התאחדות הסטודנטים והסטודנטיות בישראל - ארגון ארצי יציג (ע"ר) נ. ממשלת ישראל

5 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4433/23 לפני: כבוד הנשיא יצחק עמית כבוד השופטת דפנה ברק-ארז כבוד השופט דוד מינץ העותרת: התאחדות הסטודנטים והסטודנטיות בישראל - ארגון ארצי יציג (ע"ר) נגד המשיבים: 1. ממשלת ישראל 2. משרד האוצר 3. משרד החינוך 4. היועצת המשפטית לממשלה 5. כנסת ישראל 6. ועד הישיבות בארץ ישראל (ע"ר) 7. איגוד ישיבות ההסדר בישראל (ע"ר) 8. איגוד הישיבות הגבוהות הציוניות (ע"ר) 9. איגוד ישיבות ההסדר והמכינות הקדם צבאיות החרדיות 10. התאגדות מוסדות חינוך בארץ ישראל (ע"ר) (נמחקה) 11. איחוד הישיבות באר"י (ע"ר) עתירה למתן צו על-תנאי תאריכי הישיבות: י"ח תמוז התשפ"ה (14.7.2025) י"ז באדר התשפ"ה (17.3.2025) י"ג בחשוון התשפ"ה (14.11.2024) ז' באייר התשפ"ד (15.5.2024) בשם העותרת: עו"ד מירב בר-זיק; עו"ד מיכל גלר; עו"ד תומר אנטשל בשם המשיבים 4-1: בשם המשיבה 5: בשם המשיבות 8-7: בשם המשיבה 11: עו"ד נטע אורן; עו"ד יונתן סיטון עו"ד יצחק ברט עו"ד צפנת נורדמן עו"ד שמואל הורביץ פסק-דין הנשיא יצחק עמית: 1. ההליך שבפנינו שהחל לפני יותר משנתיים נסב על טענות להפליית ציבור הסטודנטים והסטודנטיות בהשוואה לתלמידי ישיבות בתחום של חלוקת מלגות. כפי שיתואר להלן, העתירה הצביעה על קשיים בכל הנוגע לאופן חלוקת המלגות לתלמידי ישיבות. עם זאת, התשתית העובדתית לה לא הונחה כדבעי. על רקע האמור, ניתנו לעותרת, התאחדות הסטודנטים והסטודנטיות בישראל - ארגון ארצי יציג (ע"ר) הזדמנויות לתקן את העתירה (להלן: התאחדות הסטודנטים). בשלב זה, ומבלי שאנו נוקטים עמדה לגוף הדברים, הגענו לכלל מסקנה כי גם במתכונתה הנוכחית העתירה אינה מאפשרת בירור של השאלות שהיא מעוררת. אולם, אין עוד מקום לאפשר להתאחדות הסטודנטים תיקון נוסף של העתירה בהליך הנוכחי, כך שדינה להידחות. 2. בתמצית ייאמר כי ביום 15.5.2024 התקיים דיון בעתירה המקורית (השופטים י' עמית, א' שטיין ו-י' כשר), ובעקבות הערות בית המשפט וטיעונים שהעלו המשיבים במהלך הדיון נקבע כי על התאחדות הסטודנטים להגיש עתירה מתוקנת וממוקדת. 3. ביום 4.7.2024 הגישה התאחדות הסטודנטים את עתירתה המתוקנת, שבמסגרתה שבה על הטענות שנטענו בעתירה המקורית, תוך התייחסות לחקיקה ולהחלטות ממשלה נוספות שעניינם כספי התמיכות המוענקים למוסדות ציבור תורניים. ביום 14.11.2024 התקיים דיון בעתירה המתוקנת (ממלא מקום הנשיא י' עמית והשופטים ע' גרוסקופף ו-א' שטיין), ומספר ימים לאחר מכן ניתן צו על-תנאי. 4. דיון בהתנגדות לצו על-תנאי התקיים ביום 17.3.2025 (הנשיא י' עמית והשופטים ד' מינץ ו-י' וילנר). בעקבות הערות וסוגיות שעלו במהלך הדיון, הוחלט כי התאחדות הסטודנטים תגיש פעם נוספת עתירה מתוקנת, וכי הצו על-תנאי שניתן לא יחול על עתירה זו. 5. התאחדות הסטודנטים הגישה את עתירתה המתוקנת בשנית ביום 6.4.2025, במסגרתה בין השאר צורפו המשיבות 11-6, עמותות המאגדות מוסדות תורניים שונים (להלן: העתירה או העתירה המתוקנת בשנית). בעיקרם של דברים, עניינה של העתירה על גלגוליה השונים בטענה לתעדוף מפלה של תלמידי מוסדות ציבור תורניים בהשוואה לסטודנטים תלמידי מוסדות