מינהל מקרקעי ישראל נ. מפעלי צאן ישראליים בע"מ

פסק-דין בתיק ע"א 4547/13 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 4547/13 לפני: כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט י' עמית כבוד השופטת ד' ברק-ארז המערער: מינהל מקרקעי ישראל נ ג ד המשיבים: 1. מפעלי צאן ישראליים בע"מ 2. שיקמים חווה חקלאית בע"מ ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז מיום 6.6.2013 בה"פ 10824-02-13 שניתן על ידי השופט ע' גרוסקופף תאריך הישיבה: י"ג בחשוון התשע"ד (17.10.2013) בשם המערער: עו"ד חיה זנדברג, עו"ד לימור פלד בשם המשיבים: עו"ד יוסף בנקל, עו"ד אמיר פרנקל, עו"ד חן נוסל פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. החלטה של מועצת מקרקעי ישראל מאפשרת לחוכרים חקלאיים להתקין בקרקעותיהם מתקנים סולאריים בפטור ממכרז – "למעט חוכר על פי חוזה חכירה למטרת מטעים או למטרת עיבוד חקלאי אחר שלא בתנאי נחלה". האם ההחלטה חלה על חקלאים שחוכרים מרשות מקרקעי ישראל, באמצעות חברה, חווה המשתרעת על פני 3,800 דונם? האם חכירה מסוג זה יכולה להיחשב חכירה "בתנאי נחלה"? מתן תשובה לשאלות אלו מחייב להידרש לפרשנות ההחלטה האמורה, וזאת בהקשר הרחב של ההבחנה בין חכירת נחלות לחכירות חקלאיות אחרות בהחלטותיה של מועצת מקרקעי ישראל, כמו גם בהתייחס להחלטות הממשלה בנושא קידום אנרגיות מתחדשות. רקע כללי בנוגע להקמת מתקנים סולאריים והמדיניות בנוגע להם 2. במהלך שני העשורים האחרונים, גיבשה ממשלת ישראל מדיניות לקידום פעילותם של יצרני חשמל פרטיים. מדיניות זו עוגנה כבר בהחלטת הממשלה מספר 2663 מיום 4.11.2002. כחלק ממדיניות כללית זו, קיבלה הממשלה במהלך השנים שחלפו מאז מספר החלטות שעניינן ייצור חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות, ובהן החלטה מספר 2178 בנושא "הסרת חסמים במשק האנרגיה" (מיום 12.8.2007) והחלטה מספר 4450 בנושא "קביעת יעד מנחה וגיבוש כלים לקידום אנרגיות מתחדשות בפרט באזור הנגב והערבה" (מיום 12.1.2009). החלטות אלה עצמן לא קבעו את כל פרטי היישום שלהן, אלא הותירו אותם לשיקול דעתן של הרשויות השונות – כל אחת בגדרי תחומי אחריותה וסמכותה – ובכלל זה רשות מקרקעי ישראל, ככל שהדברים נוגעים להגדרת הכללים החלים על שימוש בקרקעות המנוהלות על-ידה, כמפורט בהמשך. 3. בהמשך לכך, התקבלו החלטות שונות של הרשויות הרלוונטיות ובכלל זה: במישור התכנוני – אושרה תוכנית מתאר ארצית למתקנים פוטו וולטאים – תמ"א 10/ד'/10, המסדירה את האפשרות לקבלת היתרי בניה לצורך הקמת מתקנים סולאריים פרטיים המבוססים על טכנולוגיות פוטו-וולטאיות; במישור ההסדרה של משק החשמל – הרשות לשירותים ציבוריים חשמל (להלן: רשות החשמל) קיבלה את "החלטה מספר 2 מישיבה 284 מיום 28.12.2009 לעניין הסדרה למתקני ייצור חשמל סולאריים הגדולים מ-50 קילוואט המתחברים לרשת החלוקה", המאפשרת הענקת רישיונות להקמת מתקנים סולאריים לייצור חשמל; במישור הקנייני – קיבלה מועצת מקרקעי ישראל ביום 30.1.2012 את החלטה 1254 בנושא "הקצאת קרקע למתקנים סולאריים" (להלן: החלטה 1254) הקובעת את הכללים להקצאת קרקע למתקנים סולאריים בפטור ממכרז. יצוין כי בהמשך הוחלפה החלטה זו בהחלטה 1272, שעקרונותיה דומים, אך אין בעובדה זו כדי להשליך על המשך הדיון, מה גם שההוראות הרלוואנטיות למחלוקת בין הצדדים לא השתנו בהחלטה החדשה. עוד יצוין כי החלטה 1254 לא התקבלה "בחלל ריק", וקדמו לה החלטות קודמות של מועצת מקרקעי ישראל: החלטה 1157 מיום 6.7.2008, שכותרתה: "הקצאת קרקע למאגרים בתחום משבצות חקלאיות ומועצות אזוריות/מקומיות" (אשר בסעיף 5 לה הגדירה תנאי חכירה עבור "מיזמים ליצור חשמל ואנרגיות מתחדשות"), וכן החלטה 1162 מיום 9.9.2008 והחלטה 1230 מיום 27.7.2011 שעניינן "הקצאת קרקע למתקני תשתית לאומית". 4. החלטה 1254 מאפשרת, כאמור, הקצאת קרקע למתקנים סולאריים בפטור ממכרז (וזאת בהמשך להחלטות 1162 ו-1230). עם זאת, היא קובעת כללים וסייגים באשר להיקף תחולתה. הסייג המרכזי הכלול בה ומגדיר את היקף תחולתה, נוגע לכך שהגדרת המונח "חוכר" אינה כוללת "חוכר על פי חוזה חכירה למטרת מטעים או למטרת עיבוד חקלאי אחר שלא בתנאי נחלה". בהמשך ההחלטה, כלולים סייגים נוספים שעוד נידרש להם, כדוגמת הגבלה לתקרה של 250 דונם מתוך "משבצת" של יישוב חקלאי שיתופי. רקע בנוגע לחוכרים ולבקשתם 5. בשים לב לתנאים שנקבעו להיקף תחולתה של החלטה 1254, המגבילה ומסייגת את תחולתה ביחס לחוכרים מסוימים, נדרשת התייחסות למאפייניהם של החוכרים הספציפיים שעניינם עומד על הפרק. המשיבות הן חברות פרטיות החוכרות ומפעילות בדרום הארץ חווה חקלאית בשטח של כ-3,800 דונם, הידועה בכינויה "חוות השקמים" (להלן: החווה). חווה זו הוקמה עוד בשנות החמישים של המאה הקודמת, לפני הקמת מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל), והחל משנת 1972 נמצאת בבעלותה של משפחת שרון, אשר רכשה את מניותיה של המשיבה 1, החתומה על חוזה חכירה עם המינהל, שנודע