בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
ע"א
4452/00
בפני: כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן
כבוד השופט י' אנגלרד
כבוד השופט א' ריבלין
המערערת: ט. ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ
נגד
המשיבה: עיריית טירת הכרמל
ערעור
על פסק דינו של בית המשפט המחוזי
בחיפה
מיום 7.5.2000 בתיק אזרחי 222/98
שניתן
על ידי כבוד השופט ג' גינת
תאריך הישיבה: ז' בסיון תשס"א
(29.5.2001)
בשם
המערערת: עו"ד יום טוב אלקיים
בשם המשיבה: עו"ד משה עמאר
פסק-דין
השופט י' אנגלרד:
1. הערעור שלפנינו עניינו תביעה של עיריית טירת
כרמל (להלן: "העירייה") לתשלום חובות בגין ארנונה ואגרות
לעירייה. הנכסים מושא הארנונה הם מוסך, מכון רישוי לכלי רכב וקרקע תפוסה, הממוקמים
באיזור התעשיה בטירת הכרמל. המוסך ומכון הרישוי רשומים בעירייה כנכס מספר 93920000
והקרקע התפוסה רשומה כנכס מספר 93920100 (להלן ביחד "הנכסים").
הארנונה של המוסך ומכון הרישוי חושבה לפי שטח של 1,276 מ"ר, כאשר 250
מ"ר משטח זה יוחסו למכון הרישוי, אשר נהנה מתעריף ארנונה מופחת. שטח הקרקע
התפוסה, עליו התבסס תחשיב הארנונה, הוא 2,359 מ"ר.
2. כתב התביעה המקורי הוגש ביום 2.2.98 בסדר דין
מקוצר כנגד מוסך "טכנו טסט" בע"מ. משהתברר לעירייה כי שמה של
הנתבעת שונה, התיר לה בית המשפט לתקן את כתב התביעה. בעקבות זאת, ביום 14.4.99,
הגישה העירייה כתב תביעה מתוקן כנגד חברת ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ (להלן:
"חברת ט.ט."). חברת ט.ט. נתבעה לשלם חובות ארנונה כללית שרבצו על
הנכסים בגין שנות הכספים 1991 עד 1997. בכתב התביעה נכללה גם יתרת חוב בגין ארנונה
עבור התקופה שקדמה ליום 1.4.1991. כן נתבעה חברת ט.ט. לשלם חובות בגין אגרת מים,
אגרת ביוב וצריכת המים בקשר עם הנכסים. סכום החוב הכולל לעירייה הועמד על סך 1,138,445.4
ש"ח, נכון ליום 17.11.97.
3. חברת ט.ט. התגוננה כנגד התביעה בשורה של
טענות. ראשית נטען כי חלק מהתביעה התיישן. המדובר ביתרות החוב בגין התקופה שקדמה
ליום 1.4.91. בפי חברת ט.ט. היו גם טענות לגבי אופן חישוב סכומי הארנונה, לגבי
היקף השטחים של הנכסים שהיו בשימושה, לגבי גובה תעריפי הארנונה ולגבי גובה אגרות
המים והביוב ואופן מדידת צריכת המים. כן נטען בשלב הסיכומים כי התביעה הוגשה כנגד
נתבע לא נכון, שכן חברת ט.ט. החזיקה בנכסים רק משנת 1995 ואילך.
4. בית המשפט המחוזי בחיפה - מפי השופט ג' גינת -
קיבל את תביעת העירייה במלואה, תוך דחיית כל טענות ההגנה. באשר לטענה כי חברת ט.ט.
אינה הנתבעת הנכונה, בית המשפט המחוזי קבע כי חברת ט.ט. מנועה מלהעלות את הטענה,
וזאת מכמה טעמים. ראשית, בתצהיר שהגישה בתמיכה לבקשת רשות להתגונן לא הובאה כל
טענה בקשר לזהותה של הנתבעת; שנית, בעדותה של מנהלת חברת ט.ט. לא יוחסה חשיבות
לזהות הפורמלית של החברות המנהלות עסק בנכסים. עסק זה מכונה בפי כל "טכנו
טסט"; שלישית, בהתכתבות עם הרשות המקומית לא הקפידו בעלי העסק על ציון שם
מדוייק של אישיות משפטית והשתמשו בשם "טכנו טסט". בית המשפט המחוזי לא
ייחס חשיבות לאישיות המשפטית המדויקת המחזיקה בנכסים ומפעילה בהם עסק לרישוי כלי
רכב. הוא ציין, כי אפשרות רישום חברות בשם כזה או אחר לא נועדה לאפשר התחמקות
מתשלום ארנונה.
