עיריית חולון נ. רשות שדות התעופה בישראל

פסק-דין בתיק בר"ם 4443/03 בבית המשפט העליון בר"ם 4443/03 בפני: כבוד השופטת (בדימ') א' פרוקצ'יה כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופטת ע' ארבל המבקשת: עיריית חולון נ ג ד המשיבים: 1. רשות שדות התעופה בישראל 2. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, חולון 3. מרכז השלטון המקומי בישראל 4. מרכז המועצות האזוריות בישראל צד קשור: היועץ המשפטי לממשלה בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב-יפו מיום 8.4.03 בעמ"נ 202/02 שניתן על-ידי כב' השופטת מ' רובינשטיין בשם המבקשת: עו"ד ד"ר יוסף פרוכטמן, עו"ד אושרה פרוכטמן בשם המשיבה 1 : בשם המשיבה 2 : בשם המשיבים 3-4: עו"ד חנן מלצר, עו"ד דניאל פדר, עו"ד לירית בארי עו"ד עופר צילקר, עו"ד לילך זיתונה עו"ד אלי וילצ'יק, עו"ד מאיה רויזמן בשם היועץ המשפטי לממשלה: עו"ד ציון אילוז פסק-דין השופטת (בדימ') א' פרוקצ'יה: 1. שתי שאלות מרכזיות עולות בהליך זה: האחת – האם עומדת לרשות מקומית זכות להגיש תביעה לפיצוי על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק) בגין פגיעה במקרקעין השייכים לה בעקבות תכנית? השנייה – ככל שעומדת לרשות המקומית זכות כזו, כיצד ניתן לממשה נוכח האמור בסעיף 197 לחוק על-פיו יש להגיש את התביעה לפיצוי לוועדה המקומית לתכנון ולבניה, ונוכח הזהות הפרסונלית הקיימת בין חברי מועצת העיריה לבין חברי אותה ועדה? רקע 2. ביום 30.4.97 אישרה הממשלה "תכנית מיתאר ארצית חלקית מס' ת/מ/א/2/4 – נמל התעופה בן-גוריון", העוסקת בהתאמת נמל התעופה הבינלאומי הראשי של ישראל לשנות האלפיים, תוך שמירה על איזון בין צרכי המשק לבין איכות הסביבה (להלן: תמ"א/2/4). 3. קודם לכן, ביום 22.6.94, החליטה המועצה הארצית לתכנון ולבניה בדבר הצורך בהסדר שיפוי מוסדות התכנון בגין פיצויים שעשויים להיתבע מהם בגין פגיעה אפשרית במקרקעין עקב אישור תמ"א/2/4. בהתאם לכך, התחייבה המשיבה 1, רשות שדות התעופה (להלן: רש"ת) במסגרת "כתב התחייבות לשיפוי – תוכנית מיתאר ארצית תמ"א/2/4" מיום 24.9.97 (להלן: כתב השיפוי), לשפות שורה של ועדות מקומיות לתכנון ולבניה, וביניהן המשיבה 2 – הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון (להלן: הוועדה המקומית), בגין תשלומי פיצויים שאותן ועדות תחוייבנה לשלם, ככל שתחוייבנה בכך, על-פי סעיף 197 לחוק. 4. ביום 24.5.00 הגישה המבקשת (להלן: עיריית חולון או העיריה) לוועדה המקומית הפועלת בתחומה, תביעה לפיצויים על-פי סעיף 197 לחוק, בגין ירידה בערך מקרקעין מסוימים המצויים בבעלותה, עקב הוראות תמ"א/2/4 (להלן: מקרקעי העיריה). העיריה הסתמכה בתביעתה על חוות-דעת שמאית, על-פיה מקרקעי העיריה ספגו פגיעה בעלת אופי אקוסטי עקב תכנון המעבר של מסלול הטיסה מעל אותם מקרקעין. תביעת הפיצויים בגין ירידת ערך שווי המקרקעין מסתכמת בסכום מצטבר של 150,636,000$. 5. ביום 28.11.00 קיבלה הוועדה המקומית החלטה עקרונית לפיה אין זה ראוי כי היא תדון בתביעת הפיצויים האמורה שהוגשה על-ידי העיריה שבתחומה היא פועלת, לאור הזהות הפרסונלית שבין חברי מועצת העיריה לבין חברי הוועדה המקומית. לפיכך, הוועדה המקומית העבירה את הדיון בתביעה לוועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה במחוז תל אביב (להלן: ועדת הערר), הפועלת מכוח סעיף 12ו לחוק התכנון והבניה. ההליכים בפני ועדת הערר 6. בדיון בפני ועדת הערר, טענה רש"ת כי דין תביעת העיריה להידחות על הסף, וזאת מאחר שעיריה מנועה מלתבוע את הוועדה המקומית הפועלת בתחומה על פגיעה במקרקעיה עקב אישור תכנית. בהחלטתה מיום 26.8.02, דחתה ועדת הערר את טענת הסף, וקבעה כי רשות מקומית אינה מנועה מלתבוע פיצויי פגיעה על-פי סעיף 197 לחוק, וכי אין מניעה כי תביעת העיריה תתברר לגופה בפניה. 7. ועדת הערר קבעה, כי סעיף 197 לחוק, על-פי פרשנותו הראויה, אינו מגביל את זכות התביעה של מי שנפגע עקב תכנית גם אם מדובר ברשות מקומית. כן נקבע, כי אין לראות את תביעתה של העיריה המוגשת לוועדה המקומית על-פי סעיף 197 לחוק כתביעת אדם כנגד עצמו, שכן אפילו קיימת זהות פרסונלית בין מועצת העיריה לוועדה המקומית, מדובר בשתי ישויות משפטיות נפרדות. כן נקבע בענייננו, כי הנזק הנטען על-ידי העיריה אינו נובע מתכנית שהיא יזמה וקידמה, אלא מתכנית כלל-ארצית שאושרה על-ידי המועצה הארצית לתכנון ולבניה. בנסיבות אלה, אין סיבה שלא להכיר בתביעת רשות מקומית על פגיעה שנגרמה לה כתוצאה מתכנית ארצית כללית. ועדת הערר הוסיפה וקבעה, כי לאור העובדה שהוועדה המקומית לא היתה יוזמת התוכנית, ולא היתה הגורם שאישר אותה, לא ניתן לטעון כנגד העיריה כי הגשת התביעה על-ידה מהווה שימוש לרעה בזכות. העובדה שרש"ת נדרשה לתת כתב שיפוי לתשלום פיצויים בגין פגיעה במקרקעין עקב התכנית, מלמדת כי המדינה לא התכוונה להטיל את הנטל האמור על קופותיהן המדולדלות של הוועדות המקומיות. הגשת התביעה על-ידי העיריה לפיצוי בגין נזק שנגרם למקרקעיה נועדה למנוע פגיעה בקופתה הציבורית. פגיעה כזו שקולה לפגיעה בתושבי העיר, שהעיריה מופקדת על רווחתם. על כן, ראוי שהיא, כבעלת הזכויות הקנייניות בנכסים הציבוריים שנפגעו עקב התכנית, תפעל כנאמן עבור תושביה, ותגן על האינטרסים הלגיטימיים שלהם. זאת, במיוחד משמדובר בתוכנית מיתאר ארצית המסבה תועלת לציבור הישראלי כולו, ואינה מביאה רווח מיוחד לעיריה או לוועדה המקומית. 8. כן דחתה ועדת הערר את טענת רש"ת, לפיה לא ניתן להגיש תביעת פיצויים בגין פגיעה במקרקעין לצורכי ציבור שהופקעו ללא תמורה. היא הבהירה, כי היקף הפגיעה נקבע בהתאם למחירי שוק של המקרקעין לפני ואחרי אישור התכנית הפוגעת, ואין נפקות לשאלה אם המקרקעין הועברו בשעתו לתובע ללא תמורה. השאלה אם יש למקרקעין ציבוריים שווי שוק ומהו שווי זה היא שאלה שמאית מובהקת, שיש לבררה באמצעות חוות-דעת שמאיות בשלב הדיון בתביעה לגופה. 9. לבסוף, ועדת הערר דחתה גם את טענת רש"ת לפיה תכלית התביעה היא להזרים בעקיפין תקציב נוסף לקופת העיריה מהשלטון המרכזי. היא קבעה, כי אם יוכח שמקרקעי העיריה נפגעו עקב אישור התכנית, הרי שהפיצוי ישמש להטבת נזקי הפגיעה, ולא להתעשרותה של העיריה. טענת הסף של רש"ת נדחתה, אפוא, על-ידי ועדת הערר, ונקבע כי יש לדון בערר לגופו. 10. כנגד החלטה זו של ועדת הערר, הגישה רש"ת ערעור מינהלי לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. פסק דינו של בית המשפט המחוזי 11. בית המשפט המחוזי (השופטת מ' רובינשטיין), קיבל את ערעורה של רש"ת, וביטל את החלטת ועדת הערר. בית המשפט ציין, כי אמנם אין בסעיף 197 לחוק הוראה השוללת את זכות העיריה לתבוע פיצוי מהוועדה המקומית ככל שמקרקעיה נפגעו עקב תכנית. עם זאת, יש להידרש לעקרונות משפט כלליים לצורך בחינת מעמדה של תביעת העיריה, כאמור. 12. בית המשפט קבע כי ההליך בפני הוועדה המקומית הוא הליך מעין-שיפוטי, שבו חברי מועצת העיר החברים גם בוועדה המקומית נדרשים לקבל החלטה מעין-שיפוטית בתביעת העיריה שגם בה הם מכהנים. מבנה סמכויות שבו החלטה מעין-שיפוטית בתביעה כספית מתקבלת על-ידי גוף משפטי שמכהנים בו כל אותם אנשים המרכיבים את הגוף שהגיש את התביעה הכספית, יוצר, מעצם טיבו, בעיה מובנית של ניגוד עניינים. קיים חשש שמא חברי הוועדה המקומית, שהם גם חברי מועצת הרשות המקומית, יגלו נטייה – וגם אם זו תהא סמויה ותת-הכרתית – להיענות לתביעה המוגשת על-ידי גוף שהם נימנים על חבריו היחידים. זאת, במיוחד בנסיבות מקרה זה, בו הוועדה המקומית מודעת מראש לעובדה כי כל שתפסוק בתביעת הפיצוי לא ישולם מתקציב הרשות המקומית, שהוא גם תקציבה של הוועדה המקומית, אלא ישולם מכספי רש"ת, מכוח כתב השיפוי עליו חתמה. לדברי בית המשפט, החשש הוא כי בנסיבות אלה הוועדה המקומית לא תדקדק בשאלה אם יש אכן הצדקה עניינית לפיצוי. משכך, נפסק, כי רק הסדר חקיקתי מפורש וברור יוכל לספק פתרון לבעיית ניגוד העניינים המובנית, הנוצרת במצב הדברים המתואר. 13. לבסוף, בית המשפט הביע עמדה לפיה מן הראוי לנקוט בדרך של חקיקה מיוחדת בקשר לבעיות המתעוררות כתוצאה מתכנית הרחבת נמל התעופה, והתביעות הנובעות מתכנית זו. כן הוא הורה על ביטול החלטת ועדת הערר, כדי שהרשויות המוסמכות תוכלנה לטפל בהסדרת נושא הפיצויים בדרך שתמנע שיתוף גורם הנגוע בניגוד עניינים בהכרעה בתביעת הפיצויים. על פסק דין זה הגישה עיריית חולון בקשת רשות ערעור לבית משפט זה, ורשות ערעור ניתנה. טענות הצדדים בערעור טענות עיריית חולון 14. עיריית חולון טוענת כי תמ"א/2/4 מסבה נזק מוחשי וממשי למבנים ציבוריים בבעלותה, שנועדו לשימושם של תושבי העיר, בדרך הפוגעת הן ביכולת השימוש וההנאה היומיומיים מנכסים אלה, והן בערכם הכספי לאורך זמן. בכלל זה, מדובר בנזק למקרקעין המיועדים לבתי ספר, גני ילדים, מתנ"סים, בנייני תרבות ודיור, וכן נכסים מסחריים ודירות מגורים שבבעלות העיריה. לטענת העיריה, אי הכרה בזכותה לתבוע פיצויים בגין הפגיעה משמעה כי תושבי העיר חולון יצטרכו לשאת במלוא הנזק הכבד שנגרם לנכסי העיריה עקב הוראות התכנית. כל זאת, על רקע פרויקט לאומי של הרחבת נמל התעופה, המקדם את טובת כלל הציבור בישראל, ואשר נועד להזרים לרש"ת ולמדינה הכנסות בהיקפים עצומים. 15. לטענת העיריה, אחריותה של רש"ת לנזקי התכנית היוותה תנאי יסודי ומהותי שבלעדיו התכנית לא היתה זוכה לאישור. מוסדות התכנון הכירו בנזקים שהתכנית גורמת למקרקעין באזורים סמוכים, והטילו חובת שיפוי על רש"ת, תוך שהבהירו לכל הגורמים הנוגעים בדבר, כי כתבי השיפוי הם תנאי לאישור התכנית. כבר מלכתחילה, התייחסו הגורמים המוסמכים לרש"ת כאל הנתבעת המהותית מכוח כתבי השיפוי עליהם חתמה, ואילו הוועדה המקומית נתפסה כנתבעת פורמלית בלבד. לאור זאת, היה מקום להעביר את ההכרעה בתביעה מהוועדה המקומית אל ועדת הערר, כאשר רש"ת מהווה באופן מהותי המשיבה לתביעת העיריה. העיריה אף מצביעה על המגמה הכללית המסתמנת להעביר את נטל הפיצוי בגין נזקים הנגרמים עקב פרויקטים כלל-ארציים אל השלטון המרכזי, באמצעות שיפוי הוועדות המקומיות, כאשר הוא הגורם יוזם התכנית. 