כיום כרשות מקרקעי ישראל. נוסחו העדכני של חוזה זה נחתם ביום 5.4.2011 (להלן: חוזה החכירה). המשיבה 2, בעלת השליטה במשיבה 1, היא הגוף המשפטי באמצעותו מנוהלת הפעילות הכלכלית-חקלאית של החווה. מר גלעד שרון, שהוא בעל המניות העיקרי במבקשות, מתגורר בחווה דרך קבע. 6. המשיבות ביקשו להקים מתקן פוטו-וולטאי (דהיינו, מתקן להפקת אנרגיה סולארית) על 8.7 דונם משטחה של החווה. בהתאם לכך, ביום 8.2.2010 הגישה המשיבה 2 בקשה לרשות החשמל לקבלת רישיון לצורך הקמת מתקן פוטו-וולטאי בחווה (במישור ההסדרה). הבקשה נענתה בחיוב, וכך הוצא למשיבה 2 רישיון מותנה להקמתו של המתקן הסולארי. על פי הרישיון המותנה נדרשה המשיבה 2 לעמוד במספר דרישות ("אבני דרך", בלשון רשות החשמל), ובהן הגשת בקשה לקבלת תעריף מותנה, קבלת היתר בניה, עמידה בדרישות פיננסיות שונות, הקמת יסודות המתקן והגעת הציוד הראשי לצורך הקמת המתקן. המשיבה הצליחה לעמוד בדרישות האמורות. לעומת זאת, פנייתה למינהל לצורך אישור השימוש בשטח המוחכר לשם הקמת מתקן סולארי מכוח החלטה 1254 (במישור הקנייני) נענתה בסופו של דבר בשלילה, כמפורט להלן. יצוין, כי לטענת המינהל, למעשה, גם היתר הבניה לא יכול היה להינתן למשיבות ללא אישורו (בשים לב לדרישה בדבר הסכמת הבעלים לפי תקנה 2ג1 לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970). 7. ככלל, פנייתן של המשיבות למינהל בנושא זה נעשתה לראשונה, ככל הידוע, רק בשנת 2012. בעקבות פגישה שהתקיימה במינהל, ביום 27.6.2012, פנו באי-כוחן של המשיבות ביום 22.7.2012 לעו"ד אמיר ביידא, היועץ המשפטי של מחוז הדרום של המינהל (להלן: יועמ"ש מחוז דרום) בבקשה לקדם קבלת אישור להקמתו של המתקן הסולארי. ביום 27.9.2012 ניתנה למנהל המחלקה החקלאית במינהל חוות דעת פנימית מטעמו של יועמ"ש מחוז דרום לפיה ככלל ניתן להיענות לבקשה "בהתאם לתנאי החלטת מועצה 1254... לאחר שיובטח כי השימוש העיקרי, כחווה חקלאית, יישמר במלואו". ביום 18.10.2012 נציג המינהל חתם על תשריט איחוד וחלוקה שהוגש לוועדה המקומית לתכנון ולבניה. אולם, בהמשך, כאשר הובאה הבקשה בפני ועדת עסקאות של המינהל ביום 8.1.2013 היא לא אושרה, וזאת על סמך חוות הדעת שניתנה באותה עת על ידי עו"ד מניה לייקין, סגנית בכירה ליועץ המשפטי, וזאת על דעת היועץ המשפטי של המינהל עו"ד יעקב קווינט. בחוות דעת זו נקבע כי חוות דעתו של יועמ"ש מחוז דרום הייתה שגויה, וכי למעשה "אין אפשרות לאפשר הקמת פרויקט סולארי במקרה זה". חוות הדעת התבססה על החריג שכבר צוין להחלטה 1254 בכל הנוגע לחוכר חקלאי "שלא בתנאי נחלה". החלטת המינהל נמסרה למשיבות במכתב מיום 15.1.2013. ההליכים עד כה ופסק דינו של בית המשפט קמא 8. בעקבות סירובו של המינהל לאשר את בקשתן, הגישו המשיבות המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי מחוז מרכז-לוד (ה"פ 10824-02-13, השופט ע' גרוסקופף) ובה ביקשו להצהיר כי על המינהל לחתום עמן על חוזה חכירה שיאפשר את הקמת המתקן הסולארי בחווה, בטענה שהן נופלות לגדר התנאים הקבועים בהחלטה 1254 לתחולתה (וכן ביקשו היתר לפיצול סעדים, על מנת שיוכלו לתבוע את נזקיהם בהמשך, ככל שיחליטו לעשות זאת). בקשתן נסבה אפוא על פרשנותה של החלטה 1254, ובאופן יותר ספציפי על הגדרת המונח "חוכר" בה כ"מי שהינו צד לחוזה חכירה תקף למעט חוכר על פי חוזה חכירה למטרת מטעים או למטרת עיבוד חקלאי אחר שלא בתנאי נחלה". 9. המשיבות טענו כי יש לפרש את החלטה 1254 כחלה גם עליהן וכי אין הן נופלות לגדרו של החריג הקבוע בסיפא של סעיף 1, היינו "חוכר... שלא בתנאי נחלה". באופן יותר ספציפי, הן טענו בהקשר זה כי יש לפרש את המונח חכירה ב"תנאי נחלה" כמתייחס אליהן הן משום שלשיטתן תנאי החכירה של החווה דומים באופן מהותי לאלו של נחלות, הן משום שפרשנות זו תמנע תוצאה מפלה והן משום שפרשנות זו תקדם את מדיניות הממשלה בכל הנוגע לעידוד הקמתם של מתקנים סולאריים פרטיים. 10. בהקשר זה, טענו המשיבות להבחנה בין מצב של החכרת "נחלה" לבין מצב של החכרה "בתנאי נחלה". לשיטתן, החווה אמנם אינה נחלה מבחינה פורמאלית, אך מאפייני ההחכרה שלה הם כשל נחלה בכל הנוגע לכך שמדובר בקרקע המוחכרת לייעוד חקלאי, הזכויות בה מוקנות ליחידה משפחתית (גם אם באמצעות חברה), והיא משמשת בפועל לעיבוד חקלאי ולמגוריהם של בני המשפחה. 11. מנגד, עמדתו של המינהל הייתה שהחווה אינה "נחלה" וממילא גם החכרתה אינה "בתנאי נחלה" – וזאת בהפניה להבחנה ארוכת השנים בהחלטות המינהל בין החכרת נחלות להחכרות אחרות, ובמרכזה החלטה מספר 9 של מועצת מקרקעי ישראל, מיום 5.7.1966, שכותרתה: "הגדרת המושג 'נחלה'" (להלן: החלטה 9). המינהל אף הצביע על הבדלים בין מאפייניה של החווה למצב הטיפוסי של החכרת נחלה, ובעיקר: גודל נחלה (שאינו עולה על 80 דונם) והחכרה למתיישב (להבדיל מאשר לחברה). 12. לאחר שבחן את טיעוני הצדדים, קבע בית המשפט קמא בפסק דינו מיום 6.6.2013 כי בשים לב לכך ששתי הפרשנויות שהוצעו הן אפשריות מבחינה לשונית – יש לבחון את תכליתה של החלטה 1254 ולאמץ פרשנות אשר תהלום את תכליתה. 