עו"ד שמואל פיינגולד נ. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ירוש

פסק-דין בתיק עע"ם 4573/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענייניים מנהליים עע"ם 4573/12 לפני: כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט א' שהם המערער: עו"ד שמואל פיינגולד נ ג ד המשיבים: 1. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ירושלים 2. הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים 3. מיכאל ברודר 4. דינה אפשטיין 5. שולמית פרידמן 6. חיים רביבו 7. אילנה כהן 8. יאיר דרייפוס 9. עמוס פז 10. אליס זלוטניק 11. טובי פנסטר 12. שלומית אייזנשטדט 13. רות בך 14. גבריאל בך 15. עו"ד יאיר גרין 16. נורית ורנר ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים שניתן בעת"מ 041921-10-11 על ידי כב' השופט י' מרזל בשם המערער: בעצמו בשם המשיב 1: עו"ד אורי קידר בשם המשיב 2: עו"ד דני ליבמן בשם משיבים 12-14: עו"ד נעמי וייל פסק-דין השופט נ' הנדל 1. מונח לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופט י' מרזל), ובו הוחלט לדחות את עתירת המערער נגד הוועדה המקומית לתכנון ובניה מחוז ירושלים (משיבה 1; להלן: הוועדה המחוזית), הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים (משיבה 2; להלן: הוועדה המקומית), ומשיבים נוספים. הנושא הנידון הוא החלטת הוועדה המחוזית לדחות תכנית שהגיש העותר (תכנית 11147א) לתוספת בניה ברחוב רד"ק 29 בשכונת רחביה שבירושלים. עיקרה של התכנית הינו בניית קומה חמישית לבניין קיים. גובהו לעת הזו הוא שלש קומות, אולם בניית קומה רביעית אושרה מכוח תכנית קודמת שהוגשה (תכנית 11147). כאמור, הוועדה דחתה את התכנית המוצעת, וכנגד החלטה זו הוגשה תחילה עתירה לבית משפט קמא, וכעת ערעור זה. רקע עובדתי ודיוני 2. להלן עובדות המקרה: המערער, יחד עם ארבעה שותפים, קנה בשנת 2004 את הבעלות בחלקה 118 (גוש 30026), הידועה כרח' רד"ק 28, כשעליה ניצב מבנה חד קומתי. המבנה היה עתיד לייעוד שימור שנקבע על-ידי 'תכנית רחביה' (ראו להלן), אך טרם פרסום ההחלטה הרלוונטית קיבל המערער היתר להרוס את המבנה הקיים, ולבנות במקומו מבנה בעל שלש קומות. כך אכן נעשה. לפי הסכם השיתוף שנערך בין המערער לבין שותפיו, זכאים היו שאר השותפים לנצל את כל אחוזי הבניה הקיימים על-פי התכנית המקורית, ואילו המערער רכש את הזכויות לבנות קומות רביעית וחמישית, אם תתקבל תכנית אשר תאפשר בניית קומות אלה. במהלך שנת 2004 החליטו עיריית ירושלים והוועדה המקומית ליזום תוכנית מתאר כללית לשכונת רחביה – תכנית 9988 (להלן: תכנית רחביה). בהתאם להחלטת הוועדה המקומית ועל-פי בקשתה, ביום 5.8.2004 פרסמה הוועדה המחוזית הודעה לפי ס' 78-77 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, בדבר תוכנית המצויה בהכנה לשכונת רחביה. ההודעה הכריזה על תכנית בהתהוות, וקבעה שבתקופת הביניים, עד לאישור התכנית החדשה, חל איסור על בניה בניגוד למספר עקרונות כללים. עקרונות אלו כללו הגבלת בנייה חדשה לתכסית (אחוז שטח הקרקע המוקף בקירות בניין) מרבית של 40%, וכך הגבלת המבנה לחמש קומות ולגובה של 16 מטר (הנמוך מביניהם). צוין בהחלטה שניתן