5. החובה לשלם ארנונה מוטלת על המחזיק בנכס. כך
נקבע בסעיף 8 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב),
התשנ"ג1992- (להלן: "חוק ההסדרים"). הרשות המקומית, המבקשת
לגבות ארנונה, צריכה לברר את זהותו המדויקת של המחזיק בנכס. את דרישת התשלום עליה
להפנות לאישיות המשפטית המחזיקה בנכס. נראה כי במקרה הנדון לא הייתה הקפדה מצד
העירייה בעניין זה. תחילה הופנו הדרישות לתשלום ארנונה כלפי מוסך טכנו טסט וכך גם
כתב התביעה המקורי. עם זאת, מקובלת עלי קביעתו של בית המשפט המחוזי, כי בנסיבות
המיוחדות של המקרה הנדון מנועה חברת ט.ט מלטעון כי לא החזיקה בנכסים בתקופה
הרלוונטית לחיוב בארנונה. אין מחלוקת כי בכל התקופה הרלוונטית פעלו בנכסים מוסך
ועסק לרישוי כלי רכב תחת השם הכוללני "טכנו טסט". גם כשהוקמה חברת ט.ט
היא המשיכה להפעיל את העסק תחת השם "טכנו טסט". האורגנים של חברת ט.ט.,
שהיו גם אורגנים של המחזיקים הקודמים בנכסים ובעליו הקודמים של העסק, לא הקפידו,
במגעיהם עם העיריה, על ציון זהותו הפורמלית המדויקת של המחזיק. כך למשל, הם נהגו
לפנות לעיריה בשם טכנו טסט, ולא יידעו את העירייה על שינוי בזהותו של המחזיק. אחד
המכתבים של "טכנו טסט" לעירייה אף צורף כחלק בלתי נפרד מכתב הגנתה של
חברת ט.ט. (סעיף 26 לכתב ההגנה). צדק, על כן, בית המשפט המחוזי בקבעו כי בנסיבות
אלה מנועה חברת ט.ט. מהעלאת טענות בעניין הזהות של המחזיק בנכסים.
6. מכאן לטענות לגופו של החיוב בארנונה. בית
המשפט המחוזי קבע כי היה על חברת ט.ט. להעלות טענות אלה בהליך של השגה בפני מנהל
הארנונה, ואין מקום לדון בהן בהליך הנוכחי. וכך נאמר בפסק הדין:
בפי
[חברת ט.ט.] היו טענות לגבי דרך חישוב הארנונה, לרבות טענות כי נעשו מדידות לא
נכונות. טענות אלה מן הראוי להביא בדרך של השגה או ערר בפני ועדת ערר לענייני
הארנונה. מהתצהיר התומך בבקשה לרשות להתגונן אני למד ש[חברת ט.ט.] מכירה דרך זו.
אין בפסק דין זה כדי למנוע מ[חברת ט.ט.] מלהגיש השגות או עררים ככל שהדבר פתוח
בפניה לפי החוק. מכל מקום אינני מוצא לנכון לדון בטענות אלה במסגרת התביעה
הנוכחית. אפילו היה הדבר נתון לשיקול דעתי לא הייתי, בנסיבות דלעיל, מוכן להפעיל
שיקול דעת זה לטובת [חברת ט.ט.].
7. חלוקת הסמכויות בין בתי המשפט האזרחיים לבין
הגופים המינהליים סביב נושא הארנונה חזרה והעסיקה את בתי המשפט ואת המחוקק. חוק
הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) תשל"ו1976- (להלן: "חוק
הערר") קובע את דרכי ההשגה על חיוב בארנונה. וכך נקבע בסעיף 3 לחוק הערר:
3.
השגה
(א)
מי שחוייב בתשלום ארנונה כללית רשאי תוך תשעים ימים מיום קבלת הודעת התשלום להשיג
עליה לפני מנהל הארנונה על יסוד טענה מטענות אלה:
(1) הנכס שבשלו נדרש התשלום אינו מצוי באזור כפי
שנקבע בהודעת התשלום;
(2) נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג
הנכס, גדלו או השימוש בו.
(3) הוא אינו מחזיק בנכס כמשמעותו בסעיפים 1 ו269-
לפקודת העיריות.
בהתאם לסעיף 6 לחוק הערר, הרואה עצמו מקופח מתשובת המנהל
בהשגה רשאי לערור עליה בפני ועדת ערר, ועל החלטת ועדת הערר ניתן לערער לפני בית
המשפט לענינים מינהליים.
