החקלאי באר יעקב אגודה שיתופית חקלאית בע"מ נ. רשות מקרקעי ישר

פסק-דין בתיק בג"ץ 457/13 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 457/13 לפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט צ' זילברטל העותרות: 1. החקלאי באר יעקב אגודה שיתופית חקלאית בע"מ 2. רמת דן בע"מ נ ג ד המשיבות: 1. רשות מקרקעי ישראל 2. ועדת העררים ברמ"י לפי החלטה 972 עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: ז' בטבת התשע"ה (29.12.2014) בשם העותרות: עו"ד שחר הררי; עו"ד דניאל מקליס בשם המשיבות: עו"ד דניאל מארקס פסק-דין השופט ע' פוגלמן: עניינה של העתירה בדרישת העותרת 1 (להלן: העותרת) להחיל על חטיבת קרקע הכלולה בהסכם המשבצת שבינה לבין המשיבה 1 (להלן: מינהל מקרקעי ישראל או המינהל) את החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 972, הקובעת הוראות מעבר בהתייחס לעסקאות שאושרו לפי החלטת המועצה מס' 727 לפני ביטולה; זאת לאחר שהמשיבה 2 דחתה ערר שהגישה העותרת בהקשר זה. 1. בין העותרת לבין מינהל מקרקעי ישראל נכרתו לאורך השנים הסכמי שכירות משבצת לפיהם הושכרו לעותרת מקרקעין לצורך שימוש חקלאי. העותרת פנתה למינהל בבקשה לשינוי ייעוד שטח חקלאי שהושכר לה למגורים. ביום 16.4.1997 החליטה הנהלת המינהל לאשר את הבקשה "לפי החלטת מועצה מס' 727, או כל החלטה שתבוא במקומה". על מנת לקדם את שינוי הייעוד החלו הליכי תכנון, שהעותרות והאדריכל מטעמן תרמו רבות לקידומם. ביום 23.6.1999 החליטה הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז המרכז על הפקדת תכנית המתאר המקומית מח/170 (בגדרה הוצע שינוי הייעוד האמור; להלן: התכנית) בתנאים. ביום 15.8.2001 ניתן צו ביניים על ידי בית משפט זה – בגדרו של בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות פד נה(5) 847 (2002) (להלן: עניין הקשת המזרחית) שאסר על החלטות שינוי ייעוד בגדרה של ההחלטה האמורה. בחודש אוקטובר 2001 הופקדה התכנית, לאחר מילוי התנאים שנקבעו על ידי הוועדה. דבר הפקדת התכנית התפרסם בעיתונים ובילקוט הפרסומים בחודש נובמבר 2001. ביום 22.8.2002 ניתן פסק הדין של בית משפט זה בעניין הקשת המזרחית, אשר ביטל, בין היתר, את החלטה מס' 727. בעקבות פסק הדין התקבלה החלטה מס' 972 (שעליה עמדנו לעיל) בה נקבעו הוראות המעבר. ביום 10.5.2004 ניתן פסק הדין של בית משפט זה בבג"ץ 10934/02 קיבוץ כפר עזה אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית נ' מינהל מקרקעי ישראל (10.5.2004) (להלן: עניין קיבוץ כפר עזה) אשר דחה עתירה שהוגשה נגד תוקפן של הוראות המעבר. נעשה כאן אתנחתא ונזכיר כי סקירה מלאה של ההשתלשלות הכללית, הוראות המעבר ואופן פרשנותן מצויה בפסקי דיננו בבג"ץ 3101/08 כפר הנוער יוהנה ז'בוטינסקי נ' מינהל מקרקעי ישראל (5.9.2010) (להלן: עניין יוהנה ז'בוטינסקי); בג"ץ 9151/07 טל נ' מינהל מקרקעי ישראל (6.1.2010); ובג"ץ 2389/12 ארגון פועלים להתיישבות שיתופית בנווה ימין בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (21.5.2013) (להלן: עניין ארגון פועלים). נציין כאן בתמצית כי בהוראות המעבר נקבעו תנאים שונים, על פי שני פרמטרים – ציר ההסתמכות וציר התכנון. הרציונאל שעומד בבסיסם של התנאים, הוא הצורך בהגנה על אינטרס ההסתמכות של החוכרים, על פי עצמתו במקרים השונים. יודגש כבר בשלב זה, כי על פי הקבוע בהוראות המעבר, אם סויג המצג שהציג המינהל לחוכרים, בין היתר באמצעות המילים "או כל החלטה אחרת שתחול במקומה" (או בנוסח דומה אחר) שהוזכרו לצד ההחלטה שיש להחיל את החלטות המועצה שבוטלו, לא הוכר אינטרס ההסתמכות כלגיטימי וראוי להגנה (עניין קיבוץ כפר עזה). נשוב להשתלשלות הדברים בענייננו ונמצא כי ביום 14.7.2004 נכנסה תכנית מח/170 לתוקף. רק בחלוף פרק זמן ניכר, ביום 14.3.2006, פנתה העותרת אל מנהל מחוז המרכז במינהל וביקשה להחיל על העסקה האמורה את החלטה מס' 727. הליכים ממצים, שלא כאן המקום לפרטם, הסתיימו בהחלטת המשיבה 2 מיום 18.10.2012, שמצאה כי העותרת אינה עומדת בתנאים אשר נקבעו בהוראות המעבר ועל כן לא ניתן להחיל עליה את החלטה מס' 727. 