אביחי סטולרו נ. הועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון

פסק-דין בתיק עע"ם 4487/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מינהליים עע"ם 4487/12 עע"ם 4541/12 לפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט נ' סולברג המערערים בעע"ם 4487/12 והמשיבים 3 בעע"ם 4541/12: 1. אביחי סטולרו 2. קרן סטולרו נ ג ד המשיבה 1 בעע"ם 4487/12 והמשיבה 2 בעע"ם 4541/12: 1. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון המשיבה 2 בעע"ם 4487/12 והמשיבה 1 בעע"ם 4541/12: 2. אל על אגודה שיתופית חקלאית ברמות השבים בע"מ המשיבה 3 בעע"ם 4487/12 והמערערת בעע"ם 4541/12: 3. ועדת הערר המחוזית - מחוז מרכז ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד (כב' השופטת ז' בוסתן) בתיק עת"מ 8902-08-11 מיום 6.5.2012 תאריך הישיבה: ט"ז בתמוז התשע"ג (24.6.2013) בשם המערערים בעע"ם 4487/12 והמשיבים 3 בעע"ם 4541/12: עו"ד יוסף פרוכטמן; עו"ד אריאל שיין בשם המערערת בעע"ם 4541/12 והמשיבה 3 בעע"ם 4487/12: עו"ד תדמור עציון בשם המשיבה 1 בעע"ם 4487/12 והמשיבה 2 בעע"ם 4541/12: עו"ד רון צין בשם המשיבה 2 בעע"ם 4487/12 והמשיבה 1 בעע"ם 4541/12: עו"ד בן ציון רזניק פסק-דין השופט ע' פוגלמן: לפנינו שני ערעורים על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד (כב' השופטת ז' בוסתן) שנסב על פרשנות הוראותיה של תכנית החלה במושב גבעת חן. העובדות וההליכים הקודמים 1. אל על אגודה שיתופית חקלאית ברמות השבים בע"מ (להלן: האגודה) הגישה לוועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון (להלן: הוועדה המקומית) בקשה למתן היתר להריסת מבנה חממה לגידול פרחים שבנוי על המקרקעין הידועים כחלקה 149 בגוש 6589 במושב גבעת חן (להלן: המקרקעין), ולבניית מחסן ובית אריזה למיון ושיווק ביצים המיועדות למאכל בגודל של כ-2,300 מ"ר (להלן: המחסן). המחסן הנוכחי המשמש את האגודה לצורך זה בנוי על קרקע במושב רמות השבים שייעודה למסחר ולמלאכה. המקרקעין הם קרקע חקלאית מוכרזת כמשמעותה בסעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק) וחלה עליהם תכנית שד/3/90 (להלן: התכנית). הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית (כתוארה במועד הרלוונטי) (להלן: הוולק"ח) אישרה את התכנית בישיבתה מיום 9.7.1994 בתוקף סמכותה לפי סעיף 6 לתוספת הראשונה לחוק. התכנית מגדירה את המקרקעין כ"שטח חקלאי". סעיף 24 לתקנון התכנית (להלן: התקנון) קובע בזו הלשון: "שטח חקלאי: מותר יהיה השמוש לחקלאות ומבני משק כדלקמן: א. הקמת מבני משק מבנים להחזקת בעלי חיים יהיו מותרים בהתאם להחלטת הוועדה המקומית והם יוצבו לפי לוח ההצבה ואשור הרופא הויטרינארי הרשותי, ללא צורך בחלוקתן למגרשים נפרדים, או בשטחים ע"י שלוחות נפרדות ובאשור משרד החקלאות. ב. הקמת משרפות לפגרים (פסדים)- אסורה בשטח המגורים, ומותרת רק במקום המיועד לכך בתכנית המפורטת. ג. היתרים להקמת חממות ובתי צל יינתנו ע"י הוועדה המקומית בהתאם ללוח ההצבה הנזכר בסעיף 20 לעיל. בחזיתות לכבישים ראשיים וארציים, תותר הקלה בקו בנין חזיתי לחממות עד 30 מ', באשור הוועדה המקומית. ד. לא יינתן היתר בניה לחממה ובתי צל ולכל מבנה משק חי וצומח אשר לא יכיל פתרון לבעית נקוז. ה. על אף כל הוראה אחרת, יהיה אסור שמוש שיש בו סיכון אקולוגי, סכון של מטרד היחיד, מפגע לפי חוק למניעת מפגעים ומפגע לפי הלכת אגרה רמה. ו. קיומו או אי קיומו של סכון אקולוגי קיים או עתידי, ייקבע ע"י משרד החקלאות והבריאות והרופא הויטרינארי הרשותי." 