8. העמדה העקרונית-המסורתית של הפסיקה שדנה בחוק
הערר הייתה כי "טענות, אשר ניתן להעלות בהשגה, אין לעוררן בהתגוננות מפני
תביעת העירייה לתשלום הארנונה. אחרת תימצא מסוכלת מטרת החוק לקבוע דרך מסוימת
להשיג על החלטות העירייה בנוגע לחיוב בארנונה" (ע"א 739/89 מיכקשוילי
ואח' נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מה(3) 769). ובמקום אחר פסק הנשיא מ'
שמגר:
לא
למותר להוסיף, כי לגבי חיובי הארנונה, שעליהם חל החוק, אין עוד אפשרות לפנות לבית
המשפט המחוזי בעתירה לסעד הצהרתי. בית משפט זה פסק לא אחת, כי משנקבעו בחוק הליכים
מיוחדים להשגה ולערר ומועדים להגשתם, אין הנישום יכול להיזקק עוד להליכי התביעה
הרגילים. הסדרים מיוחדים אלה הם ממצים וחוסמים את דרכי התקיפה הכלליות, להן נזקקו
נישומים עובר לקביעת ההסדר המיוחד. (ע"א 1130/90 חברת מצות ישראל
בע"מ נ' עיריית פתח תקוה, פ"ד מו(4) 778, 782).
9. בפרשת בג"צ 764/88 דשנים וחומרים
כימיים בע"מ נ' עירית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793 חזר בית משפט זה על
הכלל, לפיו כאשר קובע המחוקק מפורשות דרך ייחודית לערעור או השגה על החלטה כלשהי -
מינהלית או שיפוטית, אזי על המערערת לפנות ולילך בדרך זו. עם זאת פסקו שופטי הרוב
באותה פרשה - כנגד דעתו החולקת של חברי השופט ת' אור - כי בית המשפט יפסוק כעניין
שבגררא גם בשאלות שמקומן במסלול ההשגה המינהלית, וזאת בהתחשב בהסכמת הצדדים שכך
ייעשה.
10. בחודש יוני 1994 תוקן חוק הערר. לחוק המתוקן
התוסף סעיף-קטן 3(ג), אשר זו לשונו:
(ג)
על אף האמור בסעיפים קטנים (א) ו-(ב), מי שחויב בתשלום ארנונה כללית ולא השיג תוך
המועד הקבוע על יסוד טענה לפי סעיף קטן (א)3),רשאי בכל הליך משפטי, ברשות בית
המשפט, להעלות טענה כאמור כפי שהיה רשאי להעלותה אילולא חוק זה.
הוראה זו נועדה "להקל על האזרח את 'מנעמי הבירוקרטיה'
שבה הוא צריך לצעוד בנושא הארנונות (דברי הכנסת מיום י"ט בתמוז התשנ"ד
(28.6.1994), חוברת ל"ו, ישיבה רל"ה, עמ' 8784). יש להעיר, כי כיוון
שההוראה עוסקת בסדרי דין יש לה תחולה אקטיבית, דהיינו היא חלה על הליכים תלויים
ועומדים ועל הליכים חדשים, גם אם עילות התביעה התגבשו לפני תיקון החוק. השווה
ע"א 1130/90 חברת מצות ישראל בע"מ נ' עיריית פתח תקוה, פ"ד
מו(4) 778, 781.
11. נמצא כי משנת 1994 ואילך, דרך הגנתו של מי
שחויב בתשלום ארנונה אינה נחסמת לחלוטין בשל כך שלא הגיש השגה. מי שחויב בתשלום ארנונה
ולא השיג תוך המועד הקבוע, רשאי בכל הליך משפטי, ברשות בית המשפט, להעלות
טענה שהיה ניתן להעלותה בהשגה. פתיחת הערכאות השיפוטיות הרגילות בפני החייב בתשלום
ארנונה נתונה כעת לשיקול דעתו של בית המשפט. כאשר מועלת בפניו טענה המנוייה בסעיף
3 לחוק הערר, יש לשקול האם להתיר את העלאתה. נראה כי בנושאים עובדתיים וטכניים,
הנטייה תהיה להגביל את האזרח להליכי ההשגה המינהלית. בירור עניינים אלה בקשר
לחיובי ארנונה הוא פשוט ונוח יותר במסגרת הגופים המינהליים-המקצועיים. גופים אלה
ערוכים לבירור שאלות מסוג זה, המצריכות לעיתים עריכת מדידות ובדיקת המצב בשטח.
