עיריית גבעת שמואל נ' הפנים ואח'

2 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 46021-08-24 לפני: כבוד ממלא מקום הנשיא יצחק עמית כבוד השופטת דפנה ברק-ארז כבוד השופטת רות רונן העותרת: עיריית גבעת שמואל נגד המשיבים: 1. שר הפנים 2. עיריית רמת גן 3. אוניברסיטת בר אילן עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: בשם המשיב 1: בשם המשיבה 2: עו"ד רז נזרי; עו"ד אוהד יאראק; עו"ד נדים עבוד עו"ד ערין ספדי-עטילה; עו"ד נעם נורקין עו"ד אסף פריאל; עו"ד מאור רייך בשם המשיבה 3: עו"ד יהושע חורש; עו"ד ליאור מימון; עו"ד ניסים יאמין פסק-דין ממלא מקום הנשיא יצחק עמית: עניינה של העתירה בגבולות השיפוט בין העותרת, עיריית גבעת שמואל (להלן: גבעת שמואל) לבין המשיבה 2, עיריית רמת גן (להלן: רמת גן) בכל הקשור לתחום של המשיבה 3, אוניברסיטת בר אילן (להלן: האוניברסיטה). 1. במסגרת עתירתה, מבקשת גבעת שמואל כי נורה למשיב 1 (להלן: שר הפנים או השר), לקבל החלטה לאלתר בבקשה לשינוי גבולות בין גבעת שמואל לבין רמת גן, בעניין מעמד שטח האוניברסיטה, זאת שעה שכבר ב-2021 הונחו בפניו המלצות ועדה גאוגרפית בנושא. כמו כן, מבוקש כי השר יאמץ את המלצות הוועדה הגאוגרפית ויורה על שינוי תחום גבעת שמואל כך שיכלול שטחים מהאוניברסיטה הנכללים כיום בתחום רמת גן, וכן יורה על חלוקת הכנסות מארנונה כללית של האוניברסיטה באופן שווה בין העיריות. לבסוף מבוקש כי השר יבטל את הכריכה שיצר בהחלטתו מיום 17.7.2024 בין קבלת ההחלטה על הקמת ועדת חקירה לבחינת איחוד רשויות ובין קבלת ההחלטה בעניין שיוכה המוניציפלי של האוניברסיטה, וחלוקת הכנסות בין העיריות. רקע והעובדות הצריכות לעתירה 2. בשנת 1955, עת הוקמה האוניברסיטה, היא שויכה לתחום שיפוטה של בני ברק. בשנת 1961 הועבר שטח האוניברסיטה לתחום שיפוטה של רמת גן, ובמשך השנים ועם התרחבות האוניברסיטה זו התרחבה לשטחה של גבעת שמואל. בשנת 1986 מונתה ועדת חקירה לבחינת גבולות פתח תקוה, רמת גן, גבעת שמואל, גני תקווה וקריית אונו בראשותו של פרופ' ברוך קיפניס (להלן: ועדת קיפניס). בתום דיוניה, פרסמה הוועדה דו"ח בו המליצה, בין היתר, לשייך את שטח האוניברסיטה לשטחה של רשות מוניציפלית אחת שתהא בינונית-גדולה, וכן המליצה להקים רשות אחודה שתכלול את קריית אונו, גבעת שמואל וייתכן שגם את גני תקווה, ואליה המליצה לשייך את שטח האוניברסיטה. בשנת 1992, שר הפנים דאז, אריה דרעי, דחה את המלצת הוועדה לעניין הקמת הרשות האחודה, והעביר את שטחי האוניברסיטה שהיו מצויים בשטחה של גבעת שמואל לשטחה המוניציפלי של רמת גן. 3. בשנת 2014, בחלוף כ-22 שנים, לאחר שהאוניברסיטה הוסיפה להתרחב בסמוך לתחום שיפוט גבעת שמואל, האחרונה פנתה לשר הפנים בבקשה שיבחן את נושא שיוך האוניברסיטה לשטחה של גבעת שמואל פעם נוספת. בשנת 2017, בחלוף שלוש שנים