יהיה לחרוג מהתנאים אם תשתכנענה הוועדה המחוזית והוועדה המקומית כאחת שאין בבקשה להיתר לפגוע במימוש תכנית המתאר החדשה שבהכנה לרחביה. בחודש מרץ 2005 הגיש המערער את תכנית 11147 לתוספת בניה של שתי קומות על מבנה בעל שלש קומות, והתכנית הופקדה לפרסום ביוני 2006. לתכנית נשמעו התנגדויות, ולבסוף אושרה התכנית על-ידי ועדת המשנה המחוזית רק לחצאין, כשהיא מקבלת את הבקשה לתוספת קומה רביעית, אך דוחה את הבקשה לתוספת קומה חמישית. בנימוקיה, הדגישה הוועדה המחוזית שעל-פי תכנית 62, שהיא תכנית המתאר לירושלים החלה על החלקה נכון לאותו מועד, התכסית המרבית המותרת היא 29% משטח המגרש. למרות זאת, קיבלו היזמים מהוועדה המקומית היתר לבניית מבנה בקווי הבניין המקסימאליים המותרים על-פי תכנית 62, ובתכסית של כ-45% משטח המגרש. כשפנתה הוועדה המחוזית לנציגת העירייה, היא הבהירה שבאופן שגרתי בשלב היתרי הבניה מתייחסת הוועדה המקומית לקווי הבניין המקסימאליים המותרים, ולא לתכסית המקסימאלית. הוועדה המחוזית לא מצאה לנכון לקבוע מסמרות לעניין היחס שבין התכסית שהותרה על-פי היתר הבניה לבין התכסית המותרת על-פי תכנית 62. לענייננו, יש אפוא להדגיש שהמבנה המקורי (בעל שלש הקומות) נבנה על-פי היתר שניתן כדין, חרף החריגה המשמעותית משיעור התכסית המותרת לפי תכנית 62. המערער הוסיף בערעורו שתכסית של 45% אינה חריגה בהתאם למבנים בשכונת רחביה. בהגיעה לתוצאה של דחיית התכנית, קבעה הוועדה שיש להתחשב בתכסית הגדולה של המבנה. כך הביעה את מורת רוחה מהתנהלותו של המערער, שמתחילה הוציא היתר לבניית שלש קומות על-פי קווי הבניין המקסימאליים המותרים, ובמקביל קידם תכנית המבקשת היתר לתוספת קומות. לדעת חברי הוועדה סביר כי מבנה בן חמש קומות ראוי שיבנה בתכסית נמוכה יותר מהתכסית המקסימאלית, בכדי לאזן באופן ראוי בין אינטרס היזם בהגדלת הזכויות לבין הרצון להביא להשתלבות טובה יותר של המבנה בסביבתו, ולמזער את הפגיעה בשכנים. הוועדה הוסיפה לקבול על צמצום שיקול דעתה בנושא, שכן לאור התנהלות המערער נמנעה האפשרות להגעה לאיזון ראוי בתכנון הבניין. בהתחשב בתכסית הבנויה של הבניין הקיים בפועל, המנצלת באופן מקסימאלי את קווי הבניין לפי תכנית מתאר 62, ואף חורגת ב-5% מהתכסית המומלצת לפי תכנית המתאר המתגבשת, עמדת הוועדה הייתה שתוספת שתי קומות "אינה נכונה תכנונית ואינה מתאימה לאופי הסביבה". אשר על כן, החליטה הוועדה לאשר בניית קומה רביעית (בנסיגה), ולדחות את התכנית לקומה החמישית. על החלטה זו לא הוגשה בקשת רשות ערר למועצה הארצית מטעם המערער. מלאכת התכנון של תכנית רחביה התקדמה במקביל, וביום 8.1.2008 הובאה התכנית לדיון בוועדה המחוזית. דיון נוסף התקיים לפני מליאת הוועדה המחוזית ביום 29.1.2008, והוחלט להפקיד את התכנית בשינויים ובתנאים מסוימים. בין היתר, נקבע כי מאחר שקווי הבניין יישארו קבועים בכל גדלי המגרשים, תבוטל מגבלת התכסית של 40% (סעיף 3 להודעה). בהחלטה על הפקדת התוכנית הורתה הוועדה כי "עד להפקדת התכנית מחליטה הוועדה על אימוץ התכנית כתכנית אב אשר תנחה את הוועדה המחוזית בדיוניה בתכניות נקודתיות המוגשות בשכונה". עקב שינוי המדיניות וביטול מגבלת התכסית, הגיש המערער תכנית חדשה (להלן: התכנית החדשה). כמו התכנית המקורית, התכנית החדשה זכתה להמלצת הוועדה המקומית, ואף הוועדה המחוזית אישרה את התכנית להפקדה, כשהיא מנמקת את החלטתה בשינוי המדיניות בעניין מגבלת התכסית. בשלב הזה הוגשו 12 התנגדויות לתכנית, וביום 15.7.2010 התכנסה ועדת המשנה להתנגדויות לשמוע את טענות הצדדים, והחליטה בתום הדיון שהוועדה תשוב ותדון בעניינה של התכנית בדיון פנימי. החלטה נוספת של הוועדה המחוזית התמהמהה לבוא, ולאחר פניות חוזרות ונשנות ניתנה החלטת ביניים ביום 8.2.2011 הדוחה את ההחלטה הסופית בעניין עד לאחר שתתקבל החלטה בעניינה של תכנית המתאר לרחביה, שאף בעניינה הוגשו התנגדויות. הסיבה שניתנה לכך היא ש"סוגיית מגבלת התכסית מהווה סוגיה מרכזית בהתנגדויות, וכי מתכנני התכנית סבורים כי ניתן להחזיר את מגבלת התכסית כמבוקש על-ידי חלק מהמתנגדים". משום כן, סברה הוועדה שנכון לדחות את ההכרעה בנוגע לתכנית הספציפית עד לקבלת ההחלטה בנוגע לתכנית המתאר לרחביה. העותר לא השלים עם החלטה זו, ועתר לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (עת"מ 41587-05-11). כתגובה לתביעה הודיעה הוועדה המחוזית לבית המשפט כי התכנית הנקודתית תובא לדיון פנימי עוד בטרם קבלת הכרעה סופית בנוגע לתכנית המתאר הכוללת לרחביה, תוך הבהרה שסדר הדברים עשוי להיות משמעותי לעניינו של המערער. לאור זאת, נמחקה העתירה שהוגשה לבית המשפט, תוך הוראה שהחלטת הוועדה תתקבל תוך 30 יום. טרם התקבלה ההחלטה, קיבלה הוועדה המחוזית החלטה (מיום 16.6.2011) הנוגעת לתכנית רחביה, כשהיא עורכת מספר שינויים בתכנית, בכפוף למתן זכות טיעון. בהקשר לסוגיית תכסית הבינוי, הוועדה ציינה (סעיף 31 להחלטה) שסוגיה זו נוגעת במידה רבה לחשיבות התווך שבין הבניינים ולאופיין של חצרות הבניינים. התכנית המופקדת קבעה אמנם שיש לבטל את מגבלות התכסית וניתן להסתפק במגבלות קווי הבניין. אולם, לאחר שמיעת הטענות בעניין זה ונוכח ההכרה בחשיבות שימור התווך שבין הבניינים ובשימור החצרות כאמור, החליטה הוועדה שישובו וייקבעו הוראות לעניין תכסית מרבית בשיעור של 35% – 45%, בהתאם לגודל המגרש. בנוגע למגרשים ששטחם בין 701 מ"ר ל-1000 מ"ר – שטח המגרש מושא עתירה זו הוא 824 מ"ר – נקבע ששיעור התכסית המקסימאלי יהיה 40%. הוועדה המחוזית שבה והתכנסה ביום 7.7.2011 לדון בתכניתו של המערער, והחליטה לדחות את התכנית. בנימוקיה, חזרה הוועדה על עיקרי הנימוקים שנאמרו בהחלטה הדוחה את התכנית המקורית (11147), והוסיפה כי "ההצדקה היחידה להפקדת התכנית במתכונתה הנוכחית, הייתה ההחלטה (אשר צפויה עתה להשתנות) בדבר הסרת מגבלת התכסית בשכונה. משנמצא כי הסרת מגבלת התכסית עלולה לפגוע באופי השכונה ולסכל את הרצון לשמר אופי זה, תוך יצירת בינוי בעל מופע מסיבי ומוגזם אשר אינו מתאים לסביבתו (הן מבחינת מופע הבינוי והן מבחינת רוח המקום הבאה לידי ביטוי בתווך שבין הבניינים), הוחלט כי יש לשוב ולקבוע מגבלת תכסית, כמפורט לעיל. תכסית הבניין נשוא התכנית עולה באופן ניכר ביותר על התכסית הראויה לדעת הוועדה ובנסיבות אלו אין מקום לאשר את התכנית". מסיבה זו, ומסיבות נוספות (שיפורטו להלן), התכנית נדחתה. בקשת המערער מיום 4.8.2011 להגיש ערר על ההחלטה בפני המועצה