לעומת זאת, בנושאים עקרוניים ובנושאים בעלי חשיבות כללית וחשיבות ציבורית, הרשות
להעלות טענות מסוג זה בערכאות השיפוטיות הרגילות תינתן ביתר קלות. דברים ברוח זו
נפסקו בפרשת ע"א 6971/93 עיריית רמת-גן נ' קרשין, פ"ד נ(5) 478,
הגם שלא נכללה בו התייחסות מפורשת לסעיף-קטן 3(ג). וכך אומר בית המשפט, מפי חברתי
השופטת ט' שטרסברג-כהן:
הייתי
מוסיפה ואומרת, כי גם כאשר פתוחה בפני נישום דרך ההשגה, יש שלא תיסגר בפניו דרך
הפנייה לבית המשפט. לבית המשפט נתונה הסמכות לדון בתובענה גם כאשר המחוקק קבע מסלול
אחר לטפל בעניין, אלא שבית המשפט לא יפעיל סמכות זו כדבר שבשיגרה, כאשר פתוחה בפני
התובע דרך אחרת. לא בהכרח מוציאה דרך ההשגה את האפשרות לפנות לבית-משפט, במיוחד
כאשר מדובר בנושאים בעלי חשיבות עקרונית או בהבטחה שלטונית נטענת, כפי המקרה
שלפנינו... (שם, בעמ' 481).
ראה גם רע"א 2425/99 עירית נס ציונה נ' י.ח. יזום
והשקעות בע"מ (טרם פורסם).
12. שיקולים נוספים הבאים בחשבון הם מידת מודעותו
של האזרח להליכי ההשגה המינהליים ומידת הפגיעה ועיוות הדין שיגרמו לאזרח כתוצאה
מחסימת דרכו לערכאות השיפוטיות הרגילות. יצוין כי בתיקון החוק משנת 1994 התוסף גם
סעיף 7א לחוק הערר, לפיו "בהודעת תשלום על ארנונה כללית תפרט הרשות המקומית
את הזכויות והמועדים להשגה ולערר האמורים בחוק זה". הימנעות הרשות מקיום
דרישה זו יצדיק, ככלל, מתן רשות לנישום להעלות טענות בבית המשפט.
13. במקרה שלפנינו, לא נתן, כאמור, בית המשפט
המחוזי לחברת ט.ט. רשות להעלות בפניו טענות שניתן היה להעלות במסגרת השגה מינהלית.
ואמנם, מרבית הטענות של חברת ט.ט. הן טענות עובדתיות וטענות טכניות, הנוגעות
לגודלם של הנכסים, לטיב השימוש שנעשה בנכסים, להיקף ההחזקה בהם ולאופן מדידתם. גם
בערעור זה חזרה חברת ט.ט. על הטענה כי החזיקה רק במקצת הנכסים וכי בחלק מהנכסים לא
היו לה בעבר זכויות וכן על הטענות כנגד מפת המדידה עליה התבססה העירייה. מקובלת
עלי עמדתו של בית המשפט המחוזי כי אין להיזקק לטענות אלה בערכאות השיפוטיות
הרגילות. נוכח מסקנה זו, אין מקום להידרש לערעורה של המערערת על החלטת הביניים
בבש"א 448/00, בה נדחתה בקשתה להגשת חוות דעת מומחים. חוות דעת אלה עוסקות
בחישובים ביחס לשטח הנכס, חלוקת הנכס לשימושים השונים, חיוב במים ובביוב ועניניים
חשבונאיים.
14. חברת ט.ט. קבלה בבית המשפט המחוזי גם כנגד
חיובה הרטרואקטיבי בתשלומי ארנונה, בהתאם למדידה שבוצעה בשנת 1997. נראה כי בית
המשפט המחוזי לא נתן את דעתו על טענה זו. לטעמי, היה מקום להתיר לחברת ט.ט. להעלות
טענה זו. מדובר בטענה משפטית שהיא בעלת אופי עקרוני. גם אם היא נכנסת לגדר סעיף
3(א)(2) לחוק הערר - ואיני משוכנע כי היא אכן נכנסת לגדרו - ראויה היא לבירור בבית
המשפט האזרחי. אין מחלוקת כי בשנת 1997 תיקנה העירייה למפרע את חיובי הארנונה של
חברת ט.ט. בהתאם למדידה חדשה שביצע שמאי מטעם העירייה. לדברי העירייה, במדידה
התגלה כי חברת ט.ט. מחזיקה בשטחים גדולים יותר מאלה שהיו ידועים לעירייה. חישובי
הארנונה שקדמו למדידה החדשה התבססו על החלטת ועדת ערר בערר שהגישה טכנו-טסט בשנת
1990. באותה החלטה נקבע כי יש לחייב את "טכנו טסט" בתשלום ארנונה לשנת
90/91 לפי השטחים הבאים: מכון רישוי - 416 מ"ר; מוסך - 528 מ"ר; שטח
תפוס - 1,356 מ"ר. על-פי המדידה החדשה משנת 1997, השטחים החייבים בארנונה
גדולים בעשרות אחוזים. למוסך ולמכון הרישוי התוספו 332 מ"ר ולקרקע התפוסה
1003 מ"ר. החיוב הרטרואקטיבי מגיע לסך של 355,971 ש"ח, נכון ליום
17.11.97.