נוספות, מינה מנכ"ל משרד הפנים ועדה לבחינת איחוד רשויות באזור המרכז, שאחד הנושאים שנתבקשה לבחון היה שינוי גבולות בין רמת גן לגבעת שמואל באזור האוניברסיטה. לשלמות התמונה יוער, כי עתירה שהגישה רמת גן על ההחלטה להקים את הוועדה נדחתה על ידי בית משפט זה (בג"ץ 1632/18 עיריית רמת גן נ' הוועדה לשינוי גבולות, חלוקת הכנסות, שינוי מעמד מוניציפלי ואיחוד רשויות באיזור המרכז (29.3.2018) (להלן: עניין עיריית רמת גן)). לאחר תהליך בחינה, בספטמבר 2020 הגישה הוועדה את ממצאיה והמליצה על חלוקת תא השטח של האוניברסיטה בין גבעת שמואל לרמת גן, כך שחלקים מהקמפוס להם שימושים "עם הפנים לציבור" יועברו לתחום השיפוט של גבעת שמואל ואזורי הקמפוס שמשמשים ישירות ללימוד ולפעילות אקדמית ייוותרו תחת השטח המוניציפלי של רמת גן. לאחר שהוצג הדו"ח לשר הפנים, זה הורה על הרחבת המנדט, והחזיר את הנושא לוועדה בכדי שתלבן את שאלת חלוקת ההכנסות. ביוני 2021 הוגשו המלצות הוועדה (להלן: המלצות הוועדה מ-2021), חברי הוועדה נחלקו בחלק מהנושאים, אך רוב חבריה תמכו בחלוקה דומה לזו שהוצעה בספטמבר 2020, וכן נרשמה תמיכה של רוב החברים בחלוקה של ההכנסות שווה בשווה. 4. לאחר פרסום המלצות הוועדה מ-2021 חלו אירועים שונים. בכלל כך, התחלפו ממשלות ישראל; התחלף שר הפנים מספר פעמים, כך שהשר הנוכחי נכנס לתפקידו באפריל 2023; והתקיימה מערכת בחירות לרשויות המקומיות שאף התארכה על רקע מלחמת "חרבות ברזל" (הבחירות התקיימו לבסוף ביום 27.2.2024). יצוין, כי במהלך הזמן שלאחר פרסום ההמלצות נרשמו פניות חוזרות על ידי העותרת לגורמים שונים במשרד הפנים ולמי ששימשו כשר הפנים בבקשה כי תתקבל החלטה בנושא אשר כעולה מהעתירה לא נענו. 5. ביום 11.4.2024 קיים שר הפנים הנוכחי ישיבה שדנה באיחוד רשויות בקעת אונו והסביבה ובמסגרת ישיבה זו נדרש אף להמלצות ועדת קיפניס. ביום 14.4.2024 פנתה גבעת שמואל לשר וביקשה כי יקבל החלטה וישייך את האוניברסיטה על כלל שטחה לתחומה המוניציפלי של גבעת שמואל. ביום 7.7.2024 קיים השר ישיבה נוספת במסגרתה החליט על מתן מנדט חדש לבחינת יצירת רשות מאוחדת שתכלול את גבעת שמואל, גני תקוה וקריית אונו (להלן: הרשות המאוחדת). עוד נקבע במנדט, כי היה וההמלצה תהא לאיחוד העיריות, לכדי אותה רשות מאוחדת, בשלב שני הוועדה תדרש לדון בשינוי גבולות בין רמת גן לרשות המאוחדת בדגש על אזור האוניברסיטה, או בחלוקת הכנסות בין רמת גן לרשות המאוחדת. כתב המינוי האמור התפרסם ביום 17.7.2024. בסמוך למועד פרסום כתב המינוי, שבה גבעת שמואל ופנתה לשר בבקשה שיקבל החלטה בעניין שטח האוניברסיטה על רקע פרסום המלצות הוועדה מ-2021. ביום 8.8.2024 השיב מנכ"ל משרד הפנים לגבעת שמואל כי ההחלטה בנושא שינוי הגבולות באזור האוניברסיטה תתקבל לאחר השלמת עבודת הוועדה בנושא איחוד הרשויות וחלוקת ההכנסות. מכאן