מג'די אבו חדיר נ. השר לבטחון פנים

7 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4542/18 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט י' אלרון העותר: מג'די אבו חדיר נ ג ד המשיבים: 1. השר לבטחון פנים 2. משטרת ישראל עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: עו"ד איתן להמן בשם המשיבים: עו"ד לירון הופפלד פסק-דין השופט י' עמית: בעתירה זו נתבקשנו להורות על ביטול החלטתו של המשיב 1 (להלן: השר לביטחון פנים), שלא לחדש את הסמכתו של העותר לביצוע חקירות בנוגע לעבירות פליליות הקשורות בביטוח הלאומי (להלן: הסמכה לחקירות באזהרה). הקדמה: רקע נורמטיבי 1. לחוקרים מטעם המוסד לביטוח לאומי (להלן: המל"ל) מוענקות מגוון סמכויות מכוח חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי), ובהן הסמכות להיכנס לבתיהם של מבוטחים ולמקומות העבודה שלהם, ולדרוש מכל גוף ציבורי להציג מסמכים הרלוונטיים לחקירה (ראו סעיפים 146(ב), 383(א) ו-384(א) לחוק הביטוח הלאומי, וסעיפים 21(א) ו-21(ג) לחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980). בנוסף לסמכויות אלו, המאפשרות לחוקרים לקיים חקירות מנהליות, חוקרי המל"ל מוסמכים על פי רוב גם לחקור עבירות פליליות על חוק הביטוח הלאומי. הסמכה זו, היא ההסמכה לחקירות באזהרה, מוענקת לחוקרים באופן פרטני מכוח סעיף 2(1) לפקודת הפרוצדורה הפלילית (עדות) (להלן: פקודת הפרוצדורה), בהמשך לבקשה המוגשת מטעם המל"ל ולהמלצת המשיבה 2 (להלן: המשטרה). בפקודת הפרוצדורה אמנם מצוין כי הסמכות תינתן לקציני משטרה על ידי שר המשפטים, אך זהות הגורם המסמיך הורחבה בהמשך (ילקוט הפרסומים 305, בעמ' 1357 (13.8.1953)), וכיום מוסמך גם השר לביטחון פנים להסמיך עובדי ציבור לחקור באזהרה. ההסמכה לחקירות באזהרה ניתנת לתקופות זמן מוגבלות ומחודשת באופן עתי, אך יובהר כבר עתה, כי היא אינה תנאי הכרחי לעבודה כחוקר במל"ל ומי שלא הוסמך לכך, יכול לשמש כחוקר מטעם הביטוח הלאומי בנוגע לעבירות מנהליות על חוק הביטוח הלאומי. העובדות הצריכות לעניין 2. לפי האמור בעתירה, העותר שימש כחוקר באזהרה מטעם המל"ל מאז שנת 1991, אך הסמכתו לא חודשה בין השנים 2015-2008. זאת, בשל מספר תיקים פליליים שנפתחו נגד העותר (בחשדות כגון התפרעות במקום ציבורי, תקיפת שוטר, סחיטה באיומים ומתן שוחד) אשר נסגרו כולם; ובשל מידע מודיעיני, אשר לפי הפרפרזה שמטעם המשיבים "מעלה חשד למעורבותו בעבירות טוהר המידות, שחיתות מוסדית והונאה". בשנת 2014 הגיש העותר עתירה לבית משפט זה (בג"ץ 8205/14; להלן: העתירה הראשונה) בגדרה עתר לחידוש הסמכתו. בתגובתם לעתירה הראשונה עדכנו המשיבים כי: "לאחר בחינה מחודשת ועקב חלוף הזמן מאז קרות האירועים בגינם נפתחו תיקי משטרה בעניינו של העותר, הוחלט לאשר בשלב זה את הסמכתו של העותר כחוקר [...] לתקופה של שנה אחת, בסיומה תישקל המשך הסמכתו לאור מידת מעורבותו בפלילים." לאור זאת נמחקה העתירה הראשונה ביום 4.2.2015, בהסכמת הצדדים. הסמכתו של העותר לחקירות באזהרה אכן חודשה עד לסוף שנת 2015, ואף חודשה בהמשך פעם נוספת לשנים 2017-2016. 