15. השאלה היא האם מוסמכת הרשות המקומית לתקן שומת
ארנונה באופן רטרואקטיבי, כאשר מתגלית טעות בגודל הנכס החייב בארנונה. עם זאת
יודגש, כי לא מדובר בהטלת ארנונה באופן רטרואקטיבי, אלא בתיקון השומה בלבד. החבות
בתשלום ארנונה מקורה בהחלטות העירייה בדבר הטלת ארנונה (סעיפים 276 ו277- לפקודת
העיריות), ולא במשלוח דרישת תשלום לאזרח. כלומר, שומת הארנונה או דרישת הארנונה
אינה יוצרת את נטל המס אלא רק עושה אותו בר-ביצוע. ראה ע"א 156/59 ועדת
השומה שליד עירית ירושלים ואח' נ' דינוביץ ואח', פ"ד יג 1332, 1337. יש
להפריד בין הטלת ארנונה על-ידי העירייה לבין קביעת חיובו של כל נישום ונישום. הטלת
מס לחוד ותהליך "הכימוי" לחוד (שם, בעמ' 1336).
16. נבחן, אם כן, את שאלת הסמכות של העירייה לתקן
את קביעת החיוב של חברת ט.ט. לגבי שנות מס קודמות. כפי שציינתי, הסמכות של הרשויות
המקומיות להטיל ארנונה קבועה בסעיף 8(א) לחוק ההסדרים. סעיף 8(ב) לחוק מסמיך את שר
האוצר ואת שר הפנים לקבוע בתקנות כללים להטלת ארנונה. וזו לשון ההוראה:
השרים
יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת
שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת ארנונה כללית.
17. על יסוד סמכות זו מתקינים השרים מדי שנה, לכל
שנת כספים, תקנות בדבר ארנונה כללית ברשויות המקומיות. התקנות הרלוונטיות ביותר
לעניננו הן התקנות לשנת 1997. תקנה 2 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית
ברשויות המקומיות בשנת 1997), התשנ"ז1996-, קובעת את הכללים הבאים לחישוב שטח
הנכס:
2(א)
חישוב שטחו של נכס לצורך הטלת ארנונה כללית יהיה במטרים רבועים; הארנונה הכללית
אשר תוטל על נכס תהיה בסכום המתקבל ממכפלת מספר המטרים הרבועים של הנכס בסכום
הארנונה למטר רבוע.
(ב)
לצורך הטלת ארנונה כללית לשנת הכספים 1997 יראו את סך כל שטחו של נכס בסך כל השטח
כפי שחושב לצורך הטלת ארנונה כללית לשנת הכספים 1996 זולת אם נתגלתה טעות
בחישוב השטח, שאינה תוצאה של שיטת חישוב שונה.
[ההדגשות
אינן במקור]
הוראות דומות מצויות גם בתקנות הארנונה לשנים 1994, 1995
ו1996-. סמכות העיריה לערוך בדיקות ומדידות של נכסים לצורך חישוב ארנונה מצויה
בסעיף 87 לפקודת העיריות [נוסח חדש]. תקנה 2(ב) לתקנות ההסדרים עוסקת בשינוי של
תחשיב הארנונה, בשל טעות בחישוב השטח, בשנת הכספים החדשה. התקנה אינה קובעת דבר
בנוגע לתיקון למפרע של שומת הארנונה בשל טעות בחישוב השטח, לגבי שנות הכספים
הקודמות.
