עיריית רמת השרון נ' שרת הפנים ואח'

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4528/22 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט א' שטיין העותרת: עיריית רמת השרון נ ג ד המשיבים: 1. שרת הפנים 2. מנכ"ל משרד הפנים 3. ועדת חקירה לאיחוד רשויות, שינוי גבולות, חלוקת הכנסות ושינוי מעמד מוניציפאלי באזור המרכז 4. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל-אביב 5. עיריית הרצליה 6. מועצה אזורית חוף השרון 7. קיבוץ גליל ים עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד אייל ד. מאמו; עו"ד צבי אודם בשם המשיבים 4-1: עו"ד ליאורה וייס-בנסקי בשם המשיבה 5: עו"ד אסף הראל בשם המשיבה 6: עו"ד לירון רותם; עו"ד הילה סירוטה ליבנה בשם המשיב 7: בעצמו פסק-דין השופט א' שטיין: במסגרת העתירה שלפנינו מתבקש ביטולה של החלטת שרת הפנים מיום 16.5.2022, אשר אימצה את המלצת המשיב 2, מר יאיר הירש (להלן: מנכ"ל משרד הפנים או המנכ"ל), לאמץ את מסקנותיו של הדו"ח המסכם של ועדת החקירה לאיחוד רשויות, שינוי גבולות, חלוקת הכנסות ושינוי מעמד מוניציפאלי באזור המרכז (להלן: החלטת השרה, דו"ח הוועדה והוועדה, בהתאמה). בקשה כאמור מבוססת על עמדתה של העותרת לפיה נדרש היה להרחיב את המנדט המסור לוועדה כך שזו תוכל לדון בשטחים נוספים שלא נכללו בכתב המינוי, עובר להצגת מסקנותיה הסופיות, באופן שעולה בקנה אחד עם בקשותיה של העותרת אשר הועלו במסגרת הליך עבודתה של הוועדה. בד-בבד עם הגשת עתירתה, הניחה העותרת על שולחננו בקשה למתן צו ביניים אשר ימנע את פרסום החלטת השרה ברשומות עד להכרעה בעתירה; ולחלופין, יורה על קביעתו של דיון דחוף בעתירה. בעתירתה טוענת העותרת כי החלטת השרה חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות, זאת בין היתר לאור העובדה כי דו"ח הוועדה – אותו מאשרת החלטה זו – נעדר כלל השיקולים הנוגעים לעניין (כך, לעמדת העותרת). בהקשר זה מכוונת העותרת לעובדה כי דו"ח הוועדה נערך בהתאם לכתב המינוי אשר העניק לוועדה מנדט לדון באזורים גיאוגרפיים מסוימים, אך לא באזורים אחרים – באופן אשר מנע מן הוועדה קבלת החלטות מושכלות ביחס למלוא השטח הגאוגרפי הרלבנטי לנושא, לעמדת העותרת. עוד מפרטת העותרת וטוענת כי בקשותיה – אשר הועלו בכתב ובעל-פה – להרחבת מנדט הוועדה לא נענו וממילא לא נלקחו בחשבון בדו"ח הוועדה, וכי הימנעותה של שרת הפנים מלממש את סמכותה לתיקון כתב המינוי, תוך הרחבת המנדט, לא לוותה בשום הנמקה. בהקשר זה טוענת העותרת כי המלצות הוועדה משמרות את אי-ההלימה בין גבולותיה התכנוניים והשיפוטיים של העותרת, וכי אך ראוי היה כי דו"ח הוועדה ייחס לה את מובלעת חוף השרון. זאת ועוד: העותרת מלינה גם על אימוץ חלקי של ההסכמות אליהן היא הגיעה עם המשיבה 5, עיריית הרצליה, ועל דחייתן של הסכמות אחרות – אשר נגעו לשטחים שלא היו מצויים תחת המנדט שהיה מסור לוועדה. בכל אלו יש כדי להעיד, לטעמה, כי החלטת השרה נעדרת בסיס חוקי, משזו התקבלה, לכאורה, מבלי שהוצג לשרה תסקיר – כמתחייב מתנאיו של סעיף 8 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות). טענות אלו וטענות נוספות שנלוות אליהן מצדיקות, לשיטת העותרת, את קבלת עתירתה ומתן הסעדים המבוקשים. מנגד, סבורים המשיבים כי דין העתירה להידחות. זאת, בשל הסעד הכוללני המבוקש בעתירה – שלטענת המשיבים אינו תואם כלל וכלל את מטרתה של העתירה; בשל היעדר עילה להתערבות בשיקול הדעת הנתון לשרת הפנים בנדון דידן; ולגופם של דברים. הדין עם המשיבים. הסעד המבוקש במסגרת העתירה שלפנינו הוא אכן כוללני וגורף. חמור מכך: אין בסעד זה כדי להשיג את מטרת העתירה. בקשת העותרת לביטול החלטת השרה אין בה תועלת של ממש לעותרת – מקום שבו פתוחה בפניה הדרך לדרוש את שקילת עמדותיה בהליך בחינת גבולות נפרד, חדש ומתאים. לא זו אף זו: יישומן של המלצות הוועדה ממילא לא יגרום כל נזק לעותרת – בוודאי לא נזק בלתי הפיך – ככל שיוחלט בעתיד לקיים הליך חדש לשינוי תחומה של העותרת. מעֶבֶר לכל אלו, הסעד המבוקש בעתירה – בדמות הרחבת מנדט הוועדה – אינו מצריך את ביטול ההחלטות אשר