לשינוי תחום שיפוטה, בה היא ביקשה לשייך את השטח עליו מצוי מכון השפד"ן לשטחה המוניציפלי. לאחר שהבקשה נבחנה, חתם מנכ"ל משרד הפנים ביום 4.12.2024 על תיקון כתב המינוי של הוועדה הגאוגרפית מרכז, והסמיך אותה לבחון את שאלת שיוך שטח השפד"ן לעיריית ראשון לציון; ואת חלוקת ההכנסות שיתקבלו כתוצאה מכך – בינה לבין מועצה אזורית גן רווה, עיריית נס ציונה, עיריית בת ים, עיריית חולון ועיריית יבנה – וכן לתת את המלצותיה ביחס לכך. נוכח האמור, נערכו מספר פניות בנושא מטעם העותר 1 ומטעם רשות המים בדרישה להותיר את שטח השפד"ן כשטח חסר מעמד מוניציפלי וכן לעצור את פעילותה של הוועדה בעניין. פניות אלה נענו בשלילה, ועל רקע זאת הוגשה העתירה שלפנינו. בעתירתם טוענים העותרים כי השפד"ן הוא מתקן תשתית לאומי שיש להבטיח את עצמאותו על מנת שלא יהיה מושפע מאינטרסים מקומיים. עוד טוענים העותרים כי ההסכם שנחתם בשנת 2001 מבטא כוונה מפורשת שהשפד"ן יישאר שטח ללא שיוך מוניציפלי. שיוכו לרשות מקומית עלול – כך נטען – לפגוע בפעילותו התקינה ובכך להחריף את משבר הדיור, שמשק הביוב מהווה חסם מרכזי בו. העותרים מוסיפים וטוענים כי נפלו פגמים פרוצדורליים באופן הגשת הבקשה לשינוי תחום שיפוט וכן בחתימה על כתב המינוי; וכי מדובר בהחלטה לא סבירה, שהתקבלה בהיעדר תשתית עובדתית ראויה ובניגוד להחלטות ממשלה. העותרים מבהירים כי עתירתם אינה מוקדמת, משום שאין מדובר בסכסוך מוניציפלי ספציפי, אלא בהתנגשות בין האינטרס הציבורי הרחב לבין אינטרס השלטון המקומי. עוד נטען בהקשר זה כי החלטת מנכ"ל משרד הפנים לחתום על כתב המינוי התקבלה בניגוד לעמדת הממשלה ומנוגדת להסכמות שעוגנו בהסכם משנת 2001. ביום 19.1.2025 הוריתי למשיבים להגיש תגובה מקדמית מטעמם לעתירה. עוד בטרם הגישו כלל המשיבים את תגובתם, הגישו העותרים ביום 10.7.2025 בקשה למתן צו ארעי וצו ביניים אשר יורה על הקפאת עבודתה של הוועדה עד להכרעה בעתירה. בהחלטתי מיום 13.7.2025 דחיתי את הבקשה למתן צו ארעי והוריתי למשיבים להגיב לבקשה לצו ביניים. כלל המשיבים טוענים כי מדובר בעתירה מוקדמת ולפיכך יש לדחותה על הסף. זאת, למעט המשיבה 15 – עיריית הרצליה – שביקשה להימחק מהעתירה משום שלא נדרש כלפיה שום סעד ומאחר שאינה רלוונטית לשיוך המוניציפלי של שטח השפד"ן; ולמעט המשיבה 13 – עיריית חולון – שלא הגישה תגובה מקדמית מטעמה. לטענת יתר המשיבים, חתימה על כתב מינוי היא רק שלב ראשוני בהליך המנהלי; וממילא הוועדה הגאוגרפית מהווה רק גורם ממליץ, כאשר שר הפנים הוא הגורם המוסמך לקבלת ההחלטה בעניין שיוך מוניציפלי של שטח ללא שיפוט. לגופם של דברים, מוסיפים המשיבים 8-1 (להלן: משיבי המדינה) והמשיבה 9 (להלן: עיריית ראשון לציון) כי כתב המינוי נחתם בהמשך למדיניות הכללית של משרד הפנים, המקדמת בחינת שיוכם של שטחים ללא שיפוט בהם קיימת פעילות עסקית או תשתית משמעותית וחלוקת ההכנסות מהם. עוד נטען כי אין מקום שבית המשפט ימנע א-פריורית את בחינת סוגיית מעמדו המוניציפלי של שטח