בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
ע"א
4435/92
בפני: כבוד המשנה לנשיא ש' לוין
כבוד
השופטת ד' ביניש
כבוד
השופט י' גולדברג
המערער: עיריית
ראשון לציון
נגד
המשיב: חב'
מאיר סדי בע"מ
ערעור
על פסק דין בית המשפט המחוזי
בת"א-יפו
מיום 12.7.92 בה"פ 234/90
שניתן
על ידי כבוד השופט א' גורן
בשם
המערער: עו"ד שפיר עפר
בשם המשיב: עו"ד כוכבי יאיר
פסק-דין
השופטת ד' ביניש:
הערעור שלפנינו סב סביב שאלה משפטית אחת,
הנוגעת לפרשנותו של חוק העזר לראשון לציון (סלילת רחובות), התשמ"ה1985-,
(להלן- חוק העזר החדש).
השאלה העומדת לדיון היא כדלקמן: האם מי ששילם
"דמי השתתפות" בגין סלילת כביש לפי חוק העזר לראשון לציון (סלילת
רחובות), התשכ"ז1967- (להלן - חוק העזר הקודם), פטור מתשלום היטל בגין
סלילת כביש נוסף לפי חוק העזר החדש.
בלב המחלוקת שבפנינו ניצבת פרשנותו של סעיף 6א
לחוק העזר החדש, הקובע לאמור:
"בעל נכס חייב בהיטל, ישלם היטל בעד סלילת כביש
אחד ובעד מדרכה אחת בלבד".
העובדות
1. המשיבה, חברת מאיר סדי בע"מ (להלן - המשיבה),
הינה חברה פרטית שבבעלותה מפעל הניצב על המקרקעין הידועים כחלקה 5 בגוש 3939
בראשון לציון (להלן - החלקה). עד לשנת 1989 החזיקה בחלקה חברה בשם מאיר
סדי-אלומאיר-אלטרום בע"מ. חברה זו שילמה בשנת 1978 למערערת, עירית ראשון
לציון (להלן - העיריה), דמי השתתפות מכוח חוק העזר הקודם, בגין סלילת רחוב
בקר הגובל בחלקה ממזרח. יצויין כי בהמשך חלה התפצלות פנימית בחברה הנ"ל,
באופן שכיום מחזיקות בחלקה שתי חברות שונות - המשיבה וחברת אלומאיר בע"מ, ועל
פי בקשתן נוהגת העיריה לחייבן בנפרד בחיובים השונים בגין החלקה.
ביום 13.7.88 נדרשה המשיבה על ידי העיריה לשלם
היטל בגין סלילת כביש ברחוב הרצל, הגובל בחלקה ממערב, והפעם מכוח חוק העזר החדש.
המשיבה כפרה בחבותה לשלם את ההיטל האמור, והגישה לבית המשפט המחוזי בקשה למתן פסק
דין הצהרתי, לפיו אין היא חבה בתשלום היטל מכח החוק החדש, לאחר ששילמה דמי השתתפות
לפי החוק הקודם.
פסק הדין המחוזי
2. בית המשפט המחוזי קיבל את טענות המשיבה, וקבע
כי יש לפרש את סעיף 6א לחוק העזר החדש כך שמי ששילם דמי השתתפות בגין סלילת כביש
לפי חוק העזר הקודם, כמוהו כמי ששילם היטל בגין סלילת כביש לפי חוק העזר החדש, ועל
כן פטור הוא מתשלום היטל בגין סלילת כביש נוסף.
השופט קמא קיבל את טענת המשיבה כי תכליתם של
ההיטל הקבוע בחוק העזר החדש ושל דמי ההשתתפות הקבועים בחוק העזר הקודם הינה אחת -
כיסוי הוצאות העיריה בגין סלילת כבישים בעיר. השופט ציין כי אמנם שיטת החישוב
העומדת בבסיס קביעת דמי ההשתתפות וההיטל שונה היא, אך נוכח מטרתם הזהה של שני
החיובים, אין לומר כי בחוקקו את חוק העזר החדש התכוון מחוקק המשנה להטיל חיוב שונה
מזה שהוטל מכוח החוק הקודם. מאחר שמטרת חוק העזר החדש היא כי בעל נכס גובל,
כהגדרתו בחוק העזר הנ"ל, ישפה את הרשות על הוצאותיה בגין סלילת כביש אחד
בלבד, לא יעלה על הדעת כי מחוקק המשנה התכוון להטיל על בעל נכס גובל, ששילם
בעבר דמי השתתפות עבור סלילת כביש מכח חוק העזר הקודם, חיוב נוסף - מכח חוק העזר
החדש, אשר בו כונה אותו חיוב עצמו בשם אחר.