3. ברם, בעקבות אירוע מיום 8.5.2017 נפתח תיק פלילי נוסף נגד העותר (להלן: תיק 2017), בחשד לתקיפת שוטר והצעת שוחד, אשר הומר בהמשך בחשד להעלבת עובד ציבור. מתגובת המשיבים לעתירה שבפנינו עולה כי התיק נסגר בחודש מאי 2018 בעילה של חוסר ראיות, אך הסמכתו של העותר לחקירות באזהרה לא חודשה לשנת 2018, מכיוון שבמועד בו נבחנה הסמכתו התיק היה פתוח. העותר פנה מספר פעמים למשטרה ולמשרד לביטחון פנים בבקשה לחדש את הסמכתו. נמסר לו כי המשטרה מתנגדת לחידוש "מטעמים של ביטחון הציבור לרבות בשל עבר פלילי", ומהמשרד לביטחון פנים נמסר לו כי לא ניתן להסמיכו לאור המלצת המשטרה ולאור המידע העולה מתיק 2017, כמו גם "מידע דומה מתיקים קודמים", אשר "מצביע על אי התאמתו לתפקיד". אי לכך הוגשה העתירה דנן. טענות הצדדים 4. העותר העלה מגוון טענות נגד ההחלטה שלא לחדש את הסמכתו. נטען כי טמונה בהחלטה "פגיעה משמעותית באפשרויות התעסוקה" של העותר, במיוחד בהינתן שניתנה על רקע תיק שעסק בעבירה קלה ונסגר. יתר על כן, לשיטתו של העותר קיים בעניינו "ניגוד עניינים מובנה" של המשטרה, מפני שהאחרונה התבססה בהמלצתה על חשד להעלבת שוטר העובד בשורותיה. עקב כך נטען שהיה על המשטרה להתייעץ "עם גופים חוץ-משטרתיים", כגון פרקליטות המחוז, טרם מתן ההמלצה. עוד טען העותר כי בשל סגירת התיקים נגדו, לא ניתנה לו אפשרות להגיב ל"טענות שווא שהופרחו כלפיו", ואשר היוו לכאורה את הבסיס לאי-חידוש הסמכתו. בנוסף, נטען כי המשיבים לא עמדו בחובת ההנמקה משלא התייחסו בהחלטה לטענות העותר ולעברו הנקי; לחלוף הזמן מאז החשדות שיוחסו לו, ולחומרתם הקלה; ולעובדה שכל התיקים בעניינו של העותר נסגרו. 5. לשיטתו של העותר, הסמכתו לחקירות באזהרה מהווה מעין רישיון, וככזו חוסה תחת הכלל הפסיקתי לפיו הרף הראייתי לביטול רישיון גבוה מהרף לאי-הענקתו מלכתחילה: "משניתן הרישיון, רק אירוע היוצר סיכון מיוחד מצדיק ביטול הרישיון, וזאת רק כאשר התרחשותו של אירוע זה מוכחת באופן משכנע, בלא להותיר ספיקות סבירים" (דברי השופט (כתוארו אז) א' ברק בבג"ץ 799/80 שללם נ' מינהל נפת פתח-תקווה משרד הפנים, בפסקה 4 (30.12.1981)). 6. בתגובתם, טענו המשיבים כי ההחלטה שלא לחדש את הסמכתו של העותר הייתה סבירה, וכי אין עילה להתערבות בה. הודגש כי אי-חידוש הסמכתו של העותר לחקירות באזהרה לא מנע ממנו לעבוד במל"ל או לבצע חקירות מנהליות – אלא מנע ממנו רק היבט מסוים בתפקידו, הוא חקירת עבירות פליליות. עוד צוין, כי כדבר שבשגרה לא מצורפים נימוקים להמלצות המשטרה בנוגע להסמכה לחקירות באזהרה – אם כי ניתן, ככלל, למסור את הנימוקים ככל שמוגש למשטרה ערר על המלצתה. המשיבים הדגישו כי הסמכתו של העותר חודשה בשנים 2017-2015 בין השאר מכיוון ש"לא הצטבר לחובתו של [העותר] מידע שלילי אחר", אך כי מציאות זו השתנתה בעת שנפתח תיק 2017. הגם שהתיק נסגר לבסוף, המשיבים פירטו כי ההחלטה בדבר אי-חידוש ההסמכה התבססה על "התנהלותו של העותר כפי שהיא נלמדת מן החומרים המצויים בתיק החקירה, המתווספות למידע נוסף הקיים בעניינו של העותר מתיקי חקירה שנפתחו נגדו בשנים קודמות, וכן לנוכח מידע מודיעני הנוגע לעותר, הגם שיצוין כי אין המדובר במידע עדכני" (ההדגשות במקור – י"ע). יצוין כי בהתאם להחלטתי מיום 16.12.2018, מסרו המשיבים את המידע המודיעיני המדובר לעיוננו. 