הארצית לתכנון ובניה נדחתה, וביום 30.10.2011 הגיש המערער עתירה נגד הוועדה המחוזית, שנידונה בפני בית המשפט המחוזי. טענות המערער 3. בעתירתו מול בית המשפט קמא – וכך גם בערעורו אשר בפנינו – טען וטוען המערער כי הדיון בעניין התכסית אינו רלוונטי לעניינו. התכנית המופקדת לעת הזו היא תכנית 9988, שאין בה תנאי של בחינת התכסית כתנאי לאישור קומה חמישית. אשר על כן, לדעת המערער אין עילה מוצדקת לדחיית התכנית. המערער הפקיד את תכניתו על-פי המדיניות המוצהרת של הוועדה המחוזית, הרואה בתכנית האב המופקדת כמסמך מנחה (הכוונה למסמך מיום 29.1.2008, בו בוטלה מגבלת התכסית), ולכן היה על הוועדה המחוזית לאשר את התכנית, אלא אם כן היו בידיה נימוקים מיוחדים שלא לעשות כן. בערעור לבית משפט זה הוסיף המערער שהייתה חובה על הוועדה המחוזית לקבל החלטה בעניינו במועד הקבוע – עד 90 יום מיום הפקדת התכנית, כמבואר בסעיף 109 לחוק התכנון והבניה – ובהתאם למדיניות אשר חלה באותה העת. המערער אינו רואה את החלטת הוועדה מיום 16.6.2011 כשינוי מדיניות, שכן לא התקבלה כל החלטה קונקרטית (ההודעה מציינת כי הוועדה שוקלת לקבוע מדיניות תכסית חדשה). הוראת הוועדה מיום 29.1.2008, לפיה התכנית המופקדת (ללא מגבלת תכסית) נחשבת כתכנית אב, עומדת אפוא בעינה. גם אם נראה את ההחלטה מיום 16.6.2011 כשינוי מדיניות, עדיין טוען המערער שאין לראות שינוי זה כחל על תכניתו, שכן החלה זו הינה רטרואקטיבית ונוגדת את המנהל התקין. גם לאחר ההחלטה על החמרה בקריטריונים לאישור בניה, לדעת המערער היה על הוועדה להטמיע הוראות מעבר בתכנית רחביה הקובעות שההוראות המחמירות לא תחולנה על תכניות אשר כבר הופקדו על סמך תכנית האב. לכך מוסיף המערער את היבט ההסתמכות: המערער הפקיד את תכנית 11147א על-פי המדיניות המוצהרת של הוועדה המחוזית, הרואה את תכנית האב המופקדת כמסמך מנחה. בהקשר זה הוא מדגיש את התחייבותו החוזית מול שותפיו להסכם השיתוף, לבנות את תוספת הבנייה "בהינף אחד" ובלי פיצול בין הקומה הרביעית לבין החמישית. המערער כבר החל בבניית הקומה הרביעית, אך בניית הקומה החמישית כפופה לפסק הדין הסופי. המערער אף מעלה את טענת האפליה. המערער מפנה לתכניות נקודתיות רבות (למעלה משלושים) בהן אושר בינוי של חמש קומות בשכונת רחביה, ואף למעלה מכך. ביניהן ישנן תוכניות בהן התכסית עולה אף על 40%. אישורים אלו ניתנו באותה תקופה בה החלטת הוועדה הייתה צריכה (על-פי חוק) להתקבל בעניינו, ולטעמו של המערער ההחלטה לשנות את המדיניות דווקא ביחס לתכניתו הינה החלטה מפלה שדינה להתבטל. בערעור זה מפנה המערער אף לשלש תכניות נוספות שאושרו לאחר שנדחתה תוכניתו על-ידי הוועדה המחוזית. נתון זה מוכיח בבירור, לגישתו, שמדובר בהחלטה מפלה. מעבר לכל אלו, המערער סבור שהטיעון לפיו בינוי שלושת הקומות הראשונות הינו 'מאסיבי', ועקב כך יש לשלול את הבינוי של הקומה החמישית, אינו נכון. לדבריו, גם לפי הצעת המדיניות החדשה של תכנית רחביה ניתן לבנות בניין כמעט זהה לבניין הנדון, באופן שמופע הבניין החדש כלפי הרחוב יהיה זהה לחלוטין. לא מדובר לגישתו בבניין 'מאסיבי' או חריג ביחס לסביבה, והוא תומך את דבריו בכך שהוועדה המחוזית לא הורתה על צמצום קווי