להשכלה גבוהה. לדברי התאחדות הסטודנטים, מזה שנים רבות המדינה מעניקה לאברכים הלומדים בכוללים תמיכה כספית בהיקפים עצומים. לפי הנטען, תמיכה כספית זו לא מועברת לאברכים במישרין מהמדינה, אלא מועברת בפועל על ידי מוסדות ציבור תורניים, שמקבלים כספי תמיכה מכוח כללים שנקבעו על ידי שר החינוך ב"מבחנים לחלוקת כספים לצורך תמיכה של משרד החינוך במוסדות תורניים – לימוד ופעולות" (י"פ התשס"ד, 3498) (להלן: מבחני התמיכה). מבחני התמיכה נקבעו בהתאם לסעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 והם קובעים, בין היתר, אילו פעילויות של מוסד תורני עשויות לזכות אותו בתמיכה מכספי הציבור. סעיף 11א(א) למבחני התמיכה מורה לעניין זה כי: "יוכרו לתמיכה כל ההוצאות הישירות בהפעלת מוסד תורני, כגון: משכורות ושכר עבודה, מלגות, אחזקה, שכירות, הזנה, ניקיון, ארנונה, מים, חשמל, גינון, טלפון, ביטוחים, הסעות תלמידים, פעילות חברתית וגיבוש לתלמידי המוסד והצוות, פחת של נכסים המשמשים את המוסד התורני בהיקף סביר ביחס לכלל עלות הפעילות וכיוצא בזה" (הדגשה הוספה – י"ע). לטענת התאחדות הסטודנטים, כספי התמיכה שניתנים למוסדות התורניים משמשים בפועל כמעין גמלת הבטחת הכנסה לתלמידיהם, במסווה של "מלגות" ובכך מהווים מסלול עוקף למנגנונים הקבועים בדין לעניין גמלה זו. לפיכך, טוענת התאחדות הסטודנטים כי כספי התמיכה למוסדות התורניים משמשים כיום כ"צינור" להעברת כספים לתלמידים, חלף מנגנונים שנפסלו על ידי בית משפט זה בשל אי-חוקתיותם – כגון קצבאות אברך (בג"ץ 4124/00 יקותיאלי נ' השר לענייני דתות, פ"ד סד(1) 142 (2010); ומלגות ישירות (בג"ץ 616/11 התאחדות הסטודנטים בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד סו(3) 819 (2014)). בהתאם, התאחדות הסטודנטים עתרה לעשרה סעדים שונים – חוקתיים, מינהליים והצהרתיים – הנוגעים לביטול תקציבים קיימים, להסדרה עתידית של תקצוב המוסדות התורניים, לפיקוח על הכספים המועברים וכן להבהרה פרשנית של מבחני התמיכה. כך, בראש ובראשונה עותרת התאחדות הסטודנטים לבטלות סעיף תקציבי מס' 206902 שבחוק התקציב לשנת הכספים 2025, התשפ"ה-2025 (להלן: חוק התקציב), שעניינו תקצוב משרד החינוך למוסדות תורניים. נוסף על כך, התאחדות הסטודנטים עותרת לבטל את התוספות התקציביות שניתנו למוסדות התורניים במסגרת חוקי התקציב לשנים 2025-2023, שסכומן עולה לדבריה על מיליארד ש"ח לשנה. עוד עותרת התאחדות הסטודנטים לבטלותן של החלטות ממשלה שונות, הנוגעות ליישומם של הסכמים קואליציוניים שבמסגרתם הוענקו תוספות תקציביות למוסדות תורניים. כמו כן מבוקש לקבוע כי כל תקצוב עתידי למוסדות תורניים, המועבר לתלמידים, ייעשה באופן שוויוני ורק בחקיקה ראשית. מעבר לכך, התאחדות הסטודנטים מבקשת כי ייקבע שעל המשיבים 4-1 (להלן: משיבי הממשלה) מוטלת חובה להפעיל פיקוח הולם על השימוש בכספי התמיכה, כדי למנוע העברתם כ"קצבאות אברך". בהיעדר פיקוח כאמור, מבוקש צו המונע העברת כספים נוספים למוסדות. עוד מתבקש לקבוע שהתקצוב למוסדות התורניים מהווה בפועל העברה ישירה לתלמידי המוסדות, הפוגעת בשוויון. כן התבקשנו להבהיר את הגדרת "מלגה" בסעיף 11א(א) למבחני התמיכה. לבסוף, מבוקש פיקוח על העברת מלגות על ידי מוסדות תורניים, בדומה לפיקוח על מלגות במוסדות להשכלה גבוהה. 