על המטרה הזהה שביסוד דמי ההשתתפות וההיטל
ביקש השופט ללמוד בין היתר מסעיף 6ב(2)(ה) לחוק העזר החדש, הקובע שבחיוב עקב בניית
בנין חדש במקום בנין שנהרס, ייקבע שעור ההיטל לפי הפרש השטח בין הבנין החדש לבין
הבנין שנהרס, "ובלבד שהבנין הנהרס חוייב בדמי השתתפות בהוצאות סלילת הרחוב או
בהיטל לפי חוק עזר זה".
כן סבר השופט קמא כי פירוש אחר לחוק יביא
לתוצאה מפלה בין בעל נכס גובל ששילם בעבר דמי השתתפות לפי חוק העזר הקודם, ונדרש
לאחר מכן לשלם היטל על פי חוק העזר החדש, לבין בעל נכס גובל שלא שילם דמי השתתפות
כאמור, ועל כן חייב הוא בתשלום היטל בלבד.
על פסק הדין שפטר את המשיבה מהחיוב הוגש
הערעור שלפנינו.
3. ייאמר מיד, כי לאחר שעיינתי בטענות שטענו
הצדדים לפנינו, נראית לי עמדת המערערת מעמדת המשיבה, וסבורה אני, מהנימוקים שאפרט
להלן, כי הפירוש שנתן השופט המלומד של בית המשפט המחוזי לחוק העזר החדש אינו יכול
לעמוד.
"דמי השתתפות" ו"היטל"
4. בטרם אפרט טעמיי לקבלת הערעור, ראוי כי אעמוד
על השוני במקרה דנן בין שיטת החיוב בדמי השתתפות, לבין שיטת החיוב בהיטל.
בבית המשפט המחוזי לא הונחה תשתית עובדתית -
מקצועית - שיש בה כדי לתת הסבר בדבר השוני בין שתי השיטות והבסיס לכל אחד
מהחישובים; בא כוח המערערת ניסה להשלים את החסר בטיעוניו לפנינו, אך בהעדר ראיות
לביסוס טענותיו לא נפרשה היריעה במלואה בענין זה.
עם זאת, אינני רואה ממש בטענות המשיבה כי
בהעדר ראיות כאמור לא ניתן לקבוע כי קיים שוני בין שני סוגי החיובים, ובטענתה, כי
השוני ביניהם מתמצה במועדי התשלום הקבועים בשני החוקים.
מהשוואת מאפייני החיובים, כפי שהם עולים
מהוראות שני חוקי העזר, הקודם והחדש, וממכלול הוראות החוק ניתן להסיק כי החיוב
בדמי השתתפות והחיוב בהיטל הם חיובים שונים. חוקי עזר של רשויות אחרות - הדומים
במבנם ובדרך קביעת ההיטלים בגין סלילת כבישים לחוק הנדון לפנינו, וכן פסיקתו של בית
משפט זה אשר דנה בעבר בפרשנות חקיקת עזר עירונית הזהה כמעט לזו שלפנינו, תומכים אף
הם בפירוש חוק העזר החדש באופן שונה מהפירוש שניתן לו בבית משפט קמא.
הרשויות המקומיות גובות מתושביהן, לפי חקיקת
משנה עירונית, את כספי עלות סלילת הכבישים והמדרכות בתחומן, או שיעור מסויים
מעלויות אלה. חוקי עזר עירוניים מיוחדים שנועדו מלכתחילה לאפשר את גביית העלויות
האמורות שונו במשך השנים, והשינוי העיקרי הוא בכך שהוחלפה שיטת החיוב בגין סלילת
הרחובות. בעבר נהגה ברשויות רבות שיטת החיוב בדמי השתתפות, אשר היתה מבוססת על
החזר הוצאות שהוציאה הרשות בגין סלילת כבישים ומדרכות בתחומה. השיעור שנגבה מבעלי
הנכסים הגובלים ברחוב היה אחוז מסויים מההוצאות שהוצאו בפועל בגין סלילת הכביש,
כשהן עומדות ביחס לקטע הכביש שנסלל, שאורכו כאורך קטע הנכס הגובל בו.