2. אביחי וקרן סטולרו (להלן ביחד: סטולרו), המתגוררים בסמוך למקרקעין, פנו לוועדה המקומית בבקשה לדחות את בקשתה של אל על להיתר. הם טענו כי השימוש שמבוקש לעשות במקרקעין אינו שימוש חקלאי ומכאן שההיתר אינו תואם לתכנית; כי מדובר בבקשה לשימוש חורג מהיתר המחויבת בהליכי פרסום להתנגדויות; וכי השימוש המבוקש יהיה מקור למטרד בין היתר משום שתתבצע בו פעילות "מסביב לשעון" הכוללת תנועה מרובה של משאיות. ביום 3.2.2011 נעתרה הוועדה המקומית לבקשת האגודה, לאחר שדחתה את טענותיהם של סטולרו, והחליטה ליתן את ההיתר המבוקש. 3. סטולרו הגישו ערר לוועדת הערר המחוזית – מחוז מרכז (להלן: ועדת הערר) ושבו על הטענות האמורות. ביום 2.6.2011 קיבלה ועדת הערר את עררם בקובעה כי הגם שהשימוש המבוקש אינו שימוש חורג מהיתר, הוא אינו תואם לתכנית. נקבע כי אין מדובר בשימוש מותר לחקלאות, שכן אין הוא נכלל ברשימת השימושים המפורטת בסעיף 24 לתקנון התכנית שאין בלתה. ועדת הערר התייחסה לפסק הדין שניתן בעת"ם (מינהליים ת"א) 2827/08 תנובה – מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בע"מ נ' עיריית פתח תקוה (28.7.2009) (להלן: עניין תנובה) שבו נקבע כי מבנה למיון ביצים בא בגדר "שימוש חקלאי" כמשמעותו בסעיף 7(ב) לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, אולם הבחינה בין המקרה שלפניה לעניין תנובה: בעוד שהתכנית בעניין תנובה הפנתה ישירות לתוספת הראשונה לחוק לעניין השימוש המותר בקרקע, התכנית דנן קובעת מטרות ספציפיות לשימוש חקלאי ואינה מתירה את השימוש המבוקש. ועדת הערר ערכה סיור עצמאי בשטח והתרשמה כי מבחינה תכנונית הבקשה להיתר בעייתית; כי יש ספק אם רחוב הסולטן, שדרכו עוברת הכניסה למקרקעין, יוכל להכיל תוספת מתחייבת של כ-15 משאיות ביום; וכי בית סטולרו נמצא במרחק של כ-100 מטרים מקצה המקרקעין וביניהם נמצא מגרש חניה עמוס מכוניות. על כן המליצה ועדת הערר כי ככל שהוועדה המקומית תחליט לקדם תכנון המתיר את השימוש המבוקש, עליה לקבל חוות דעת סביבתית ותחבורתית מתאימה. 4. במאמר מוסגר נציין כי פסק הדין בעניין תנובה בוטל בהסכמה בערעור לבית משפט זה, לאחר שהובהר שחלה על המקרקעין שם תכנית אחרת מזו שהוראותיה נדונו בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. לכן העניין הוחזר לדיון בוועדה המקומית תוך שטענות הצדדים שמורות להם (עע"ם 7807/09 עיריית פתח תקוה נ' תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ (17.5.2010)). עוד יצוין כי ביום 24.7.2013 ניתן פסק דין של בית המשפט לעניינים מינהליים שבו נדחתה עתירה על החלטת ועדת הערר בעניין אחרון זה ונקבע, בין היתר, כי שימוש לצורך מחסן למיון ביצים הדומה במאפייניו למחסן מושא ההליך דנן אינו בא בגדר שימוש ל"חקלאות" כשמשמעותו באותה תכנית (עת"ם (מינהליים ת"א) 2827/08 תנובה – מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ נ' רשות הרישוי עיריית פתח תקוה (24.7.2013)). פסק הדין הוגש לעיוננו בהסכמת בעלי הדין. 5. הוועדה המקומית והאגודה לא השלימו עם החלטת ועדת הערר ועתרו נגדה לבית המשפט לעניינים מינהליים. בית המשפט (כב' השופטת ז' בוסתן) קיבל את העתירות וקבע כי התכנית מתירה להקים על המקרקעין את המחסן, אשר בא בגדר שימוש חקלאי. בית המשפט פירש את סעיף 24 לתקנון התכנית כקובע כי כל שימוש חקלאי יהיה מותר בכפוף לתנאים ולהגבלות המפורטות בסעיפי המשנה המפורטים בו; וכי כל מה שלא נאסר בסעיף – ובא בגדר "שימוש חקלאי" – מותר. בית המשפט ציין כי פרשנות זו נתמכת בסעיף 22 לתכנית שדן ב"שטח מגורים בחלקות