התאחדות התעשיינים בישראל נ. המשרד להגנת הסביבה

4 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4436/22 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט י' אלרון כבוד השופטת ג' כנפי-שטייניץ העותרת: התאחדות התעשיינים בישראל נ ג ד המשיבים: 1. המשרד להגנת הסביבה 2. משרד הכלכלה והתעשיה 3. משרד האוצר 4. משרד האנרגיה עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לצו ביניים בשם העותרת: עו"ד מאיר הלר, עו"ד שרונה כהן, עו"ד יום טוב בלק בשם המשיבים: עו"ד תהילה רוט פסק-דין השופטת ג' כנפי-שטייניץ: עניינה של העתירה שלפנינו בבקשת העותרת, התאחדות התעשיינים בישראל, למתן צו על תנאי המורה על ביטול שינויים שנערכו על-ידי המשיב 1, המשרד להגנת הסביבה, בהליך הגשת בקשה להיתר רעלים לפי חוק החמרים המסוכנים, התשנ"ג-1993 (להלן: החוק). סעיף 3(א) לחוק מורה כי "לא יעסוק אדם ברעלים אלא אם כן יש בידו היתר רעלים מאת הממונה". בהתאם, עוסקים שברצונם לקבל היתר רעלים נדרשים להגיש ל"ממונה" כהגדרתו בחוק, טופס בקשה להיתר רעלים (להלן: הבקשה להיתר). העותרת מלינה על כך שטופס הבקשה להיתר שונה לאחרונה על-ידי הממונה באופן שכיום נדרש לציין במסגרתו "כמות מרבית מבוקשת לעיסוק" ו"כמות שנתית מבוקשת לעיסוק", בעוד שבעבר נדרשו מבקשי ההיתר לציין "כמות מרבית מבוקשת להחזקה" ו-"כמות שנתית משוערת להחזקה" (ראו: נספחים 4 ו-2 לעתירה, בהתאמה). לטענת העותרת, לשינוי נוסח הבקשה להיתר השלכות מרחיקות לכת על חופש העיסוק והזכות לקניין של העוסקים בתחום, שכן לפי הנוסח החדש נדרשים עוסקים לקבל מראש היתר עבור כמות שנתית מצטברת של רעלים, בנוסף לתנאי הקיים בדבר כמות מרבית מבוקשת להחזקה (בכל זמן נתון), ובאופן זה הם נדרשים להיתר להיקף פעילותם השנתי. כך לדוגמא, מפעל שאושרה לו כמות מסוימת של רעלים לא יהיה רשאי להרחיב את היקף פעילותו, אלא באמצעות הגשת בקשה לשינוי ההיתר. שינוי זה לשיטתה, מייצר עבור העוסקים בתחום אי-ודאות שסופה בהפסדים כלכליים ואובדן הזדמנויות עסקיות. לטענת העותרת, המסקנה המתבקשת מן האמור היא, שהתיקון שנערך בבקשה להיתר עולה כדי "הסדר ראשוני" אותו היה על המשיבים להסדיר בחקיקה ראשית. לגישתה, אין לממונה סמכות, על פי החוק הקיים, לכונן הסדר כאמור ומכאן שהשינוי שנערך בטופס הבקשה להיתר בוצע בחוסר סמכות. העותרת מוסיפה כי אף לוּ היתה בחוק סמכות לתיקון האמור, היה על המשיב 1 לעשות כן רק לאחר קיום שימוע והיוועצות ועל יסוד תשתית עובדתית מלאה והנמקה הולמת – אשר לא נעשו בענייננו. כך לשיטתה, ההסדר הנוכחי והאופן שבו הוא נוצר גורם לפגיעה בהסתמכות של העוסקים השונים בענף ואף עולה כדי החלטה שניתנה בחוסר סבירות וחוסר מידתיות. המשיבים, בתגובתם המקדמית לעתירה סבורים, כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי בדמות הגשת עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים. לטענתם, ההחלטה לעדכון נוסחו של טופס הבקשה להיתר נעשתה מכוח סמכותו של הממונה לפי סעיף 3 לחוק, ועל כן מדובר ב"עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה" (סעיף 5(1) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: חוק בתי משפט לעניינים מינהליים)). ולענייננו, מפנים המשיבים לפרט 23(12) לתוספת הראשונה שבו נקבע, כי בית המשפט לעניינים מינהליים ידון ב"החלטה של רשות לפי חוק החמרים המסוכנים". המשיבים מוסיפים כי לדברים האמורים משנה תוקף במקרה דנן, משנמצא כי בימים אלה מתנהלת עתירה מינהלית בעת"ם 8369-05-22, שהוגשה על-ידי חברת קו צינור אירופה אסיה בע"מ (להלן: קצא"א), לבית המשפט לעניינים מינהליים בבאר שבע (עתירה שהוגשה על ידי ב"כ העותרת בעתירה דנן) המכוונת, בין היתר, לשינוי הנטען בתנאי מתן היתר הרעלים, לרבות התנאי בדבר הכמות השנתית המאושרת חלף הכמות השנתית המשוערת, זאת בדומה לנטען בעתירה שלפנינו. עוד טענו המשיבים, כי חלק נכבד מן הטענות שנטענו בגדר העתירה שלפנינו, בהן הטענה לחוסר סמכות, חובת ההנמקה ועוד, נטענו אף