13. בשלב זה, קבע בית המשפט קמא כי תכליתה של החלטה 1254 הייתה תכלית כפולה – מחד גיסא, התכלית הלאומית שעניינה קידום השימוש באנרגיה מתחדשת, ובכלל זה הקמת מתקנים סולאריים בבעלות פרטית, כפי שזו באה לידי ביטוי בהחלטות הממשלה; ומאידך גיסא, תכלית נוספת הנוגעת להקלה עם החוכרים החקלאיים המתקשים להוציא לחמם מעיסוק בחקלאות בלבד. בית המשפט קמא הבהיר, כי מהיבטן של שתי התכליות, הפרשנות שלה טוענות המשיבות היא הפרשנות הראויה. בהקשר זה, הסביר בית המשפט קמא כי הפרשנות המצמצמת להחלטה 1254, שלה טען המשיב, אשר על-פיה ההחלטה תחול רק ביחס לבעלי נחלות וישובים חקלאיים, אינה רצויה מבחינת התכלית הלאומית שבבסיס ההחלטה, השואפת להרחיב את האפשרויות להפקת אנרגיה מתחדשת. בית המשפט קמא הוסיף והסביר כי פרשנות זו אף אינה מתיישבת עם התכלית הנוספת שעניינה פתיחת מקורות הכנסה משלימים בפני ציבור החקלאים. 14. בית המשפט קמא הוסיף כי שיקול נוסף התומך בקבלת פרשנותן של המשיבות ובאימוץ פרשנות מצמצמת לסייגים להחלטה הוא חתירה לפרשנות שאינה מפלה בין חוכרים חקלאיים. בהקשר זה, בית המשפט קמא הצביע על כך שחרף העובדה שמבחינה פורמאלית החווה איננה "נחלה" מתקיימים בה מאפיינים דומים לאלו של נחלה: המוחכר משמש דרך קבע לייעוד חקלאי; ההחכרה היא לחברה אך השליטה בה היא משפחתית ורק בני משפחת שרון רשאים להתגורר בחווה; חוזה החכירה קובע מגבלות על העברת הזכויות במשיבה 1 באופן שמאפשר למינהל לשלוט בצביון המשפחתי-פרטי של ההחזקה בחווה. 15. נוכח דברים אלו קבע בית המשפט קמא כי לפי פרשנותה הנכונה של החלטה 1254 ניתן להחיל אותה על עניינן של המשיבות. בהתאם לכך, הוא הורה על מתן צו המורה למינהל לבצע עם המשיבה 1 עסקת החכרה למטרת הקמת מתקן סולארי, בהתאם לתנאים הקבועים כיום בהחלטה 1272 (שהיא, כאמור, ההחלטה שהחליפה את החלטה 1254). כמו כן, העניק בית המשפט קמא למשיבות היתר לפיצול סעדים, שיאפשר להן הגשת תביעה כספית ככל שימצאו לנכון. 16. המינהל הגיש ערעור על פסק דינו של בית המשפט קמא. בד בבד עם הגשת הערעור הגיש המינהל גם בקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין של בית המשפט המחוזי, שנדחתה ביום 7.7.2013 (ע"א 4547/13, השופט י' עמית). בהחלטה זו ציין השופט עמית כי אילו רכיב סיכויי הערעור היה עומד כשלעצמו היה מקום להיעתר לעיכוב הביצוע, אולם השיקול המרכזי התומך בדחיית הבקשה הוא העובדה שמאזן הנוחות נוטה לטובת המשיבות בהתחשב בלוח הזמנים הקשיח שנקבע ברישיון המותנה אשר ניתן להן מטעם רשות החשמל. עם זאת, השופט עמית הדגיש: "ברי למשיבות כי כל עוד לא ניתן פסק דינה של ערכאת הערעור וכל עוד פסק הדין לא נעשה חלוט, הן נוטלות על עצמן סיכון לגבי השקעותיהן בהקמת המתקן" (שם, בפסקה 6). הטענות בערעור 17. באופן כללי, המינהל סבור כי החלטה 1254 האמורה אינה חלה על המשיבות – הן על-פי לשונה והן על-פי תכליתה. לשיטת המינהל, המשיבות שולטות בקרקע שלא הוחכרה כנחלה, אלא כחווה רחבת ידיים אשר הזכויות בה מוקנות לחברה על מנת שזו תקים בה עסק של חווה חקלאית. בהמשך לכך, המינהל מצביע על כך שמרבית ההגבלות החלות על החכרת נחלה, על-פי החלטותיה של מועצת מקרקעי ישראל, אינן חלות בעניינן של המשיבות, ובכלל זה: חובת החוכר להתגורר בנחלה (להבדיל מן האפשרות לעשות כן); מגבלות על פיצול הנחלה; האיסור על החזקה ביותר מנחלה אחת; וכן המגבלות שחלות על עבירות הנחלה. כך, טוען המינהל כי משלא חלים על חכירת החווה האיסורים שחלים על חכירת נחלה ממילא לא ניתן לקבוע שזו מוחכרת "בתנאי נחלה". אם כן, מטעים המינהל, משחכירת החווה אינה כפופה למגבלות שחלות על חכירת נחלה, אין מקום להעניק לחוכרי החווה את התנאים וההטבות שניתנו לחוכרי נחלות (וזאת בהתחשב בשוני בין המקרים). 18. טיעונו של המינהל נדרש גם לתכליות ההחלטה. לדבריו, לצד התכלית של קידום השימוש באנרגיה מתחדשת, החלטה 1254 נועדה לאפשר תעסוקה לא חקלאית בהיקף מוגבל, התואם את ההקפדה הנמשכת על שימור אופיין החקלאי של האדמות החקלאיות. המינהל טען, בהקשר זה, כנגד פרשנותו של בית המשפט קמא אשר הניחה כי ההחלטה נועדה להיטיב עם כל המחזיק בקרקע חקלאית. עוד הצביע המינהל על כך שלפי תנאי ההחלטה, המגבלה של 250 דונם למשבצת של ישוב חקלאי מהווה, במקרה הטיפוסי, הקצאה של עד 2.5 דונם לצורך התקנת מתקנים סולאריים לכל אחת מן היחידות המשפחתיות ביישוב חקלאי שיתופי, היינו הטבה מוגבלת ומתוחמת. בניגוד לכך, כך נטען, החלת ההחלטה על החווה תאפשר לה לקיים שימוש לא-חקלאי בהיקף גדול בהרבה, בסתירה לעקרונות שנקבעו בפסיקתו של בית משפט זה בעבר, לפיה מתן אפשרות לשימושים לא-חקלאיים בקרקע שייעודה חקלאית צריך להיעשות במשורה. 