16. עיריית חולון טוענת, כי לרשות מקומית עומדת זכות מכוח החוק לתבוע פיצויים על פגיעה שנגרמה למקרקעין המצויים בבעלותה עקב אישור תכנית. זאת, מכוח זכות הקניין של הרשות המקומית במקרקעין, הפועלת כ"נאמן" של ציבור תושביה. לדבריה, הנחה זו מתיישבת הן עם לשונו, והן עם תכליתו של סעיף 197 לחוק. לכן, אין לחסום את זכות הגישה של העיריה לצורך בירור התביעה לגופה, ואין להבחין לענין זה בין פגיעה בנכסי העיריה המיועדים למטרות ציבוריות, לבין מקרקעין המוחזקים למטרות עיסקיות. כן נטען, כי בכתב השיפוי עליו חתמה רש"ת אין כל מגבלה או סייג בנוגע לתביעות פיצוי של רשויות מקומיות בגין פגיעה במקרקעיהן, ובטענת הסף שהעלתה רש"ת יש משום ניסיון התחמקות שלא כדין של גוף שלטוני מלמלא התחייבויות להן הוא נדרש כתנאי לאישורה וביצועה של התכנית. 17. העיריה טוענת עוד, כי דחיית התביעה על הסף בנימוק של ניגוד עניינים יסודה בטעות. ניגוד העניינים במקרה זה הוא בעל אופי תיאורטי שכן הוועדה המקומית לא דנה כלל בתביעת הפיצויים שהגישה העיריה לגופה, אלא העבירה אותה במישרין לדיון בפני ועדת הערר, על-פי סמכותה מכוח החוק. מעבר לכך, על-פי ההלכה הפסוקה, הרשות המקומית והוועדה המקומית הן גופים משפטיים נפרדים, ובעלי תפקידים וסמכויות סטטוטוריות שונים. ועוד, החוק קבע שורה של הסדרים סטטוטוריים מפורשים, המצמצמים את תחולתה האפשרית של ההלכה השיפוטית בדבר ניגוד עניינים בכל הנוגע לדיונים המתקיימים בפני הוועדה המקומית, גם כאשר הרשות המקומית הינה צד להם. ומעבר לכך, הדיון המעין-שיפוטי בהיבטים העובדתיים והמשפטיים של התביעה מתברר ממילא בפני ועדת הערר, שהיא גוף בלתי-תלוי ברשות המקומית, ולא בפני הוועדה המקומית. הגשת התביעה לוועדה המקומית בשלב הראשון היא טכנית באופייה, ומשולה להצגת "דרישה לחייב", ואילו הדיון המעין-שיפוטי לגופו מתקיים ממילא בפני ועדת ערר, המורכבת מחברים חיצוניים שאינם קשורים לבעלי הדין, וכלפיה לא מתעוררת כל בעיה של ניגוד עניינים. 18. לחלופין, טוענת עיריית חולון, כי אפילו היה מתקיים כאן חשש לניגוד עניינים במישור העקרוני, יש להעניק סעד מידתי, ולא לחסום לחלוטין את בירור תביעת העיריה בפני ועדת הערר. הצעת בית המשפט קמא להפנות את הענין לגיבוש מהלכי חקיקה בנושא משמעה דחייה ממושכת של פתרון הענין, תוך פגיעה חמורה בעיריה ובזכויות תושביה. טענות רש"ת 19. רש"ת טוענת, כי דין הערעור להידחות מחמת הכלל בדבר איסור ניגוד עניינים, החל כאן במספר מישורים: במישור המוסדי, חברי מועצת העיריה מצויים בניגוד עניינים בין תפקידם במועצת העיריה, היא התובעת, לבין תפקידם בוועדה המקומית, היא הנתבעת, המשמשת גם כ"שופטת" האמורה להכריע, על-פי הדין, בגורל התביעה; במישור הפרסונלי, הוועדה המקומית, המורכבת מחברי מועצת העיריה, הינה בעלת אינטרס ישיר בתביעת העיריה, מאחר שהיא עתידה על-פי כתב השיפוי לקבל במישרין טובת הנאה כתוצאה מקבלת התביעה. כן נטען, כי תביעת העיריה מהווה, הלכה למעשה, תביעה נגד עצמה, וזאת בשים לב לזהות הפרסונלית המלאה בין מועצת העיריה לבין הוועדה המקומית. תביעה של אדם כנגד עצמו פסולה מחמת היעדר יריבות, ואינה עולה בקנה אחד עם מושכלות יסוד של המשפט. רש"ת טוענת עוד, כי משמעות קבלת תביעת העיריה היא הטלת החיוב הכספי על התובעת עצמה. זאת, לאור הוראת סעיף 24(א) לחוק התכנון והבניה, הקובע כי בוועדה מקומית שמרחב התכנון שלה כולל רשות מקומית אחת בלבד – כמו במקרה שלפנינו – אומדן הכנסותיה והוצאותיה של הוועדה המקומית נכלל בתקציב הרשות המקומית. כן טוענת רש"ת, כי תביעת העיריה נגד הוועדה המקומית הוגשה שלא בתום-לב ותוך שימוש לרעה בזכות, וזאת במובן זה שהעיריה מנסה לעשות שימוש בכתב השיפוי שלא למטרה לשמה הוא נועד, שהינה – שיפוי הוועדות המקומיות בגין פיצויים שהן תידרשנה לשלם לצדדים שלישיים בשל ירידת ערך המקרקעין עקב אישור התכנית. על-פי הנטען, כתב השיפוי לא התכוון לחול על פגיעה במקרקעיה של הרשות המקומית עצמה. 20. רש"ת טוענת עוד, כי במישור העקרוני, אין הצדקה לפיצוי רשות מקומית בעבור פגיעה תכנונית. חוק התכנון והבניה מאזן בין שני האינטרסים: מחד – זכותו של הפרט לעשות בקניינו כרצונו, ומנגד – צורכי החברה בכללותם. בישראל, כמו גם בשיטות משפט אחרות, אין מעניקים פיצוי על מלוא הנזקים הנגרמים כתוצאה מפעולה תכנונית, וקיימים נזקים הנותרים ללא סעד. ההצדקה לפיצוי בגין פגיעה תכנונית לא מתקיימת כאשר הנפגעת היא רשות מקומית, מאחר שזכות הקניין שלה שונה במהותה מזכות הקניין של הפרט. בחינת ההסדר הקבוע בחוק בנוגע לפיצוי בגין פגיעה תכנונית, מלמד שסעיף 197 לחוק לא נועד לפצות רשות מקומית ככזו, והתרת תביעה כזו היתה מחייבת שינוי הדין, וקביעת הסדרים ראשוניים מפורטים, בין השאר בנוגע לסיווג זכות התביעה, דרכי בירורה, וזיהוי הגורם שיישא בנטל הפיצוי. 21. עוד נטען, כי סעיף 197 לחוק לא נועד לפצות בגין ירידת ערך של מקרקעין בעלי יעוד ציבורי, ובכלל זה מקרקעין של רשות מקומית. מקרקעין כאלה לא ניתן לשום ולא ניתן למכור, ולכן אין מדובר בהקשר זה בפגיעה בערך המקרקעין במובנו של סעיף 197 לחוק. כן נטען, כי נכסי עיריית חולון לא נפגעו כלל, ולא כל שכן, לא נפגעו בפגיעה ממשית הניתנת לאומדן כלשהו. סעיף 197 לחוק לא התכוון לפצות על נזקים ערטילאיים, ולהחיל על רשויות התכנון חובה בלתי-מוגבלת ובלתי-מוגדרת לשאת בנזקים שאין דרך מעשית לאמוד אותם. כענין של מדיניות משפטית, נזקים מסוג אלה, כשהם נגרמים לרשות המקומית, אינם בני-פיצוי. 22. רש"ת מוסיפה, כי יש לבחון את שאלת זכאות עיריית חולון להגיש תביעה, במנותק מקיומו של כתב השיפוי ובהתעלם ממנו. כתב השיפוי שניתן לוועדות המקומיות אינו משפיע על התוצאות המשפטיות של תביעה זו. התרופה לפגיעה במקרקעי הרשויות המקומיות, ככל שיש כזו, תימצא בהחלטת המועצה הארצית לתכנון ולבניה להעביר לממשלה, ביחד עם תמ"א/2/4, המלצה לרש"ת לסייע לרשויות המקומיות הנפגעות מהתכנית. המלצה זו מהווה מסלול שונה ונפרד למתן סיוע לרשויות מקומיות הנפגעות מהתכנית, והוא מעיד על אומד-דעת הצדדים כי כתב השיפוי לא נועד מלכתחילה לחול על פגיעות שנגרמו למקרקעי רשויות מקומיות. לצורך זה, אושר בתקציב רש"ת סכום של 23,500,000 ₪ לשנים 2002-2006. טענות המשיבים 3 ו-4 23. המשיבים 3 ו-4, מרכז השלטון המקומי בישראל ומרכז המועצות האזוריות בישראל, צורפו על-פי בקשתם כצדדים להליך. לגישתם, ההכרה בזכותה של רשות מקומית להגיש תביעות מכוח סעיף 197 לחוק מעוגנת בעקרונות היסוד של השיטה, ובהם זכות היסוד לקניין הנתונה גם לרשות המקומית; במיוחד כך הדבר מאחר שהרשות המקומית מנהלת את רכושה כנאמן עבור כלל ציבור תושביה. העובדה כי תקציב הרשות המקומית נפרד ומובחן מתקציב הוועדה המקומית, כמו גם העובדה שקיימים הסדרי שיפוי סטטוטוריים והסכמיים ששכיחותם הולכת וגדלה, מחזקות את המסקנה המתחייבת כי יש מקום להכיר בזכותה של הרשות המקומית להגיש תביעת פיצויים על-פי סעיף 197 לחוק. לעמדת המשיבים 3 ו-4, קיומם של הסדרי שיפוי אינו מקים, כשלעצמו, את ההצדקה להכרה בזכותה של רשות מקומית להגיש תביעה על-פי סעיף 197 לחוק, אולם יש בקיומם כדי לחזק ולחדד את ההכרה בזכותה של רשות מקומית להגיש תביעה כזו. כך, לטענתם, במיוחד כשמדובר בתכניות המסבות הנאה לכלל תושבי המדינה, ונוכח עקרונות ההגינות, היעילות והצדק החלוקתי העומדים בבסיס סעיף 197 לחוק. אין הצדקה להשית את מלוא נטל הפגיעה, הנגרמת עקב תכנית המסבה הנאה לכלל תושבי המדינה, על תושבי רשות מקומית פלונית בלבד; יש להשית את מלוא נטל הפגיעה על כלל הציבור באמצעות פיצוי שישולם על-ידי הגוף הציבורי האחראי לתכנית. עמדת היועץ המשפטי לממשלה 24. מפאת חשיבותן המשפטית והציבורית-הכללית של השאלות העולות בהליך זה, נתבקש היועץ המשפטי לממשלה לנקוט עמדה ביחס לסוגיות העקרוניות הנדונות בענייננו. 25. עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא, כי רשות ציבורית זכאית לתבוע פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק בגין פגיעה במקרקעין עקב אישור תכנית. מסקנתו זו מתבססת על לשון סעיף 197 לחוק ועל תכליתו. על-פי לשון הסעיף, הזכות לפיצוי ניתנת לבעל מקרקעין או בעל זכות בהם, בלא אבחנה באשר למיהות בעלי הקרקע: הוראת החוק אינה מבחינה בין בעלים פרטי של קרקע לבין בעלים של קרקע שהוא רשות ציבורית, ולכל אחד מהם עומדת זכות תביעה לפיצויים עקב פגיעה של תכנית במקרקעין. כשם שזכות הקניין של רשות מקומית זוכה להגנה חוקתית בדומה לזכות קניין שבידי הפרט, כך יש להכיר בזכות הרשות לתבוע פיצוי על פגיעה במקרקעיה עקב תכנית, כשם שזכות זו נתונה לבעלים פרטי של קרקע. 26. היועץ המשפטי לממשלה נדרש בחוות-דעתו גם לשאלה הנוספת – האם קיומה של זהות פרסונלית בין מועצת הרשות המקומית לבין הוועדה המקומית לתכנון ולבניה צריכה למנוע מהעיריה אפשרות לממש את זכות תביעתה על-פי סעיף 197 לחוק? על שאלה זו השיב בשלילה. לגישתו, יש ליתן את הדעת לכך שהזהות הפרסונלית אינה מתקיימת בוועדות המרחביות שבתחומן מספר רשויות מקומיות, על אף שמהותן ומעמדן על-פי הדין זהה לזה של הוועדות המקומיות שבמרחב התכנון שלהן נכללת רשות מקומית אחת בלבד. אין מקום, אפוא, להבחין בין שני סוגי הוועדות המקומיות לענין התביעה לפיצוי בידי הרשות המקומית, אלא יש לחפש את הפתרון המעשי לניטרול ניגוד עניינים אפשרי בוועדה מקומית הפועלת בתחום רשות מקומית אחת. היועץ המשפטי טוען עוד כי חרף הזהות הפרסונלית, ענין