א' של נחלה", וסעיף-משנה 13 שלו קובע: "מרווחים בין מבני משק לבין ברכות שחיה, מבני מגורים ייקבעו על פי הטבלה המצורפת בזה". הטבלה כוללת שימושים שונים שאינם מוזכרים בסעיף 24 לתכנית ובהם מדגריות, מכון רדיה, בתי גידול לפטריות ועוד. הוטעם כי אם השימושים החקלאיים המותרים בתכנית היו מוגבלים לאלה שצוינו בסעיף 24 לתקנון התכנית, אזי עולה מכך שלא ניתן היה להקים מכון רדיה או בית גידול לפטריות. הוטעם כי לא הגיוני שתכנית המתירה שימוש חקלאי תגביל את השימוש למבנים לבעלי חיים בלבד ולא תתיר שימושים חקלאיים אחרים; וכי פרשנות ועדת הערר אינה מתיישבת עם התכלית הראויה של התכנית לאפשר בנחלה עיבוד חקלאי, בניני משק חקלאי ומגורי הבעלים, ועם הנוהג להתיר מבני משק לא רק לצורך החזקת בעלי חיים. בית המשפט קמא הוסיף וקבע כי השימוש שמבוקש לעשות במקרקעין עונה להגדרת שימוש חקלאי. את מסקנתו זו סמך בית המשפט על הנימוק שהובא בפסק הדין בעניין תנובה (בגלגולו הראשון) ולפיו שינויי העתים וההתקדמות הטכנולוגית נותנים אותותיהם גם בחקלאות, ושיטות חדשות תופסות את מקומן של השיטות הישנות. החקלאות היום מתועשת ברובה אך אין בכך כדי לשנות את אופי ומהות העיסוק בה. בית המשפט קמא החזיר את העניין לוועדה המקומית כדי שתבחן, בהתאם להמלצת ועדת הערר, אם יש מקום להתנות את מתן ההיתר בתנאים הנוגעים להסדרים סביבתיים ותחבורתיים. הערעורים 6. ועדת הערר וסטולרו, שערעוריהם חופפים ברובם, טוענים כי בית המשפט קמא שגה בשלושה אלה: ראשית, כשקבע שסעיף 24 לתקנון התכנית מאפשר שימוש בקרקע לצרכי חקלאות בכפוף לתנאים המנויים בו, וכי כל שימוש שלא נאסר במפורש הוא בגדר שימוש מותר ובלבד שהוא לצרכי חקלאות; שנית, כשקבע כי המחסן מיועד לשימוש חקלאי על אף שאין כל קשר בין הקרקע שבה מבוקש להקים את המחסן לבין התוצרת החקלאית שתמוין ותיארז בו (הביצים יובאו למחסן מיישובים שונים ברחבי הארץ); ושלישית, בפרשנות שנתן למונח "דרוש במישרין לחקלאות" המופיע בתוספת הראשונה לחוק. לטענת המערערים, יש לסווג את השימוש שייעשה במחסן – מיון ואריזת ביצים מיישובים שונים – כשימוש תעשייתי ולא חקלאי. סטולרו טוענים לחלופין כי היה על בית המשפט קמא לבטל את החלטת הוועדה המקומית משום שלא התקיים הליך פרסום להתנגדויות ואישור של שימוש חורג מהיתר; וכי היה על בית המשפט לבטל את החלטת הוועדה המקומית מחמת פגמים דיוניים שנפלו בהתנהלות המשיבים 2-1. 7. האגודה והוועדה המקומית סומכות ידיהן על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. האגודה טוענת כי פרשנות שלפיה התכנית מגבילה את השימושים החקלאיים מכוחה ל"החזקת בעלי חיים" ו"הקמת בתי צל וחממות" בלבד אינה מתיישבת עם לשון התכנית, ובייחוד עם סעיפים 24(א), 13(ב) ו-17-14 לתקנון. נטען כי פרשנות ועדת הערר אינה מתיישבת עם המציאות בשטח המושב – שבנויים בו מבני משק חקלאיים מכוח היתרי בנייה שניתנו כדין, אשר אינם באים בגדר איזו מהחלופות המנויות בסעיף 24 לתקנון (בין היתר, סככות למיון ירקות, מבנה לקירור ולאחסון תפוחי אדמה, בית אריזה, בית קירור וכיוצא באלה). נטען כי רוב המחסנים למיון ביצים של החברות המובילות במשק ממוקמים על קרקעות חקלאיות בסמוך לבתי מגורים, למשל, במושבים מישר, ספסופה, כסלון ובארותיים; כי פרשנות ועדת הערר תוביל לאבסורד שלפיו ניתן להקים במקרקעין מבנים לגידול בעלי חיים ללא הגבלת גודל, שדווקא הם עשויים להוות מקור למטרדים, אך אסור להקים בהם מחסן למיון ביצים, שאינו גורם למטרד. נטען כי המחסן דרוש במישרין לייצור החקלאי מהטעם שמיון הביצים הוא חלק בלתי נפרד מתהליך