6. לעמדת משיבי הממשלה, התמיכה במוסדות תורניים, לרבות גובה התמיכה, מהווה יישום מדיניות כלכלית-חברתית של הממשלה המצויה בלב סמכותה ושיקול דעתה. כמו כן, התמיכה ניתנת לפי אמות מידה שנקבעו במבחני התמיכה, ובהתאם לדין. משיבי הממשלה מדגישים כי העברת מלגות לתלמידי המוסדות התורניים מתוך כספי התמיכה היא מותרת, בהיותה חלק אינהרנטי מהפעילות של המוסד. לטענת משיבי הממשלה, הכספים מועברים ממשרד החינוך למוסדות התורניים, ולא ישירות לתלמידים – כך שהמוסד התורני הוא שמגיש את בקשת התמיכה, ורק הוא מקבל את הכספים. אשר לטענת ההפליה ביחס לסטודנטים במוסדות שאינם תורניים, סבורים משיבי הממשלה כי נקודת המוצא שבעתירה שגויה, שכן מוסדות תורניים ומוסדות להשכלה גבוהה אינם שייכים לאותה קבוצת שוויון. אשר לסוגיית הפיקוח, סבורים משיבי הממשלה כי הפיקוח המופעל על ידי משרד החינוך הוא הולם ונעשה בהתאם להוראות הדין ולכללים המקובלים ביחס לפיקוח על השימוש בכספי תמיכות. לטענתם, מבחני התמיכה אינם כוללים דרישה לאופן חלוקה מסוים של הכספים, ולכן משרד החינוך אינו מפקח על אופן חלוקת הכספים על ידי המוסד התורני, כל עוד השימוש נעשה בהתאם למבחני התמיכה. עוד טוענים משיבי הממשלה כי המוסדות התורניים רשאים להעביר מלגות מתוך כספי התמיכה, בהיותן הוצאה הכרוכה באופן ישיר בהפעלת המוסד – שכן תמיכה בלומדים היא חלק הכרחי במימוש הפעילות הנתמכת. משיבי הממשלה מוסיפים כי אין לראות בהעברת המלגות משום שימוש אסור, וכי אין בהעברתן כדי להפוך את המוסדות ל"צינור" להעברת כספים. 7. המשיבה 5, כנסת ישראל (להלן: הכנסת), מדגישה כי רק הסעד שעניינו ביטול הסעיף התקציבי בחוק התקציב הוא סעד חוקתי, ולכן התמקדה בטענותיה בסעד זה בלבד. לדבריה, יש לדחות סעד זה מחמת היותו "בלתי-נצרך", שכן הסעד ה"אמיתי" בעתירה נוגע להגבלת מוסדות תורניים בעת העברת מלגות מהתקציב המועבר להם. סעד זה, כך נטען, הוא סעד מינהלי מובהק, הנוגע להתנהלות גורמי הממשלה, ואין כל צורך לבטל סעיפים בחוק התקציב כדי להעניקו. בנסיבות אלה, כך טוענת הכנסת, דין הסעד החוקתי בעתירה להידחות על הסף. 8. המשיבות 8-7, איגוד ישיבות ההסדר בישראל (ע"ר) ואיגוד הישיבות הגבוהות הציוניות (ע"ר), הגישו תגובה מפורטת מטעמן לעתירה המתוקנת בשנית (להלן יחד: המשיבות). לטענת המשיבות, העתירה לוקה בכוללניות, נעדרת תשתית עובדתית ואף מטעה. ממילא, כך סבורות המשיבות, הטענות שבעתירה אינן מצדיקות היעתרות לסעדים המבוקשים בה, אלא לכל היותר את ביטול מבחני התמיכה או סעיף השימושים המותרים. ואולם, סעדים אלה כלל לא נתבקשו. המשיבה 6, ועד הישיבות בארץ ישראל (ע"ר), הודיעה כי פעילותה אינה נוגעת לסוגיות התקציביות המועלות בעתירה ועל כן ביקשה שלא להגיש תגובה, אך הצטרפה לעמדת המשיבות. המשיבה 9, איגוד ישיבות ההסדר והמכינות הקדם צבאיות החרדיות (ע"ר), לא הגישה כל התייחסות מטעמה לעתירה. המשיבה 11, איחוד הישיבות באר"י (ע"ר), לא ראתה צורך להוסיף על האמור בתגובות משיבי הממשלה והכנסת. 9. לאחר שעיינו בחומרים שהוגשו ושמענו את טיעוני הצדדים בדיון שהתנהל לפנינו, הגענו למסקנה כי דין העתירה, במתכונתה הנוכחית, להידחות תוך שמירת טענות הצדדים. 