התקבלו כדין ביחס לשטחים שהיו מצויים תחת סמכותה של הוועדה. דברים אלו נכונים במיוחד מקום בו דו"ח הוועדה כולל המלצות רבות, אשר מרביתן כלל לא נתקפות במסגרת העתירה דכאן, וכאשר חלק לא מבוטל מהן התקבלו על בסיס הסכמות שהושגו בין העותרת לבין עיריית הרצליה. טעמים אלה לבדם מצדיקים – ולדידי, אף מחייבים – את דחיית העתירה על הסף. כמו כן סבורני כי דין העתירה להידחות בשל היעדר עילה להתערבותנו בשיקול הדעת המסור לשרת הפנים מכוח סמכותה לתכנון ושינוי גבולות ערים לפי פקודת העיריות. בניגוד לטענותיה של העותרת, לפיהן דרישותיה להרחבת כתב המינוי של הוועדה כלל לא נשקלו ולא באו לידי ביטוי, מכתב ההמלצה של מנכ"ל משרד הפנים אל שרת הפנים מיום 15.5.2022 (ראו: נספח י"א לעתירה) מעיד אחרת. במסגרתו של מכתב זה מספר מנכ"ל משרד הפנים על רצונותיה של העותרת להתאים את תחום השיפוט שמסור לה למרחב התכנון שתחת חסותה. בהקשר זה מפרט המנכ"ל בדבר האנומליה הקיימת באזור לתפיסתה של העותרת. בהמשך לדברים אלו, מתייחס המנכ"ל גם לעמדותיהם של צדדים אחרים אשר נשקלו אף הן על ידי הוועדה, בהן עמדותיהם של עיריית הרצליה; של המועצה האזורית חוף השרון; של ועד מקומי גליל ים (חוף השרון); של ועדה מחוזית תל אביב; של הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור; של רשות מקרקעי ישראל; של מינהל התכנון; ושל מרכז השלטון האזורי. יתר על כן, מכתב ההמלצה של מנכ"ל משרד הפנים מפרט בדבר ההסדר אליו הגיעו העותרת ועיריית הרצליה – הוא-הוא לב טענותיה של העותרת. בהקשרו טענה העותרת כי נותרה "קירחת מכאן-ומכאן מכיוון שההסכמות על העברת שטחים בין הרשויות התקבלו תחת ראייה של רציפות סטטוטורית-פיסית של שטחי רמת השרון, תוך בחינה רחבה וכוללת של כל השטחים במרחב". ביחס לדברים אלו מציין מנכ"ל משרד הפנים מפורשות במכתבו כי חלק מהסכמות אלו – בין העותרת לבין עיריית הרצליה – לא קיבלו ביטוי בדו"ח הוועדה לאור העובדה שזו לא הוסמכה לדון בהן. בעניין זה מבהיר המנכ"ל כי "בנוגע לטענותיה של עיריית רמת השרון לפיהן ההסכמות עם עיריית הרצליה התקבלו תחת ההנחה שמובלעת חוף השרון תועבר לתחום שיפוטה, אציין כי הובא לידיעתי שהנחה זו לא באה לידי ביטוי בשטחים אשר לא הוגדרו בתחומה על פי כתב המינוי שניתן לה, במיוחד כאשר מדובר בשטחים המעוררים התנגדות ושמצויים בהם בתי מגורים, בסיסי צה"ל וחקלאות מעובדת. מרבית מובלעת חוף השרון והיישוב גליל ים לא היו כלולים בתחום כתב המינוי של הוועדה ולכן אין היא מוסמכת לדון בהם [...] מובלעת חוף השרון מכילה בתוכה יישוב בעל אופי חקלאי וכן שני בסיסי מודיעין גדולים, [ועל כן – א.ש.] נושא שינוי מעמדה המוניציפאלי הינו נושא מורכב שדורש בחינה מעמיקה ורחבה, וסביר להניח שתעורר התנגדויות שיש לאפשר את השמעתן". בסופם של דברים אלו, ובאותיות-קידוש-לבנה, מציין מנכ"ל משרד הפנים כי הוא אינו מאמץ את המלצת הוועדה לחרוג מכתב המינוי לצורך העברת שטחים נוספים שאינם מצויים במנדט הוועדה לידי העותרת מידיי עיריית הרצליה – זאת, מכיוון ש"אין בסמכות הוועדה לדון ולהמליץ בשטחים אשר לא הוגדרו בתחומה על פי כתב המינוי שניתן לה". הווה אומר: בקשותיה של העותרת נשקלו גם נשקלו – הן על ידי הוועדה, הן על ידי מנכ"ל משרד הפנים בהמלצותיו, והן על ידי שרת הפנים אשר בחרה לאמץ המלצות אלו – ונדחו לגופן. לאור כל זאת, ברי הוא כי העותרת כשלה מלהציג פגם או עילה אשר תצדיק את התערבותנו בשיקול הדעת המקצועי המסור לשרת הפנים בעניינים כדוגמת זה שלפנינו. ברי הוא גם, כי בניגוד לעמדתה של העותרת, מתחם שיקול הדעת הנתון לשרה בוודאי מאפשר לה לקבל המלצות המנכ"ל והוועדה שאינן תואמות את תפיסת עולמה של העותרת ואינן מותאמות לגבולות המוניציפאליים שהעותרת שואפת לקבוע. העתירה נדחית אפוא בזאת; העותרת תישא בהוצאות המשיבים כדלהלן: סך של 3,000 ש"ח לטובת המשיבים 4-1; וסך של 3,000 ש"ח לטובת כל אחת מן המשיבות 7-5. ניתן היום, ‏ז' בתשרי התשפ"ג (‏2.10.2022). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 22045280_F09.docx נר מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il