7. בעוד שהעותר הקביל את הסמכתו לקבלת רישיון נשק, המשיבים ביקשו להקיש לכללים בדבר רישיונות לחוקרים פרטיים. בתחום זה, נטען, די בגילוי כי החוקר התנהג באופן שאינו הולם את המצופה ממנו, כדי להוות בסיס לאי-חידוש הרישיון. זאת, אף אם המידע לא הבשיל לכדי כתב אישום, ואף אם חלק מהראיות נגד החוקר הן סודיות (ע"ש (מחוזי י-ם) 413/07 בן עטר נ' הועדה לרישוי חוקרים פרטיים (1.3.2007); עש"א (מחוזי י-ם) 24670-01-13‏ מדר נ' ועדת הרישוי על פי חוק חוקרים פרטיים ושירותי שמירה, התשל"ב-1972‏ (5.5.2013)). על כן, סברו המשיבים כי דין העתירה להידחות. דיון והכרעה 8. לאחר עיון בעתירה, בתגובת המשיבים ובחומר המודיעיני שהוצג בפנינו, כמו גם בתגובת העותר מיום 20.1.2019 – הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות, אף ללא צורך בדיון, בהיעדר עילה להתערבות בהחלטת המשיבים. אקדים ואומר כי הרשות המנהלית רשאית להסתמך לצורך החלטתה על מידע מודיעיני שאינו חשוף לעיני העותר. לאחר שעיינו בחומר המודיעיני שהונח בפנינו, השתכנענו כי מדובר בראיות מנהליות שרשות סבירה רשאית להסתמך עליהן בבואה להחליט בעניינו של העותר. 9. החומר המודיעיני האמור היה מונח בפני הרשויות עוד בעת ההחלטה לחדש את רישיונו של העותר בשנת 2015, לאחר שהוגשה העתירה הראשונה. העותר טען כי מכיוון שהתיק שנפתח כנגדו בשנת 2017 נסגר, אין בתיק זה כשלעצמו (או במידע העולה ממנו) כדי להצדיק את אי-חידוש הסמכתו כעת. כפי שעולה מתגובת המשיבים, ניכר כי התיק משנת 2017 היה בבחינת "הקש ששבר את גב הגמל" בעניינו של העותר. נסיבותיו המדויקות של האירוע מושא התיק אמנם שנויות במחלוקת, אך לפי העולה מתגובת המשיבים, העותר עצמו הודה בפני המשטרה כי הניף אגרטל ואיים להשליכו על שוטרים. מעשה זה כשלעצמו, הוא בעל חומרה לא מבוטלת. אציין, כי לא נעלם מעיניי האמור בתגובת העותר מיום 20.1.2019, בה טען כי מדובר ב-"שקר וכזב" וביקש כי נתעלם מהחלק הרלוונטי בתגובת המשיבים. ברם, לאחר עיון בחומר המודיעיני נחה דעתי כי התייחסות המשיבים לעניין בוססה די צרכה. 10. בהתחשב באמור לעיל, ולאחר שעיינתי בחומר המודיעיני הלא עדכני, ובהינתן התקרית הנוספת בה היה מעורב העותר בשנת 2017, השתכנעתי כי ההחלטה בדבר אי-חידוש הסמכתו של העותר נופלת במתחם הסבירות ואין מקום להתערבותנו. לחוקרים מטעם המל"ל ניתנות סמכויות נרחבות, המאפשרות להם להפעיל את כוחה הכופה של המדינה כנגד אנשים פרטיים. אין מדובר בעניין של מה בכך, ועל האנשים הממלאים תפקיד זה לפעול ללא רבב על מנת להצדיק את האמון שנותנת בהם המדינה, ובעקיפין, הציבור. מצב דברים זה מחייב את המשיבים להימנע מהסמכת חוקרים אשר קיים דופי של ממש בהתנהלותם, כפי שעולה מהחומר שצורף. 11. לא מצאתי ממש בטענת ניגוד העניינים שהעלה העותר. הגם שהמשטרה סיפקה המלצה בעניינו, ההצהרה כי "שוללת ההסמכה מהעותר הינה למעשה משטרת ישראל" הינה, למצער, בלתי-מדויקת. ההחלטה הסופית בדבר הסמכתו ניתנה על ידי השר לביטחון פנים, ולכן אף אין לומר כי לא התקיימה התייעצות עם "גופים חוץ-משטרתיים" בנדון. ממילא, לא שוכנעתי בקיומו של פגם כלשהו בכך שהמלצת המשטרה לקחה בחשבון חשדות לתקיפת שוטרים. 