העתירה שלפנינו. עמדות הצדדים 6. במסגרת העתירה גבעת שמואל טוענת, בין היתר, כי הימנעות שר הפנים מלקבל החלטה בעניין המלצות הוועדה מ-2021 פוגעת בתושביה, אינה חוקית ואינה סבירה באורח קיצוני שכן המלצות הוועדה ניתנו לפני למעלה משלוש שנים; כי פעולתו של השר עומדת בניגוד לסעיף 9ב(ו) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: הפקודה) בעניין חלוקת הכנסות, שדורש לקבל החלטה בנושא בתוך 30 ימים, וכן בניגוד לחוק הפרשנות ולפסיקה שעוסקת בקבלת החלטה בזמן סביר על ידי הרשות המנהלית; כי בהחלטת השר מיום 7.7.2024 מינה ועדה בניסיון להימנע מקבלת החלטה בנושא שכבר ניתנה בו הכרעה ברורה בהמלצות הוועדה מ-2021; כי כריכת סוגיית איחוד הרשויות לסוגיית השיוך המוניציפלי של האוניברסיטה מהווה למעשה דחיה של המלצות הוועדה מ-2021; כי על השר היה לקבל את מסקנות הוועדה מ-2021 בהיעדר נימוקים כבדי משקל אחרים. עוד מטעימה גבעת שמואל, כי קיומה של מובלעת בתוך גבעת שמואל מהווה אנומליה שמובילה לכשלים חמורים ברמה המוניציפלית. בכלל כך, מובילה לבעיות רעש, חנייה, לכלוך וכיוצא באלה, אשר במצב הנוכחי לגבעת שמואל אין סמכות לטפל בהן; וכי אין בקבלת החלטה כעת ואימוץ המלצות הוועדה מ-2021 כדי לפגוע בהליך בחינת איחוד הרשויות. זאת, משום שתחום השטח שיצורף לגבעת שמואל יהווה בכל מקרה חלק מתחומה המוניציפלי של הרשות המאוחדת. 7. שר הפנים סבור כי דין העתירה להידחות על הסף. בעיקרם של דברים, טוען כי העתירה מוקדמת שעה שהסוגיה טרם הוכרעה, ועודנה עומדת תלויה. לעניין זה טוען השר כי ההחלטה בעניין המלצות הוועדה מ-2021 למעשה טרם התקבלה, אלא נדחתה לאחרי בחינת הוועדה החדשה – במובן זה שהשר מבקש להכריע בסוגיה רק לאחר שכל התמונה העובדתית תהיה בפניו, ובכלל זאת ממצאי הוועדה שדנה ברשות המאוחדת. לעניין משך הזמן שחלף עד לקבלת ההחלטה, השר טוען כי נוכח ההתפתחויות שחלו במעלה הדרך, המועד הראשון בו התאפשר לו להידרש בפועל לנושא היה בחודש מרץ 2024; כי לשר הפנים מוקנה שיקול דעת רחב בקבלת החלטות בנושא שינוי גבולות, ולא נפל פגם בשיקול דעתו ובהחלטתו להמתין לתום הבחינה של הוועדה הדנה באיחוד הרשויות לצורך קבלת ההחלטה בעניין שטח האוניברסיטה. 8. רמת גן טוענת כי דין העתירה להידחות על הסף ולגופה. בין היתר, רמת גן טוענת להשתק שיפוטי החל על גבעת שמואל, זאת מקום שמשך שנים ביקשה להעביר את כל שטח האוניברסיטה לשטחה, וזו אף העמדה שהציגה בפני השר – קרי גבעת שמואל התנגדה להמלצות הוועדה מ-2021; כי אי הצגת התנגדותה העקבית להמלצות הוועדה מ-2021 במסגרת העתירה מהווה חוסר ניקיון כפיים; נטען לשיהוי מצד גבעת שמואל, שכן האחרונה לא נקטה כל פעולה משך שנתיים מאז פנייתה האחרונה לשרת הפנים בפברואר 2022 ועד לפנייתה באפריל 2024 והשתהתה בהגשת העתירה; כי רמת גן והאוניברסיטה התבססו על הסטטוס קוו והשקיעו משאבים המבססים מצב דברים חדש, העולה כדי מעשה עשוי; עוד נטען, כי מתן צווים לשינוי תחום שיפוט וחלוקת הכנסות, של האוניברסיטה שהיא מוסד מחקר, יעמוד בניגוד להוראות החוק המסמיך המתייחס לאיזון משאבים וחלוקה ביחס לשטחי מסחר ותעשייה ולא ביחס למוסד מחקר; כי הנושא מצוי בלב סמכותו של שר הפנים ובנסיבות המקרה אין עילה להתערבות. 