בדרך זו הלכה גם מועצת עירית ראשון לציון,
כאשר קבעה בסעיף 7 לחוק העזר הקודם משנת 1967 כדלקמן:
"שעור
דמי השתתפות בסלילת כבישים וגבייתם
(א) בהוצאות סלילת כביש לפי חוק עזר זה ישאו בעלי
הנכסים הגובלים אותו קטע של רחוב שבו נסלל הכביש בשיעור של 75%.
(ב) דמי השתתפות לפי סעיף קטן (א) יחולקו בין בעלי
הנכסים ביחס לאורך חזיתות נכסיהם הגובלים את הרחוב.
(ג) דמי השתתפות החלים על בעלי הנכסים כאמור,
ישולמו לעיריה על ידי כל אחד מבעלי הנכסים מיד עם השלמת הסלילה לפי חשבון שנשלח
אליהם על ידי המהנדס; ואולם אם נסלל הכביש שלבים שלבים רשאית העיריה לגבות מכל
אחד מבעלי הנכסים מיד עם השלמת כל שלב, את סכום השתתפותו בהוצאות אותו שלב או
שלבים שהושלמו לפניו, לפי חשבון שנשלח אליהם על ידי המהנדס".
בהתאם לשיטה האמורה, ניתן היה לחייב בעל
"נכס גובל" בדמי השתתפות ביחס לכל כביש שנסלל ואשר גבל בנכס שברשותו;
קרי - העיריה רשאית היתה לחייב בעל נכס בדמי השתתפות מספר פעמים, כמספר הכבישים
הגובלים בנכסו.
5. שיטת חיוב זו השתנתה עם התקנת חוק העזר החדש,
המטיל על בעל "נכס גובל" היטל בגין סלילת כביש או מדרכה. בסעיף 5 לחוק
העזר החדש, נקבע לאמור:
"חיוב
בעלי נכסים בהיטל
(א) מי שהיו בעת התחלת הסלילה הבעלים של נכס חייב
בהיטל, ישלמו היטל בהתאם להוראות חוק עזר זה; לענין זה, 'התחלת סלילה' - היום
שנקבע בידי המהנדס כתאריך שבו החלה העבודה לסלילת רחוב".
בסעיף 6א לחוק העזר החדש נקבע, כאמור, כי היטל
ישולם רק בעד סלילת כביש אחד ובעד מדרכה אחת בלבד.
מעיון בחוק העזר החדש עולה כי החיוב בהיטל
אינו מבוסס על ההוצאות שהוציאה העיריה בפועל בגין סלילת הכביש או המדרכה הגובלים
בנכס, אלא על תעריף קבוע עבור כל יחידה משטח הקרקע ומשטח הבניין שעליה, כמפורט
בחוק העזר ובתוספת. בא כוח העיריה טען בפנינו כי תעריף בסיס זה מחושב על פי שיטה
הנוהגת כיום בחוקי עזר עירוניים רבים אחרים העוסקים בנושא זה, כפי שזו תוארה
בע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה נ' רשף ואח', פ"ד לז(4) 57;
היינו, על פי עלות ממוצעת של סלילת הרחובות בעיר כולה, כאשר שיעור ההיטל המוטל על
בעל הנכס נקבע באופן יחסי לשטח הנכס. השיטה החשבונאית המדויקת של התחשיב הכולל
המהווה בסיס לקביעת התעריף האמור אומנם לא הוכחה בעניין שלפנינו, אולם העובדה כי
מדובר בהיטל, שאינו נקבע כבעבר לפי הוצאות בפועל בגין סלילת הכביש (ובהתאם לכך -
אינו משולם עם סיום הסלילה), אלא מבוסס על תשלום חד-פעמי הנגבה מלכתחילה, המחושב
באופן שונה לחלוטין, על פי תעריף קבוע מראש המפורט בתוספת לחוק העזר החדש, ומוחל
באופן שוויוני על כל בעלי הנכסים הגובלים ברחובות שהחלו בסלילתם, בהתאם לשטח הנכס
שבבעלותם - מלמדת על אופיו השונה של החיוב. שיטת חיוב המבוססת על תעריף קבוע בגין
יחידת שטח, אינה יכולה, מעצם טיבה, להיות בנויה כהחזר הוצאה בגין ביצוע עבודה
מסוימת.