לנו בשני גופים שונים – ועדה מקומית ועיריה – הן מבחינת תפקידיהם וסמכויותיהם, הן מבחינת הדין המסדיר את פעילותם, והן מבחינת האישיות המשפטית הנפרדת של כל אחד מהם. עמדת היועץ המשפטי היא, אפוא, כי טענת ניגוד העניינים בין הרשות המקומית לבין הוועדה המקומית, כעילה לשלילת זכות תביעה מהותית הנתונה לרשות המקומית, אינה מתיישבת עם מבנה החוק, ואף לא עם המסכת העובדתית שבענייננו, ויש להתיר את תביעת העיריה לפיצוי כנטען על-ידה. הכרעה 27. ההליך שבפנינו מעלה לדיון שתי שאלות שיש להבחין ביניהן: האחת – האם נתונה לרשות ציבורית, ובכלל זה – לרשות מקומית, זכות תביעה על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה ביחס לפגיעה עקב תכנית במקרקעין שהיא בעלת זכויות בהם, או שמא זכות זו מיוחדת לבעל קניין פרטי בלבד שמקרקעיו נפגעו מתכנית? השנייה – ככל שעומדת לרשות מקומית זכות תביעה כזו במישור המהותי, כיצד ניתן לממשה בלא להיקלע למצב של ניגוד עניינים פרסונלי בין חברי מועצת העיריה לבין חברי הוועדה המקומית שאליה יש להגיש את תביעת הפיצוי, לאור זהות החברים המאיישים שני גופים אלה במרחב תכנון הכולל רשות מקומית אחת בלבד? נבחן שאלות אלה, אחת לאחת. האם עומדת לרשות מקומית זכות תביעה על-פי סעיף 197 לחוק? 28. שאלה היא האם עומדת לרשות מקומית, בעלת זכויות במקרקעין בתחום שיפוטה, זכות לתבוע פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק בגין פגיעה במקרקעיה עקב תכנית. המענה לשאלה זו נגזר מלשונו של החוק ומתכליתו. ככלל, ניסוחו של החוק קובע את המסגרת הלשונית שבתחומה יש לבחון את תכלית ההסדר החקיקתי. לשון החוק 29. פרק ט' לחוק התכנון והבניה קובע את הזכות לפיצוי בגין פגיעה במקרקעין עקב תכנית. הזכות לתבוע פיצויים מוסדרת בסעיף 197(א) לחוק, שזו לשונו: תביעת פיצויים (א) נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמה, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם, זכאי לפיצויים מהוועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200 (ההדגשה אינה במקור). סעיף 200 לחוק קובע הוראות פטור מחובת תשלום פיצויים בהתקיים תנאים מסוימים המפורטים שם, וכאשר "הפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות הענין, ואין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים". 30. על-פי לשון סעיף 197 לחוק, הזכאי לתבוע על-פיו הוא מי שביום תחילת התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם. לשון ההוראה אינה מבחינה בין סוגים שונים של בעלי זכויות במקרקעין, כגון בעלים פרטי לעומת בעלים שהוא רשות ציבורית, ואינה כוללת כל הוראה המגבילה את זכות התביעה של רשות ציבורית, ובכללה – רשות מקומית. כמו כן, הוראת החוק אינה מבחינה בין סוגים שונים של תכניות שמהן נגרמת הפגיעה במקרקעין. היא עוסקת באופן כללי במקרקעין שנפגעו על-ידי "תכנית", והמושג "תכנית" מוגדר בסעיף 1 לחוק כ"תכנית מהתכניות שלפי פרק ג'", עליה נמנות: תכנית מיתאר ארצית, תכנית מיתאר מחוזית, תכנית מיתאר מקומית, תכנית מפורטת, תכנית מיוחדת, תכנית לשימור אתרים, תכנית לתשתיות לאומיות ותכנית למיתקן טעון היתר פליטה. 31. בחינת לשון החוק, מלמדת, אפוא, כי המחוקק לא הוציא במפורש את הרשויות המקומיות מהגדרת הזכאים להגיש תביעת פיצויים על-פי סעיף 197 לחוק, ולא הגביל את זכות התביעה שלהן. על כן, על פני הדברים, ניסוחה של ההוראה בדבר זכות התביעה לפיצוי בגין פגיעה במקרקעין עקב תכנית מתיישב עם קיום זכות בידי רשות מקומית להגיש תביעה כזו בתורת בעלים של קרקע או כבעלת זכות בהם. תכלית החוק 32. נבחן, האם פרשנות נוסחו של החוק בדרך המכירה בתביעת הרשות המקומית לפיצוי על פגיעה במקרקעיה עקב תכנית מתיישבת גם עם תכליתו ומטרותיו של החוק. 33. עקרון מרכזי העומד בבסיסו של סעיף 197 לחוק הוא כי, כנגד הפגיעה במקרקעין עקב תכנית, קמה לבעל זכות במקרקעין הזכות לפיצוי בגין הפגיעה. הזכות לפיצוי הפרט עקב פגיעה בקניינו על-ידי הרשות הציבורית הוכרה במשפטנו משכבר הימים (ע"א 216/66 עיריית תל-אביב-יפו נ' אבו-דאיה, פ"ד כ(4) 522, 546 (1966) (להלן: ענין אבו-דאיה); בג"ץ 150/69 רייך נ' מנהל אגף העתיקות, פ"ד כד(1) 204, 209 (1969); בג"ץ 7250/97 סולימאני נ' שר הפנים, פ"ד נד(3) 783, 789 (2000); עע"ם 2775/01 ויטנר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פסקה 12 (לא פורסם, 24.1.2002) (להלן: ענין ויטנר)). התפתחות צרכי התכנון, בד בבד עם התפתחות החיים המודרניים, גוררת עימה פגיעות בלתי-נמנעות במקרקעין, המחייבות פיצוי של בעלי הזכויות הנפגעים עקב הליכי תכנון שנועדו לשרת את עניינו של הכלל (נעמי אלסטר-פנחסי "סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 – פיצויים לנפגעים כתוצאה מתכנית מיתאר שלא על דרך הפקעה" הפרקליט ל"ו 516, 534 (תשמ"ד)). הכלל הקבוע בסעיף 197 בדבר חובת פיצוי על פגיעה במקרקעין עקב תכנית משתלב בהגנה החוקתית על הקניין ומתפרש בהרחבה. כנגדו, החריגים לכלל הפיצוי על פגיעה במקרקעין, המפורטים בסעיף 200 לחוק, מתפרשים בצמצום, מאחר שהם משקפים סטייה מחובת הפיצוי על פגיעה קניינית (ע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, כפר-סבא, פ"ד מו(4) 627, 639-642 (1992) (להלן: ענין פרי הארץ); דפנה לוינסון-זמיר פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון 327-328 (1994) (להלן: לוינסון-זמיר)). החריגים המנויים בסעיף 200 לחוק אמורים לשמש בלם מפני ריבוי תביעות פיצוי שהציבור יתקשה לעמוד בהן, אך אין בהם כדי להקהות את עוצמתו של העקרון הכללי בדבר זכותו הבסיסית של בעל קניין לפיצוי בגין פגיעה במקרקעין עקב תכנית. סעיף 197 לחוק נועד להרחיב את מעגל הנפגעים הזכאים לפיצוי, ולהיטיב את נזקו של בעל זכות "כלכלית" במקרקעין (אהרן נמדר פגיעה במקרקעין [פיצויים בגין נזקי תכנית] 431-433 (מהד' שנייה, 2008) (להלן: נמדר)). בית המשפט, בדונו בזכות הפיצוי מכוח סעיף 197 לחוק, הבהיר לא אחת כי אין לצמצם את תחום התפרשותה של הזכות לפיצוי וכי אין לגרוע ממנה בלא הוראה מפורשת של המחוקק. באותה מידה בולטת נטיית הצמצום בפירוש הסייגים לפיצוי האמורים בסעיף 200 לחוק (ד"נ 28/79 הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' וארון, פ"ד לה(1) 561, 568 (1980); ע"א 511/88 מנדלבאום נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון, פ"ד מד(3) 522, 527-528 (1990); דנ"א 3768/98 קרית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פ"ד נו(5) 49, 140 (2002)). אכן, "ההגנה על זכות הקניין, הכוללת את הזכות לפיצויים בגין פגיעה בקניין, היא אשר עמדה גם בבסיס גישתם של השופטים אשר דגלו בפרשנות מצמצמת לסייג לפיצוי לפי סעיף 197, הקבוע בסעיף 200 לחוק" (השופטת ביניש בענין ויטנר, פסקה 13). ההצדקה המושגית לחובת הפיצוי בגין פגיעה מתכנית 34. מספר שיקולי יסוד עומדים ברקע חובת הפיצוי על פגיעה מתכנית: שיקול יסוד ראשון שואב כוחו מעקרון הצדק החלוקתי. עקרון זה מכוון להסדיר חלוקה צודקת ושוויונית של הנטלים החברתיים, ובבסיסו עומדת ההנחה כי נזקי הפגיעה מתכנית, המסבה תועלת לכלל, אינם אמורים ליפול על שכמו של בעל המקרקעין היחיד, אלא הציבור כולו צריך לשאת בהם (דנ"א 1333/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רעננה נ' הורוויץ, פ"ד נח(6) 289, 294 (2004); ענין ויטנר, פסקה 14). שיקול יסוד שני, הטמון בחובת הפיצוי, הוא שיקול כלכלי-ענייני. בלא חובת פיצוי, היה עולה חשש כי רשויות התכנון לא תיתנה משקל מספיק לפגיעה הצפויה מתכנית בזכויות קנייניות של בעלי מקרקעין, בצד המשקל שיש לתת ליתרונותיה של התכנית (ענין פרי הארץ, בעמ' 640-641; ע"א 4390/90 אלישר נ' מדינת ישראל – הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז המרכז, פ"ד מז(3) 872, 878 (1993); בר"מ 10510/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה נ' כהן, פסקה 25 (לא פורסם, 31.1.2007) (להלן: ענין הוועדה המקומית חדרה)). ברקע חובת הפיצוי מונחים גם עקרונות של הגינות, יעילות ושוויון. עקרון ההגינות מבוסס על ההנחה כי יש לפצות את הניזוק ולהחזירו למצב כפי שהיה לפני אירוע הנזק, והמזיק שגרם לנזק הוא שעליו לשאת בנטל; עקרון היעילות מורה, כי היעדר פיצוי על נזק שנגרם מפגיעת תכנית עלול להביא לדמורליזציה של פרטים, להשפיע לרעה על רמת ההשקעה והייצור שלהם, וליצור תמריץ שלילי להתנהגות הרשות הציבורית; עקרון השוויון מבוסס על שיקולי צדק ועל השאיפה להעניק יחס שוויוני לבעלי מעמד שווה (לוינסון-זמיר, בעמ' 468-467; נמדר, בעמ' 41-43). 35. בצד השיקולים המחייבים פיצוי של בעל זכות במקרקעין עקב פגיעה מתכנית, ישנם שיקולים המצדיקים, בנסיבות מסוימות, סטייה מחובת הפיצוי. סטייה זו משתקפת בסייגים לחובת הפיצוי המפורטים בסעיף 200 לחוק. אל מול עקרון פיצוי הנפגע עומד אינטרס הציבור בעידוד פעילות התכנון והפיתוח, העלולה להיפגע אם תתלווינה אליה עלויות כספיות גדולות מדי. נילווה לכך גם אינטרס של ודאות, אשר נועד לאפשר לרשויות התכנון להעריך מראש את היקף תשלומי הפיצויים שיהיה עליהן לשלם בשל פגיעה מתכנית, וזאת לצורך תכנון פעולותיהן. לסייגים לפיצוי המעוגנים בסעיף 200 לחוק מתלווה גם רציונל הנעוץ בהיבטים החברתיים של זכות הקניין, ובצורך לאזן בין קניינו של היחיד לבין צורכי הציבור. על-פי תפיסה זו, לבעל הקניין ישנה מחוייבות חברתית לשרת את אינטרס הציבור. מכאן הגישה לפיה ניתן לפגוע בזכויות הקניין של הפרט באופן מידתי כדי להבטיח את אינטרס הכלל. היותו של הקניין משאב לאומי, מצדיק מתן כוח למדינה גם לפגוע בקניין הפרטי כדי לקיים אינטרס ציבורי (הנשיא ברק בע"א 3901/96 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רעננה נ' הורוויץ, פ"ד נו(4) 913, 939-937 (2002)). 