18. נמצא, כי אין בדין הוראות בעניין תיקון
רטרואקטיבי של שומת ארנונה, כאשר מתברר שנפלה טעות בשומה המקורית. ההשוואה לחקיקה
פיסקאלית אחרת מצביעה על כך שהמחוקק איפשר לרשויות המס לתקן שומות מס למפרע, אם כי
תוך הגבלת פרק הזמן הרטרואקטיבי והגבלת העילות לתיקון השומה. ראה סעיף 85 לחוק
מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), תשכ"ג1963-; סעיף 147 לפקודת מס הכנסה;
סעיף 79 לחוק מס ערך מוסף, תשל"ו1975-. בהקשר זה ראוי להזכיר את ההוראה
הכללית בדבר תיקון הוראות מינהל, המצויה בסעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א1981-.
וזו לשון ההוראה:
הסמכה
להתקין תקנות או ליתן הוראת מינהל - משמעה גם הסמכה לתקנן, לשנותן, להתלותן או
לבטלן בדרך שהותקנו התקנות או ניתנה ההוראה.
19. בעבר נדרש בית משפט זה לשאלה, האם סעיף 15
מסמיך רשות מקומית להטיל ארנונה למפרע, כאשר הרשות סברה תחילה - באופן מוטעה - כי
הנכס פטור מחובת ארנונה. המדובר בפרשת ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון
נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433 (להלן: "פרשת מקורות").
באותה פרשה פסק בית המשפט - מפי חברתי השופטת ט' שטרסברג-כהן - כי:
---סעיף
15 אינו מסמיך לתקן את ההחלטה המוטעית באופן רטרואקטיבי, כך שגם אם יש מקום לתיקון
מהסוג הנדון לפי סעיף 15, עדיין עלינו לבחון אם על פי הפרשנות הראויה ועל פי
העקרונות המקובלים עלינו, יש מקום שתיקון כזה ייעשה עם תוקף רטרואקטיבי.
20. כאמור, אין הוראה מיוחדת המסמיכה את הרשות
המקומית לשנות למפרע שומת ארנונה. למרות זאת, פתוחה בפני הרשות האפשרות לבצע שינוי
בשומת הארנונה, וזאת בהתאם לעקרונות הכלליים בדבר שינוי החלטה מינהלית. הטעמים
והשיקולים שיצדיקו שינוי בדרישת הארנונה יהיו דומים, אם כן, לטעמים המנחים בנוגע
לשינוי של החלטה מינהלית ולשיקולים ולאינטרסים שעל הרשות לקחת בחשבון במקרה כזה
(השווה ע"א 736/87 יעקובוביץ נ' מנהל מס שבח, פ"ד מה(3) 365).
האפשרות לתקן החלטה מינהלית עקב טעות מוכרת בדין המינהלי. עמד עליה השופט י' זמיר
בספרו הסמכות המינהלית (כרך ב', ירושלים, תשנ"ו1996-) בעמ' 1005-1004:
טעות
של הרשות המינהלית יכולה להיות עילה טובה לשינוי או ביטול החלטה קודמת. כך לגבי
טעות עובדתית, כך לגבי טעות משפטית, וכך לגבי טעות בשיקול הדעת. לעניין זה עשוי
להיות הבדל בין טעות שנגרמה באשמת הרשות המינהלית לבין טעות שנגרמה באשמת האזרח.
אמנם גם בטעות שנגרמה באשמת הרשות המינהלית ניתן לתקן את הטעות או לבטל את ההחלטה,
אולם זאת רק בנסיבות מיוחדות או אם קיים אינטרס ציבורי מיוחד בתיקון הטעות, כגון,
שכתוצאה מן הטעות עלול להיגרם לציבור נזק חמור. ההסבר לכך כפול. ראשית, האזרח רשאי
להניח כי הרשות ערכה את הבדיקות הנדרשות, ואינו צריך לחשוש שהכל ייפתח מחדש בשל
טעות גרידא. שנית, הרשות המינהלית צריכה לקבוע לעצמה סדרי עבודה נאותים, המבטיחים
שהבדיקות הנדרשות יערכו לפני מתן ההחלטה ולא לאחר מכן. שונה המצב כאשר החלטת הרשות
נפגמה באופן מהותי מחמת הטעיה או מרמה על ידי האזרח (זמיר, בעמ' 1005-1004).