19. בכל הנוגע "לשינוי עמדת המינהל" שכנגדו טענו המשיבות מציין המינהל כי המשיבות לא פנו למינהל, עובר להגשת בקשתן לרשות החשמל, על מנת לקבל את הסכמתו כבעלים למתן היתר הבניה בשטחי החווה, כפי שנדרש לפי דיני התכנון והבניה. כפועל יוצא מכך, המשיבות אף לא ביקשו מהמינהל לערוך עימן עסקה חדשה, בנוגע לשימוש במקרקעי החווה לייעוד שאיננו חקלאי, החורג מתנאי הסכם החכירה שנכרת עימן, עובר לפנייתן לרשות החשמל לקבלת רישיון מותנה ועובר להגשת הבקשה להיתר בניה ולקבלתו. מכאן, נטען שאף אם המשיבות השקיעו כספים או פעלו לקידומו של המיזם, הרי שהן עשו זאת על דעת עצמן ומבלי לשתף את המינהל. בהקשר זה, נטען אף כי המשיבות לא יכלו להסתמך על חוות הדעת של יועמ"ש מחוז הדרום או לראות בה משום הבנה עם המינהל, שכן זו נועדה להימסר לבחינת הגורם המוסמך במינהל לאשר עסקה זו וממילא מדובר במסמך פנימי שאף לא נמסר למשיבות ומכל מקום לא נועד להימסר להן. כמו כן, טוען המינהל כי טעה בית המשפט קמא בקובעו כי החתימה של נציג המינהל, מיום 18.10.2011, על תשריט איחוד וחלוקה, מלמדת על הבנה עם המינהל, בהפנותו לכך שבאותו תשריט לא הופיע כל ציון של הכוונה להקים מתקן סולארי והוא כלל רק התייחסות לחלוקת מגרש. 20. מנגד, המשיבות סומכות את ידיהן על פסק דינו של בית המשפט קמא – תוך הדגשת אופייה המשפחתי של החווה והעובדה שהיא משמשת גם למגורים, מצד אחד, והחשיבות הנודעת לכך שהפרשנות תתאם את מדיניות הממשלה לקדם הקמתם של מתקנים סולאריים, ובפרט באזור הנגב ובקרבת קווי עימות, מצד אחר. המשיבות חוזרות ומבהירות כי יש לראות בהן חוכרות "בתנאי נחלה" הגם שאין מדובר ב"נחלה", תוך שהן מדגישות כי השימוש בתיבה "בתנאי נחלה" נועדה להרחיב את הקטגוריה הפורמאלית של נחלה. המשיבות הפנו בהקשר זה גם לע"א 1910/07 מרשי נ' קרן קיימת לישראל (29.12.2008) (להלן: עניין מרשי) וע"א 6483/10 קרן קיימת לישראל נ' ספיר (2.7.2012) (להלן: עניין ספיר), אשר בחנו את המאפיינים של "נחלה". מפסקי דין אלה עולים, כך נטען, ארבעה מאפיינים לקיומה של נחלה – גודל מקובל (העומד על כמה עשרות דונם), בעלות לאומית, חכירה לתקופה ארוכה, וכן ייעודה של הנחלה כמקור פרנסה עיקרי של המתיישב. לשיטת המשיבות, הן עומדות במרבית תנאים אלה. אמנם, היקף שטחה של החווה עולה על גודלה הרגיל של נחלה, אך בהקשר זה נטען כי מגבלת הגודל נועדה למנוע הכללתן של חלקות קטנות שאינן יכולות לשמש מקור פרנסה עיקרי, כלומר לשמש אך כמגבלת מינימום. 21. המשיבות אף סבורות שלמעשה הערעור הפך להיות תיאורטי בשים לב לכך שלאחר מתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי הן הוסיפו לקדם את הפרויקט, וזאת כדי לעמוד בתנאים והמועדים שנקבעו ברישיון שקיבלו. הכרעתנו 22. ההכרעה במחלוקת שנפלה בין הצדדים חייבה אותנו לבחון לא רק את מערכת היחסים ביניהם, אלא "לצלול" לעומקה של מדיניות הממשלה בתחום האנרגיות המתחדשות והטמעתה בהחלטותיה של מועצת מקרקעי ישראל, ובכלל זה ההיסטוריה הרלוונטית של שימושים לא-חקלאיים באדמות חקלאיות. משעשינו זאת, הגענו לכלל דעה שהדין עם המערער. 23. בעיקרו של דבר, אנו סבורים שהדין עם המערער – הן מבחינת לשון נוסחה של ההחלטה, הן מבחינת ההיסטוריה של ההחלטות הרלוונטיות והן מבחינת האופן שבו הן ביקשו לאזן בין מספר תכליות. נקודת המוצא הפרשנית: נוסח ההחלטה 24. כמו בהקשרים אחרים, נקודת המוצא לפרשנות נמצאת בלשון ההחלטה. זו הוציאה מכלל תחולתה, בין השאר, מצבים של החכרה למטרת עיבוד חקלאי "שלא בתנאי נחלה". על מנת לעמוד על משמעותו של חריג זה יש להבהיר מהי "נחלה" וכן לברר האם יש משמעות נפרדת להחכרה "בתנאי נחלה" להבדיל מהחכרה של "נחלה", כפי שטענו המשיבות. 25. המונח "נחלה" הוא מונח מושרש שנמצא בתשתיתן של ההחלטות שקיבלה מועצת מקרקעי ישראל לדורותיהן; יתר על כן: זהו מונח שנעשה בו שימוש אף עובר להקמתו של המינהל (ראו למשל: גדעון ויתקון דיני מקרקעי ישראל 906-899 (מהדורה רביעית, 2009) (להלן: ויתקון)). כאשר בית המשפט קמא פנה לפרשנותה של החלטה 1254, הוא הפנה להחלטה 9 של מועצת מקרקעי ישראל שהגדירה את המונח "נחלה" כ"חלקת אדמה חקלאית בגודל שנקבע ע"י שר החקלאות בהתייעצות עם מינהל התכנון, הנמצאת בבעלות המדינה, קרן קימת לישראל או רשות הפתוח והוחכרה – לתקופה ארוכה – למתיישב לצורך פרנסתו מהמשק החקלאי שפותח או שיפותח בחלקה זו". אולם, על מנת להבין אל נכון את ההבחנה בין חכירה של "נחלה" לבין חכירה חקלאית אחרת יש להקדים ולבחון את התשתית המכוננת של המדיניות הקרקעית כפי שנקבעה בהחלטות קודמות של מועצת מקרקעי ישראל, ובראשן החלטה 1. 