12. לא ראיתי לקבוע מסמרות בשאלה אם דין ההסמכה לחקירות באזהרה כדין "רישיון", כך שלשם אי-חידושה דרוש רף ראייתי גבוה יחסית. על פניו קיים הבדל בין "רישיון" במובנו השגור – דהיינו, הסמכה מטעם גוף אדמיניסטרטיבי, הניתנת לעומדים בקריטריונים מסוימים – לבין הסמכה פרטנית לביצוע חקירות עבור גוף סטטוטורי. רישיונות לחוקרים פרטיים, לדוגמה, ניתנים על ידי ועדה המוקמת לפי חוק חוקרים פרטיים ושירותי שמירה, התשל"ב-1972, בהליך הכולל מתן אפשרות "למבקש וכן ליועץ המשפטי לממשלה או לבא כוחו לטעון טענותיהם ולהגיש ראיותיהם" (סעיף 5(ב)), וכן אפשרות לערער לבית המשפט המחוזי על החלטות הוועדה (סעיף 29(א)). בדומה, רישיון לכלי ירייה ניתן מטעם אגף ייעודי במשרד לביטחון הפנים, וחלים לגביו מגוון תנאים ונהלים המנויים בחוק כלי היריה, התש"ט-1949. ההסמכה לחקירות באזהרה, לעומת זאת, ניתנת על ידי השר לביטחון פנים או שר המשפטים. כשביקש העותר להשיג על אי-חידוש הסמכתו, פנה לאותם הגורמים שנתנו את ההחלטה המקורית, ולאחר מכן פנה בעתירה לבית משפט זה. יש להניח כי מאחר שבהחלטת שר מדובר, המחוקק לא מצא לכלול סוגיה זו במסגרת סמכויותיו של בית המשפט לעניינים מינהליים לפי חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000. מכל מקום, ככל שאכן ניתן, כטענת המשיבים, "ללמוד, על דרך ההיקש" מהכללים בדבר רישיונות לחוקרים פרטיים, יש לשקול האפשרות כי הביקורת השיפוטית על הסמכה לחקירות באזהרה, תיעשה בבית המשפט לעניינים מינהליים (וראו הערתה של השופטת ד' ברק-ארז בע"א 2355/11 יבין נ' הוועדה לרישוי חוקרים פרטיים, בפסקה 14 (11.6.2012)). 13. לאור כל האמור לעיל, העתירה נדחית. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ש ו פ ט השופט י' אלרון: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ד' ברק-ארז: אני מסכימה עם חברי השופט י' עמית כי דין העתירה להידחות. אני מבקשת להבהיר כי לשיטתי לא זו בלבד שאין עילה להתערב בהחלטה שהתקבלה, אלא שיש מקום לשבח את המשיבים על כך שהם נוקטים גישה קפדנית בכל הנוגע למתן הסמכה לביצוע חקירות עבור הביטוח הלאומי, ובכלל זה בכל הנוגע להארכת הסמכה מסוג זה. הפעלתן של סמכויות חקירה עוסקת בתחום רגיש מאין כמותו, שכרוך בהיבטים פולשניים לפרטיות חייהם של אנשים. משנה רגישות נלווה לדברים כאשר מדובר באוכלוסיות מוחלשות הנזקקות לקצבאות הביטוח הלאומי. בנסיבות אלה, אף אינני מוצאת טעם רב בשאלת המיון והסיווג – שמא מדובר באי-חידוש רישיון אם לאו. אפילו מדובר ברישיון, הרי שההלכות הנוגעות למשקל שיש לתת לכך שמתבקש חידושו של רישיון (להבדיל ממתן רישיון חדש) אמורות להיות מיושמות בשים לב לאינטרסים המונחים על כף המאזניים וההשלכות על צדדים שלישיים. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית. ניתן היום, כ"ב בשבט התשע"ט (‏28.1.2019). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 18045420_E11.docx עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1