21. דברים אלה עוסקים בתיקון פרוספקטיבי של החלטה
מינהלית. בענייננו מדובר בתיקון רטרואקטיבי ולכן גדל המשקל שיש לתת לאינטרס
הסופיות של ההחלטה המינהלית ולאינטרס ההסתמכות של האזרח. בפרשת מקורות עמד
בית המשפט על השיקולים המיוחדים שיש להביא בחשבון בקשר להטלת ארנונה למפרע:
עלינו
לאזן בין השיקולים הרלבנטיים לשם הכרעה בשאלת הרטרואקטיביות של החיוב בארנונה. מחד
גיסא, עומד האינטרס הציבורי של קיום החוק והאינטרס של תושבי המועצה שזו תגבה את
המגיע לה. אי גביית תשלומי הארנונה במשך תקופה ארוכה ממי שחייב בתשלומה, משמעה
פגיעה אפשרית בתושבי הרשות המקומית, באשר יכול ונוצר חסר בקופתה של המועצה שיתכן
ונתנה לתושביה פחות שירותים ממה שיכלה לתת אילו נגבתה הארנונה. יכול ואי גביית
הארנונה ממקורות במשך שנים, השפיעה על הגדלת הארנונה ששילמו התושבים... מאידך
גיסא, ניצב אל מול האינטרס הציבורי, האינטרס של מקורות, המושתת על עקרון סופיות
החלטותיה של המועצה. ... למקורות עומד גם אינטרס ההסתמכות. היא ניהלה את עסקיה
בהנחה שאינה חייבת בתשלום ארנונה בגין תעלת המוביל הארצי והשטחים שלצידה. (שם,
בעמ' 452 - 451).
22. רשות מקומית, השוקלת לשנות באופן רטרואקטיבי את
חיובי הארנונה, חייבת להביא בחשבון, לצד האינטרס הציבורי בגביית מס אמת, גם את
האינטרס של הפרט. בין השיקולים שיבואו בחשבון בקבלת ההחלטה ניתן למנות את משך הזמן
לגביו מבוצעת התחולה הרטרואקטיבית, מידת ההסתמכות מצד האזרח ומידת היעילות והצדק
שבחיוב למפרע. חשיבות לא מבוטלת נודעת גם לשאלה האם קיימת כיום אפשרות לברר את
העובדות לאשורן והאם הטעות נגרמה בשל הטעייה מצד האזרח. לדעתי, ככלל, רק במקרים
מיוחדים יש הצדקה לערוך שינוי רטרואקטיבי של חיוב ארנונה. מן הראוי ששומת הארנונה
תהיה קבועה ויציבה בהקדם האפשרי. עיון בפסיקה מלמד כי כל מקרה נבחן לפי נסיבותיו,
ואין איסור גורף חל על תיקון למפרע של חיובי ארנונה. כך למשל, בנסיבות שנדונו
בפרשת מקורות נתן בית המשפט משקל מכריע לאינטרס ההסתמכות של חברת מקורות,
אשר במשך עשרות שנים הניחה כי אינה חייבת בתשלום ארנונה. ואילו במקרה אחר התיר בית
המשפט לעיריית ירושלים לתקן למפרע רישום של זהות המחזיק בנכס לאחר שהתברר כי לא
נגרם עיוות וכי הרישום המתוקן תואם את המצב העובדתי האמיתי ששרר במהלך השנים. ראה
רע"א 2987/91 ריינר נ' עיריית ירושלים, פ"ד מו(3) 661.
23. אבחן כעת את הנסיבות במקרה הנדון. בשנת 1990
קבעה ועדת ערר את השטחים ואת גודלם, אשר לפיהם יש לחשב את חיובי הארנונה של טכנו
טסט. חיובי הארנונה שהוטלו על טכנו טסט משלב זה ואילך התבססו על הקביעה של ועדת
הערר. גם בהתכתבות ובמגעים שהתקיימו בין העירייה לבין טכנו טסט נקודת המוצא של
הצדדים לאורך השנים הייתה הקביעה של ועדת הערר משנת 1990. כעת מבקשת העירייה
להגדיל את תחשיבי הארנונה בגין הנכסים בעשרות אחוזים, וזאת לתקופה של שבע שנים
לאחור. העירייה לא טענה כי סיבת הטעות בחישוב השטח נעוצה בהטעייה מצד טכנו טסט.
למעשה, העירייה כלל לא הבהירה מה מקור הטעות ההיסטורית. כך לא נתברר אם גודל השטח
השתנה במהלך השנים או שמא הייתה מלכתחילה טעות במדידה. טכנו טסט, מצידה, כופרת
בנכונות המדידות החדשות שבוצעו מטעם העירייה והיא מבקשת להציג נתונים משלה. על רקע
עובדות אלה, לא השתכנעתי כי המקרה הנדון נמנה על אותם מקרים חריגים, בהם יש לאפשר
תיקון רטרואקטיבי של שומת ארנונה.