הבניין. פסק הדין של בית המשפט קמא 4. בית המשפט המחוזי כאמור דחה את העתירה, כשהוא קובע שנסיבות המקרה אינן מצדיקות התערבות בשיקול הדעת התכנוני-מקצועי של הוועדה המחוזית. לדברי בית המשפט, "הטיעון המפורט של העותר... אינו אלא קריאה לבית-משפט זה להחליף את שיקול דעתו בשיקול דעתה של הוועדה המחוזית ולכך לא מצאתי עילה בנסיבות המקרה בכל הקשור לשיקול דעת תכנוני-מקצועי זה". בכל הנוגע למדיניות הוועדה, קבע בית המשפט (סעיף 25) שאכן מדובר בשינוי מדיניות (בכפוף לשימוע לפי סעיף 106(ב)), לפיה התכסית של המבנה הקיים חורגת מן התכסית המקסימאלית במגרש בשטח זה. עוד הסביר בית המשפט שלא מדובר בהחלה רטרוספקטיבית של מדיניות חדשה, כי אם בהחלה אקטיבית של מדיניות על תכנית שאמנם הופקדה, אך טרם אושרה. התכנית מצויה בשלב הרלבנטי לנדון – שלב ההתנגדויות – שאינו אלא אחד מבין שלבי האישור הרגילים של תכנית מעין זו. לגישת בית המשפט אף אין מקום לטענת הסתמכות, לנוכח העובדה שמדובר על מדיניות העומדת לפני שינוי כוללני ומרחיק לכת מעבר לעניינים הקשורים לנושא העתירה. יתרה מכך, הסכם השיתוף הוא משנת 2004 (מספר שנים לפני החלטת הוועדה המחוזית מיום 29.1.2008 להסיר את מגבלת התכסית). באשר לטענת האפליה, קבע בית המשפט שטענה זו הינה חסרת-ביסוס עובדתי, ולכן לא מצא מקום לקבלה. נגד פסק דין זה הוגש הערעור שלפנינו. דיון והכרעה 5. כלל ידוע הוא שאין בית המשפט מתערב בשיקול הדעת המקצועי של ועדות התכנון והבניה. בעניין זה ראויים לציון דברי השופטת חיות, כלשונה: "כלל נקוט הוא בידינו כי בית-המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות. התערבותו של בית-המשפט בהחלטות של רשויות התכנון נעשית במשורה, בעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המינהלי, כגון: חריגה מסמכות, חוסר תום-לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות" (עע"ם 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז ירושלים (24.11.2005), פסקה 9). השאלה העומדת בפנינו היא אפוא האם מדובר בחריגה ממתחם הסבירות או מכללי המנהל התקין, המצדיקה התערבות בית המשפט לעניינים מנהליים בהחלטת הוועדה המחוזית, או שאין בהחלטה חריגה כאמור. אדגיש שגם אם נמצא שאין להתערב בהחלטה, אין הדבר סותר בהכרח את האפשרות שהוועדה הייתה יכולה להחליט החלטה אחרת מכפי שהחליטה, ולאשר את תכנית המערער בלי שתחרוג מסמכויותיה וממתחם הסבירות. הבחירה בין שתי אופציות אפשריות היא בחירתה הלגיטימית של הוועדה המחוזית. זהו תפקידה. משכך, אין מקום לבית המשפט להתערב בה, רק מפני שניתן היה לבחור אחרת. על עיקרון זה עמד הנשיא ברק: "הבחירה בין אפשרויות אלה תעשה על-ידי הרשות המוסמכת, ולא על-ידי בית המשפט. זהו הביטוי לעקרון הפרדת הרשויות ולסובייקטיביות של שיקול הדעת המינהלי. [...] בעריכתה של בחירה זו בא לידי ביטוי שיקול הדעת הסובייקטיבי של הרשות המוסמכת. הבחירה היא שלה, ולא של זולתה. זה כוחה, וזו אחריותה" (בג"ץ 953/89 אינדור נ' ראש עיריית ירושלים, פ"ד מה(4) 683, 694 (1991); ראו גם עע"מ 9057/09 איגנר נ' השמורה בע"מ (20.10.2010), פסקה 10). המערער אף הוא ער לכך שאין זה מתפקידו של בית המשפט המנהלי להתערב בשיקול