2. העתירה שלפנינו נסבה על ההחלטה האמורה (העותרת 2 חזרה בה מן העתירה בעקבות שמיעת הערותינו וההכרעה נדרשת אפוא בהתייחס לעותרת בלבד). העותרת טוענת כי יש להחיל בעניינה את הוראות המעבר בשל כך שעמדה בסייגים הקבועים הן בציר ההסתמכות, הן בציר התכנון. לחילופין מבקשת העותרת כי ההחלטה תוחל עליה בשל הנסיבות החריגות בעניינה, ובפרט החלק הדומיננטי שלה בהליכי התכנון, לרבות השקעת סכומים נכבדים בהליכים אלה. טענה נוספת העומדת בבסיס העתירה היא טענת אפליה בינה לבין המושב זיתן. לאחר שמיעת טענות מפורטות וממצות ובחינת העתירה המקיפה על התיעוד הרב שצורף אליה, לא מצאנו כי הונחה תשתית להתערבותנו בהחלטת הרשות המוסמכת. 3. נתחיל בציר ההסתמכות – ההחלטה בענייננו (כמו גם החלטות אחרות של הנהלת המינהל מאז שנת 1997), אישרה את פדיון הזכויות בהתאם להחלטה מס' 727 או כל החלטה אחרת שתבוא במקומה. לשון אחר – המצג שיצר המינהל היה כי אם במועד השלמת העסקה תתקבל החלטה חדשה, תחול האחרונה ולא החלטה מס' 727. הכרעה זו – המתייחסת לנוסח החלטת המינהל בענייננו – התקבלה כאמור בפסיקתנו עוד בעניין קיבוץ כפר עזה (ראו גם עניין ארגון פועלים). לא הוצג לפנינו תיעוד המצביע על סטייה מהחלטת הנהלת המינהל מיום 16.4.1997, וממילא אין בידנו לקבוע כי העותרת עמדה בתנאי שנקבע בציר זה. 4. גם בציר התכנון לא מצאנו כי ניתן לקבל את עמדת העותרת. סעיף 2.2 להוראות המעבר קובע שני תנאים מצטברים לתחולתו. הראשון – כי תכנית (אשר הופקדה או הוחלט על הפקדתה לפני יום 15.8.2001) תאושר בתוך שנתיים. השני – כי בתוך חצי שנה לאחר מכן תבוצע העסקה. לצורך מילוי התנאי השני נדרש כי התכנית תהא ברמת פירוט מספקת שתאפשר חלוקה למגרשים ושיווק הקרקע. דא עקא, תכנית מח/170 כוללת קביעת ייעודים ברמה המתארית, בלא פירוט כאמור. עד עצם היום הזה לא אושרה תכנית הכוללת את הפירוט הנדרש. ממילא העותרת אף לא עמדה בציר התכנון. 5. בצד האמור, שבנו ובחנו את טענת העותרת שלפיה קיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות היעתרות לבקשתה תוך סטייה מהתנאים הקבועים בהוראות המעבר. כפי שנפסק, הסמכות לסטות מהוראות המעבר תופעל במשורה "במקרים מיוחדים, קיצוניים, אשר יצדיקו סטיה מן ההוראות" (עניין קיבוץ כפר עזה, פסקה 31). בפסיקתנו הודגשה אפוא הפרשנות המצמצמת להוראות המעבר ולטעמיה (ראו עניין יוהנה ז'בוטינסקי, פסקה 19 והאסמכתאות שם). לא מצאתי כי עניינה של העותרת מצדיק חריגה מהוראות המעבר. אכן, העותרות שנעזרו באנשי המקצוע מטעמן שקדו על קידום התכנון ואף השקיעו משאבים רבים בכך. דא עקא, דפוס פעולה זה נגזר מרצונם לקדם יוזמה שהייתה עתידה (ככל שתצלח) להניב להן רווחי עתק. במובן זה, אינני סבור כי זהו מקרה קיצוני המצדיק סטייה מהוראות המעבר שנותנות ביטוי הולם לאיזון בין שמירה על משאבי הציבור לבין אינטרס ההסתמכות של הגורמים שביקשו לשנות את ייעודה של הקרקע החקלאית. 6. טענת האפליה שמעלה העותרת בהתייחס למושב זיתן זכתה אף היא להתייחסות בפסיקתנו. כפי שהובהר, ההחלטה בעניינו של מושב זיתן נבעה מקיומם של החלטות מינהל קודמות בעניינו עוד משנת 1994 שהביאו להסתמכות בעוצמה שהצדיקה חריגה מהוראות המעבר (עניין יוהנה ז'בוטינסקי, פסקה 22). לא זה המצב בענייננו, ולפיכך גם בהיבט זה אין עילה להתערבותנו. גם בטענות אחרות של העותרת לא מצאנו ממש. 7. סיכומם של דברים: בהעדר עילה להתערבותנו בהחלטת המשיבה 2, אנו דוחים את העתירה. העותרת תישא בהוצאות המשיבות בסך 35,000 ש"ח. ניתן היום, ‏ח' בטבת התשע"ה (‏30.12.2014). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13004570_M12.doc על מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il