36. הפרשנות הראויה של הוראות הפיצוי על פגיעה בתכנית מצריכה, אפוא, איזון בין האינטרסים השונים והמורכבים הפועלים בענין זה, שעיקרם הגנה על זכות הקניין והצדק החלוקתי מחד, לבין אינטרס התכנון הכולל, ושיקולי הוודאות התקציבית, מנגד (ענין הוועדה המקומית חדרה, פסקה 26; בג"צ 156/01 מושב נוה ימין נ' שר הפנים, פ"ד נז(5) 289, 295 (2003)). על רקע שיקולים אלה, יש לבחון האם האינטרסים העומדים ביסוד הסדר הפיצוי בסעיף 197 לחוק מתיישבים עם הכרה בזכות הרשות הציבורית – ובמקרה זה הרשות המקומית – לתבוע פיצוי מכוח סעיף 197 לחוק. ההגנה על זכות הקניין של רשות ציבורית 37. זכות הקניין של הפרט קנתה לה מעמד מיוחד בקשת זכויות האדם, והיא הוכרה כזכות יסוד מכוח סעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, המורה כי "אין פוגעים בקנינו של אדם". הוראה זו היא רבת-השלכות בתחומי משפט שונים, והיא מקרינה, בין היתר, על התייחסות המשפט לפעולות הרשות הציבורית המשפיעות על זכויות הקניין של הפרט, ובכלל זה על פעולות הפקעת קרקע, או פגיעה בקרקע מכוח תכניות בניין עיר. בצד כוחו של השלטון לפעול לקידום צורכי ציבור, בין על דרך הפקעה לצורכי ציבור ובין על דרך תכנון מרחבי שנועד להגביר את יעילות השימוש במקרקעי המדינה, עומדת זכותו של הפרט לשמר את זכותו הקניינית מפני פגיעה העולה מעבר לנדרש (ראו ע"א 1968/00 חברת גוש 2842 חלקה 10 בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, נתניה, פ"ד נח(1) 550, 559 (2001) (להלן: ענין גוש 2842)). העקרון לפיו אין פוגעים בקניינו של אדם אלא אם קנויה לו זכות לפיצוי בצד הפגיעה, הוכר בפסיקה מקדמת דנא, ועוד בטרם חקיקת חוק-היסוד: "ניתן לומר, שהזכות לפיצויים לא רק שהיא נושאת היום אופי אוניברסאלי, אלא גם עומדת, מפאת חשיבותה היתירה, על מדרגה – או כמעט על מדרגה – של "זכות-יסוד", וזאת ללא קשר להוראה קונסטיטוציונית המקנה לה את המעמד הזה, ואף אם מקומה יכירנה, כאן ושם, בהוראת חוק סטטוטורית בלבד" (דברי הנשיא אגרנט בענין אבו-דאיה, בעמ' 546). 38. חוק-היסוד היקנה לזכות הקניין מעמד של זכות יסוד חוקתית, המחייב איזון ראוי בין זכויות בעל הקניין הפרטי שנפגע לבין האינטרס הציבורי הנוגד (בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(2) 625, 712-713 (2001)). תפיסה זו הביאה עימה פרשנות מצמצמת לזכות הרשות הציבורית לפעול לתכנון בניין עיר בלא פיצוי לפרט הנפגע (מיגל דויטש קניין (כרך א') 286-287 (תשנ"ז)). אמנם, זכות הקניין, כזכויות יסוד אחרות, הינה זכות יחסית, אותה יש לאזן כנגד אינטרסים נוגדים של הזולת ושל הציבור. לכן, לא כל פגיעה במקרקעין על-ידי תכנית תזכה בפיצויים על-פי סעיף 197 לחוק (ענין ויטנר, פסקה 13). אולם, ככל שנתחזק מעמדה של זכות הקניין, כך גבר הצורך להגביל את הפגיעה בזכות זו להכרחי בלבד, ונתחזקה החובה לפצות את בעל הקניין על פגיעה בזכותו (ע"א 377/79 פייצר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת-גן, פ"ד לה(3) 645, 656 (1981); רע"א 6339/97 רוקר נ' סלומון, פ"ד נה(1) 199 (1999); ענין גוש 2842, בעמ' 560). 39. השאלה בענייננו היא – האם דינה של רשות מקומית, כבעלת זכויות במקרקעין שבשטחה, כדין בעל קניין פרטי לענין ההגנה הניתנת לה על זכויותיה הקנייניות. הרשות המקומית היא אישיות משפטית במשפט, והיא מהווה נושא לזכויות משפטיות, וזכויות קניין בכלל זה (ע"א 324/82 עיריית בני ברק נ' רוטברד, פ"ד מה(4) 102, 126 (1991) (להלן: ענין רוטברד); סעיף 7 לפקודת העיריות [נוסח חדש]; סעיף 3 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981). עם זאת, עדיין ניצבת השאלה האם ההגנה החוקתית הניתנת לזכות הקניין של הפרט מתפרשת גם על זכות הקניין של הרשות המקומית, אשר נועדה למימוש צרכים ציבוריים. 40. הגישה המקובלת במשפט היא כי ההגנה החוקתית על הקניין ניתנת גם לרשות ציבורית כבעלת קניין. זכות הקניין של הרשות המקומית נתפסת כזכות המשקפת את מכלול זכויותיהם של הפרטים המרכיבים אותה. תפיסה זו מובילה להכרה בקיום הגנה חוקתית לקניין הרשות הציבורית, המוענקת, למעשה, לזכויותיהם הקנייניות של תושבי אותה רשות. קניינה של הרשות המקומית נתפס כקניינו של הציבור אותו היא מייצגת, וכקניינו של כל אחד ואחד מתושביה. הרשות המקומית, כבעלת מקרקעין, משמשת נאמן לציבור תושביה, והיא חבה לציבור זה חובת אמון; היא מחזיקה את הקניין הציבורי שבבעלותה לטובת ציבור התושבים המתגוררים בתחומה, והיא מופקדת על ניהולו, שמירתו וניצולו בדרך המיטבית לרווחת התושבים (בג"ץ 3638/99 בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ"ד נד(4) 220, 227 (2000); בג"צ 8676/00 אדם טבע ודין נ' עיריית רעננה, פ"ד נט(2) 210, 223 (2004)). על זכויות הפרטים בקניין הציבור נפרשת ההגנה החוקתית הניתנת לקניין. עמד על כך בית המשפט בבג"צ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא(4) 1 (1996)): "הנה-כי-כן, לכל יחיד ויחיד מן הציבור יש חלק ברכוש הציבור – במקרקעין שיועדו לציבור – ואין יחיד או בעל-שררה רשאים ליטול מרכוש הציבור ולייחדו ליחיד או לחלק מן הציבור, אלא על-פי חוק או חוקה. העיקרון כי "אין פוגעים בקניינו של אדם" – כהוראת סעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו – יכול שיחול גם על זכותו של היחיד בקניין הציבור. בוודאי ראוי הוא שיחול על זכותו של היחיד בקניין הציבור; ואם לא בלשונו הרי ברוחו. אין נוטלים מן היחיד את קניינו – לא את כולו אף לא את מיקצתו – אלא "בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו" (סעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו). זכותו של היחיד ברשות הרבים, כזכותו ברשות היחיד דמי" (שם, בעמ' 152 (השופט חשין)). אכן, ישנו עיגון בספרות המשפטית לתפיסה כי רשויות ציבוריות, ובכלל זה עיריות ותאגידים סטטוטוריים, נהנות מזכויות אדם חוקתיות: "אם תאגיד מהמשפט הפרטי עשוי להיות בעל זכויות יסוד, איני רואה מדוע תאגיד מהמשפט הציבורי אינו יכול להיות בעל זכויות יסוד. מדוע תימנע זכות הקניין – כזכות חוקתית-על-חוקית – מהעיריות ומהתאגידים הציבוריים? היש היגיון להכיר בחופש ביטוי של עיתון (פרטי) אך לא בחופש הביטוי של רשות השידור (כתאגיד ציבורי)? ... אין כל סיבה שרשות שלטונית אחת (כגון רשות השידור) לא תהיה בעלת זכויות יסוד חוקתיות-על-חוקיות כלפי רשות שלטונית שניה (כגון המדינה) ... אין כל סיבה לשלול זכויות אדם מתאגידים ציבוריים. כמובן, תאגידים אלה לא יהיו בעלים של אותן זכויות אדם אשר על-פי עצם מהותן אינן עשויות לחול על תאגיד (פרטי או ציבורי). אך כל אותן זכויות אדם, אשר על-פי מהותן עשויות להיות מוענקות לתאגיד – כגון זכות הקניין – מן הראוי שתהיינה נתונות גם לתאגיד הציבורי" (אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות חוקתית 441 (כרך שלישי, 1994), ההדגשה אינה במקור). עמד על כך גם פרופ' אדרעי במאמרו "על חוקה דקלרטיבית וחוקה קונסטיטוטיבית – מעמדה של זכות הקניין החוקתית במדרג זכויות האדם" משפטים כ"ח 520 (התשנ"ז), באומרו: "הזכות החוקתית לקניין פירושה גם הזכות על הקניין הציבורי; שהרי גם הקניין הציבורי ראוי להגנה, ואין הכרח להעדיף את זכות הקניין של היחיד על-פני זכות הקניין של כלל הציבור ... זכות הקניין שבסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו נועדה להגן גם על הקניין הציבורי מפני פגיעה על-ידי אדם או קבוצה של בני-אדם" (שם, בעמ' 524-525, ההדגשה אינה במקור). 41. בצד ההגנה על זכות הקניין של הרשות המקומית, גם שיקולי הגינות, שוויון וצדק חלוקתי תומכים בהכרה בזכות הרשות המקומית לתבוע פיצוי על נזקים למקרקעיה בעקבות אישור תכנית מיתאר ארצית. חובת ההגינות, המצדיקה חובת פיצוי הניזוק והחזרת מצבו לקדמותו, ישימה גם לקניינה של הרשות המקומית, המשקף את זכויות תושביה, ובמיוחד כאשר נטל הפיצוי מוטל על יוזם התכנית באמצעות כתב שיפוי. עקרונות השוויון והצדק החלוקתי מצביעים אף הם על ההצדקה שבפיצוי הרשות המקומית. כאשר מדובר בפגיעה הנגרמת למקרקעי רשות מקומית כתוצאה מתכנית מיתאר ארצית המכוונת להיטיב עם כלל החברה במישור הלאומי, אי הכרה בזכות הרשות המקומית לפיצוי מעוותת את עקרונות הצדק החלוקתי. שהרי, תכנית המסבה תועלת לציבור כולו מצדיקה כי פגיעה הנגרמת בעטייה תוטל על הציבור הנהנה ולא על תושבי רשות מקומית פלונית בלבד. העמסת נזקי תכנית ארצית על כתפי רשות מקומית פלונית פוגעת בעקרון השוויון, ויוצרת חלוקה בלתי-שוויונית ובלתי-צודקת של הנטלים הכרוכים בתכנית, מול היתרונות הנובעים מיישומה. 42. ניתן לטעון, כי מקום בו מדובר בנזק שנגרם לקניינה של רשות מקומית, הנזק מתפזר בין כלל ציבור התושבים, ולכן, מידת הפגיעה בכל אחד מהתושבים היא קטנה יחסית, ואפשר שאינה מצדיקה פיצוי מטעמים חברתיים הקשורים בשיעור הנזק, מידת פיזורו, וחובת הפרט להתחשב באינטרס הציבור (לוינסון-זמיר, בעמ' 127-128). הדברים אמורים ביתר שאת שעה שמדובר בנזקים תכנוניים הנגרמים לקניינה של הרשות המקומית, המהווה רשות ציבורית המופקדת על האינטרס הציבורי בתחום תיפקודה. ואולם, למחוייבות החברתית האמורה ישנם גבולות, ואין לדרוש מבעל המקרקעין – גם אם מדובר ברשות מקומית – הקרבה בלתי-מידתית, החורגת מחובת נשיאה בנזקים קטנים לצורך קידום התכנון הסביבתי (שם, בעמ' 128). 