ייצור הביצים; וכי ניתוק שלב הטלת הביצה משלב המיון והשיווק הוא מלאכותי. בהקשר זה נטען כי המדינה מעודדת הקמת בתי אריזה גדולים, חדישים ומודרניים, הנקראים מכוני מיון, באזורי הצריכה ולאו דווקא קרוב ללולים. לטענתם, מכונים אלה הם חלק בלתי נפרד מהייצור החקלאי, משום שמיון הביצים מחויב להתבצע על ידי "קבלן מורשה לשיווק ביצי מאכל" כאמור בתקנה 14 לתקנות המועצה לענף הלול (הסדרת ייצור, מיון ושיווק), התשכ"ח-1968 (להלן: תקנות מועצת הלול), ולכן הוא "דרוש במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי או לגידול בעלי חיים", כלשון סעיף 7(ב) לתוספת הראשונה לחוק. עוד טוענים המשיבים כי אין ללמוד היקש מסיווג נכס לענייני ארנונה לעניין סיווגו לצורך תכנית בנין עיר; כי החלטת ועדת הערר פסולה מהטעם שסיירה בשטח בלא להודיע לצדדים ובלא להזמינם; כי ועדת הערר החליטה על סמך נימוק שלא נטען לפניה; וכי סטולרו לא הוכיחו שייגרם להם מטרד כתוצאה מהקמת המחסן. הוועדה המקומית טוענת כי לחקלאות המודרנית יש מימדים קרקעיים נוספים, הבאים לידי ביטוי בצורך לייעד קרקע לשימושים נוספים שבלעדיהם לא ייכון השימוש החקלאי המודרני. כאלו הם מבנים לקירור, למיון, לאריזה, לשמירה, למגורי עובדים, לאחסון כלים חקלאיים או תוצרת חקלאית וכיוצא באלה. אלה מבנים הנמצאים במעטפת הייצור החקלאי, אולם לא כל אחד מהם משמש במישרין ובמובהק לגידול בעלי חיים או לעיבוד אדמה. כדי לאפשר שימושים מעין אלה על גבי קרקע חקלאית, נדרש אישור של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (במועד הרלבנטי לעניין אישור התכנית הייתה זו הוולק"ח). אישור כזה ניתן לגבי המקרקעין, ולכן התכנית כוללת סל של שימושים קרקעיים רחבים מזה שמותר לפי התוספת הראשונה, ובכלל זה "מבני משק". לשיטת הוועדה המקומית, המחסן דנן עונה להגדרה של "מבנה משק" הן במישור הלשון הן במישור התכלית: להסדיר שימושים המצויים במעטפת הפעילות החקלאית. הוועדה המקומית מוסיפה כי זו הפרקטיקה הנוהגת אצלה זה שנים רבות, ויש ליתן לכך משקל. נטען כי זו גם עמדתו של משרד החקלאות – אשר נדרש, לפי התכנית, לאשר כל שימוש חקלאי, והוא אכן אישר אותו לגבי המבנה בהתאם להנחיותיו לאישור מבנים דומים. 8. להשלמת התמונה יצוין כי לבקשת ועדת הערר, עוכב הדיון שהוחזר לוועדה המקומית עד להכרעה בערעורים (החלטת השופט צ' זילברטל מיום 28.6.2012). דיון והכרעה 9. האם השימוש שמבוקש לעשות במקרקעין – מחסן מרכזי למיון ולשיווק ביצים למאכל שישמש משקים רבים מיישובים שונים – הוא שימוש מותר בהתאם לתכנית שחלה על המקרקעין? התשובה לשאלה זו תיגזר מפרשנות הוראות התכנית. כידוע, תכנית היא חיקוק; הגורם המוסמך לקבוע את פירושה הנכון הוא בית המשפט; ופרשנות הוראותיה תיעשה לפי שיטת הפרשנות התכליתית הנוהגת בשיטתנו. ככל חיקוק, נקודת המוצא לקביעת משמעותה של הוראה בתכנית היא לשונה. מבין שלל האפשרויות שהלשון סובלת, על הפרשן לבחור בזו המגשימה באופן מיטבי את תכלית הנורמה. התכלית של תכנית מתאר היא המטרות, הערכים, המדיניות והפונקציות החברתיות שהתכנית מבקשת להגשים, כפי שהם נלמדים מהוראותיה, נספחיה והקשרה התכנוני הכולל (ראו עע"ם 241/12 ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה מחוז דרום נ' פז בית זיקוק אשדוד בע"מ, פסקה 12 (9.8.2012) (להלן: עניין פז)). 