עיריית יהוד- מונוסון נ. מועצה אזורית דרום השרון

3 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 4546/16 לפני: כבוד המשנה לנשיאה (בדימוס) נ' הנדל כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט י' אלרון המערערת: עיריית יהוד- מונוסון נ ג ד המשיבים: 1. מועצה אזורית דרום השרון 2. מועצה מקומית סביון 3. שר הפנים ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד מיום 18.04.2016 בה"פ 30792-11-15 שניתן על ידי כבדו השופטת ח' קיציס תאריך הישיבה: כ"ה בניסן התשפ"א (07.04.2021) בשם המערערת: עו"ד ברוך חייקין; עו"ד ליאת שני-דיחובסקי בשם המשיבה 1: עו"ד לימור ריבלין בשם המשיבה 2: עו"ד אברם פורטן; עו"ד דנה פריד בשם המשיב 3: עו"ד לימור פלד פסק-דין המשנה לנשיאה (בדימוס) נ' הנדל: 1. ביום 15.4.2010 התקשרו המועצה האזורית דרום השרון (להלן: משיבה 1, או המועצה האזורית) ועיריית יהוד-מונוסון (להלן: המערערת, או עיריית יהוד), בהסכם לגבי קרקע חקלאית שנמצאה באותה עת בתחום שיפוט המועצה האזורית (להלן: ההסכם). על רקע תוכנית שעתידה הייתה לשנות את ייעוד הקרקע (להלן: התוכנית), הרשויות סיכמו לפנות במשותף לשר הפנים בבקשה לפעול להעברת השטח לתחומי עיריית יהוד, ולחלק ביניהן את הכנסות הפיתוח העתידי. בד בבד, אישור השר להעברת המקרקעין, ואישור ההסכם על ידי מועצות הרשויות והוועדות המקומיות לתכנון ובניה, הוגדרו כתנאים מתלים; הובהר כי ההסכם ימומש "בכפוף ולאחר" אישור התוכנית; והצדדים התחייבו לקדם את יישומו "בנפש חפצה ובמרץ". לאחר פנייתן של הרשויות בנושא, הקים מנכ"ל משרד הפנים ועדת חקירה, אך בעודה יושבת על המדוכה, הודיעה עיריית יהוד על ביטול ההסכם. בנסיבות אלה, הגישה המועצה האזורית המרצת פתיחה בה ביקשה "להצהיר כי ההסכם [...] תקף ומחייב את הצדדים לו", ולהוציא צו עשה "המורה [לעיריית יהוד] לקיים את ההסכם". בפסק דינו, נעתר בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (ה"פ 30792-11-15; השופטת ח' קיציס) לבקשה. על פי השקפתו, "בשלב זה, בו ההסכם מותלה באישורו של השר [...] לא ניתן להכריז עליו כשלם ומוגמר, אך עדיין ניתן לבדוק האם ההסכם מחייב את הצדדים לו והאם היה באפשרות המשיבה 1 להשתחרר מהוראותיו". לאחר שמצא שבדיקה כזו מצויה בסמכותו העניינית, נדרש בית המשפט לגופן של טענות עיריית יהוד ומשיבה 2 (להלן: מועצת סביון), ודחה אותן. בין היתר, נקבע שאין לדון בהשגות על חוקיות ההסכם "קודם שהשר בחן סוגיה זו בעצמו"; כי טרם חלף "פרק הזמן הסביר לקבלת אישור השר"; וכי עיריית יהוד לא הוכיחה "קיומן של נסיבות קיצוניות וחריגות המצדיקות את שחרורה מהתחייבויותיה על פי ההסכם". על כן, הוחלט כי ההסכם מחייב את עיריית יהוד, למעט ביחס לאותן "חלקות אשר בתחום השיפוט של" מועצת סביון. 2. מכאן הערעור שבכותרת, בו פרשה עיריית יהוד בהרחבה את השגותיה על פסק הדין וביקשה לבטל אותו. מועצת סביון הציגה עמדה דומה – למעט ביחס לקביעה הנוגעת לחלקות שבתחום שיפוטה – ואילו המועצה האזורית סמכה את ידיה על פסק הדין, וסברה שיש לדחות את הערעור. בעקבות הדיון הראשון בערעור (המשנה לנשיאה ח' מלצר והשופטים ג' קרא ו-י' אלרון) צורף שר הפנים כמשיב להליך. מעמדתו עולה כי בחודש פברואר 2016 המליצה ועדת הגבולות "להעביר את מרבית המקרקעין" לעיריית יהוד, ולהעביר את סוגיית ההכנסות להכרעת הוועדה הקבועה לאזור המרכז – וכי השר עצמו אישר, ביום 10.7.2016, את המלצת המנהלת הכללית של משרדו בעניין. השר הוסיף והבהיר כי אין לייחס משמעות ל"אמרת אגב" של המנכ"לית, בדבר שלילת הסכם חלוקת ההכנסות, וכי כבר ביום 19.9.2016 נמסר לב"כ המועצה האזורית שהצדדים רשאים לבקש את אישור ההסכם, לפי סעיף 9א לפקודת העיריות [נוסח חדש]. מכל מקום, עד