10. אף שיש חשיבות לסוגיות שהתאחדות הסטודנטים מעלה, העתירה – גם במתכונתה המתוקנת בשנית – לוקה בכוללניות באופן שאינו מאפשר בירור יעיל וראוי של הטענות והסעדים הכלולים בה. 11. ראשית, העתירה כורכת שורה ארוכה של סעדים שאין ביניהם זיקה עניינית, המכוונים למשרדי ממשלה שונים (משרד האוצר או משרד החינוך) וכן לרשויות מדינה שונות (הממשלה והכנסת). כך, מן העבר האחד, מתבקש סעד חוקתי של ביטול סעיף בחוק התקציב. מן העבר האחר, מתבקש סעד הצהרתי בנוגע לאופן פרשנות המונח "מלגות" בסעיף 11א(א) למבחני התמיכה. בתווך, תוקפת התאחדות הסטודנטים שורה של החלטות ממשלה, וכן מבקשת התערבות בהפעלת סמכויות רחבות הנוגעות לגיבוש מדיניות כלכלית, ליישומה ולפיקוח על הכספים המועברים בעטיה. כל אחד מהסעדים המתוארים מבוסס על טענות שונות, נטלים שונים והיבטים שונים בביצוע המדיניות הכלכלית. בהתאם, ועל מנת להידרש לכל אחד מהם כדבעי, היה על התאחדות הסטודנטים להניח תשתית עובדתית ומשפטית מעמיקה ומבוססת – תשתית שאין בנמצא בעתירה דנן. ראו בהקשר זה את דבריו של השופט מ' חשין: "לו מיקדו העותרים את טענותיהם בנושא אחד או בשני נושאים – מיקדו טענותיהם והעמיקו – אפשר היה עולה בידם להציג מערכת עובדות המעמידה תשתית לקיומו של אינטרס הראוי להגנה על־ידי בית־המשפט. לא אמרתי כי במקרה זה היו העותרים קונים בהכרח זכות להתערבות בית־המשפט בחוק התקציב; כל שבכוונתי לומר הוא, כי על דרך זה ניתן היה להידרש לטיעוני העותרים לגופם, ואפשר אף שהמשיבים – שר האוצר והשר לענייני דתות – היו צועדים כברת־דרך לקראתם. ואולם, העותרים העדיפו לפרוש את טיעוניהם ואת טרוניותיהם מקצה־אל־קצה – לְמִקְצֵה מזרח ועד לקצה מערב – ועל בסיס טענותיהם אלו ביקשו מאתנו כי נורה על ביטול חוק הכנסת. לא זה הדרך ולא זה דרכו של בית־משפט לעשות משפט" (בג"ץ 240/98 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' השר לענייני דתות, פ"ד נב(5) 167, 171 (1998)). בנסיבות המקרה שלפנינו, לא ניתן לכלול קשת רחבה ומגוונת כל כך של סעדים במסגרת דיונית אחת. כידוע, בית משפט זה ככלל לא יידרש לעתירה הכוללת עניינים שונים, כאשר כל עניין בפני עצמו מחייב בירור נפרד, הנמקה שונה והכרעה שונה, וזאת גם אם קיימת ביניהם זיקה עקרונית (ראו מני רבים: בג"ץ 50085-05-25 התאחדות הקבלנים בוני הארץ נ' ראש הממשלה, פסקה 3 (24.7.2025); בג"ץ 12595-07-25 פלונית נ' מדינת ישראל, פסקה 4 (8.7.2025); בג"ץ 7753/23 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' השר לביטחון לאומי, פסקה 25 (23.11.2023); ראו גם: יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ג – הביקורת השיפוטית: כללי הסף 1861-1858 (2014)). 12. שנית, כלליותה של העתירה במישור הסעדים גוררת חוסר מיקוד של הטענות בעתירה. מקום שבו העותר אינו מפרט את טענותיו בעניין מסוים, אין זה תפקידו של בית המשפט לעשות את מלאכתו (בג"ץ 6972/07 לקסר נ' שר האוצר, פסקה 27 (22.3.2009)‏‏). כך, למשל, ומבלי למצות, אחת מן הסוגיות שהתעוררה בעתירה היא הפיקוח שמבוצע על ידי משרדי הממשלה ביחס להעברות הכספים לתלמידי המוסדות התורניים. בעתירה הועלו בהקשר זה טענות כלליות בלבד, ורק במהלך הדיון