10. סעיף 24 לתקנון התכנית נפתח במילים: "מותר יהיה השמוש לחקלאות ומבני משק כדלקמן" [ההדגשה הוספה – ע' פ'], ובהמשכו מפורטת רשימה של שימושים ותנאים. בעלי הדין חלוקים לגבי פרשנות תיבה זו. המשיבים טוענים כי הסעיף מתיר שימוש "לחקלאות ומבני משק" בכפוף לתנאים המנויים בסעיפי המשנה שלו; וכל שימוש לחקלאות או למבנה משק שלא הוגבל בסעיף זה הוא שימוש מותר (זו הפרשנות שאימץ בית המשפט קמא); ואילו המערערים גורסים כי הסעיף מתיר שימוש "לחקלאות ומבני משק" רק בהתאם לשימושים המפורטים בסעיפי המשנה שלו; וכל שימוש שלא הותר במפורש בסעיפים אלה הוא שימוש אסור. אכן, לשון הסעיף וסעיפי המשנה שלו סובלת את שני הפירושים, ואין בה כדי להכריע הכף. בסופו של דבר, לא ראיתי להתערב במסקנת בית המשפט קמא שלפיה סעיף 24 מאפשר שימוש בקרקע לצרכי חקלאות ולמבני משק בכפוף לתנאים המנויים בו. זאת על יסוד הטעמים שאותם מנה בית המשפט קמא ועליהם לא מצאתי לחזור. 11. נקודת המוצא היא אפוא שסעיף 24 לתכנית מתיר להשתמש במקרקעין לשני שימושים: האחד הוא "שימוש לחקלאות"; והשני הוא שימוש ל"מבני משק" לצרכים חקלאיים, וזאת בכפוף לתנאים המנויים בסעיפי המשנה של סעיף 24. יש לבחון אפוא אם השימוש שמבוקש לעשות במקרקעין דנן בא בגדר איזה משימושים מאלה. (א) "שימוש לחקלאות" 12. בענייננו התכנית אינה כוללת הגדרה של התיבה "שימוש לחקלאות", ולכן יש לפרש תיבה זו בהתאם לעקרונות פרשניים מקובלים. להשקפתי, במצב שבו התכנית נוקטת במונח "שימוש לחקלאות" אך אינה מפרשת או מגדירה למה הכוונה, עקרונות של הרמוניה חקיקתית מוליכים למסקנה שלפיה תהא לתיבה זו המשמעות שניתנה לה בחוק התכנון והבנייה – שהוא הנורמה המרכזית העומדת בבסיסם של הליכי התכנון. אכן, "ראוי ככל הניתן, ליישם כלל של הרמוניה חקיקתית המיישבת את הפירוש הניתן למונח מסוים בהוראת חוק ספציפית, עם הפירוש לאותו מונח עצמו גם כאשר הוא מופיע בחיקוק אחר" (ע"א 1321/02 נוה בנין ופיתוח בע"מ נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה, מחוז המרכז, פ"ד נז(4) 119, 131 (2003); ראו גם בג"ץ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 749, 766-765 (1993)). נפנה אפוא לבחון את הגדרת המונח "שימוש חקלאי" המופיעה בחוק התכנון והבניה. סעיף 156(א) לחוק זה קובע: "לא ישתמש אדם בקרקע חקלאית אלא בהתאם לאמור בתוספת הראשונה". סעיף 7(א) לתוספת הראשונה קובע: "לא יינתן על ידי מוסד תכנון היתר לבניה או לשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא-חקלאית אלא בהתאם לתכנית שנתמלאו בה הדרישות של סעיף 6 או אם הסכימה לכך [הוולקחש"פ]" [ההדגשה הוספה – ע' פ']. סעיף 7(ב) לתוספת הראשונה לחוק מגדיר את התיבה "מטרה לא-חקלאית" כ"בניה או שימוש בקרקע שאינם דרושים במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים". מההגדרה מהו שימוש שאינו חקלאי יש להסיק מהו שימוש חקלאי: "שימוש חקלאי" הוא שימוש בקרקע הדרוש במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים. התיבה "שימוש לחקלאות" – כמשמעותה בתכנית – תפורש אפוא באופן שעולה בקנה אחד עם הפרשנות שניתנה בפסיקתו של בית משפט זה למונח "שימוש חקלאי" כמשמעותו בתוספת הראשונה לחוק. 13. ברע"פ 9585/09 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שקמים נ' ראש המועצה האזורית שפיר (3.9.2012) (להלן: עניין הוועדה המקומית שקמים) עמדנו על תכליתם של סעיף 156(א) לחוק התכנון והבניה והתוספת הראשונה לחוק: "לשמר את ייעודה של קרקע חקלאית ולמנוע זליגה של שימושים שאינם חקלאיים, ללא אישור מתאים של גורם תכנוני מוסמך בעל ראיית רוחב" (שם, פסקה 23; ראו גם ר"ע 30/86 פ.א.