השפד"ן, וכי בניגוד לטענת העותרים לא נפלו פגמים פרוצדורליים בהגשת הבקשה לשיוך השטח או בחתימה על כתב המינוי. עיריית ראשון לציון מוסיפה וטוענת כי בשל הגידול בהיקפי הפעילות של מכון השפד"ן חלה עלייה משמעותית במטרדי הריח וזיהום האוויר מהם סובלים תושבי השכונות הסמוכות לו וכי הוראות ההסכם משנת 2001 לא הופרו. באשר לבקשה לצו ביניים – עיריית ראשון לציון ומשיבי המדינה טענו כי אין מקום להיעתר לה. זאת לאור סיכוייה הנמוכים של העתירה שהיא, לשיטתם כאמור, מוקדמת. באשר למאזן הנוחות, נטען כי אין בעבודת הוועדה כדי לייצר מציאות בלתי הפיכה, הואיל ותוצרי עבודת הוועדה אינם בעלי מעמד מחייב אלא מהווים המלצה בלבד. למען שלמות התמונה, יצוין כי ביני לביני – ביום 30.5.2025 – הגישו העותרים בקשה לתיקון העתירה. בבקשה נטען כי בשנת 2022 כבר מונתה ועדה גיאוגרפית מוסמכת אשר "הורתה במפורש כי אין מקום לתת מנדט למשיבה 3 [הוועדה הגאוגרפית – ר. ר.] לבחון הסוגייה". בתגובה המקדמית שהגישו משיבי המדינה הם התייחסו בין היתר לטענה זו. כך, הובהר כי אכן בחודש מרץ 2022 גובש דו"ח על ידי ה"ועדה להסדרת גבולות ועדים מקומיים" במסגרתו הומלץ כי נושא מעמדו המוניציפלי של השפד"ן לא יובא כמנדט לוועדה הגאוגרפית מרכז. ברם, משיבי המדינה הדגישו כי הוועדה האמורה לא פעלה בהקשר זה כ"ועדת חקירה" כמשמעה לפי פקודת העיריות, ולכן לא שימשה כוועדה גאוגרפית הפועלת מכוח כתב מינוי. נטען כי דובר בעבודת רוחב פנים-משרדית במשרד הפנים אשר נעשתה בסיוע הוועדה להסדרת גבולות ועדים מקומיים ולא בעבודה סדורה של ועדה הפועלת מכוח סעיף 8 לפקודת העיריות [נוסח חדש]. דיון והכרעה לאחר שעיינו בעתירה על כלל נספחיה ובתגובות המקדמיות באנו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף בשל היותה עתירה מוקדמת. בית משפט זה אינו מקיים בדרך כלל ביקורת שיפוטית בטרם התקבלה החלטה מנהלית סופית (בג"ץ 52367-03-25 מועצה אזורית יואב נ' שר הבינוי והשיכון, פסקה 11 (29.7.2025); בג"ץ 663/23 רבאח נ' מדינת ישראל, פסקה 9 (8.5.2023)). הטעמים לכך רבים, ובראשם החשיבות במיצוי ההליך המנהלי עד תומו. הליך קבלת החלטה מנהלית כרוך על פי רוב באיסוף של תשתית עובדתית חיונית, שמיעת צדדים רלוונטיים וליבון סוגיות חשובות. כל אלה יכולים להביא למיקוד המחלוקת בין הצדדים אם תוגש עתירה בהמשך (כאשר המחלוקת תתייחס לתשתית העובדתית כפי שנקבעה ולהכרעה בהתאם לה). בנוסף, יתכן כי ההכרעה שתתקבל תצמצם את גדר המחלוקת בין הצדדים ואולי אף תייתר לחלוטין דיון עתידי – אם עמדתם של העותרים תתקבל בסופו של דבר על ידי הגוף המחליט לאחר הליך הבחינה והבירור שלו. כך, בענייננו, כלל טענות העותרים – כמו גם טענות של גורמים נוספים הנוגעים בדבר – עתידות להישמע בפני הוועדה הגיאוגרפית, ובמסגרת עבודתה יובאו לעיונה ככל הנראה גם חומרים רלוונטיים נוספים. לאחר מכן, היא עתידה לגבש את המלצתה אשר תובא לפני הגורם המוסמך – קרי שר הפנים – אשר יפעיל את שיקול דעתו ויבחן אם יש מקום