43. אין חולק, כי הפגיעה הנגרמת כתוצאה מתכנית מיתאר ארצית שעניינה הרחבת נמל התעופה הבינלאומי, נשוא ענייננו, אינה בבחינת פגיעה זניחה ששיעורה קטן. יתר על כן, הנזק הנטען בו מדובר אינו מתפזר על כלל האוכלוסייה הנהנית מן התכנית – שהיא קבוצת ההתייחסות הרלוונטית – אלא הוא נגרם לקבוצה קטנה יחסית של ישובים הממוקמים בסמיכות לנמל התעופה. במצב דברים זה, אין בשיעורו של הנזק ובמידת פיזורו כדי להוות נימוק ממשי לשלילת הפיצוי מן הרשות המקומית. יש לבחון האם שיקולים שכנגד, הטמונים באינטרס הציבורי, מצדיקים אי הכרה בזכות הפיצוי של הרשות המקומית. האינטרס הציבורי 44. אל מול עקרון הפיצוי בגין הפגיעה בזכות הקניין, ניצב אינטרס הציבור שנועד להבטיח כי רשויות התכנון תוכלנה להגשים את ייעודן, ולבצע תכניות המביאות תועלת לכלל החברה, וזאת גם על חשבון חופש הפרט לפתח את אדמתו (בג"ץ 16/50 איגרא רמא נ' מועצת עיריית תל אביב, פ"ד ה(1) 233 (1950)). האינטרס הציבורי חותר לכך שהנטל הכלכלי הכרוך בחובת הפיצוי לא יפגע בתמריץ הבסיסי של הרשויות המוסמכות להשקיע מאמץ ומשאבים בתכניות הפיתוח; הוא מבקש להשיג ודאות, אשר תאפשר לרשויות התכנון להעריך את היקף חבויותיהן העתידיות בפיצויים. בלא יכולת הערכה כזו, תנופת התכנון והפיתוח עלולה להיפגע ועלולה להיווצר הרתעה מפני קידום התכנון המרחבי. קיים חשש כי אם תוטל על רשויות התכנון חובת פיצוי כבדה מדי, תיפגע יכולתן לקדם תכניות שיש בהן תועלת לכלל הציבור (ענין ויטנר, פסקאות 19-18). 45. תכנית מיתאר ארצית באה לקדם מטרה ציבורית חשובה, המסבה תועלת לחברה כולה. היא עוסקת, בין היתר, בהקמת תשתיות, בסלילת דרכים, ובהקמה והרחבה של נמלי התעופה. קיים אינטרס ציבורי ברור שלא לפגוע בתמריץ של רשויות התכנון ליזום תכניות לפיתוח הארץ באמצעות קידום תכניות מיתאר ארציות. כאשר מדובר בתכנית ארצית הפוגעת בזכות קניין של רשות מקומית – להבדיל מזכות קניין של הפרט – מימד האחריות החברתית החל על הרשות המקומית כבעלים של המקרקעין מקבל משקל ניכר. אולם, אינטרס ציבורי זה בקידום התכנון הארצי אף הוא אינו בעל ערך מוחלט; כנגדו עומדים אינטרסים מקומיים של הרשות המקומית במיצוי זכויות הקניין של תושביה, ובקידום האינטרסים התכנוניים שלה עצמה כנאמן של ציבור תושביה (על המתח המובנה שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ראו: בג"צ 2838/95 גרינברג נ' המועצה המקומית קצרין, פ"ד נג(1) 1, 10-13 (1997)). 46. נדרש, אפוא, איזון בין האינטרס התכנוני הכלל-ארצי בפיתוח תשתיות לאומיות לבין האינטרס הקנייני המקומי של תושבי רשות מקומית, הנפגעים מהתכנון הארצי. האינטרסים הנוגדים של תושבי הרשות המקומית מצד אחד, ושל כלל הציבור מנגד, חותרים לאיזון וליצירת הרמוניה ביניהם. ההכרה בזכות הפיצוי של הרשות המקומית על פגיעה במקרקעיה עקב תכנית מיתאר ארצית מהווה מענה ראוי לאיזון הנדרש בין האינטרס הציבורי המקומי לבין האינטרס הציבורי-תכנוני הכלל-ארצי, ביוצרה שיווי-משקל ראוי בין אינטרסים אלה. המסקנה המתבקשת היא, אפוא, כי סעיף 197 לחוק, הן מבחינת נוסחו והן מבחינת תכליתו, מכיר במישור העקרוני בזכותה של רשות מקומית לתבוע פיצוי על פגיעה במקרקעיה, ככל שזו נגרמה כתוצאה מתכנית, ובלבד שמתקיימים בתביעה זו התנאים המהותיים המוקדמים הנדרשים לצורך כך על-פי הוראת החוק. מהות הפגיעה במקרקעין 47. להשלמת האמור יש להוסיף, כי מהות הפגיעה במקרקעין, נשוא הזכות לפיצוי על-פי סעיף 197 לחוק, מתייחסת לפגיעה במקרקעין עצמם, ולתכונותיהם הקרקעיות, להבדיל מנזקים שנגרמו לבעליהם (נמדר, בעמ' 119-120). הפגיעה נבחנת על-פי מבחן אובייקטיבי, ועניינה בנזקים שנגרמו לקרקע, על תכונותיה הקרקעיות המיוחדות; אין היא תלויה ברגישויות המיוחדות הקשורות לבעלי המקרקעין (נמדר, בעמ' 121-122; ענין הוועדה המקומית חדרה). אכן: "סעיף 197 מדבר על פגיעה במקרקעין ולא על פגיעה באדם. מכאן שהפגיעה נבדקת לפי מבחן אובייקטיבי של פגיעה במקרקעין, כלומר בתכונותיהם כמקרקעין, ולא לפי מבחן סובייקטיבי של פגיעה באדם המחזיק אותו זמן במקרקעין. אדם בא והולך, ואילו המקרקעין לעולם עומדים. מטרד רעש, לדוגמה, עשוי לפגוע במקרקעין, כלומר באפשרות להשתמש וליהנות מן המקרקעין. מכאן, שמטרד רעש עשוי להיחשב פגיעה. אך השאלה אם אמנם הרעש מגיע כדי פגיעה ומה מידת הפגיעה אינה תלויה בשאלה מי מחזיק במקרקעין במועד מסוים ומה מידת הרגישות שלו לרעש. לעניין זה, אחת היא אם הוא מוסיקאי או חירש. לכן גם לא יהיה בכך כדי לשנות לעניין הפיצויים בגין הפגיעה שפלוני, המחזיק במקרקעין, העביר את זכותו במקרקעין לפלמוני" (השופט זמיר בע"א 1188/92 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' ברעלי, פ"ד מט(1) 463, 473 (1995)). 48. מהות הפגיעה במקרקעין נקבעת, אפוא, על-פי מבחן אובייקטיבי הקשור בתכונות הקרקעיות של הנכס, ואינה מושפעת מזהותו של בעל המקרקעין או בעל הזכויות בהם, בין אם מדובר באדם פרטי או ברשות ציבורית. עם זאת, אופיים המיוחד של המקרקעין, והשימוש המותר בהם על-פי ייעודם התכנוני, הינם בגדר תכונות "אובייקטיביות" של המקרקעין לצורך מבחן הפגיעה שנגרמה להם, ויש לקחתם בחשבון בקביעת שיעור הפיצויים (נמדר, בעמ' 125-126). מכאן, שעצם העובדה שרשות מקומית היא בעלת הזכויות במקרקעין, אינה משפיעה על מידת הפגיעה ועל רמת הפיצוי הנדרש בגין הנזק שנגרם למקרקעין עקב התכנית. עם זאת, היותם של מקרקעי הרשות המקומית מיועדים לשמש את הציבור יכול שישפיע על מידת הפגיעה בהם, ועל גובה הפיצוי הנדרש בגין הפגיעה. 49. לסיכום הסוגיה שנדונה, יש לומר, אפוא, כי לרשות המקומית עומדת זכות תביעה לפיצוי על-פי סעיף 197 לחוק בגין פגיעה במקרקעיה עקב תכנית, ובמקרה זה – תכנית מיתאר ארצית. ניגוד עניינים במימוש זכות הרשות המקומית לתבוע פיצוי 50. על-פי סעיף 197 לחוק, תביעה לפיצוי של בעל מקרקעין הנפגע מתכנית מוגשת לוועדה המקומית לתכנון ולבניה, הפועלת במרחב התכנון המקומי הנוגע בדבר. ההכרה במישור העקרוני בקיומה של זכות תביעה לפיצוי בידי הרשות המקומית מכוח סעיף 197 לחוק עדיין אינה פותרת את הקושי הנוצר ביחס לדרך יישומה של זכות זו. הקושי במישור היישום נוצר עקב הזהות הפרסונלית הקיימת בין חברי מועצת הרשות המקומית לבין חברי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, המתקיים בוועדה מקומית הפועלת במרחב תכנון שבו מצויה רשות מקומית אחת בלבד. זהות פרסונלית כזו מקימה, לכאורה, ניגוד עניינים מובנה. שאלה היא, האם זהות פרסונלית כזו אמורה לשלול, מיניה וביה, את מימוש זכות התביעה לפיצוי הנתונה בידיה של הרשות המקומית, או שמא ניתן למצוא מענה מושגי ומעשי שיאפשר את מימושה של זכות התביעה המהותית הנתונה בידי הרשות המקומית. הכלל בדבר איסור על ניגוד עניינים 51. במשפט המינהלי הישראלי מוכר העקרון האוסר על ניגוד עניינים (אהרן ברק "האיסור על ניגוד עניינים" ניגוד עניינים במרחב הציבורי 29 (ד' ברק-ארז, ד' נבות ומ' קרמניצר עורכים, 2009) (להלן: ברק)). על-פי עקרון זה, אסור לעובד ציבור להימצא במצב בו קיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים בין תפקידו הציבורי לבין אינטרס אחר – יהא זה אינטרס פרטי של העובד או אינטרס ציבורי אחר עליו הוא מופקד (בג"צ 531/79 'סיעת הליכוד' בעיריית פתח-תקווה נ' מועצת עיריית פתח-תקווה, פ"ד לד(2) 566, 573 (1980) (להלן: ענין סיעת הליכוד)). פירושו של דבר, כי אדם מנוע מלהתמנות לתפקיד ציבורי או מלבצע תפקיד כאמור שעה שיש לו ענין נוסף בתפקיד – מעבר למילוי התפקיד על-פי תכליתו – העלול להביא לכך שאופן מילוי התפקיד יושפע משיקולים שהם זרים לענין. האיסור אינו משתרע רק על הפעלת שיקול-הדעת בביצוע התפקיד הציבורי, אלא גם על עצם ההימצאות במצב שבו עלול אדם להיות נגוע בניגוד עניינים. הכלל האוסר על ניגוד עניינים הוא, אפוא, כלל הצופה פני עתיד (ענין סיעת הליכוד, בעמ' 572; יצחק זמיר הסמכות המינהלית א 579 (2010) (להלן: זמיר)). 52. תכלית האיסור על ניגוד עניינים במשפט המינהלי הינה כפולה: ראשית, עובד הציבור חב חובת אמון לציבור בעת מילוי תפקידו, והוא נדרש לפעול בהגינות ובתום-לב, בהתאם לכללי הצדק הטבעי. אלה מחייבים כי הוא לא יתחשב באינטרס שאיננו האינטרס שלשמו הוא הוסמך לבצע את תפקידו המינהלי. עקב הענין הנוסף שלעובד יש אינטרס לגביו, הוא עלול לשקול שיקולים זרים בגדרי הפעלת סמכותו הציבורית, בניגוד לדרישות המינהל התקין ותוך פגיעה בטוהר המידות המחייב את משרתי הציבור. שנית, קיום ניגוד עניינים או חשש לניגוד כזה במילוי תפקיד ציבורי עלולים לפגוע באמון הציבור ברשויות הציבוריות, אמון שהוא חיוני לתיפקודן התקין (בג"צ 279/60 אולמי גיל בע"מ נ' יערי, פ"ד טו(1) 673, 676 (1961) (להלן: ענין אולמי גיל); בג"צ 595/89 שמעון נ' הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים, פ"ד מד(1) 409, 414 (1990) (להלן: ענין שמעון); זמיר, בעמ' 577-578; ברק, בעמ' 36-38). 53. ניתן להבחין בין ניגוד עניינים אישי של עובד ציבור לבין ניגוד עניינים מוסדי, העשוי להתקיים כאשר אדם ממלא תפקיד ביותר מגוף ציבורי אחד, וביצוע תפקידו ב"כובעו" האחד עשוי להשליך על ענין שבסמכותו ב"כובעו" האחר (ענין סיעת הליכוד, בעמ' 572; זמיר, בעמ' 580-581; דפנה ברק-ארז משפט מינהלי א 535-537, 545 (2010) (להלן: ברק-ארז)). האיסור לבצע תפקיד ציבורי תוך כדי ניגוד עניינים חל על שני המצבים המתוארים (בג"צ 5575/94 מהדרין בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מט(3) 133, 142 (1995) (להלן: ענין מהדרין); בג"צ 11745/04 רמות למען הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פסקאות 15-16 (לא פורסם, 4.9.2008)). 