24. טענה נוספת של חברת ט.ט. היא כי חלק מן התביעה
התיישן. יצויין, כי טענה זו אינה נתפסת על ידי הוראת סעיף 3 לחוק הערר. ואמנם, בית
המשפט המחוזי דחה את טענת ההתיישנות, וזאת מן הנימוק הבא:
אשר
לטענת ההתיישנות (התביעה הוגשה ביום 2.2.98) אני מבקש לציין שלא שמעתי תשובה של
ממש בפי בא כוחה המלומד של [חברת ט.ט.], כי התביעה מתייחסת רק לסכומים שלאחר 1994
כאשר סכומים ששולמו עד אותה שנה נלקחו בחשבון על חשבון חוב קודם, כך שחוב קודם זה
אינו נכלל בסכום התביעה. אני מבקש לציין שבתיעוד שהוגש לי לגבי תשלומים שנעשו
ע"י [חברת ט.ט.] או מטעמה לא ביקשו המשלמים לייחס הסכומים לשנות מס זו או
אחרת, אלא אמרו שהתשלומים נעשים ע"ח החוב.
בית המשפט המחוזי קיבל איפוא את עמדת העירייה, כי חברת ט.ט.
שילמה לעירייה במהלך השנים סכומים שיש בהם כדי לכסות את החוב עד 1.4.91. נמצא, כי
חוב ישן זה סולק והתביעה של העירייה מתייחסת רק לתקופה שלאחר שנת 1991. מסקנה זו
אין בידי לקבל. אמנם, סעיף 50 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג1973- קובע כי:
סכום
שניתן לנושה שעה שהגיעו לו מן החייב חיובים אחדים, רשאי החייב, בעת התשלום, לציין
את החיוב שלחשבונו ייזקף הסכום; לא עשה זאת, רשאי הנושה לעשות כן.
אך הוראה זו אינה מסייעת בידי העירייה, וזאת משני טעמים.
ראשית, במרבית המקרים בהם שילמה חברת ט.ט. (או טכנו טסט) כספים לעירייה היא ציינה
במפורש מהו החיוב שלחשבונו ייזקף הסכום. החיובים שצוינו היו ארנונה לשנת 1992,
ארנונה לשנת 1993 ואגרות. שנית, העירייה מעולם לא זקפה את הכספים לחיוב של חברת
ט.ט. (או טכנו טסט) בגין שנת 1991. יצויין, כי נושא הזקיפה עלה לראשונה בשלב
הסיכומים בבית המשפט קמא. והנה, זקיפת התשלומים אינה מתיישבת עם האמור בכתב התביעה
ועם תצהיר העדות הראשית מטעם העירייה. בכתב התביעה ובתצהיר נאמר במפורש שחברת ט.ט.
נתבעת לשלם חוב בגין שנות הכספים 1997-1991 וחוב שקדם לשנת הכספים 1991. התוצאה
היא כי יש לבטל בשל התיישנות את חיובי הארנונה בגין התקופה שקדמה ליום 2.2.91.
25. בערעורה של חברת ט.ט. מועלות גם טענות לגבי
סבירותם של תעריפי הארנונה שקבעה העירייה ולגבי החיובים בגין אספקת מים. באשר
לסבירות תעריפי הארנונה, טענה זו נדחתה בצדק על-ידי בית המשפט המחוזי, בשל העדר
בסיס עובדתי או משפטי. הוא הדין לגבי טענות החברה כנגד גודל החוב בגין אספקת מים.
יש לזכור בהקשר זה כי פנקסי העירייה הם ראיה לכאורה לגבי חובות המגיעים לעירייה
בעד אספקת מים (סעיפים 318 ו323-א לפקודת העיריות).
המסקנה היא, איפוא, כי הערעור מתקבל בחלקו,
במובן זה שחיוב הארנונה לתקופה שקדמה ליום 2.2.91 מתבטל וכן מתבטלים החיובים בגין
תיקוני המדידה הרטרואקטיביים לשנים 1991 עד 1996.
בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.
ש ו פ ט
השופטת ט' שטרסברג-כהן:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
השופט א' ריבלין:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט י'
אנגלרד.
ניתן היום, כ"ד בשבט תשס"ב
(6.2.2002).
ש ו פ ט ת ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________
העתק
מתאים למקור 00044520.Q03 /שב
נוסח
זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח.
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
בבית
המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444
בית
המשפט פתוח להערות והצעות:
[email protected]
לבתי
המשפט אתר באינטרנט: www.court.gov.il