ב. שרותים בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד מ(1) 249 (1986)). נקבע כי כדי להגשים תכלית זו, יש לפרש את המונח "שימוש בקרקע חקלאית" באופן מצמצם, "כדי שרק שימוש הקשור בטבורו אל מלאכת הייצור החקלאי, ייחשב שימוש הדרוש במישרין לייצור" (שם). עוד ציינתי שם: "אכן, עם התפתחות הטכנולוגיה חל גם שינוי משמעותי גם במאפייניה של החקלאות, ולא מן הנמנע כי שימושים מסוימים במקרקעין ישנו את אופיים וייחשבו בעת הנוכחית כשימושים הדרושים במישרין לייצור חקלאי. עם זאת, הכלל הפרשני המצמצם שהתווה הנשיא מ' שמגר בעניין פ.א.ב. נותר על כנו, והגיונו לא התעמעם. תכלית כלל זה היא לאפשר פיקוח תכנוני הולם על כל שימוש שאינו חקלאי במובהק, לשם שמירה על ייעודה החקלאי של הקרקע ולשקול את 'משמעות העסק מבחינת השפעתו על השימוש החקלאי הישיר במקרקעין... לאפיו של העסק, להיקפו, להשלכותיו על הסביבה החקלאית ולשאלה, באיזו מידה יש בכך כדי לשנות את אופיים וייעודם של המקרקעין החקלאיים..' (שם, בעמ' 252-251)" (שם, פסקה 25). 14. בבחינת התכלית האובייקטיבית של תכנית יש לתת משקל מתאים – כנדבך פרשני נוסף – גם לעקרונות היסוד של דיני התכנון והבנייה. הענקת היתר בנייה למבנה רחב היקף ועתיר פעילות, חרף היעדרו של עיגון בתכנית הכולל התייחסות ברמת פירוט מתאימה, "חוטאת לתכליות דיני התכנון והבנייה, לרבות עקרונות השקיפות של הליכי התכנון ושיתוף הציבור בהליכים אלה" (עע"ם 6555/11 אדם טבע ודין נ' ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז מרכז, פסקה 25 (15.9.2013); ראו גם עניין פז; עע"ם 7171/11 העמותה למען איכות חיים וסביבה בנהריה בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה נהריה (12.8.2013)). 15. כפועל יוצא של שיקולים פרשניים אלה, השאלה אם מדובר ב"שימוש לחקלאות" כהגדרתו בתכנית שלפנינו תוכרע לפי שני תנאים מצטברים: האחד נוגע לאופי הפעילות – זו נדרשת לקיים זיקה ישירה והדוקה לפעילות החקלאית; השני נוגע להיקף הפעילות ולהשלכתה על הסביבה החקלאית – ככל שמדובר בהיקף רחב יותר שעשויות להיות לו השלכות תכנוניות, הכף תיטה לקבוע שאין מדובר בשימוש חקלאי. ודוקו: בחינה זו אינה מתעלמת מהעובדה שהחקלאות המודרנית שונה באופייה מהחקלאות המסורתית שנהגה בעבר. בעידן הנוכחי שלבים שונים של הפקה, עיבוד ואריזה של תוצרת חקלאית מבוצעים במתקנים ממוכנים המיועדים לכך, בנפרד משטח המשק שבו יוצרה התוצרת. מחסן המיון והאריזה שלפנינו הוא דוגמה מובהקת לשיטת ייצור שכזו. אין חולק כי דרך זו להפיק תוצרת חקלאית ולהכינה לשיווק יעילה יותר מבעבר וראוי לעודד אותה. עם זאת, יש להביא בחשבון כי ככל שמדובר במתקנים רחבי היקף, שאינם מיועדים לשימוש מקומי, דומים אלה במאפייניהם למפעלים תעשייתיים להבדיל ממתקנים שנועדו לשימוש חקלאי במובן שעליו עמדנו. הקמת מתקן לייצור המוני בשטח חקלאי כרוכה מעצם טבעה בשינוי מהותי באופן השימוש בקרקע. מן הראוי ששינוי מעין זה יהיה מותנה בבחינה תכנונית הולמת הנשענת על ראייה ארוכת טווח. בכלל זה, יש ליתן זכות טיעון לתושבי הסביבה שעלולים להיפגע מהשינוי. 16. במקרה דנן, היקף הפעילות והשלכתה הפוטנציאלית על הסביבה מצביע על כך שאין מדובר ב"שימוש חקלאי" כמשמעותו בתכנית. מתקן לאריזת ביצים המובלות מיישובים שונים ברחבי הארץ מקיים נפח פעילות רחב במידה ניכרת מזה המקובל לצרכי המשק ואף לצרכי היישוב כולו. במחסן שמבוקש להקימו אמורות להתבצע פעולות מיון ואריזה של כ-120,000 ביצים בכל שעה (כ-110 מיליון ביצים בשנה); הפעילות אמורה להתבצע באמצעות מיכון משוכלל ומתקדם; ואת המחסן צפויות לפקוד כ-15 משאיות מדי יום. לכך יש להוסיף כי אין קשר הכרחי בין מיקומו של המחסן לבין ייעודה החקלאי של הקרקע, ואין כל