מחוק העזר החדש עצמו עולה, איפוא, שאין מדובר
בכיסוי הוצאות הסלילה שהוצאו בעבר בגין קטע הרחוב שנסלל, אלא בחיוב המיועד לכיסוי
הוצאות הסלילה על פי תחשיב קבוע מראש, שאינו נגזר מעלויות סלילת קטע הכביש
הגובל בלבד. מהשוואה בין שני חוקי העזר, הקודם והחדש, מתבקשת המסקנה כי אין מדובר
ב"אותה הגברת בשינוי אדרת"; על כן אין בפנינו מצב לגביו ניתן לומר, כפי
שקבע השופט קמא, כי "לא יעלה על הדעת שבעל מקרקעין יצטרך לשאת בהוצאות סלילת
רחוב נוסף הגובל בחלקתו, וזאת משום שהעיריה החליטה לקרוא להחזר ההוצאות בשם אחר
מהשם בו נקבה כשגבתה את החזר ההוצאות מכח החוק הקודם".
לכך יש להוסיף ולהעיר כי לעיריה לא היה צורך
בשינוי שמו של החיוב הנגבה מתושביה על מנת שתוכל לחזור ולגבות את הוצאות הסלילה
בגין סלילת כביש גובל נוסף, שכן על פי השיטה הישנה, הקבועה בחוק העזר הקודם, ניתן
היה ממילא לגבות דמי השתתפות בגין סלילת כל כביש גובל, והעיריה לא היתה מוגבלת
בגבייה חד פעמית בגין סלילת כביש אחד בלבד.
6. זאת ועוד, הביטוי "היטל", להבדיל
מ"דמי השתתפות", אינו המצאה מקורית ו"מתחכמת" של חוק העזר
שלפנינו. ההבחנה בין שני החיובים מצויה כבר בחוק המסמיך; סעיף 251 לפקודת העיריות
[נוסח חדש], שהינו הוראת החוק המסמיכה את מועצת העיריה לקבוע הוראות תשלום בחוקי
עזר, מבחין בלשונו בין שני אלה בקובעו:
"בחוקי
עזר רשאית המועצה לקבוע הוראות בדבר -
(1)
תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות על ידי כל אדם...."
משנקט מחוקק המשנה בשני מושגים שונים -
"דמי השתתפות" ו"היטל", נתן בכך ביטוי להבחנה העולה לכאורה
מהחוק המסמיך עצמו; עלינו לבחון, איפוא, האם אכן ראה מחוקק המשנה הבחנה רלוונטית
בין שני החיובים לעניין השאלה העומדת במחלוקת לפנינו, קרי - האם ניתן לחייב בהיטל
על פי חוק העזר החדש מי שחוייב בעבר בדמי השתתפות לפי חוק העזר הקודם.
שאלה זו, שעניינה כאמור פרשנות חוק העזר החדש,
יש לבחון תחילה במסגרת הלשון של חוק העזר. כאשר המסקנה היא כי הלשון סתומה ואין בה
כדי לתת תשובה ברורה לשאלה, נפנה לכלי עזר פרשניים נוספים, ובהם תכלית החקיקה.
בענייננו, דומה כי הן הלשון והן התכלית -
במובן הקונקרטי - מצביעים על שוני בין "דמי השתתפות" ל"היטל"
לעניין השאלה שבמחלוקת.
7. נפנה ראשית לבחינת לשון חוק העזר החדש,
ולבחינת הביטויים והמונחים שהחוק נוקט בהם, בהשתלבם במכלול הוראותיו.
חוק העזר החדש מחייב בעל "נכס גובל"
בתשלום היטל, אך הוא אינו מתעלם מדמי ההשתתפות שנהגו לגבות על פי החוק הקודם.
עיון בהוראות חוק העזר החדש מצביע על ההבחנה
שהבחין מחוקק המשנה בין שני הביטויים, ועל כך שבמקרים מיוחדים ראה הוא לנכון להביא
בחשבון, לעניין החיוב בהיטל, את דמי ההשתתפות ששולמו בעבר. מקרים אלה צויינו על
ידיו במפורש, כגון המקרים המצוינים בסעיפים 6(ב)(ה), 9, ו10- לחוק העזר החדש
שידונו להלן.