9. האוניברסיטה קוראת לדחות את העתירה על הסף ולגופה. לשיטתה, את הקמת הוועדה ב-2024 ומתן המנדט החדש יש לראות כדחיית המלצות הוועדה מ-2021 ובכך למעשה מתייתרת טענה מהותית של העותרת. נטען, שבין אם דחה השר את המלצות הוועדה מ-2021 ובין אם לא, דין ההמלצות להידחות בשל מגוון פגמים יסודיים ומהותיים, ובין היתר, נוכח חריגה מהמנדט, היעדר תשתית עובדתית, חוסר סבירות וכיוצא באלה. עוד נטען, כי העתירה לא משקפת את תכליתה האמיתית, שהיא תקיפת ההחלטה מיום 17.7.2024 להקים ועדה חדשה שתדון בסוגיית איחוד הרשויות – ומדובר בעניין אחר שראוי שידון בנפרד; כי העתירה מוקדמת, שעה שהרשות עוד יושבת על המדוכה; כי טענותיה של גבעת שמואל בדבר קיומו של צורך דחוף בקבלת החלטה לוקות בשיהוי קיצוני ומשוללות יסוד, דבר שנובע מכך שגבעת שמואל עצמה לא פעלה במשך כשנה וחצי מאז פניותיה לשר הפנים בחודש נובמבר 2022, ועד למכתב מחודש אפריל 2024; כי בכל מקרה העברת השטחים לא תהווה מענה למפגעים האורבניים שתיארה העותרת. דיון והכרעה 10. לאחר שעיינתי בעתירה ובתגובות הצדדים הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות. 11. לשר הפנים מוקנית סמכות להורות על שינוי שיוך תחומים מוניציפליים של ערים לפי סעיף 8 לפקודה (ראו גם בג"ץ 7439/20 מועצה אזורית שדות נגב נ' שר הפנים, פסקה 22 (26.12.2021) (להלן: עניין שדות נגב)). תובא להלן לשון הסעיף: ראה השר, כי רצוי הוא לשנות תחומה של עיריה פלונית, כפי שהוא מתואר בתוספת הראשונה או כפי שהוכרז על ידי השר מכוח סעיף 3, להרחיבו או לצמצמו – אם משום שזו משאלתם של רוב בני העיר ואם מסיבה אחרת – רשאי הוא לצוות על עריכת חקירה בדבר תחום העיריה על ידי ועדת חקירה, בהתחשב עם כל מפעל או פיתוח המבוצעים על ידי העיריה, ולאחר עיון בתסקיר של הועדה רשאי הוא, לפי שיקול דעתו, לשנות דרך אכרזה את התחום, להרחיבו או לצמצמו (ההדגשות הוספו- י"ע). כמו כן, לשר נתונה גם הסמכות להחליט בעניין חלוקת הכנסות בין רשויות מכוח פקודת העיריות בהתאם לקבוע שם (ראו לעניין זה סעיף 9 לפקודה). 