26. החלטה 1 של מועצת מקרקעי ישראל, שהיא הבסיס למדיניות הקרקעית כולה עד היום, מבחינה בבירור בין החכרת קרקע חקלאית "במסגרת של נחלות", שהיא המצב הרגיל של החכרה חקלאית (סעיף 4(א) להחלטה זו) לבין האפשרות של קביעת כללים נפרדים להחכרת קרקע חקלאית "שלא בדרך של נחלה" (סעיף 4(ב) להחלטה זו). אם כן, כבר מתחילת הדרך – ולאורך כל השנים שחלפו מאז – ההבחנה בין החכרה של "נחלות" לבין החכרות חקלאיות אחרות היא יסוד מוסד במדיניות הקרקעית (ראו גם: עניין מרשי, בפסקה 11). בהמשך לכך, קבעה החלטה 9, כאמור, כי לצורך הכללים בדבר החכרת קרקע חקלאית בדרך של נחלה המונח "נחלה" פירושו: "חלקת אדמה חקלאית בגודל שנקבע ע"י שר החקלאות בהתייעצות עם מינהל התכנון, הנמצאת בבעלות המדינה, קרן קיימת לישראל או רשות הפתוח והוחכרה - לתקופה ארוכה - למתיישב לצורך פרנסתו מהמשק החקלאי שפותח או שיפותח בחלקה זו". בהחלטה 279 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 29.5.1984 נקבע עוד כי נחלה תכלול שלושה סוגי חלקות – חלקה א' אשר תיועד למגורים ולמבני משק של המחזיק בנחלה ובני משפחתו, חלקה ב' שהינה שטח קרקע בנחלה המשמש לחקלאות בלבד ומעובד על-ידי המחזיק בנחלה, וכן חלקה ג' שהינה שטח נחלה המעובד במשותף. למעשה, החכרה של "נחלות" היא "עסקת חבילה" שלה יתרונות וחסרונות. היא נעשית במתכונת של גודל סטנדרטי ושוויוני לכל יחידות המשק בישוב מסוים. כמו כן, כפי שנטען על-ידי המינהל, היא כורכת בחובה מגבלות שונות, ובהן חובת מגורים בנחלה עצמה, איסור על פיצול הנחלה ואיסור על העברתה בירושה ליותר מ"בן ממשיך" אחד (באופן כללי, ראו: ויתקון, בעמ' 904). 27. המשיבות מנסות להיאחז בהבחנה בין החכרה של "נחלה" לבין החכרה "בתנאי נחלה", אשר לשיטתן היא מונח רחב יותר, המסוגל להכיל בתוכו גם החכרה של קרקע שאינה "נחלה", ככל שמתקיימים בה מאפייני היסוד של החכרת נחלה. אולם, בנסיבות העניין, אפילו היינו מקבלים את טענתן של המשיבות קשה להלום שההחכרה להן היא בתנאים שניתן לראות בהם "תנאי נחלה". מסקנה זאת נובעת מן השוני הדרמטי בין מאפייני החכירה של נחלות לבין מאפייני החכירה של החווה. הדברים עולים גם מעיון בפסקי דינו של בית משפט זה בכל הנוגע להגדרת המונח "נחלה", אותם פסקי דין שאליהם הפנו גם המשיבות. בעניין מרשי, שבו נדרש בית המשפט להבחנה בין "נחלה" לבין "משק עזר" אמנם נקבע כי יש לבחון בכל מקרה את מאפייני המקרקעין ונסיבות העסקה, ולא רק את המינוח הפורמאלי שבו נעשה שימוש. אולם, בבואו ליישם עקרונות אלה התייחס בית המשפט לגודלן הטיפוסי של נחלות שלגביו נקבע כי הוא עומד על 60-30 דונם. זהו נתון בעל משמעות רבה, וזאת בניגוד לניסיונן של המשיבות לראות בו אך פרט אחד, שאי-עמידה בו אינה גורעת מ"ליבת" ההגדרה של נחלה. גם בעניין ספיר הודגשו סממנים שלא מתקיימים בחכירה של המשיבות – החובה לגור בקרקע המוחכרת, מגבלות על פיצול הנחלה, גודלה של הנחלה (והיותו שוויוני לכל יחידות המשק ביישוב מסוים). בנסיבות העניין, בהתאם להסכם שעליהן חתומות המשיבות, חכירת החווה שונה במידה לא מבוטלת מחכירה טיפוסית של נחלה: גודלה של החווה הוא כשל יותר מארבעים נחלות (גם לפי אומדן של נחלות גדולות בהיקף של 80 דונם); המגורים של החוכרים (דהיינו, בעלי המניות בחברה שעימה נערך חוזה החכירה) בחווה הם רשות ולא חובה, וכן לא חלות מגבלות נוספות של החכרת נחלה כגון ההגבלה להחזקה לנחלה אחת, וכן ההוראות בדבר ההבחנה בין שלושה סוגי חלקות, שעל כל אחד מהם חלים כללים אחרים. ההיסטוריה של ההחלטות הנוגעות לשימושים לא חקלאיים 28. החלטה 1254 אינה החלטה שניתן לפרשה במנותק מן ההקשר הרחב של ההחלטות שעניינן שימושים לא חקלאיים בקרקעות חקלאיות. היקף השימושים הלא חקלאיים בהחלטות חקלאיות היה נושא למחלוקת ציבורית, כמו גם לפסקי דין עקרוניים שניתנו בבית משפט זה לאורך תקופה ארוכה (ראו בעיקר: בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ''ד נו(6) 25 (2002) (להלן: עניין שיח חדש); בג"ץ 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ' מינהל מקרקעי ישראל (9.6.2011) (להלן: עניין פורום הערים העצמאיות)). המחלוקת התמקדה, במידה רבה, בשאלה באיזו מידה יש לאפשר לחקלאים לעשות שימושים לא חקלאיים בקרקעות, עניין שמטבע הדברים מהווה הטבה הניתנת ממשאבי הציבור, שהינם בעלי אופי מוגבל. בעניין שיח חדש הוכרה פסלותן של החלטות שהעניקו הטבות לא-מאוזנות לחוכרים חקלאיים, תוך דחיית ההשקפה הגורסת שמועצת מקרקעי ישראל אמורה לשאוף לקבלת ההחלטות שנדמות כרווחיות ביותר באותה עת. בהמשך לכך, נקבע כי בהחלטות שעניינן הענקת זכויות במקרקעי ישראל, שהם משאב מוגבל ורב ערך, יש לשקול שיקולים של "צדק חלוקתי" ובכלל זה לוודא כי חלוקת המשאבים תעשה באופן הוגן, צודק וסביר. באופן ספציפי יותר, נקבע כי אף אם הענקת זכויות בקרקע היא תכלית ראויה כשלעצמה, הרי אין הצדקה להענקתן "מעבר לנדרש לאותה מטרה" (ראו: עניין שיח חדש, בעמוד 79). גם בעניין פורום הערים העצמאיות הודגש כי התרת השימוש הלא חקלאי בקרקע נחשבת ל"רע הכרחי", וכי "ההסדר [המאפשר שימושים לא-חקלאיים בקרקעות חקלאיות – ד.ב.א.] לא נועד להביא את החוכר לעשיית רווח או ממון מן העבודה בקרקע, אלא בעיקר לדאוג לפרנסתו ולביטחונו הסוציאלי" (שם, בפסקאות 105-104. ראו גם: דפנה ברק-ארז אזרח-נתין-צרכן 225-206 (2012) (להלן: אזרח-נתין-צרכן)). 