כאמור לעיל, השופט קמא ביקש ללמוד מההוראה
שנקבעה בסעיף 6(ב)(ה) לחוק העזר החדש, לפיה יש להתחשב בתשלום דמי ההשתתפות בעבר
לענין בנין חדש שנבנה במקום בנין שנהרס, כי "מחוקק המשנה אינו מבחין בין דמי
השתתפות לפי חוק העזר הקודם, לבין היטל לפי חוק העזר מ1985-". אלא שלשיטתי זו
אינה המסקנה המתבקשת מנוסח הסעיף.
אף לגישתי, יש לפרש את סעיף 6א לחוק העזר החדש
על רקע מכלול סעיפי חוק העזר. מההליכה בדרך זו מתבקשת המסקנה שמחוקק המשנה הבחין
בין שני החיובים, וכאשר ביקש ליצור זיקה ביניהם - על דרך של קביעת ההיטל תוך
התחשבות בדמי השתתפות ששולמו בעבר - עשה כן בלשון מפורשת.
8. הבחנה
כזו, בין שני סוגי החיוב, נעשתה בסעיף 10 לחוק העזר החדש, הקובע בזו הלשון:
"חיוב
בעד
מדרכה
אחת
שילם בעל נכס דמי השתתפות בעד סלילת מדרכה בהתאם
לחוק עזר שהיה בתוקף לפני חוק זה, לא יחוייב עוד בעל הנכס בתשלום היטל סלילת
מדרכה".
הוראה זו
קובעת מפורשות - לגבי מדרכות - את שמבקשת המשיבה להשיג לגבי חיוב בהיטל בגין סלילת
כביש, מקום שבעל הנכס הגובל חוייב כבר בתשלום דמי השתתפות בגין כביש אחר. אך בעוד
שלגבי מדרכות נקבעה הוראה מפורשת כאמור, המבחינה הבחן היטב בין תשלום דמי השתתפות
על פי חוק העזר הקודם לבין תשלום היטל על פי חוק העזר החדש, הרי שלעניין סלילת
כביש אין בנמצא הוראה דומה. לכך יש להוסיף, כי קבלת פרשנות המשיבה לסעיף 6א, כאילו
"היטל" משמיע גם דמי השתתפות, ועל כן מי ששילם בעבר דמי השתתפות בגין
כביש או מדרכה איננו חייב עוד בהיטל, מייתרת למעשה את הוראת סעיף 10, הקובעת הוראה
מפורשת כזו לגבי מדרכות.
פירושה של
המשיבה בטיעוניה לפנינו, כאילו כוונת סעיף 10 היא אך להעדר חיוב בנסיבות של הרחבה
של מדרכה ששולמו בגין סלילתה דמי השתתפות, אינו נראה לי. אם לכך נתכוון מחוקק
המשנה, לא עלה בידו לתת לכוונה זו ביטוי בחקיקה, בניגוד לביטוי המפורש שנתן לכללים
החלים במקרה של הרחבת כביש ששולמו בגין סלילתו דמי השתתפות, כפי שהם מופיעים בסעיף
9 לחוק העזר החדש (בו נדון להלן). כאשר ניתן בסעיף 10 פטור מפורש וכולל בגין סלילת
מדרכה, בין אם חדשה ובין אם מורחבת, אין לצמצם את טיבו של הפטור להרחבת מדרכה
בלבד. פרשנות כזו איננה מתיישבת עם לשונו של הסעיף, ועם מבנהו הכולל של החוק.
הוראה נוספת
בחוק העזר החדש הקובעת זיקה מפורשת בין תשלום דמי השתתפות לבין תשלום היטל לעניין
סלילת כביש גובל, מצוייה בסעיף 9 לחוק. אך הוראה זו על פניה איננה קובעת
"פטור" מתשלום היטל בכל מקרה ששולמו בעבר דמי השתתפות, אלא קובעת הקלה
בלבד בשיעור ההיטל שישולם מקום בו מורחב כביש שבגין סלילתו שולמו בעבר דמי
השתתפות. מקובלת עלי גישת
המערערת כי התייחסותו
המפורשת של מחוקק המשנה למצב בו שולמו בעבר דמי השתתפות בגין סלילת כביש, והקביעה
כי לגבי כביש כאמור יחולו שיעורי היטל מופחתים כאשר מדובר בהרחבה של כביש קיים,
ביחד עם ההוראה בסעיף 10 לעניין מדרכות, אשר אין לצידה הוראה דומה לעניין כבישים,
יש בהם כדי להצביע על כוונתו של מחוקק המשנה שלא להעניק פטור מתשלום היטל במקרים
אחרים בהם שולמו דמי השתתפות.