הדעת של הרשויות. ככל הנראה מסיבה זו הוסיף (פסקה 34 לכתב הערעור) שמדובר בחוסר סבירות קיצונית: "כיצד יכולה הוועדה לטעון נגד המערער אם פעל הוא בהתאם למדיניותה של הוועדה? מדובר אפוא בנימוק בלתי סביר בעליל". הוא ממשיך להטעים כי "לא יעלה על הדעת לטעון כלפי המערער שמופע בניינו מאסיבי בעוד בינוי זהה מותר היה ומותר עודנו על פי מה שהוועדה מכנה כ'מדיניות הנוכחית'". לגישתו, שיקול הדעת התכנוני הוא "שיקול פסול בהיותו בלתי סביר בעליל, שרירותי ומפלה" – ודינו להתבטל. בהקשר זה אפנה לדברי המערער בכתב העתירה לבית המשפט המחוזי (פסקה 16), שם הדגיש כי מדובר בסטייה ממדיניות שנקבעה על-ידי הוועדה עצמה. לדברי המערער, החובה לקבוע מדיניות תכנונית מקימה זכות מצדם של מגישי תכניות – זכות שהתכנית המוגשת תידון לפי המדיניות והקריטריונים שאותם התוותה הוועדה עצמה (ראו גם בדברי המערער בפרוטוקול ועדת משנה להתנגדויות מיום 15.07.2010, פסקה 11). אכן, מקובל בפסיקת בית המשפט הכלל לפיו אין לרשות לסטות, בהעדר נסיבות מיוחדות, מהנחיותיה הפנימיות: "ההנחה היא שהרשות תפעל לפי ההנחיות, והנחה זאת יוצרת ציפייה מוצדקת שכך תפעל הרשות" (יצחק זמיר, הסמכות המנהלית, כרך ב 787 (1996); ראו עע"ם 9156/05 משה גרידינגר נ' מריוס ושרון ראפ (10.6.2008), פסקה 10 (להלן: עניין גרידינגר); בג"ץ 10907/04 ישראל סולודוך ואח' נ' עיריית רחובות (1.8.2010), פסקה 25; ע"א 7726/10 מדינת ישראל נ' איתמר מחלב - רו"ח ועו"ד (16.10.2012), בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן). כלל זה אינו מתקיים לבדו. הוא דר בכפיפה אחת עם כלל נוסף, והוא שיקול הדעת העצמאי של הרשות, המאפשר סטייה מן ההנחיה במקרה המתאים. יפים הם לעניין זה דברי השופט י' אלון, הקובעים את התנאים בהם הסטייה מן ההנחיות הפנימיות הינה מותרת ואף מחויבת: "אין חולק כי הועדה רשאית, ואף חייבת, להפעיל בכל מקרה את שיקול דעתה ביחס לתכנית הספציפית אותה היא באה לאשר, ואין היא יכולה להסתמך על ההנחיה המנהלית מבלי לשקול את נסיבותיו המיוחדות של כל מקרה ומקרה הבא בפניה... ואולם, הסטיה מן ההנחיות המנהליות מותרת רק בהתקיים נימוקים תכנוניים פרטניים המצדיקים זאת" (עניין גרידינגר, פסקה 14). מורכבות המלאכה דורשת מהרשות שיקול דעת בהכרעת מקרה ספציפי לגופו. בשל כך, אין לה להסתמך באורח עיוור על ההנחיות הפנימיות שנקבעו בכל מקרה ומקרה. קיומן של הנחיות פנימיות אינו כובל את הרשות, ונקודת המוצא, אשר נקבעה בהלכה הפסוקה מימים ימימה, היא כי הרשות רשאית לסטות מהן בהינתן טעם ענייני לכך (בג"ץ 143/64 אדטו נ' עמידר, פ"ד יח (3) 51, 57 (1964); בג"ץ 4382/98 גבאי נ' שר הבריאות, פ"ד נב(3) 418 (1998), פסקה 5; בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193, 213 (1999); בג"ץ 5277/96 חוד חברה לתעשיות מוצרי מתכת בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נ(5) 854, 862 (1997) (להלן: פרשת חוד), פסקה 14; עניין גרידינגר, שם). לאמור, לא ניתן לחרוג מהנחיה בצורה שרירותית – אך כאשר הדבר נדרש כדי ליישם את תכלית התכנון, שונים הם פני הדברים. זוהי אפוא השאלה המרכזית העומדת לפנינו: האם במקרה דנא עסקינן בסטייה שרירותית