הן בעתירה שהוגשה לבית המשפט לעניינים מינהליים בבאר שבע. המשיבים הוסיפו וציינו, כי עתירה נוספת, המשיקה אף היא לעתירה דנן הוגשה על-ידי קצא"א לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים במסגרת עת"ם 55545-01-22. בעקבות תגובת המשיבים וטענתם לקיומו של סעד חלופי, התבקשה העותרת להודיע אם היא עומדת על עתירתה. העותרת עמדה על בירור העתירה וטענה כי זו מצויה בסמכותו הייחודית של בית משפט זה. בתוך כך שבה העותרת על טענתה כי ההחלטה מושא העתירה אינה מצויה בתחום סמכותו של הממונה, וכי היה עליה להתקבל, לכל הפחות, על-ידי השרה להגנת הסביבה. כן נטען כי החלטה זו עולה כדי "תקנה בת פועל תחיקתי" לפי המבחנים שהותוו לכך בפסיקה, וכי הסמכות להתקין תקנות בדבר השימושים והמסחר בחומרים מסוכנים, נתונה לשרה מכוח סעיף 12 לחוק חמרים מסוכנים ולא לממונה. משהסעד המבוקש בעתירה עולה כדי ביטול תקנה סבורה העותרת, כי הסמכות לדון בתוקפה של ההחלטה נתונה לבית משפט זה ולא לבית המשפט לעניינים מינהליים. כן נטען, כי אף אם לבית המשפט לעניינים מינהליים קנויה סמכות מקבילה לדון בעתירה, הרי שעל רקע חשיבותה העקרונית והשלכותיה הרוחביות על כלל העוסקים בחומרים מסוכנים, מן הראוי שזו תתברר לפני בית משפט זה. לאחר עיון בעתירה, בבקשת המשיבים לסילוק העתירה על הסף ובתשובת העותרת, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי בבית המשפט לעניינים מינהליים. כעולה מן העתירה ומנספחיה, ההחלטה על תיקון נוסח הבקשה להיתר רעלים ניתנה על-ידי הממונה במסגרת מסמך שיצא מלפניו במהלך חודש יוני 2022 (נספח 4 לעתירה). לא יכול להיות חולק כי החלטה זו של הממונה היא אמנם "החלטה של רשות לפי חוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג-1993" המצויה בגדרי סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים מכוח סעיף 5(1) לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים ופרט 23(12) לתוספת הראשונה לחוק זה. בלב העתירה עומדת טענת העותרת ולפיה החלטת הממונה התקבלה בחוסר סמכות. טענה זו מקומה להיבחן לפני בית המשפט לעניינים מינהליים (ראו: בג"ץ 3048/07 מזרחי נ' רשם האגודות השיתופיות, פסקה 4 (1.7.2007)). גם טענת העותרת ולפיה תיקון נוסח הבקשה להיתר עולה כדי "התקנת תקנות" המסורה לסמכותו של השר מכוח סעיף 12 לחוק, אינה אלא היבט נוסף של טענתה להעדר סמכות שיכולה להיטען ולהתברר לפני בית המשפט לעניינים מינהליים. אשר לטענת העותרת בדבר חשיבותה העקרונית והציבורית של ההחלטה מושא העתירה והצורך שזו תתברר לפני בית משפט זה – כידוע, עצם העובדה שמדובר ב'עתירה ציבורית' בגדרה מבקשת העותרת לעורר שאלות עקרוניות החורגות מעניינה הפרטי, אינו שולל קיומו של סעד חלופי בדמות פנייה לבית המשפט לעניינים מינהליים (ראו, בין רבים: בג"ץ 7501/17 המוקד לפליטים ולמהגרים נ' שר הפנים, פסקה 10 (9.5.2018); בג"ץ 5682/20 קוביצקי נ' שר הפנים, פסקה 17 (9.9.2020); בג"ץ 280/21 האחים מאיה תמ"א 38 בע"מ נ' מועצת העיר פתח תקווה, פסקה 8 (25.2.2021); בג"ץ 4462/22 גמבריאן נ' משרד הפנים, פסקה 5 (26.10.2022)). בית המשפט לעניינים מינהליים אף מוסמך לדון בעתירה לכשתוגש, בהתאם לעילות, לסמכויות ולסעדים שלפיהם דן בית משפט זה, ואם יימצא כי יש ממש בטענות העותרת, רשאי הוא ליתן את הסעדים המתאימים בנסיבות העניין (ראו: סעיף 8 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים). מכל מקום, לא מצאתי כי העתירה דנן באה בגדרם של אותם מקרים חריגים המצדיקים הפעלתה של ביקורת שיפוטית על-ידי בית משפט זה כערכאה ראשונה, חרף קיומו של סעד חלופי. העתירה נדחית אפוא על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי, וממילא נדחית גם הבקשה למתן צו ביניים. העותרת תישא בהוצאות המשיבים בסך של 10,000 ₪. ניתן היום, כ' בחשון התשפ"ג (‏14.11.2022). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 22044360_X07.docx עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1