29. את החלטה 1254 שנסבה אף היא על הענקת זכויות לשימושים לא חקלאיים בקרקעות יש לפרש לאור היסטוריה זו, כמו גם העקרונות שנקבעו בפסיקה, ובמיוחד לנוכח החשיבות הנודעת למידתיות בהענקת הזכויות כאמור. על כן, יש להיזהר כאשר מבקשים לקרוא אל תוכה את האפשרות להרחיב את קשת ההטבות הניתנות מכוחה, מצד אחד, וכן יש לוודא כי אותן הטבות ניתנות רק כאשר יש הצדקה עניינית לכך, מצד אחר. 30. פסק דינו של בית המשפט קמא בחן את החלטה 1254 לאור החלטת הממשלה 4450 משנת 2009 בנושא "קביעת יעד מנחה וגיבוש כלים לקידום אנרגיות מתחדשות בפרט באזור הנגב והערבה". אולם, גם החלטה זו המשיכה החלטות קודמות, ובכלל זה את החלטת ממשלה 2178 משנת 2007 שעניינה "הסרת חסמים במשק האנרגיה", אשר ציינה במפורש כי היא מתייחסת לשימושים לא-חקלאיים כאמור בהחלטה 1094 של מועצת מקרקעי ישראל. בכך היא הפנתה במישרין להחלטה שכותרתה היא "החכרת קרקע למטרת תעסוקה במשבצות ישובים חקלאיים". אם כן, החלטת הממשלה עצמה יצרה זיקה בינה לבין מתן רשות לשימושים לא-חקלאיים "במשבצות ישובים חקלאיים", ולא אצל חוכרים חקלאיים אחרים. 31. עמדת המוצא לפיה את החלטה 1254 של מועצת מקרקעי ישראל יש לפרש בהקשר הרחב של ההחלטות הנוגעות להתרת שימושים נוספים בקרקעות ביישובים חקלאיים לצורכי תעסוקה כבר אומצה על-ידי בית משפט זה בפסק דינו בבג"ץ 446/12 האגודה לצדק חלוקתי בע"מ נ' מועצת מקרקעי ישראל (26.8.2012) (להלן: עניין האגודה לצדק חלוקתי). השופט ע' פוגלמן פתח את פסק דינו האמור בהתייחסו לכך ש"החלטה זו קובעת כללים חדשים להקצאת קרקעות בהסכמי חכירה למטרת הקמת מתקנים סולאריים בתחום משבצת של ישוב חקלאי". בהמשך, הוא בחן את ההחלטה (ובעיקר את הוראות המעבר שלה) לאור "החלטות מועצת מקרקעי ישראל ביחס להחכרת קרקעות ביישובים חקלאיים לצרכי תעסוקה" (כלשונה של הכותרת הראשונה המופיעה בפסק הדין). 32. העולה מן המקובץ הוא שאין דבר בהיסטוריה של החלטה 1254 הרומז לכך שהיא נועדה להעניק זכויות גם לחוכרים חקלאיים אשר אינם חלק מן היישובים החקלאיים שבהם עסקו ההחלטות האחרות בנושא. מסקנה זה עולה מלשון ההחלטות אשר ברקע החלטה 1254 והיא אף מתיישבת עם אמות המידה שנקבעו בעניין שיח חדש, בכל הנוגע להקצאה מוגבלת ומידתית של אפשרויות השימוש הלא-חקלאיות בקרקעות שהוחכרו למטרה חקלאית. תכליות ההחלטה 33. החלטה 1254 נדונה בפסק דינו של בית המשפט קמא – ובדין – כהחלטה שלה יותר מפן אחד. בית המשפט קמא התייחס לשתי תכליות שביסוד ההחלטה: התכלית של עידוד הקמתם של מתקנים סולאריים כחלק ממדיניות ממשלתית שעניינה קידום אנרגיות מתחדשות; והתכלית של הקלה עם המגזר החקלאי, אשר מתקשה להתפרנס מכלכלה המבוססת על חקלאות בלבד. בשים לב לכך, סבר בית המשפט קמא כי שתי התכליות גם יחד יקודמו אם החלטה 1254 תפורש כמעניקה זכויות גם לחקלאים החוכרים חוות חקלאיות כמו במקרה דנן. 34. אולם, בשים לב להיסטוריה שפורטה לעיל, לאמיתו של דבר, את תכליות ההחלטה יש לראות במבט רחב יותר. החלטה 1254 נועדה להביא לידי ביטוי לא רק הקמתם של מתקנים סולאריים ולא רק סיוע למגזר החקלאי. תכלית מרכזית נוספת שלה היא הצבת גבולות נאותים באשר ל"זחילת" שימושים לא חקלאיים לקרקעות חקלאיות שהוחכרו בתנאים מיטיבים מתוך הנחה שישמשו לחקלאות בלבד. גבולות אלו עולים בקנה אחד עם העקרונות שנקבעו בפסיקתו של בית משפט זה בכל הנוגע למתכונת המוגבלת והזהירה שבה ראוי לנקוט בעת הענקת זכויות במקרקעין – הן נוכח העובדה שמקרקעי ישראל הם משאב במחסור והן נוכח השווי הכספי הבלתי מבוטל של זכויות מסוג זה, אשר ככל הטבה שלטונית, צריכות להתחלק באופן שוויוני ומידתי. 35. מן המקובץ לעיל עולה, אפוא, כי על-פי נוסחה של החלטה 1254 ובשים לב לתכליות העומדות בבסיסה ולהיסטוריה של ההחלטות בנושא הקרקעות החקלאיות יש לפרש את החלטה 1254 כך שלא תחול על החווה אותה חוכרות המשיבות (או כל חוכר אחר שאינו עומד בתנאים הקבועים בהחלטה). 36. במאמר מוסגר נוסיף, כי בשלב זה – בעיקר לאחר פסק הדין הקודם שניתן בעניין האגודה לצדק חלוקתי – הייתה בפנינו תשתית מספקת להבנת השיקולים שעמדו ביסוד קבלתה של החלטה 1254. אולם, אין ספק שהליך זה היה יוצא נשכר מכך שעמדת המינהל הייתה מוצגת באופן מלא יותר – תוך התייחסות לפרוטוקול הדיון שהוליד את החלטה 1254. אכן, פרשנותן של החלטות אינה כבולה לפרטי הדיונים שקדמו להן. אולם, דיונים אלה יכולים בהחלט לשפוך אור על ההחלטות והתכליות העומדות בבסיסן, וזאת בנוסף לאינטרס הציבורי הכללי בשקיפות ההליך המינהלי. על כן, והדברים נאמרים למעלה מן הנדרש לצורך הכרעה במקרה שבפנינו, טוב היה עושה המערער לו הציג באופן שקוף את פרטי הדיון שקדם לקבלת ההחלטה, בשים לב לחשיבותה הציבורית ולהשלכותיה. אכן, לפי סעיף 4יג לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 חובת הפרסום הפורמאלית שחלה מכוחו נוגעת לנוסח ההחלטות שהתקבלו. אולם, לנוכח החשיבות הנודעת לשקיפות הציבורית ולשיח הדמוקרטי הפתוח, ראוי לתת פומבי לתכני הדיונים, לא רק במענה לפניה ספציפית אלא באופן יזום על ידי הרשות, ככל שהדבר ניתן (ראו והשוו: בג"ץ 954/97 כהן נ' ראש לשכת עורכי-הדין, פ"ד נב(3) 486, 525 (1998); בג"ץ 258/07 ח"כ זהבה גלאון נ' וועדת הבדיקה הממשלתית לבדיקת