שאין לה טעם ונימוק המתקבל על הדעת – ואשר על כן דינה להיפסל – או שמא מדובר בחריגה העומדת על בסיס היגיון איתן, ולו הנמקה עניינית במקרה הקונקרטי? מתוך החומר המונח בפני באתי לכלל מסקנה שהחלטת הוועדה המחוזית נופלת בתוך הקטגוריה השנייה. משיקולים תכנוניים ענייניים סברה הוועדה שאין מקום לאשר את התכנית מושא הערעור. כך נקבע בפרוטוקול ההחלטה: "הוועדה תציין כי מלבד המגבלה הפורמאלית של התכסית אשר הבניין נשוא התכנית חורג ממנה באופן ניכר ומשמעותי, בחינת הבינוי הקיים מלמדת כי מופע הבינוי הינו מסיבי למדי וכי אין מקום להעצימו באמצעות אישור תוספת של קומה במגרש. בהקשר זה נבהיר כי בבניה מרקמית כמו בשכונת רחביה נושא גובה המבנה עומד באופן הפוך למאסיבית המבנה ולעמידתו בשטח. המבנה הקיים בשטח עומד כזר בקונטקסט התכנוני ובמורפולוגיה השכיחה של המבנים בשכונה ולדעת הוועדה אישור קומה נוספת במקום יעצים את המופע החריג בלא הצדקה לכך. בהקשר זה נשוב ונציין את חשיבות התווך בין הבניינים הבא לידי ביטוי בשימור החצרות והעצים הקיימים בהן. הבניין הקיים נבנה באופן שפגע בחצר המקורית ובאופן זר לשכונה, והוועדה סבורה כי אין מקום לאפשר עתה העצמה של החריגה מאופי השכונה" (פרוטוקול החלטות מישיבת ועדת משנה להתנגדויות מס' 2011030 מיום 07.07.2011, פסקה 8). המערער מבקש לטעון שלא מדובר ב'מופע מאסיבי', כפי שנאמר על-ידי הוועדה. מאחר שבית המשפט המחוזי לא מצא כי קביעת הוועדה הינה בלתי-סבירה, אין זה מקומה של ערכאת הערעור להתערב בקביעה, שהינה עובדתית במהותה. מדובר אפוא בשיקולים תכנוניים-מקצועיים שיכולים להצדיק סטייה מההנחיות הכלליות של הוועדה, ואין בהם כל פסול. רצונה המקורי של הוועדה לדחות את החלטתה עד לקבלת החלטה סופית בנוגע לתכנית רחביה אף הוא מובן היטב, ונופל בתוך מתחם הסבירות ושיקול הדעת הראוי שעל הוועדה להפעיל. אין לטעמי צורך להיכנס לשאלה אם יש לראות את החלטת הוועדה מיום 16.6.2011 כ'שינוי מדיניות', וכך אין טעם בשלב זה לדון בשאלת תחולת ההחלטה באופן רטרוספקטיבי על תכניות שכבר הוגשו. גם בהנחה שלא מדובר בשינוי מדיניות, וגם בהנחה שהחלת השינוי על התכנית תיחשב להחלה רטרוספקטיבית (ופסולה), זכותה של הוועדה לקחת את ההחלטה בחשבון במכלול השיקולים אותם היא שוקלת, ולדון גם על-פיה בהגיעה להכרעה (אקטיבית) בתכנית הנידונה בפניה. יש להדגיש שגם אילו הייתה הכרעת הוועדה המחוזית מתקבלת טרם ההחלטה מיום 16.6.2011 (המועד שבו הוחזרה מגבלת התכסיות לתכנית רחביה), הייתה הוועדה רשאית לדון על-פי העובדה שהוגשו התנגדויות רבות לתכנית רחביה, ושככל הנראה לא נקבעו מסמרות בנושא התכסיות המותרות. הוועדה, כך נראה, שקלה לתת למערער ליהנות מן המדיניות המוצהרת בנוגע לתכסיות המותרות, ומסיבה זו ביקשה לדחות את החלטתה עד לקבלת ההחלטה בעניין סוגיית התכסיות בתכנית רחביה. אחר הדברים האלו, הרי שטענת המערער, לפיה הייתה על הוועדה המחוזית חובה לאשר את התכנית (לפי הנחיותיה מיום 19.1.2008), בטעות יסודה. למסמך מדיניות של רשות כלשהי אין מעמד סטאטוטורי של 'תכנית' על-פי חוק. הוא אמנם קובע אמות-מידה שלפיהן תנהג הרשות, אך כאמור, אין למגיש תכנית זכות להניח שלא תהיינה חריגות מאותן ההנחיות, על-בסיס נסיבותיו הפרטניות של כל מקרה ומקרה. שוכנעתי שהוועדה שקלה בעניין הקונקרטי שיקולים עניינים ומקצועיים, ולכן אינני רואה מקום לפסול את החלטתה. 