12. הלכה היא כי לשר הפנים שמור שיקול דעת רחב בכל הנוגע לקבלת החלטות בדבר שינוי גבולות מוניציפליים (ראו, מני רבים: בג"ץ 5847/10 המועצה המקומית בנימינה גבעת עדה נ' שר הפנים, פסקה 9 (1.8.2011); בג"ץ 51/68 המועצה המקומית אזור נ' שר הפנים, פ"ד כב(2) 226, 228 (1986); בג"ץ 94/74 עירית ראשון לציון נ' שר הפנים, פ"ד כח(2) 711, 715 (1774); 6924/22 ועד מקומי צור הדסה נ' שרת הפנים, פסקה 11 (21.5.2023)). יפים הדברים שנאמרו בעניין שדות נגב בהקשר זה: "בהפעילו סמכות זאת, נתון לשר שיקול דעת רחב במסגרתו רשאי הוא לשקול שיקולים רבים ומגוונים, לרבות שיקולים גיאוגרפיים, דמוגרפיים, סוציולוגיים וכלכליים [...] בהתאם, וכפי שפסק בית משפט זה לא אחת, היקף התערבותו של בית המשפט הגבוה לצדק בהחלטות השר על שינוי גבולות מוניציפאליים הוא מצומצם, ושמור למקרים בהם נפל פגם בשיקול הדעת אשר יש בו, בדרך כלל, כדי לפסול שיקול דעת מנהלי" (שם, בפס' 22; ההדגשות הוספו – י"ע). בענייננו טרם התקבלה החלטה סופית באשר להמלצות הוועדה מ-2021. השר עמד בתגובתו על כך שבדעתו לקבל את ההחלטה בנוגע להמלצות רק לאחר השלמת בחינת הוועדה הנוכחית – "החלטתו הסופית של שר הפנים ביחס לנושא תתגבש רק לאחר עיון בהמלצות ועדת האיחוד הרשויות, לאחר שאלו יוגשו, ולאחר בחינתו ושקילת כלל השיקולים הרלוונטיים, עמדות הצדדים והגורמים השונים" (הטעות במקור – י"ע). מכאן, שאנו מצויים בשלב קודם לקבלת החלטה והשר לא אימץ אותה אך גם לא דחה אותה. סבורני כי שעה שהוועדה עודנה יושבת על המדוכה וטרם באה לעולם החלטה סופית דין העתירה להידחות על הסף בהיותה מוקדמת (ראו עניין עיריית רמת גן, בפס' 4; 4049/12 מועצה אזורית ברנר נ' שר הפנים, פסקה 2 (19.2.2014)). 13. בנסיבות העניין, כאשר במהלך שלוש השנים שחלפו מאז פרסום המלצות הוועדה מ-2021 חלו שינויים רבים; לאור מרחב שיקול דעתו הרחב של השר; ובהתחשב בנקודת הזמן הנוכחית בה הוועדה החדשה כבר החלה את בחינתה – לא מצאתי כי החלטתו של השר שלא להכריע בעת הזו בהמלצות הוועדה מ-2021, ולהמתין לממצאי הוועדה החדשה, חורגת ממתחם הסבירות באופן קיצוני או מצדיקה את התערבותנו (ראו והשוו: בג"ץ 3593/11 המועצה האזורית לכיש נ' משרד הפנים, פסקה 6 (12.2.2012)). 14. סעיף 9ב(ו) לפקודה, קובע כי "תסקיר [...] יוגש לשר בתוך תקופה שלא תעלה על שלושה חודשים מיום מינוי ועדת החקירה לחלוקת הכנסות ויפורסם, בעת הגשתו, באתר האינטרנט של משרד הפנים; השר ייתן, בתוך 30 ימים ממועד הגשת התסקיר כאמור, את החלטתו המנומקת לענין קבלת מסקנות התסקיר או דחייתן [...]" (ההדגשות הוספו – י"ע). סבורני כי דין הטענה הנסמכת על סד הזמנים בסעיף זה, להידחות מטעמי שיהוי בחלוף למעלה משלוש שנים ממועד מלוא 30 הימים (ראו והשוו: בג"ץ 7614/22 מנהיים נ' שרת הפנים, פסקה 22 (31.8.2023)). הדבר אף מתחדד נוכח השינוי בנסיבות והעובדה שבינתיים אף מונתה ועדה חדשה הנוגעת לסוגיות האמורות. 15. למותר לציין, כי דרכה של העותרת לבית משפט זה פתוחה בפניה וטענותיה שמורות לה לכשתתקבל החלטה. 16. סוף דבר: שהעתירה נדחית. בנסיבות העניין לא ייעשה צו להוצאות. ניתן היום, י"ט טבת תשפ"ה (19 ינואר 2025). יצחק עמית ממלא מקום הנשיא דפנה ברק-ארז שופטת רות רונן שופטת