54. המבחן המופעל לצורך בחינת קיומו של ניגוד עניינים מוסדי הינו "אפשרות ממשית של ניגוד עניינים" (ענין אולמי גיל, בעמ' 675-676) או "חשש ממשי לניגוד עניינים" (בג"צ 244/86 רביבו נ' ראש המועצה המקומית אופקים, פ"ד מב(3) 183, 185-186 (1988) (להלן: ענין רביבו); זמיר, בעמ' 581; ברק-ארז, בעמ' 537-542). כך או כך, הבחינה הינה אובייקטיבית: האם האדם הסביר, הבקיא בנתוני הענין, היה רואה בקיום התפקיד הציבורי על-ידי עובד ציבור פלוני משום מילוי תפקיד ללא משוא פנים, על אף תפקידו האחר או עניינו האחר, או שמא ניסיון החיים מצביע כי בנתונים כאלה הוא לא יוכל למלא את התפקיד בלא קיום חשש לשיקולים זרים (ענין אולמי גיל, בעמ' 675-676; בג"צ 6641/93 סיעת "צעירים למען חיפה" בעיריית חיפה נ' מועצת העיר חיפה, פ"ד מח(3) 555, 559 (1994); בג"צ 8192/04 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה, פ"ד נט(3) 145, 164-166 (2004); ענין מהדרין, בעמ' 142-143; בג"צ 7767/07 אסרף נ' שר הפנים, פסקה 12 (לא פורסם, 27.3.2008)). 55. תוצאות קיומו של ניגוד עניינים אינן חד-משמעיות, וההכרעה בהן תלויה במהותו של הניגוד ובמידת עוצמתו. ניגוד עניינים עשוי לסכל את מינויו של מועמד לכהונה ציבורית או את המשך כהונתו בה (זמיר, בעמ' 576-577); הוא עשוי לשמש עילה לביטול החלטה שנתקבלה מתוך ניגוד עניינים (זמיר, ה"ש 11 בעמ' 576; בג"צ 174/54 שימל נ' רשות מוסמכת לצורך הסדר תפיסת מקרקעים, פ"ד ט(1) 459, 463 (1995) (להלן: ענין שימל)); הוא עשוי לחייב איש ציבור להימנע מלטפל במקרה או בסוג מקרים מסוים שיש לו לגביהם ניגוד עניינים אישי או מוסדי (ענין שימל, בעמ' 463; יצחק זמיר "ניגוד עניינים בשירות הציבורי" ניגוד עניינים במרחב הציבורי 225, 244-251 (ד' ברק-ארז, ד' נבות ומ' קרמניצר עורכים, 2009)). התפיסה המושרשת היא כי יש לפעול לניטרול ניגוד העניינים בדרך היעילה והמידתית שתסיר את הפגם בלא לפגוע פגיעה בלתי-מידתית בתיפקודו של המינהל הציבורי (בג"צ 1045/89 דניאל נ' ראש העיר קרית אתא, פ"ד מד(3) 157, 164 (1990); ענין מהדרין, בעמ' 144; ענין רביבו, בעמ' 188; "עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות המדינה" (הנחיה מס' 1.1555), הנחיות היועץ המשפטי לממשלה (מעודכנת ליום 18.5.08)). על הצורך לנקוט באמצעי המידתי התואם את אופי ניגוד העניינים לצורך ניטרולו, בלא להפעיל אמצעים דרסטיים שלא לצורך, העלולים לפגוע במערך הציבורי, עמד בית המשפט באומרו: "התוצאות הנובעות מהימצאו במצב של ניגוד עניינים אינן רק של פסלות מלשרת בכהונה. בין תפקיד מלא בכהונה לבין פסלות מכהונה קיימים אמצעים נוספים בדירוג משתנה, שניתן להשתמש בהם. ... מקום שקיים ניגוד עניינים בין שני תפקידים ציבוריים יש לבחון, בראש ובראשונה, אם אין לאפשר המשך התפקיד בשני התפקידים, תוך "ניטרול" הניגוד על-ידי הימנעות מהשתתפות והצבעה בעניין המצוי בתחום הניגוד. רק כאשר "ניטרול" הניגוד הוא גם "ניטרול" לפעילות משמעותית בתפקיד, יש מקום לפסול את עובד הציבור מעצם כהונתו הציבורית" (ענין שמעון, בעמ' 418-419, ההדגשה אינה במקור). בענייננו קיים פתרון מעשי ה"מנטרל" את ניגוד העניינים הפרסונלי בין מועצת הרשות המקומית לבין הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, המשתלב גם עם התשתית המושגית, כפי שנפרט להלן. התשתית המושגית ליישום זכות התביעה של הרשות המקומית 56. מבחינה מושגית קשה להלום את שלילת זכותה של רשות מקומית לתבוע פיצוי על פגיעה במקרקעיה בשל ניגוד עניינים הטמון בהרכב הפרסונלי של שני הגופים, וזאת מהטעמים העיקריים הבאים: ראשית, הוועדה המקומית והרשות המקומית הן גופים שונים ונפרדים מבחינת אישיותן המשפטית הנפרדת, וכן מבחינת הדינים השונים המסדירים את סמכויותיהן ותפקידיהן (ענין רוטברד, בעמ' 115-116, 130-131; ע"א 119/86 קני בתים בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ובנייה, פ"ד מו(5) 727, 739-740 (1992)). שנית, כידוע, קיימות ועדות מקומיות משני סוגים: האחת – ועדה מקומית הפועלת במרחב תכנון שנכללת בו רשות מקומית אחת בלבד (סעיף 18(א) לחוק; להלן: ועדה מקומית); והשנייה – ועדה מקומית שבמרחב התכנון שלה נכללות יותר מרשות מקומית אחת, המהווה ועדה מרחבית (סעיף 19 לחוק; להלן: ועדה מרחבית). ההרכב הפרסונלי בשני סוגי הוועדות המקומיות הללו הוא שונה (ענין רוטברד, בעמ' 131). בוועדה מקומית, חברי מועצת הרשות המקומית הם חברי הוועדה המקומית, ואילו בוועדה מרחבית אין זהות פרסונלית בין חברי הוועדה לבין חברי המועצות של הרשויות המקומיות, הנכללות במרחב התכנון הנוגע בדבר. לפיכך, בוועדה מרחבית לא נוצר מצב של ניגוד עניינים במקרה של תביעה לפיצוי המוגשת לוועדה על-ידי רשות מקומית, בעוד שבוועדה מקומית נוצר קושי כזה בשל הזהות הפרסונלית בין חברי הוועדה לבין חברי מועצת הרשות המקומית. במישור המושגי, קשה לקבל תוצאה לפיה המבחן למימוש תביעת הפיצוי של רשות מקומית יהיה תלוי בשאלה האם תביעתה של אותה רשות מוגשת לוועדה מקומית או לוועדה מרחבית. יש קושי ליישב מצב שבו רשות מקומית באזור שבו פועלת ועדה מרחבית תוכל לממש את זכותה לתבוע על-פי סעיף 197 לחוק, בעוד רשות מקומית בתחום בו פועלת ועדה מקומית לא תוכל לעשות כן, בשל בעיית הזהות הפרסונלית בין חברי המועצה לחברי הוועדה. תוצאה זו אינה מתיישבת עם עקרון השוויון במימוש זכויות, ומצדיקה מציאת מענה מעשי לבעיית ניגוד העניינים הפרסונלי, הנוצר בוועדות המקומיות. הפתרון המעשי לניגוד העניינים הפרסונלי בוועדה המקומית 57. הפתרון המעשי לניגוד העניינים הפרסונלי בוועדה המקומית, הפועלת בתחום רשות מקומית אחת, מצוי בהליך הדיוני שנועד לברר את תביעת הפיצוי. אלה הוראות החוק הרלבנטיות לענייננו (ההדגשות אינן במקור): תביעת פיצויים 197. (א) נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמו, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200. (ב) התביעה לפיצויים תוגש למשרדי הועדה המקומית תוך שלוש שנים מיום תחילת תוקפה של התכנית; שר הפנים רשאי להאריך את התקופה האמורה, מטעמים מיוחדים שיירשמו, אף אם כבר עברה התקופה. תביעה לפיצויים 198. (א) הוגשה תביעה לפי סעיף 197, תודיע הועדה המקומית לכל מי שעלול לשאת בתשלום הפיצויים נושא התביעה, כולם או חלקם, בין על פי דין ובין על פי הסכם עם הועדה המקומית או עם המדינה (בפרק זה – המשיב) על הגשתה, ותתן לו הזדמנות להשמיע טענותיו. (ב) הועדה המקומית תדון בתביעה ותחליט, בתוך תשעים ימים מיום הגשת התביעה, אם לקבלה או לדחותה, ואם החליטה לקבלה – מהו הסכום המוצע כפיצויים. (ג) הועדה המקומית תודיע לתובע ולמשיב, את החלטתה, ואם החליטה לקבל את התביעה – את הסכום המוצע כפיצויים והנימוקים לכך; הסתמכה הוועדה המקומית בהחלטתה על שומה, תצרף להודעתה גם את אותה שומה. (ד) החליטה הועדה המקומית לדחות את התביעה, כולה או חלקה, או החליטה כי בנסיבות הענין אין זה מן הצדק לשלם פיצויים עקב הוראות סעיף 200, רשאי התובע או המשיב, לערור בפני ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה תוך 45 ימים מיום המצאת החלטת הועדה המקומית כאמור בסעיף קטן (ב); יושב ראש ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה רשאי להאריך את התקופה האמורה מטעמים מיוחדים שיירשמו. (ה) (1) בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (ד), החליטה הוועדה המקומית כי התובע זכאי לפיצוי בסכום שונה מהסכום הנתבע, רשאים הוועדה המקומית, התובע והמשיב לפנות, בהסכמה, בתוך 45 ימים, ליושב ראש מועצת שמאי המקרקעין בבקשה שימנה שמאי מכריע מתוך רשימת השמאים המכריעים, לצורך הכרעה במחלוקת על סכום הפיצוי; (2) יושב ראש מועצת שמאי המקרקעין יודיע לכל אחד מהפונים לפי פסקה (1), בתוך 15 ימים ממועד קבלת הפנייה, על זהותו של השמאי המכריע שמינה; (3) השמאי המכריע שמונה כאמור בפסקה (2) ידון ויכריע במחלוקת על סכום הפיצוי; החלטות השמאי המכריע יפורסמו בהתאם לכללים שקבע שר המשפטים; (4)(א) על החלטתו של השמאי המכריע כאמור בפסקה (3) יכולים הוועדה המקומית, התובע או המשיב לערור לפני ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה בתוך 45 ימים מיום המצאת ההחלטה של השמאי המכריע; יושב ראש ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה רשאי להאריך את התקופה האמורה מטעמים מיוחדים שיירשמו; (ב) ... (ה1) ... (ו) (1) דנה ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה בערר לפי סעיפים קטנים (ד) או (ה), רשאית היא, בהחלטה מנומקת, לקבל את הערר או לדחותו, במלואו או בחלקו; (2) היה הערר לפי סעיף קטן (ד) בלבד, רשאית ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה לפנות ליושב ראש מועצת שמאי המקרקעין בבקשה שימנה שמאי, מתוך רשימת השמאים המכריעים, אשר יגיש לוועדת הערר חוות דעת בכתב בעניין הנוגע לערר (בחוק זה – שמאי מייעץ); (3) מונה שמאי מייעץ, תינתן החלטה בערר לאחר הגשת חוות דעתו, ובלבד שניתנה לצדדים הזדמנות לטעון את טענותיהם לפני ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה לעניין חוות הדעת; (4) ... (ז) על החלטת יושב ראש ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה לפי סעיפים קטנים (ד) או (ה)(4), ועל החלטת ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה לפי סעיף קטן (ו)(1) או (3), ניתן לערער לבית משפט לעניינים מינהליים. (ח) ... . 58. הנה כי כן, על-פי החוק, תביעת הפיצוי של הנפגע מתכנית מוגשת לראשונה לוועדה המקומית, ועליה לאפשר לכל מי שעלול להיפגע מהתביעה לטעון את טענותיו. על הוועדה לדון בתביעה ולהחליט בה. על החלטתה עומדת זכות ערר לוועדת הערר. בהתקיים תנאים מסוימים, קיים גם מסלול בירור מקביל בדרך של מינוי שמאי מכריע לצורך הכרעה במחלוקת על סכום הפיצוי. על החלטת השמאי המכריע ניתן לערור לוועדת הערר. ועדת הערר רשאית בהחלטה מנומקת לקבל את הערר או לדחותו, במלואו ובחלקו. ועדת הערר רשאית גם היא למנות שמאי מייעץ מטעמה ככל שמדובר בערר על החלטת הוועדה המקומית. על החלטת ועדת הערר נתונה זכות ערעור לבית המשפט לעניינים מינהליים. 