9. מסקנה זו,
העולה מלשון החוק, עולה בקנה אחד עם תכליתו. אכן, מסעיף 6א לחוק העזר החדש עולה כי
כוונת מחוקק המשנה היתה לחייב בהיטל בגין סלילת כביש אחד בלבד. בכך סטה מחוקק
המשנה מההסדר הקודם, על פיו ניתן היה כאמור לחזור ולחייב את בעל הנכס בתשלום דמי
השתתפות בגין סלילת כל כביש הגובל בנכסו. אך שינוי זה אינו בא לבדו, ואין נראה
מתוכו כי נועד הוא אך ורק להיטיב עם החייב. בד בבד עימו, שינה מחוקק המשנה את שיטת
החיוב כולה. כמפורט בתחילת פסק הדין, בעוד שדמי השתתפות שולמו בגין הוצאות הסלילה
בפועל של קטע כביש ספציפי הגובל בנכס, הרי ההיטל נקבע על בסיס תעריף קבוע מראש,
ועל פי תחשיב שבסיסו שונה. שינוי זה, כך מסבירה העיריה בטיעוניה בפנינו, תכליתו -
בדומה לתכלית שנזכרה בפסק הדין בעניין הרצליה הנ"ל - תיקון עיוותים
שיצרה השיטה הקודמת, אשר עיקרם - חוסר שוויון בחלוקת "הנטל" בין בעלי
הנכסים הגובלים. לאור שיטת החיוב החדשה, אין עוד הצדקה לחזור ולחייב את בעל הנכס
הגובל בהיטל חדש בכל פעם שנסלל כביש גובל לנכסו. זאת בניגוד לתשלום הוצאות הסלילה,
שמטבען "צמודות" הן לקטע הכביש הגובל הספציפי שנסלל. עמד על כך השופט ד.
לוין בעניין הרצליה הנ"ל:
"...
הרי בהחלט אפשר שנכס אחד יהיה גובל עם יותר מרחוב אחד ולפרקים גם בשלושה או ארבעה
רחובות. כאשר החיוב היה נעשה על דרך תשלום דמי השתתפות בגין קטע ספציפי של רחוב
הגובל עם הנכס (חוק העזר מתשכ"ו) לא היה כל צורך להשתמש בדיבור האמור רחוב
אחד. עתה כאשר ההיטל אינו נקבע כלל על פי העלות של סלילת קטע רחוב או רחוב
מסויים דווקא, אלא על פי המחיר הממוצע של סלילת כלל הרחובות בעיר ומועד החיוב הוא
בתחילת סלילתו של רחוב גובל, נולד הצורך לעשות שימוש במושג רחוב אחד, כדי שלא
יימצא בעל נכס גובל נדרש לחזור ולשלם אותו היטל שוב ושוב, עם סלילתו של כל אחד
מהרחובות הגובלים.
(הדגשות
שלי - ד.ב.)
(שם,
בע'מ 65).
שני היבטים
אלה של חוק העזר החדש, שיטת החיוב והגבלת הטלת החיוב לפעם אחת בלבד, קשורים זה
בזה, ויהיה זה מלאכותי לנתק ביניהם; התכלית של קביעת תשלום חד פעמי של היטל בגין
כביש אחד הגובל בנכס, איננה עומדת לעצמה, והיא כרוכה בשיטת החיוב. לכן, ההבחנה בין
מצב בו שולמו בעבר דמי השתתפות בגין סלילת כביש גובל (וניתן יהיה לחייב בהיטל בגין
סלילת כביש גובל חדש), לבין מצב בו שולם היטל בגין סלילת כביש גובל (ולא ניתן יהיה
לחייב בהיטל בגין סלילת כביש גובל נוסף), איננה חורגת מגדר התכלית של חוק העזר
החדש, והיא עולה בקנה אחד עימה.