שנערך לפני ההרכב הנוכחי – דיון רביעי במספר בהליך זה – ולאחר שהעתירה תוקנה פעמיים, הפנתה התאחדות הסטודנטים לראשונה לחוק מירשם מילגות, התשל"ז-1976 (להלן: חוק מירשם מילגות) ופירטה על תחולתו ויישומו על המוסדות התורניים (בהינתן ההנחה שהכספים שהמוסדות מעבירים לתלמידיהם הם בגדר "מלגות" לפי סעיף 11א(א) למבחני התמיכה). שאלת תחולתו של חוק מירשם מילגות בענייננו היא שאלה נכבדה, העשויה להשליך באופן ישיר על חובות הפיקוח של המדינה ועל חובותיהם של המוסדות התורניים לפרסם קריטריונים לזכאות למלגות אותן הם מעניקים. מטבע הדברים, מקום שטענה זו הועלתה לראשונה במהלך הדיון בעל פה, לא ניתנה למשיבים הזדמנות לתת לה מענה סדור, וממילא אין מקום לבררה אגב אורחא (וראו בהקשר זה את תקנה 2 לתקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, התשמ"ד-1984, המורה כי "העתירה תפרט את פרטיו האישיים של העותר ואת הנימוקים, שבעובדה ושבחוק, שעליהם היא מתבססת [...]"). 13. קושי נוסף נעוץ בכך שהתאחדות הסטודנטים מבקשת לתקוף את האפשרות של חלוקת "מלגות" מתוך התקציבים המועברים לישיבות. חרף האמור, והגם שהתבקשו בעתירה סעדים רבים – לא נכלל בה סעד התוקף במישרין את מבחני התמיכה עצמם, המאפשרים כאמור חלוקת מלגות. לעומת זאת, בדיון שהתקיים בפנינו, רבות מן הטענות נסבו על הפסול הכרוך בכך. 14. בשלב הנוכחי, לא נוכל אפוא להוסיף ולברר את העתירה בהליך זה. איננו קובעים מסמרות בשאלות המועלות בעתירה, ובפרט בשאלת הפיקוח על השימוש בכספים המועברים למוסדות. עם זאת, מצאנו לשוב ולהזכיר כי נקודת המוצא בעניין זה היא ידועה: המדינה מחזיקה בכספי התקציב בנאמנות לטובת אזרחיה ותושביה. מכאן חובתה לעשות בהם שימוש אך ורק לתכליות הציבוריות להן יועדו הכספים כדין, ובהתאם לכללי המשפט המינהלי, ומכאן גם חובתה להבטיח שאף לאחר שהועברו כספי התמיכה, נעשה בהם שימוש ההולם את תכליתם (ראו, מן העת האחרונה: עע"ם 5271/24 י.א דעת בע"מ נ' משרד החינוך, פסקה 28 (24.7.2025)). 15. כאמור, אין בדברינו כדי לגרוע מחשיבותם של חלק מהנושאים שהועלו בעתירה. אך העתירה שלפנינו אינה האכסניה המתאימה לבירורם. אשר על כן, העתירה נדחית, תוך שמירת טענות הצדדים. למען הסר ספק, מובהר כי הגשת עתירה חדשה בנדון טעונה מיצוי הליכים כדין. בנסיבות העניין, בהינתן הסוגיות הציבוריות כבדות המשקל שהתעוררו בעתירה, ובכלל זה המורכבות העובדתית שהקשתה על בירור חלק מן השאלות, ואף באה לידי ביטוי במתן אפשרות להגיש עתירה מתוקנת בשנית לאחר הוצאת צו על-תנאי, לא ראינו ליתן צו להוצאות. יצחק עמית נשיא השופטת דפנה ברק-ארז: אני מסכימה. דפנה ברק-ארז שופטת השופט דוד מינץ: לא מצאתי, כפי שפורט בתשובת המשיבים שהגיבו לטענות העותרת, פגמים בהתנהלותם. להשקפתי גם נפלו ליקויים, כשלים וקשיים מהותיים משמעותיים בעתירה, נוסף על אלו שפורטו על ידי חברי הנשיא י' עמית – שיש בהם כדי להוביל לדחיית העתירה לגופו של עניין. לעת הזאת אסתפק בכשלים עליהם הצביע חברי, ומצטרף אני לתוצאה אליה הגיע. דוד מינץ שופט לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא יצחק עמית. ניתן היום, ‏י"א באלול התשפ"ה (‏4.9.2025). יצחק עמית נשיא דפנה ברק-ארז שופטת דוד מינץ שופט