59. ההליך הקבוע בחוק טומן בחובו את המענה לבעייתיות הנוצרת עקב הזהות הפרסונלית בין חברי מועצת הרשות המקומית לבין הוועדה המקומית. זהות כזו היתה מציבה קושי מהותי ודיוני אילו היתה הוועדה המקומית זו החייבת לדון ולהכריע לגופה של תביעת פיצוי, כאשר חבריה, המרכיבים גם את מועצת העיריה, הם שהגישו אותה. אמנם, במישור המושגי מדובר בשני גופים בעלי אישיות משפטית נפרדת, הפועלים כל אחד על בסיס תשתית חקיקתית משלו, ופעולותיהם נועדו לתכליות שונות. אולם, במישור המעשי, קשה להלום מצב שבו אותו גורם המגיש את תביעת הפיצוי הוא זה שגם יחליט בה. אלא, שהמבנה הדיוני שהחוק הציב בענייננו מספק תשובה נאותה לבעיית הזהות הפרסונלית שנוצרה. קיומה של ועדת הערר, וזכות הערעור על החלטתה לבית המשפט לעניינים מינהליים, מאפשרים לתעל את ההליך הדיוני כך שהוועדה המקומית תשמש "צינור" טכני בלבד להעברת תביעת הפיצוי שהגישה הרשות המקומית במישרין לדיון בפני ועדת הערר. ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה, הפועלת מכוח סעיף 12ו לחוק, מורכבת מגורמים חיצוניים לרשות המקומית, ונימנים עליה עורך דין, המכהן כיושב ראש הוועדה, וכן נציג מתכנן המחוז ונציג נוסף בעל תואר אקדמי באחד התחומים המפורטים בחוק שאינו עובד מדינה או עובד ועדה מקומית או רשות מקומית באותו מחוז. במישור המעשי, מהווה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מעין "נתבעת" בתביעת הפיצוי, אשר הפניית התביעה אליה מהווה מעין דרישה מקדמית מ"החייב" על מנת לברר אם הוא נכון להכיר בחיוב, ובאיזה שיעור, והאם אמנם קיימת מחלוקת בין הצדדים בענין החיוב. הוועדה המקומית, בתור זו האמורה בדרך כלל לשאת בחובת הפיצוי על פגיעה מתכנית, אינה מוחזקת כגוף מעין-שיפוטי האמור לפסוק פסיקה מעין-שיפוטית מהותית בתביעת הפיצויים המוגשת, למעשה, נגדה. לכן, משעה שמתברר כי קיימת מחלוקת בין תובע הפיצוי לוועדה המקומית, נדרשת הכרעה מעין-שיפוטית בידי גוף בלתי-תלוי בגורמים המעורבים בתביעה, וגוף זה הוא ועדת הערר או השמאי המכריע, אשר שניהם אינם נגועים בניגוד עניינים ביחס לתובע הפיצוי, ולוועדה המקומית כלפיה מוגשת התביעה. 60. לוועדת הערר נתונה, אפוא, סמכות ראשונית לדון בתביעת הפיצוי, והיא מצוידת בסמכויות הדומות לאלה של ערכאה דיונית (נמדר, בעמ' 341-342; רחל אלתרמן ואורלי נעים פיצויים על ירידת ערך הקרקע 74 (המרכז לחקר העיר והאזור, הטכניון, 1992) (להלן: אלתרמן ונעים)). בעוד הוועדה המקומית דנה בתביעת הפיצוי המוגשת אליה כבדרישת תשלום, הסמכות המעין-שיפוטית להכריע הכרעה מהותית בתביעת הפיצוי נתונה לוועדת הערר מכוח החוק. מכאן, שאת ניגוד העניינים הקיים בין הרשות המקומית התובעת לבין הוועדה המקומית כנתבעת ניתן לנטרל כבר בתחילת הליך הטיפול בתביעת הפיצוי, על-ידי העברת התביעה להכרעת ועדת הערר באמצעות הוועדה המקומית, המשמשת "צינור" טכני בלבד לצורך כך. התייחס לענין זה נמדר בספרו: "הוועדה אינה נחשבת לרשות שיפוטית או מעין שיפוטית, אלא לנתבעת בלבד, כאשר הגשת התביעה אליה נועדה למקד את המחלוקת, ולא לספק מסגרת משפטית ליישוב סכסוכים. העובדה היא כי כמעט כל התביעות המוגשות לוועדה המקומית נדחות על-ידה, והן עוברות לדיון בפני שמאי מכריע או לוועדת ערר שהינם גופים עצמאיים משוללי ניגוד אינטרסים. גם כאשר הרשות המקומית מגישה תביעה כנגד הוועדה המקומית, הדיון המשפטי אינו מתקיים ביניהם בלבד, אלא יש חובה לצרף לדיון את הנוגעים בדבר. ובכלל זה את נותן השיפוי או את מע"צ, במקרה של תכנית לדרכים – החייבת להשתתף במימון הפגיעה של התכנית לפי סעיף 119ד לחוק. נמצאנו למדים, כי ניגוד האינטרסים המובנה נוצר במפורש על-ידי המחוקק בסעיפים 197 ו-119ד לחוק. ומכיוון שהוא היה ער לדבר, ניתן להסיק כי הוא גם נתן את אישורו לכך. ניגוד עניינים שכזה מתקיים רק בתחילתו של ההליך, כאשר בהמשך, התביעה נדונה בידי גופים שיפוטיים עצמאיים, תוך הוספתם של הגופים העשויים להיפגע מהחלטתם כצד לתביעה. לדעתנו, ניתן להכשיר תביעה שכזו אם נתייחס לחובה להגיש את התביעה לוועדה המקומית כהליך היוצר את המסגרת לדיון, ולא כערכאה שיפוטית של ממש" (שם, בעמ' 472, ההדגשה אינה במקור). 61. הנה כי כן, ההליך הדיוני הקבוע בחוק לצורך בירור תביעת הפיצוי טומן בחובו את הפתרון המעשי לבעיית הזהות הפרסונלית בין גופי הרשות המקומית וועדת התכנון המקומית. הליך זה מאפשר את תיעולה של תביעת הפיצוי במישרין לוועדת הערר דרך "צינור" הוועדה המקומית, כאשר במהלך זה טמונה "עמדה וירטואלית" של הוועדה המקומית כי היא מותירה את ההכרעה המהותית בתביעה לוועדת הערר. בכך באה על פתרונה בעיית ניגוד העניינים במישור המעשי. 62. להשלמת הדברים חשוב להבהיר, כי הדילמה הנוצרת בהליך זה אינה אופיינית לתביעות פיצוי המוגשות דרך כלל על-ידי בעלי קניין פרטיים כנגד הוועדה המקומית. במצב רגיל, לא נוצר ניגוד עניינים פרסונלי בין הגורם התובע לבין הוועדה המקומית, ומתקיימת זהות אינטרסים בין הרשות המקומית לבין הוועדה המקומית, כבעלות אינטרס משותף לפתח את המקרקעין במרחב התכנון הנוגע בדבר. הקושי בהליך זה מיוחד למצב שבו התכנית הפוגעת היא תכנית ארצית או מחוזית, שנועדה לקדם יעדים לאומיים או אזוריים כלליים, ואופן יישומה פוגע במקרקעי הרשות המקומית. אלמלא התחייבות השיפוי של היזם, יש להניח כי הרשות המקומית לא היתה תובעת את הוועדה המקומית הפועלת בתחומה, שכן על-פי סעיף 24(א) לחוק, תקציב הוועדה המקומית נכלל בתקציב הרשות המקומית, וחיוב הוועדה המקומית בפיצוי כמוהו כהעברה מכיס לכיס. רק כאשר הפיצוי אמור להגיע מגוף שלישי, בין המדינה ובין צד שלישי המתחייב בשיפוי על הפיצויים שתשלם הוועדה המקומית בגין פגיעה מתכנית, יש טעם בתביעת פיצוי של הרשות המקומית על-פי סעיף 197 לחוק (נמדר, בעמ' 471). על הקושי שבתביעת פיצוי של רשות מקומית על פגיעה מתכנית מיתאר מחוזית או ארצית הצביעו אלתרמן ונעים: "הוועדה המקומית אמורה לשלם פיצויים עבור תביעות המוגשות בגין כל סוגי התכניות. תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת אינן מעוררות בעיה לעניין זהות המפצה. תכניות מיתאר מחוזיות וארציות מעוררות בעיות קשות. הוועדה המקומית אינה יוזמת תכניות אלו, ולעתים היא אף מתנגדת להן. בנוסף לכך, אין כל אפשרות על-פי החוק לגבות היטל השבחה מתכניות אלו. ואולם החובה לשלם פיצויים לפי סעיף 197 חלה גם במקרה של אישור תכנית מיתאר ארצית וכן תכנית מיתאר מחוזית. בתכניות אלו קיים מצב של חוסר סימטריה בין החובה לשלם פיצויים לבין החובה לגבות היטל השבחה" (שם, בעמ' 92, ההדגשה אינה במקור). 63. על חובת הוועדה המקומית לשלם פיצויים גם עבור תכניות מיתאר מחוזיות וארציות נמתחה בעבר ביקורת, ונשמעו קולות לשינוי החקיקה בענין זה (אלתרמן ונעים, בעמ' 183; לוינסון-זמיר, בעמ' 417). ואכן, צעד ראשון לשינוי החקיקה נעשה בתיקון 37 לחוק משנת תשנ"ד, במסגרתו הוסף סעיף 119ד לחוק, הקובע כדלקמן: (א) הוגשה תכנית דרך בידי המדינה או מטעמה כאמור בסעיף 119ב(1) או בידי רשות שהוקמה לפי דין שאינה רשות מקומית או ועדה מקומית, וחויבה ועדה מקומית בתשלום פיצויים לפי סעיף 197 עקב אישור התכנית, ישפה מגיש התכנית כאמור את הועדה המקומית, ב- 70 אחוזים מסכום הפיצויים; אין בהוראות סעיף זה כדי לגרוע מכל הסכמה אחרת בין הנושאים בתשלום הפיצויים או השיפוי ובין הזכאים להם. (ב) ... (ג) ... (ההדגשה אינה במקור). הוראה זו נועדה להביא לחלוקה צודקת יותר של נטל הפיצויים במקרה של פגיעה הנובעת מתכנית לדרכים הכלולה על-פי רוב בתכניות מיתאר ארציות (נמדר, בעמ' 481-482). כך, מקום בו חויבה ועדה מקומית בתשלום פיצויים לפי סעיף 197 לחוק עקב אישור תכנית דרך, מתחלק נטל הפיצוי בגין פגיעה הכרוכה בכך לבעל מקרקעין בין הוועדה המקומית לבין מגיש התכנית (בדרך כלל מע"צ), באופן שעל האחרון לשפות את הוועדה המקומית ב-70% מסכום הפיצוי. גם בחוק משק הגז הטבעי, התשס"ב-2002 הטיל המחוקק על בעל רישיון להפעלת מתקן גז את החבות לשאת במלוא סכום הפיצויים שישולם לנפגע עקב פגיעתן של תכניות למתקני גז, במקום שהוועדה המקומית תהא זו שתישא בחבות הפיצוי (סעיף 28(ב) לאותו חוק). 64. לצד הסדרי החקיקה בענין הפיצוי והשיפוי, קיימים גם הסדרי שיפוי הסכמיים. כך, כאשר התכנית מבוצעת על-ידי יזם פרטי, או כאשר התכנית מביאה תועלת מיוחדת לגורם מסוים, נהוגה פרקטיקה של הסכמי שיפוי אשר נחתמים בין הוועדה המקומית לבין היזם, אשר בהם מתחייב האחרון לשפות את הוועדה על חיוביה העתידיים בגין תביעות פיצוי על-פי סעיף 197 לחוק. פרקטיקה זו מגשימה את עקרון הצדק החלוקתי, שכן היזם, הנהנה העיקרי מן התכנית, נושא במקביל בנטל הפיצויים (ענין ויטנר, בפסקה 14). פרקטיקה זו זכתה להכרת בית משפט זה לא אחת בעבר (ענין פרי הארץ, בעמ' 641; בג"ץ 1494/05 וינברג נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה בתל-אביב (לא פורסם, 15.3.2005)). 65. המסקנות העולות מכל האמור הן אלה: לרשות מקומית נתונה זכות תביעה על-פי סעיף 197 לחוק בגין פגיעה נטענת במקרקעיה עקב תכנית, ותכנית מיתאר ארצית בכלל זה. בהתאם לחוק, תביעתה מוגשת אל הוועדה המקומית הפועלת בתחום הרשות המקומית, ואין בקיום זהות פרסונלית בין חברי מועצת הרשות המקומית לבין חברי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, כדי לשלול מהרשות המקומית את זכות התביעה, כאמור. עם זאת, באותם מקרים בהם מוגשת תביעה כזו, והדבר מתרחש בדרך כלל בהתקיים צד שלישי הנושא בנטל השיפוי, מן הראוי כי הוועדה המקומית תימנע מלדון בתביעת הרשות המקומית לגופה, וזאת בשל חשש לניגוד עניינים; במצב כזה, עליה להעביר את ההכרעה בתביעה במישרין לוועדת הערר, כדי שזו תדון ותכריע בה לגופה, בהיותה גוף מעין-שיפוטי, בלתי-תלוי ברשות המקומית או בוועדה המקומית, כאחד. מן הכלל אל הפרט 66. בענייננו, הפגיעה הנטענת בנכסי המקרקעין של עיריית חולון מקורה בתמ"א/2/4, שהינה תכנית מיתאר ארצית להרחבת נמל התעופה הבינלאומי בן-גוריון. התכנית נועדה להבטיח את יכולתה של ישראל להשתלב בפעילות כלכלית במישור הבינלאומי, ולתרום לרווחת כלל תושבי המדינה. הפרויקט מתאפיין בהיקפו הגדול, ברווחים הגדולים הצפויים ממנו לרש"ת ולמדינה, ובתועלת הרבה הצומחת ממנו לחברה הישראלית כולה. מנגד נטען, כי יישום התכנית כרוך בנזקים כבדים לא רק לתושבים המתגוררים בסמוך לנמל התעופה, אלא גם לנכסי המקרקעין המצויים באזור חולון והישובים הסמוכים. 