6. מכאן נבוא לסוגיית האפליה. ההנחיה שעל רשות כלשהי לנהוג לפי הנחיותיה הפנימיות, מקום שלא נמצא הצדקה מיוחדת לחרוג מהן, נובעת אף מטעמי שוויון. למעשה הדיון בעניין האפליה מתקשר עם הדיון בחריגה מההנחיות. כך נאמר על-ידי פרופ' זמיר: "אכן, רק בנסיבות מיוחדות תסטה הרשות מן ההנחיות. לא זו בלבד שבדרך כלל נוח לה לפעול לפי ההנחיות, אלא שעקרון השוויון אף מחייב אותה שלא לסטות מן ההנחיות, בהעדר שיקולים ענייניים המצדיקים סטיה" (זמיר, שם, בעמוד 786; ראו גם בג"ץ 47/91 ניימן נ' פרקליטות המדינה, פ"ד מה(2) 872, 876 (1991)). סטייה מההנחיות ללא צידוק סביר עשויה אפוא להוות עילה לביטול ההחלטה (בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853 (1993); ע"א 2512/93 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נא(3) 252, 261-262 (1997); בג"ץ 160/58 שניידר נ' מנהל רשות הפיתוח, פ"ד יג(2) 891, 895 (1959); עניין גרידינגר, פסקה 10). ומכלל לאו אתה שומע הן: דהיינו, במקום שכן ניתנה הצדקה סבירה על-ידי הרשות לחריגה מן ההנחיה, אין מקום לטענת אפליה – למעט מקום בו הובאו ראיות להתנהגות מפלה של הרשות (ראו: פרשת חוד; זמיר בספרו הנ"ל, בעמ' 787; יואב דותן הנחיות מנהליות (1996), בעמ' 142-138). כאמור, הגעתי לכלל מסקנה שהשיקולים אותם שקלה הוועדה המחוזית הינם ענייניים, ושדי בהם להצדיק את החלטת הוועדה, ברמה כזו שלא תחרוג ממתחם הסבירות. מאחר שזהו המצב, אין מקום לחשוד כי הוועדה נהגה באיפה ואיפה. בדיקה פרטנית של הראיות שהובאו לפני בית משפט זה אך מחזקת עמדה זו. בהקשר לטענת האפליה הוגשה לבית משפט זה בקשה להוספת ראיות, שנמסרו בפועל במעטפה סגורה בתום הדיון. בדקתי את החומר הנמסר, ומצאתי שבכל התכניות המצורפות שאושרו אכן מדובר על תכסית גבוהה (44%, 47% ו-68%). אולם, בשתיים מביניהן לא מדובר בהוספת שתי קומות (או אפילו קומת אחת שלמה) למבנה קיים, ואילו השלישית מתייחסת לרחוב עזה, ולא הונחה תשתית המצדיקה את המסקנה כי הרחובות הרלוונטיים (רד"ק ועזה) דומים חזותית זה לזה. העובדה שהוועדה אינה פוסלת על הסף כל תכנית שקובעת תכסית הגבוהה מ-40% אינה מפתיעה, בהינתן שתכנית רחביה, כפי שציין המערער, טרם התקבלה סופית, ועדיין לא הוצא מסמך מדיניות הקובע נוהל זה. נוסף לכך, הרי שכאמור לעיל, ניתנו ביד הוועדה שיקול דעת לחרוג מההנחיות, מסיבות ענייניות. מטעמים אלו אין בבקשה להוספת ראיות לשנות את מסקנתי בדבר העדר אפליה. סוף דבר 7. הערעור נדחה. המערער ישא בשכ"ט עו"ד והוצאות המשיבה 1 בסך 30,000 ש"ח, המשיבים 12-14 כאחד בסך 15,000 ש"ח, והמשיב 15 בסך 10,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' שהם: אני מסכים. ש ו פ ט אשר על כן, הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' הנדל. ניתנה ביום, י"ט בטבת התשע"ד (22.12.2013). תוקנה היום, ו' בשבט התשע"ד (7.1.2014). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12045730_Z11.doc מא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il