מניעה לקיים פעילות זו בקרקע בייעוד שונה (ולראיה: המפעל שמבוקש להעתיקו למקרקעין דנן בנוי על קרקע המיועדת למסחר ומלאכה). לבסוף, ועדת הערר הצביעה על קשיים תחבורתיים וסביבתיים שעלולים להיגרם מהקמתו של המבנה שישנה באופן מהותי את אופי השימוש בקרקע. מכלול נתונים אלה מטה את הכף בבירור להעדיף פרשנות שתאפשר שיתוף הציבור שעלול להיפגע מהפעילות ומתן אפשרות להשמעת טענות באמצעות מנגנון של פרסום והתנגדויות; פרשנות שתאפשר לגורמי התכנון להפעיל שיקול דעת תכנוני מתאים המתייחס לאופי המבנה, ולסוג והיקף הפעילות בו. (ב) שימוש ל"מבנה משק" 17. נזכיר כי סעיף 24 רישה לתקנון התכנית מתיר שימוש לשתי מטרות: "שימוש לחקלאות" (שעליו עמדנו) ושימוש ל"מבני משק". בין שתי מטרות אלו עשויה להיות חפיפה, שכן מבנה משק המיועד במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים ממילא בא בגדר "שימוש לחקלאות". לעומת זאת, בשימוש ל"מבני משק" עשויים להיכלל גם שימושים שאינם באים בגדר "שימוש לחקלאות", וזאת אם הם אינם דרושים במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים, אלא אך תומכים בשימוש כזה. יוזכר כי לתכנית דנן ניתן אישור של הוולק"ח, באופן שמאפשר להתיר שימושים בקרקע חקלאית מוכרזת שאינם חקלאיים. ואולם, גם אם נניח לטובת המשיבים (מבלי להכריע בכך) ששימוש ל"מבנה משק" כולל גם שימושים שאינם חקלאיים במישרין, יש לפרש את המונח "מבנה משק" באופן שעולה בקנה אחד עם העקרונות התכנוניים והפרשניים שעליהם עמדתי. בהיעדר אינדיקציה קונקרטית המטה את הכף לפרש את התכנית אחרת, שימוש ל"מבנה משק" משמעו: (א) שימוש חקלאי במישרין; או (ב) שימוש התומך בשימוש חקלאי ובלבד שמדובר במבנה שהיקף הפעילות בו מוגבל, ונועד לתמוך בעיבוד התוצרת החקלאית המופקת בעיקר במשק המקומי. המדובר במבנה שמבחינת גודלו אינו פוגע ברצף השטחים הפתוחים ובאופי היישוב הכפרי, ומבחינת היקף ואופי פעילותו אינו משנה מהותית את אופי השימוש בקרקע. מחסן למיון ביצים שנועד לקיים פעילות רחבת היקף, אשר אינה קשורה להפקת התוצרת החקלאית המופקת ביישוב שבו המחסן נמצא – פעילות שתשנה באופן מהותי את אופי השימוש בקרקע – אינו יכול לבוא בגדר "מבנה משק" כמשמעות מונח זה בתכנית, בהיעדר עיגון מספיק לכך. 18. מסקנתי היא אפוא כי התכנית אינה מתירה להקים את המחסן נושא הבקשה להיתר בשטח חקלאי. טענות נוספות 19. הוועדה המקומית טוענת שיש לפרש את הוראות התכנית באופן שעולה בקנה אחד עם הפרשנות שנתנה לשימושים המותרים בסעיף 24 לתכנית במשך השנים. בכלל זה נתנה הוועדה המקומית היתרי בנייה לסככה למיון גזר ותפוחי אדמה בשטח של 1,152 מ"ר; לסככה חקלאית בשטח של 459 מ"ר; למבנה לאחסון וקירור תפוחי אדמה בגודל של 2,000 מ"ר; לבית אריזה, בית קירור, מחסנים, מכולות וסככות בשטח כולל של 2,338 מ"ר; למחסן לציוד נלווה לפרחים ולצמחי שדה בגודל של 1,080 מ"ר ועוד. הוועדה מוסיפה וטוענת כי הפרשנות שנתנה לתכנית נתמכת בעמדת משרד החקלאות, אשר נדרש לאשר שימושים לפי סעיף 24(א) לתקנון התכנית, ויש ליתן משקל אף לעמדתו. בהקשר זה הוגשה לנו בקשה לצירוף ראיה: מסמך המתאר מדיניות, הנחיות וקריטריונים לתכנון מבנים חקלאיים מאת האגף לתכנון כפרי אזורי במשרד החקלאות. לטענת הוועדה המקומית, ממסמך זה עולה שמשרד החקלאות נוהג לאשר הקמת מבנים חקלאיים כגון דא על קרקע חקלאית; וכי אישר את הקמת המחסן דנן. 20. אכן, "הלכה היא כי לדרך שבה גוף מפרש את סמכותו יש ליתן משקל מסוים בפרשנות הוראות החוק, אם היא בגדר פירוש אפשרי" (עע"ם 9654/06 החברה להגנת הטבע נ' ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד סב(4) 132, 153 (2008)). בהקשר זה נפסק כי "התנהגות עובדתית על יסוד פירוש אפשרי עשויה להפוך אותו בדיעבד לפירוש הראוי, גם אם מראש ייתכן, שהיה מקום לבחור בפירוש אפשרי אחר. אף כאן יש מקום לבחון את התקלות הצומחות מאימוץ הפירוש החדש ומזניחת הפירוש הישן, לעומת היתרונות הצומחים מכך. רק אם היתרונות עולים על התקלות, יש מקום לזנוח את הגישה המקובלת ולבחור בגישה חדשה" (בג"ץ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת ישי, פ"ד מ(1) 113, 146-145 (1986); עע"ם 1242/05 אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עיריית טבריה, פסקה 22 (18.11.2008)). הגם שיש להקנות משקל לפירוש שנתנה הוועדה המקומית להוראות התכנית, אין מדובר במשקל מכריע. להשקפתי, הפרשנויות העומדות על הפרק אינן שוות משקל, וכף המאזניים נוטה בבירור לפרשנות שעליה עמדתי. תכנית היא כאמור בגדר חיקוק, ובית המשפט הוא פרשנה המוסמך. איני סבור שבנסיבות עליהן עמדנו, יש להימנע ממתן פרשנות ראויה להוראות התכנית הפוסעת בתלם פסיקותיו המושרשות של בית משפט זה. 21. אשר לעמדת משרד החקלאות – אף בהנחה שמשרד החקלאות אישר את השימוש המבוקש במקרה דנן בהתאם לאמות המידה המקובלות אצלו, יש לזכור כי משרד החקלאות הוא גורם שבוחן את העניין מנקודת המבט שעליה הוא אמון. ברם, וכפי שנפסק בבית משפט זה לא אחת, נקודת המבט התכנונית היא רחבה יותר, ועליה להביא בחשבון מכלול של שיקולים ואינטרסים, לרבות של צדדים שלישיים שעלולים להיפגע מאופן השימוש בקרקע (ראו והשוו: בג"ץ 2920/94 אדם, טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה, פ"ד נ(3) 441, 455-454 (1996); עע"ם 1446/06 הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מרכז נ' השתתפויות בנכסים בישראל בע"מ, פסקה 17 (21.9.2010); עע"ם 9057/09 איגנר נ' השמורה בע"מ, פסקה 30 (20.10.2010)). נשוב ונזכיר כי מוסד התכנון הוא הגורם התכנוני המוסמך, ואולם בשאלה של פרשנות תכנית הפרשן המוסמך הוא בית המשפט. מטעם זה אין בעמדתו של משרד החקלאות כדי לשנות מהמסקנה שלפיה התכנית דנן אינה מתירה להשתמש במקרקעין לצורך הקמת המחסן בשטח חקלאי. בשל כך לא ראינו להתיר את הגשת מסמך המדיניות של משרד החקלאות כראייה נוספת בערעור. 22. לבסוף, האגודה טוענת כי יש לבטל את החלטת ועדת הערר מהטעם שסיירה בשטח בלא להודיע על כך לצדדים קודם לכן. טענה זו נסמכת על פסק הדין שניתן בבר"ם 6966/12 נצב"א אחזקות בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית טירת הכרמל (20.1.2013)). דין הטענה להידחות. נזכיר כי היא לא נטענה בבית המשפט לעניינים מינהליים. אולם חשוב מכך: הערעורים שלפנינו נסבים על שאלה משפטית הנתונה להכרעתנו, וביקורה של ועדת הערר בנכס לא משליך על תוצאתה. סוף דבר 23. אם תישמע דעתי, נקבל את הערעורים, נבטל את פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים, נדחה את העתירה ונקבע כי התכנית אינה מתירה לעשות במקרקעין את השימוש המבוקש ולכן דין בקשת האגודה למתן ההיתר – להידחות. אל על תשלם הן לוועדת הערר המחוזית, הן לסטולרו שכר טרחת עורך-דין בשתי הערכאות בסך של 20,000 ש"ח. סכום זהה ישולם לצדדים אלה על ידי הוועדה המקומית. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט נ' סולברג: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏ה' בחשון התשע"ד (‏9.10.2013). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12044870_M07.doc טח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il