מועד הגשת הודעת השר הצדדים לא פעלו בדרך זו, כך שהשר נמנע מהתייחסות לטענותיהם לגופו של ההסכם. בד בבד, השר מסר כי בכוונתו לפעול במסלול המקביל הקבוע בסעיף 9ב לפקודת העיריות, ולהוסיף את סוגיית חלוקת ההכנסות בשטח המריבה "לתכנית העבודה" של הוועדה הקבועה. נוכח התמונה שהצטיירה, הוחלט – לאחר דיון נוסף בערעור (המשנה לנשיאה נ' הנדל, והשופטים י' עמית ו-י' אלרון) – כי "אין מקום להכריע את הערעור בשלב זה, בו הנושא מצוי בבדיקה בידי הגורמים השונים במשרד הפנים. דומה כי תוצאות ההליכים במשרד הפנים עשויות לשנות את יריעת המחלוקת או אף לייתר את ההכרעה בערעור. יובהר כי אין מניעה שהצדדים יפנו לשר לפי סעיף 9א לפקודה ולחוזה שנכרת ביניהם, שתוקפו אושר בפסק הדין קמא. כמובן, אין בכך להביע כל עמדה בדבר אופן הפעולה של השר, לרבות השיקולים שעליו לשקול והדרך הראויה לבחון את הסוגיה, בראי שני המסלולים האפשריים". 3. בסופו של דבר – ולאחר דיון נוסף שהתקיים בתיק, בהרכב הנוכחי – נמסר, ביום 12.4.2022, כי שרת הפנים החליטה, ביום 13.9.2021, "על חלוקת ההכנסות מהיטלי השבחה" מהאזור הרלוונטי; כי שר האוצר ומשרד המשפטים אישרו את טיוטת צו החלוקה; וכי "בימים הקרובים" השרה צפויה לחתום על הצו, שיתפרסם לאחר מכן ברשומות. בתגובה, ציינה מועצת סביון כי צו החלוקה פורסם ביום 2.5.2002, וביקשה למחוק את הערעור, שהפך תיאורטי. המועצה האזורית סברה אף היא כי "אין כל תכלית והצדק להמשך התנהלותו של הליך הערעור דנא", אך עיריית יהוד – היא המערערת – הציגה עמדה שונה מעט. לטעמה, ברור כעת כי "דרישתה של [המועצה האזורית] להגשת ההסכם לעיון שר הפנים נענתה" – שכן השר הבהיר שהוועדה תיתן את דעתה על ההסכם – "אולם גם דרישת המערערת, בין היתר, לבחינת הנסיבות שהשתנו באופן קיצוני נענתה [...] ונקבעה חלוקת הכנסות שונה מהותית מזו שנקבעה בהסכם". על כן, היא מבקשת לקבוע כי עם פרסום הצו "הרי שמוצה הדיון בהליך שבכותרת וממילא התקיים התנאי המתלה של ההסכם נשוא הערעור שבכותרת, בדבר בחינת ההסכם על ידי שר/ת הפנים". 4. נוכח ההתפתחויות שתוארו, אין ספק כי בשלב זה הערעור נושא אופי תיאורטי. אכן, פקודת העיריות משרטטת שני מסלולים לחלוקת הכנסות: סעיף 9א מסמיך את שר הפנים "לאשר הסדרים" שאליהן הגיעו הרשויות המקומיות עצמן בסוגיה זו. לעומתו, סעיף 9ב(ב) מסמיך את השר לפעול מיוזמתו שלו, וקובע כי הוא "רשאי, בהסכמת שר האוצר ולאחר עיון בתסקיר של ועדת חקירה שמינה השר לענין זה (בסעיף זה – ועדת החקירה לחלוקת הכנסות), להכריז בצו, כי אזור המצוי בתחום רשות מקומית [...] יהיה אזור שבו ההכנסות מארנונה כללית, או ההכנסות מארנונה כללית יחד עם ההכנסות מהיטלי השבחה או מאחד או יותר מתשלומי החובה, יחולקו בין הרשות המקומית שבתחומה מצוי אותו אזור לבין רשות מקומית, אחת או יותר, הסמוכה לרשות המקומית האמורה או הגובלת בה". שרת הפנים – ששיקול הדעת שלה אינו עומד לבירור בהליך דנן – בחרה לצעוד במסלול שמתווה סעיף 9ב לפקודת העיריות, ולהימנע מאישור ההסכם בין עיריית יהוד והמועצה האזורית, לפי סעיף 9א לה. איש מהצדדים אינו טוען כי ההסכם, שלא אושר, עודנו עומד על הפרק – אם משום שאישור השרה הוגדר בהסכם עצמו כתנאי מתלה, ואם מכוח התנאי הסטטוטורי שבסעיף 9א לפקודת העיריות. בנקודת זמן זו, אין, אפוא, כל השלכות מעשיות לדיון במעמד שעשוי היה להיות להסכם לו אושר על ידי השרה, ומכאן שמדובר בערעור תיאורטי. 5. אשר על כן, הערעור נדחה. נוכח ההתפתחויות שהובילו לתוצאה זו, יישא כל צד בהוצאותיו. ניתן היום, ‏ו' בתמוז התשפ"ב (‏5.7.2022). המשנה לנשיאה (בדימוס) ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 16045460_Z35.docx מא מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1