זאת ועוד, נכון הוא כי על פי שתי השיטות נועד
החיוב לכסות את הוצאות העיריה בגין סלילת כבישים ומדרכות בתחומה ולא
ל"העשיר" את קופתה (ראו: ע"א 263/78 חברת החשמל נ' המועצה
המקומית נשר, פד"י לג(1)757, 774; פסק הדין בענין הרצליה הנ"ל,
בעמ' 66). אולם שיטת החיוב בהיטל שונה היא באופן מהותי מהשיטה הקודמת, עד שאין
לראות את החזר ההוצאות על פי השיטה הישנה כשווה בערכו ובתכליתו להיטל על פי השיטה
החדשה. המשותף לשתי השיטות הוא בזיקה הישירה לסלילת הרחוב, שכן בלי שמתבצעת סלילה
אין לחייב את בעל הנכס לא בדמי השתתפות ולא בהיטל. אולם זיקת ההיטל להוצאות הסלילה
הקונקרטית אינה הדוקה כזיקת דמי ההשתתפות, וכדבריו של בית המשפט בעניין הרצליה הנ"ל:
"..דומה
שהשופטת המלומדת לא נתנה דעתה להבדל המהותי שבין חוקי העזר גם במובן נוסף. בעוד
שהחוק מתשכ"ו מחייב את בעל נכס גובל בדמי השתתפות, שמטיבם קשורים קשר הדוק עם
שירות מאוד מיוחד והוצאה מוגדרת ומיוחדת, כמוסבר לעיל (קטע רחוב), הרי החוק
מתשל"ו דן בהיטל, שהוא חיוב במובן הרבה יותר רחב, שיש לו אומנם זיקה למתן
שירות אבל לא זיקה הדוקה ומיוחדת, לקטע הרחוב הגובל".
(שם,
בע'מ 65).
הדברים הללו נכונים גם בענייננו.
10. על רקע זה לא
אוכל גם לקבל את טענת ההפליה שהעלתה המשיבה, ושהתקבלה על ידי השופט קמא. מי ששילם
בעבר דמי השתתפות בגין סלילת קטע כביש הגובל בנכסו, וכיום מחוייב הוא בהיטל בגין
סלילת כביש גובל חדש, אינו מופלה לרעה לעומת מי שלא שילם דמי השתתפות בעבר (כי לא
נסלל כביש הגובל בנכסו), ועל כן מחוייב הוא בהיטל בלבד. מדובר בשניים שהם שונים,
ואין ההבחנה ביניהם בגדר הפלייה. נדמה כי קיים חשש שההיפך הוא הנכון; קבלת עמדת
המשיבה, באופן שינתן "פטור" מתשלום היטל לכל מי ששילם בעבר דמי השתתפות
בשיעור כלשהו תביא לאי שוויון בחלוקת נטל העלויות בין התושבים.
11. על רקע הטעמים שנמנו לעיל, טעמים שעניינם הן
לשון החוק ומבנהו והן תכליתו של החוק, מסקנתי היא כי יש לפרש את סעיף 6א לחוק העזר
החדש באופן שמי ששילם בעבר דמי השתתפות בגין סלילת כביש הגובל בנכסו על פי חוק
העזר הקודם, איננו פטור מתשלום היטל על פי חוק העזר החדש בגין סלילת כביש גובל
חדש. מששולם היטל יהיה זה כמובן, על פי סעיף 6א, חיוב חד פעמי.
12. שאלה נפרדת היא סבירות שיעור ההיטל שהושת על
המשיבה במקרה דנן. בתביעתה בבית המשפט המחוזי טענה המשיבה לחילופין, כי באם ימצא
שאכן חייבת היא בתשלום היטל, הרי ששיעור ההיטל שנדרשה לשלם איננו סביר. בית המשפט
המחוזי לא נזקק לשאלה זו, מאחר שקבע כי אין המשיבה חייבת כלל בהיטל. משנהפך פסק
דינו בערעור, מן הראוי להחזיר את הדיון בשאלת סבירות ההיטל במקרה דנן לבית המשפט
המחוזי, על מנת שיכריע בה.
אשר על כן, דין הערעור להתקבל, ונקבע בזאת
שהמשיבה אינה פטורה מחיוב בהיטל בגין סלילת הכביש הגובל ממערב בחלקתה. התיק יוחזר
לבית המשפט המחוזי אשר ידון בטענות המשיבה ביחס לסבירות תעריפי ההיטל שהושתו עליה.
המשיבה תישא בהוצאות המערערת בסכום כולל של
20,000 ש"ח.
ש ו פ ט ת
המשנה לנשיא ש' לוין:
אני מסכים.
המשנה
לנשיא
השופט י' גולדברג:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
הוחלט כאמור
בפסק דינה של השופטת ד' ביניש.
ניתן היום,
י"ט בתמוז התשנ"ח (13.7.98).
המשנה
לנשיא ש ו פ ט ת ש ו פ ט
העתק
מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
92044350.N01
חכ/