ארועי המערכה בלבנון 2006, פ''ד סב(1) 648 (2007)). הדברים אמורים בהדגשה מיוחדת לגבי גופים מינהליים כדוגמת רשות מקרקעי ישראל, העוסקים בעיצוב מדיניות ציבורית (ראו: אזרח-נתין-צרכן, בעמודים 225-221). מקל וחומר שהיה ראוי לחשוף את הפרוטוקולים של הדיון במסגרת התדיינות מסוג זה (אף ללא בקשה ספציפית במסגרת הליך של גילוי מסמכים או בהליך נפרד לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998). יצוין כי מעבר לעניינם של הצדדים להליך הנוכחי, במישור העקרוני, פריסת התשתית להחלטה מינהלית שעניינה מתן הטבה שלטונית, מכל סוג שהוא, היא בעלת תרומה לשיח הציבורי, וכן עשויה לשפר את הרגשתם של אותם אלה שההחלטה לא חלה עליהם – לפחות מן ההיבט של הבנת ההבחנה בינם לבין מי שנופלים לגדרה (ראו והשוו: עע"מ 823/12 קליסה נ' שמעון, פסקה 28 לחוות דעתי (8.8.2013)). שוויון והבחנה מותרת 37. שיקול נוסף שעלה בפסק דינו של בית המשפט קמא נגע לחשיבות הנודעת לפרשנות שוויונית של ההחלטה. אכן, כפי שציין אף בית המשפט קמא, אין ספק שהזכות לשוויון מחייבת את מועצת מקרקעי ישראל וממילא צריכה להנחות בפרשנות החלטותיה (ראו למשל: בג"ץ 5023/91 פורז נ' שר הבינוי והשיכון, אריאל שרון, פ"ד מו(2) 793 (1992); עניין שיח חדש, בפסקה 5; אזרח-נתין-צרכן, בעמוד 216-211). אולם, כאשר מביאים בחשבון את השוני המשמעותי בין חוכרים חקלאיים בעלי "נחלה" לבעלי זכויות חכירה בחוות רחבות ידיים קשה לדבר על הפליה, להבדיל מאשר על הבחנה מותרת. על כן, ומשהמשיבות לא הניחו תשתית ראייתית ביסוד טענת ההפליה, לא ניתן להידרש אליה, ובכלל זה גם לא כשיקול פרשני. השאלה שבפנינו: פרשנות, להבדיל מעיצוב מדיניות 38. אנו מבקשים להבהיר: השאלה שהובאה לפתחנו היא האם החלטה 1254, על-פי פרשנותה הנכונה, חלה גם על חוכרים חקלאיים כדוגמת המשיבות. על שאלה זו אנו משיבים בשלילה. איננו נדרשים לשאלה העצמאית האם – נוכח מאפייניו של משק האנרגיה, כמו גם מצבם של חקלאים כדוגמת המשיבות – ראוי להרחיב את החלטה 1254 כך שתחול גם חוכרים חקלאיים נוספים. שאלה זו היא עניין למועצת מקרקעי ישראל לענות בו במסגרת סמכותה, אם תמצא לנכון לעשות כן, במסגרת העקרונות הכלליים והמדיניות הקרקעית כמפורט לעיל, ולמותר לציין שאיננו נוקטים כל עמדה בעניין, במסגרת הליך זה. מכל מקום, כאמור, לא ניתן לקבוע כי החלטה 1254 בנוסחה הקיים חלה גם על מי שהוצאו מגדר תחולתה בשל כך שההחכרה להם אינה "בתנאי נחלה" – וזאת בשים לב למכלול השיקולים הנוגעים להגבלת השימושים הלא-חקלאיים בקרקעות חקלאיות. 39. יצוין בהקשר זה כי במסגרת הדיון שהתקיים בפניו הציע בית המשפט קמא למערער להביא את הסוגיה לדיון במועצת מקרקעי ישראל – לצורך הבהרה או בדיקה נוספות. המערער לא נעתר להצעה זו משסבר כי ההחלטה ברורה דייה ומדברת בעד עצמה. לא מצאנו כל פגם בעמדה זו של המערער, כשלעצמה. ככל שהמשיבות מעוניינות ליזום דיון עקרוני מחודש ב"גבולות הגזרה" של ההחלטות בנושא היתרים לאנרגיות מתחדשות אין הדבר צריך להיעשות במסגרת ההליך הנוכחי שהחל כהמרצת פתיחה המכוונת לפרשנותה של החלטה ספציפית. סוף דבר 40. המשמעות המעשית של הכרעתנו היא שלעת הזו רשאי היה המערער לסרב לאשר את הקמת המתקנים הסולאריים בשטחן של המשיבות, וזאת מן הטעם שציין המערער בהחלטתו, היינו שהחלטה 1254 אינה חלה על סוג החוזה שבין המערער למשיבות. 41. המשיבות טענו כי הפעולות שנעשו על-ידן הן בגדר "מעשה עשוי", ונוכח כך ביקשו לדחות את הערעור. טענה זו לא ניתן לקבל, כפי שהדברים אף עולים באופן ברור מהחלטתו של השופט עמית, שאוזכרה בפסקה 16 לעיל, ובה הוא התריע בפני המשיבות כי כל עוד לא ניתן פסק הדין בערעור "הן נוטלות על עצמן סיכון לגבי השקעותיהן בהקמת המתקן". המשיבות ציינו במסגרת טענותיהן כי אם לא ייענה מבוקשן הן שומרות על זכותן להגיש תביעות כספיות כנגד המערער. למותר לציין שעניין זה אינו בפנינו. משכך, איננו נדרשים לשלל הטענות שהעלו הצדדים באשר לשאלה האם המשיבות הסתמכו על דברים שנמסרו להן על-ידי גורמים במינהל והאם היו רשאיות להסתמך עליהם. 42. אשר על כן, דין הערעור להתקבל. המשיבות יישאו בהוצאות המערער בסך 25,000 שקל. ש ו פ ט ת השופט א' רובינשטיין: א. מצטרף אני לחוות דעתה של חברתי השופטת ברק-ארז על כל חלקיה. אפתח במובן מאליו, אך גם מה שאין צורך לאמרו עדיף לאמרו. החוכר קרקע מן המינהל – ודברים אלה אמורים על דרך הכלל כמו על דרך הפרט – בבקשו לשנות מן האמור בחוזה החכירה, עליו לפנות למינהל לפני שיפנה לגופים אחרים ויגיע עמם להסכמה, בנידון דידן תוך שהוא מעמיד את המינהל בפני עובדה, בחינת – בלשון המשפט העברי – "עושה סחורה בפרתו של חבירו" (משנה בבא מציעא ג' ב'). מבלי שאביע דעה על תיאום כזה או אחר בין רשויות ציבור, רשות החשמל אינה אמונה על זכויות קרקעיות כשלעצמה. בנידון דידן פנו המשיבות למינהל רק ב-2012, בעוד פנייתן לרשות החשמל היתה ב-2010. יש לזכור כי גם בחכירה ארוכת טווח, יש בעל בית למקרקעין – המדינה, באמצעות