לאמצה. בשלב זה אין אפוא דרך לדעת מה תמליץ הוועדה הגאוגרפית והאם שר הפנים יאמץ את המלצתה, ובכלל זה – האם תתקבל גישת העותרים לפיה יש מקום להותיר את שטח השפד"ן ללא שיוך. על כן אין מקום בעת הנוכחית לקיים ביקורת שיפוטית כלשהי. כך גם נקבע בעבר בהקשרים דומים הנוגעים לתיקון כתב מינוי לוועדה גיאוגרפית שהוא "שלב מקדים, אשר הדרך ממנו ועד למתן החלטה סופית ארוכה, אולי אף מפותלת" (בג"ץ 1428/19 מועצה אזורית שדות נגב נ' שר הפנים, פסקה 12 לפסק-דינו של השופט נ' סולברג (25.5.2020); ראו גם בג"ץ 1632/18‏ עיריית רמת גן נ' הוועדה לשינוי גבולות, חלוקת הכנסות, שינוי מעמד מוניציפאלי ואיחוד רשויות באיזור המרכז, פסקה 4 (29.3.2018)). למותר לציין כי ככל שיחליט שר הפנים בתום ההליך להורות על שיוכו של שטח השפד"ן לעיריית ראשון לציון תוך חלוקת ההכנסות בין הרשויות המקומיות הסמוכות לו – תהיה הדרך פתוחה בפני העותרים לעתור כנגד ההחלטה. לא מצאנו ממש בטענת העותרים כי כתב המינוי עומד בסתירה להחלטות ממשלה קודמות באופן הפוגע בשלטון החוק. ככל שניתן להבין מהעתירה, החלטות הממשלה אליהן מתייחסים העותרים הן החלטות הנוגעות להסרת חסמי דיור – הן בתחום המכונים לטיהור שפכים, הן בתחום התכנון והרישוי. העותרים לא הבהירו מדוע ההחלטה על אודות עצם הקמתה של ועדה גאוגרפית אשר אמורה לבחון ולהמליץ בעניין שיוכו המוניציפלי של שטח השפד"ן סותרת החלטות אלה. טענות העותרים בדבר החשש מפני פגיעה אפשרית בתפקודו של השפד"ן בשל שיוך השטח שלו לרשות מקומית וכפועל יוצא מכך החרפת משבר הדיור – אף הן אינן טענות שיש מקום לבחון אותן כבר עתה. טענות אלה יישמעו לפני הוועדה הגאוגרפית אשר תשקול ותבחן אותן יחד עם כלל הטענות בטרם תביא את המלצתה לשר הפנים. דברים אלה יפים גם לטענות שהועלו מצד גורמים אחרים בממשלה, כגון רשות המים, אשר תומכים בהותרת שטח השפד"ן ללא שיוך מוניציפלי. בהקשר זה, יובהר כי גם בבקשה לתיקון העתירה אין כדי להעלות או להוריד מהמסקנה אליה הגענו. כעולה מתגובת משיבי המדינה, ההמלצה שהועברה בשנת 2022 היא תוצר של עבודה פנים-משרדית במסגרתה הסתייע משרד הפנים בוועדה להסדרת גבולות ועדים מקומיים, ולא המלצה שניתנה על ידי הוועדה האמורה מכוח כתב מינוי שניתן לה לעניין זה. יתר על כן, עניין זה מחזק דווקא את המסקנה לפיה טרם בשלה העת לדון בעתירה שלפנינו, שכן אין לדעת אם הוועדה הגאוגרפית מרכז תגיע אף היא למסקנה דומה – לפיה יש מקום להותיר את מעמדו של שטח השפד"ן על כנו. נוכח כלל האמור לעיל, דין העתירה להידחות על הסף בשל היותה עתירה מוקדמת. משזו המסקנה אליה הגענו, הרי שדין הבקשה לצו ביניים להידחות אף היא. העותרים יישאו בהוצאות המשיבים 8-1 ובהוצאות המשיבה 9 בסך 5,000 ש"ח לכל אחד מהמייצגים (סה"כ 10,000 ש"ח) ובהוצאותיהם של יתר המשיבים, למעט המשיבה 13, בסך 2,000 ש"ח לכל אחד מהמייצגים (סה"כ 4,000 ש"ח). ניתן היום, ה' חשוון תשפ"ו (27 אוקטובר 2025). דפנה ברק-ארז שופטת עופר גרוסקופף שופט רות רונן שופטת