67. עובר לאישור תכנית זו, הוצג בפני המועצה הארצית סקר כללי בדבר היקף הפגיעות הישירות והעקיפות הנובעות מהתכנית, וכן אומדן העלויות הצפויות בגין הפגיעות הללו, בצד אומדן ההשבחות הנובעות מפיתוח נמל התעופה (תמ"א/2/4, בעמ' א). העובדה כי נמל התעופה קרוב לאזורים מאוכלסים נלקחה בחשבון על-ידי רשויות התכנון, כפי שצוין בתכנית: "תרומתם של נמלי תעופה לכלכלה הלאומית – גבוהה ביותר, במיוחד במדינות שאין להן קשרים יבשתיים מפותחים. אופי הפעילות בנמלי תעופה מחייב קירבה למוקדים הכלכליים, ואלה מטבעם מצויים באיזורים הצפופים והמאוכלסים ביותר. לפיכך, ההחלטות על מיקום שדות תעופה או הרחבתם מבטאות איזון בין היתרונות הניכרים של קירבה למרכזי האוכלוסיה והפעילויות אותן משרת נמל התעופה, לבין מיזעור הפגיעה באיכות הסביבה" (תמ"א/2/4, בעמ' ח). המשמעויות הכלכליות של התכנית, ובכלל זה היבטי המיגון האקוסטי, הגבלות הבניה וכיוצא באלה עניינים הנוגעים להשפעות הסביבתיות, נלקחו בחשבון בניתוח התועלות והעלויות של תמ"א/2/4. המועצה הארצית לתכנון ולבניה החליטה כי נדרש הסדר שיפוי של מוסדות התכנון בגין הפיצויים שייתבעו מהם עקב אישור התכנית (תמ"א/2/4, בעמ' ט). בהתאם לכך, חתמה רש"ת על כתב שיפוי לטובת הוועדות המקומיות המפורטות שם, המבטיח כי אותן ועדות מקומיות שתידרשנה לשלם פיצויים בעקבות התכנית, תשופינה על-ידה. אמנם, במסגרת ההמלצות שהפנתה המועצה הארצית לתכנון ולבניה לממשלה, הוחלט "להמליץ בפני רשות שדות התעופה לסייע לרשויות המקומיות הנפגעות מהתוכנית בהקמת פרויקטים ומבנים לשימוש קהילתי (תמ"א/2/4, בעמ' ד), ונטען בפנינו כי אושר לצורך כך סעיף תקציבי בסכום של 23,500,000 ש"ח. עם זאת, אין בכך כדי לסייג או לגרוע מזכות העיריה לתבוע פיצוי על-פי סעיף 197 לחוק בגין פגיעה במקרקעין, ומזכותה של הוועדה המקומית לטעון לחובתה של רש"ת לשפותה על-פי כתב השיפוי בגין פיצויים שתידרש לשלם לנפגעים מהתכנית. 68. לרשות המקומית בענייננו עומדת זכות תביעה לפיצוי על-פי סעיף 197 לחוק כלכל בעל זכות במקרקעין הנפגע מתכנית, בהתקיים התנאים שנקבעו לכך בחוק. גם בעיית ניגוד העניינים הפרסונלי מצאה את פתרונה המעשי: משהוגשה תביעת הפיצוי בידי עיריית חולון לוועדה המקומית, העבירה הוועדה את התביעה להכרעתה של ועדת הערר, המהווה גוף מעין-שיפוטי בלתי-תלוי בגורמים המעורבים בהליך. כך נפתר הקושי שנוצר עקב הזהות הפרסונלית בין חברי מועצת העיריה לבין חברי הוועדה המקומית. בדרך זו ניתן לממש את זכות התביעה העומדת לרשות המקומית בלא חשש לקיום ניגוד עניינים בין הגורם התובע לבין הגורם המכריע בתביעה. 69. לאור דברים אלה, יש לקבוע כי לעיריית חולון הזכות להגיש תביעה לפיצוי מכוח סעיף 197 לחוק בגין הפגיעה הנטענת במקרקעיה עקב תכנית המיתאר הארצית תמ"א/2/4. על ועדת הערר להידרש לתביעת העיריה לגופה. 70. הערעור מתקבל, אפוא, פסק הדין של בית המשפט המחוזי יבוטל, והענין יחזור לוועדת הערר לצורך דיון בתביעת העיריה לגופה. רשות שדות התעופה תישא בשכר טרחת עו"ד עיריית חולון בסך 50,000 ₪. ש ו פ ט ת (בדימ') השופטת ע' ארבל: אני מצטרפת לפסק דינה של חברתי, השופטת א' פרוקצ'יה, ולמסקנתה כי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 מכיר בזכותה של רשות מקומית לתבוע פיצוי על פגיעה במקרקעיה. המשפט מכיר בהגנה חוקתית על קניין הרשות המקומית. שכן קניינה של הרשות הוא קניינו של הציבור שבתחומה, כמו גם קניינו של כל אחד ואחת מתושביה. כפי שציינה חברתי, שקולי הגינות, שוויון וצדק חלוקתי מצדיקים את ההכרה בזכותה של הרשות המקומית לתבוע פיצוי על נזקים שנגרמו למקרקעיה (להבדיל מנזקים שנגרמו לבעליה) עם אשורה של תכנית מיתאר ארצית המסבה תועלת לצבור כולו. עוד אני מסכימה שהקושי היישומי של זכות התביעה לפיצוי של הרשות, הנובע מהזהות הפרסונלית הקיימת בין חברי מועצת הרשות לבין חברי הוועדה המקומית לתכנון ובניה, ניתן לפתרון באופן המנטרל את ניגוד העניינים, בדרך אליה הפנתה חברתי במסגרת המבנה הדיוני הקבוע בחוק - בדמות ועדת הערר וזכות הערעור לבית המשפט לעניינים מנהליים. ועדת הערר מורכבת מגורמים חיצוניים לרשות המקומית, הוועדה המקומית היא זו שאליה מוגשת דרישת התשלום והיא מעבירה את העניין להכרעתה של ועדת הערר. כאשר מדובר בתכנית המיתאר הארצית תמ"א/2/4, שעניינה הרחבת נמל תעופה בינלאומי, הפגיעה גדולה ושעור הנזק הינו ממשי, ולכן נדרש איזון בין האינטרס התכנוני הכלל ארצי לבין האינטרס הקנייני של תושבי הרשות הנפגעים על רקע זה. המועצה הארצית לתכנון ולבניה החליטה כי נדרש הסדר שיפוי של מוסדות התכנון בגין הפיצויים שייתבעו מהם. משכך חתמה רשות שדות התעופה על כתב שפוי לטובת הוועדות המקומיות שתידרשנה לשלם פיצוי בעקבות התכנית ובכך נמצא האיזון הנדרש. כאמור אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט א' גרוניס: 1. אני מסכים כי במצב המשפטי דהיום עומדת לרשות מקומית הזכות העקרונית לתבוע פיצויים בשל פגיעה במקרקעין שלה, בהתאם לסעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (להלן – החוק). עם זאת סבורני, כי הסוגיה מעוררת בעיות לא מעטות, שפתרונן צריך לבוא על דרך הסדרה בחקיקה. 2. אתייחס תחילה דווקא לסוגיה השנייה שעלתה בערעור שבפנינו והנוגעת לניגוד העניינים בו מצויה, מטבע הדברים, רשות מקומית בה קיימת זהות פרסונלית בין חברי מועצת הרשות לבין חברי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה. ניגוד העניינים נובע מכך שעל פי החוק הגוף שאמור לדון בתביעה לפיצויים לפי סעיף 197 הוא הוועדה המקומית (סעיף 198(2) לחוק). אילו בכל מקרה של תביעה כזו לפיצויים היה מדובר בוועדה מקומית הנגועה בניגוד העניינים האמור, היה בכך, לטעמי, משום תמיכה חזקה בטענה כי החוק שלל, במשתמע, את זכות התביעה הנזכרת מרשויות מקומיות. דא עקא, וכפי שציינה חברתי השופטת בדימוס, א' פרוקצ'יה (בפיסקה 56 לפסק דינה), החוק מכיר בשני סוגים של ועדות מקומיות: האחד, כאלה שבתחום מרחב התכנון שלהן מצויה רשות מקומית אחת; האחר, כאלה שבמרחב התכנון שלהן כלולה יותר מרשות מקומית אחת. רק בסוג הראשון קיימת זהות פרסונלית בין החברים של שתי הרשויות המינהליות – הרשות המקומית והוועדה המקומית. מכאן שהבעיה של ניגוד העניינים אינה קיימת, ולמצער אינה קיימת במידה משמעותית, בוועדות מקומיות מן הסוג השני. על כן, קביעה לפיה רשויות מקומיות בהן קיימת הזהות הפרסונלית הנזכרת אינן זכאיות לתבוע פיצויים לפי סעיף 197 לחוק, בעוד האחרות זכאיות לתבוע הייתה יוצרת מצב אנומלי, חסר כל הצדקה. 3. הסוגיה הראשונה והעיקרית נוגעת לרציונל שמאחורי זכות התביעה שמקנה סעיף 197 לחוק. הרציונל פשוט: אין צידוק שיחיד או יחידים יישאו בנזק שנגרם עקב תוכנית לפי החוק, הפועלת לטובתם של אחרים. הדבר בולט במיוחד במקרה שבפנינו; מדובר בתוכנית מיתאר ארצית להרחבת נמל התעופה בן-גוריון. התוכנית מקדמת את האינטרסים של כלל תושבי ישראל ואזרחיה. השאלה הנשאלת איפוא היא מדוע שקבוצה יחסית קטנה, במקרה זה תושבי העיר חולון, ישאו בנזק שנגרם לנכסיהם (בהנחה, שאיני מביע לגביה דעה, כי אומנם נגרם נזק), שעה שקבוצה גדולה בהרבה, כלל תושבי המדינה ואזרחיה, יפיקו תועלת מהרחבתו של שדה התעופה. אף שהרציונל הנזכר ברור הוא, הרי שספק גדול אם הדין הקיים אכן מממש את הרציונל הנזכר בכל סיטואציה, אף מעבר לדיני התכנון והבנייה. מכל מקום, איני רואה לנכון להרחיב בעניין עתה. השאלה היותר קונקרטית היא האם קיים צידוק שרשות מקומית תהא זכאית לפיצוי אף בשל פגיעה בנכסים המשרתים את כלל הציבור שבתחומה, כמו בתי ספר וגני ילדים, כאשר הפגיעה נובעת מתוכנית שבאה לקדם אינטרסים של ציבור רחב יותר. דומה שניתן למצוא נימוקים בעלי משקל התומכים באי מתן פיצוי לגבי נכסים כאמור. ברם לגישתי, החרגה של פיצוי אינה בידיו של בית המשפט אלא בידי המחוקק. המחוקק לא קבע בחוק שרשויות מקומיות לסוגיהן לא תהיינה זכאיות לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק. עם זאת, איני פוסל את האפשרות שבמסגרת בירור פרטני של הנזק שנגרם תבוא התחשבות, לעניין שיעורו של הפיצוי, לטובת הגוף שאמור לשאת בפועל בפיצוי, לאור העובדה שהנכס הנפגע משמש את הציבור ואינו נכס בעל אופי פרטי (ראו פיסקה 48 לפסק דינה של חברתי, השופטת בדימוס, א' פרוקצ'יה). זאת ועוד, סעיף 200 לחוק קובע, כי במקרים של פגיעה כתוצאה מהוראות מסוימות בתוכנית, לא תחשב הקרקע כנפגעת לעניין חובת הפיצוי אם "הפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין ואין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים". נראה, לכאורה, שהוראה זו פותחת פתח להתייחסות מיוחדת מקום שמדובר במקרקעין של רשות מקומית, ולוּ כאלה המשמשים את הציבור. 4. סיכומו של דבר הוא, שאיני רואה מנוס אלא להסכים כי דין הערעור להתקבל, כמוצע על ידי חברתי, השופטת בדימוס א' פרוקצ'יה. ש ו פ ט לפיכך, הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת (בדימ') פרוקצ'יה. ניתן היום, ט"ו בתמוז תשע"א (17.07.2011) ש ו פ ט ת (בדימ') ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 03044430_R15.doc יט מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il