המינהל. ב. המינהל הוא נאמן הציבור לענייני קרקעות המדינה. לפני שנים רבות, בעת כהונתי כיועץ משפטי לממשלה, נזדמן לי להזכיר, שבמטלותיו "משמש המינהל כנאמן הציבור; עליו לנהוג כך, בתחושת שליחות הציבור" ("מקרקעי ישראל – מבט משפטי: תחיה לדורות – או בכיה לדורות", קרקע 52 (אלול תשס"א – אוגוסט ספטמבר 2001), 21). כך אז וכך כיום. לכן אין לבוא בטרוניה עם המינהל על עמדתו, ולוואי ויידע לעמוד עליה כראוי. ג. ואשר לנחלה או תנאי נחלה, כמעט פשיטא הוא – כדברי המלומד א' נמדר, שינוי יעוד בקרקע חקלאית (תשנ"ו), 39 לעניין נחלה – כי "המדיניות היא להעניק שטח אדמה שיהיה בו כדי לפרנס משפחה העוסקת בחקלאות, בעבודה עצמית" (וראו האסמכתאות שם). גם בתמורות העתים, והיו תמורות בעשורים אלה עם ירידת הרווחיות בתחום החקלאות, ונושא המתקנים הסולאריים כשלעצמו יוכיח, אי אפשר למתוח את החבל ולהרחיב את היריעה כך שנחלה או תנאי נחלה יחולו על חוה מסדרי הגודל בו עסקינן. לא לכך נתכוונה החלטה 1254, כמות שהראתה חברתי. ד. בנידון דידן ניתן דעתנו ונקרב מבטנו להשתלשלות המינוח שננקט לגבי השטח בו עסקינן בהסכמים עם המינהל. אכן, בחוזה החכירה משנת 1956 כונה השטח "נחלה" (ראו סעיף א' 1, ועוד). ב"תיקון לחוזה חכירה" מ-10.9.71 יש עדיין התיחסות ל"הנחלה" (סעיף 2(ב) 1). ואולם, בזכרון הדברים מיום 11.4.88 כבר קרוי השטח בשם "המוחכר" וכך הן בסיפת המבוא (ו"הואיל" מס' 3 – "והואיל ופרטי המוחכר") והן לאורך כל המסמך. ב"תיקון לחוזה חכירה" – תיקון שני מיום 14.4.99 בסעיף 3 נאמר, "מוסכם כי דמי החכירה השנתיים אשר ישולמו על-ידי החברה יהיו לפי מחירון דמי החכירה הנהוג במינהל לגבי קרקע חקלאית שאינה מוחכרת בתנאי נחלה" (הדגשה הוספה – א"ר). בחוזה החכירה מיום 5.4.11 מדובר על ה"מוחכר" (ראו "והואיל מס' 3") עינינו הרואות, כי הגם שנעשה שימוש בראשונה, אולי כדרך שגרה, במונח "נחלה", לימים לא עוד ייקרא שמה "נחלה" אלא "מוחכר", וב-1999 נאמר מפורשות כי דמי החכירה יהיו על פי "קרקע חקלאית שאינה מוחכרת בתנאי נחלה". לטעמי יש ליתן משקל לדברים אלה בבואנו לפרש את תחולתה בענייננו של החלטה 1254, הממעטת "חוכר על פי חוזה חכירה למטרת מטעים או למטרת עיבוד חקלאי אחר שלא בתנאי נחלה". בית המשפט קמא (פסקה 24(ד)) מזכיר את התיקון משנת 1999 ומסביר, כי המדובר בדמי חכירה גבוהים יותר מאשר לגבי "נחלות"; ואולם, גם אם בית המשפט לא ראה בחומר שלפניו די לשם הכרעה בסוגיה אם תיתכן נחלה בסדר גודל מעין זה שבידי המערערת ומה היחס בין "נחלה" ל"חוה", דעתי – בכל הכבוד – שונה. סבורני, על סמך החומר שבידינו, כי לא יתכן כל עיקר שלחוה בסדר גודל בו מדובר נתיחס כאל נחלה, בהתחשב בהחלטות המינהל 1 ו-9 והפרקטיקה המקובלת לגבי נחלות, ובצדק ציינה חברתי (פסקה 27) את "השוני הדרמטי בין מאפייני החכירה של נחלות לבין מאפייני החכירה של החוה". ה. אוסיף לכך, כי מטרת החכירה לפי סעיף 4א להסכם מ-5.1.11 היא "עיבוד חקלאי וחוה לגידול בעלי חיים". ולפי סעיף 4ג "אסור לחוכר להשתמש במוחכר או בכל חלק ממנו לכל מטרה ו/או שימוש שאינם בהתאם להוראות חוזה זה". דבר זה צריך היה להדליק בפני המשיבות נורה אדומה בבואן לפנות לרשות החשמל. ו. הדברים מדברים בעדם ומצטרפים לנימוקיה הנכוחים של חברתי. המשאב הציבורי הקרקעי-חקלאי אינו רק מקור חלוקה עכשוי. הוא נכס לדורות. השימושים בו צריך שיהיו מושכלים ועל דעת גורמי המינהל, שבידם הפקיד המחוקק את האחריות. ז. בנקודה אחת אבקש לסייג את עמדתי, לעניין דברי חברתי בפסקה 36 באשר לפרסום הפרוטוקולים של דיונים במועצת המינהל. נושא זה אינו פשוט וטעון איזונים. מחד גיסא, יפה שקיפות ויפה אור השמש המטהר, כדברי השופט לואי ברנדייס. מאידך גיסא, מבקשים אנו כי חברי גופים קולגיאליים ציבוריים יביעו בחופשיות את דעתם, גם אם אין היא פופולרית בחוג כזה או אחר והיא עלולה להקשות עליהם בהמשך, פּן יפעל מה שקרוי "האפקט המצנן". לפרסום פרוטוקולים, אם כן, גם צד בעייתי בנוסף לתועלת השקיפות; לא בכדי מוטל חיסיון של עשרות שנים על פרוטוקולים של הממשלה, למשל. לנושאי פרסום בגדרי חוק חופש המידע, תשנ"ח-1998, כבר נדרשה הפסיקה (ראו עע"ם 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ, פ"ד ס(4) 217, 238 (2006), מפי השופטת חיות; עע"ם 6013/04 מדינת ישראל - משרד התחבורה נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ, פ"ד ס(4) 60, 96 (2006), מפי השופט (כתארו אז) ריבלין), וישנם מקרים שבהם תמציות מסוימות או פרסום לא שמי יהוו האיזון. הכרעה, מכל מקום, אינה נחוצה בתיק זה. ח. כאמור, אצטרף לחברתי. ש ו פ ט השופט י' עמית: אני מסכים לחוות דעתה של חברתי, השופטת ד' ברק-ארז, ולהערותיו של חברי, השופט א' רובינשטיין. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת ד' ברק-ארז. ניתן היום, ט"ז בכסלו התשע"ד (19.11.2013). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13045470_A08.doc אמ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il