ארגון גננות מחנכות נ. בית הדין הארצי לעבודה

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4408/18 לפני: כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט י' עמית כבוד השופט ג' קרא העותרת: ארגון גננות מחנכות נ ג ד המשיבים: 1. בית הדין הארצי לעבודה 2. מדינת ישראל 3. הסתדרות המורים עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד ורד גרטל בשם המשיבים 2-1: עו"ד יאנה סימקין בשם המשיבה 3: עו"ד מוריה גליק פסק-דין השופט נ' הנדל: 1. מונחת לפני עתירה כלפי פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה (עס"ק 61603-02-16; הנשיא י' פליטמן, השופטים ר' רוזנפלד ו-ר' פוליאק, ונציגי הציבור ע' מאור ו-צ' טבצ'ניק), אשר קיבל את ערעוריהן של משיבות 2-3 בהליך דנן (להלן, בהתאמה: מדינת ישראל ו-הסתדרות המורים), וביטל את פסק הדין בו קבע בית הדין האזורי לעבודה בתל אביב-יפו (ס"ק 47770-01-14; השופטת ק' כהן, ונציגי הציבור מ' כהן ו-א' שלייפר) כי העותר (להלן: ארגון הגננות) מהווה "ארגון עובדים". רקע וטענות הצדדים 2. ארגון הגננות הוקם בראשית שנת 2012 על ידי קבוצת גננות עובדות מדינה,על רקע רפורמת "אופק חדש" – אשר שיפרה, לטעמן, את מעמדם ותנאי העסקתם של המורים, אך פגעה קשות "במעמדן ובתנאיהן של הגננות עובדות משרד החינוך". לטענתן, הסתדרות המורים אינה מייצגת באופן הולם את הגננות, ומעדיפה את אינטרס המורים, המהווים חלק הארי של חבריה. לאחר שניסיונות קודמים של הארגון לזכות בהכרה עלו בתוהו, פסק בית הדין האזורי לעבודה כי ארגון הגננות "הוא 'ארגון עובדים' כמשמעותו בבג"ץ עמית, הגם שאין מדובר בארגון עובדים יציג. במסגרת תפקידו רשאי הארגון לגבות דמי חבר וחברותיו פטורות מתשלום דמי טיפול ארגוני לארגוני העובדים במקומות העבודה בהם הן מועסקות". עם זאת, טענות הארגון להתנכלות מצד המדינה נדחו – וכך גם הסעדים שהתבקשו בעילה זו. ארגון הגננות לא ערער על חלקו האחרון של פסק הדין, אך מדינת ישראל והסתדרות המורים ערערו לבית הדין הארצי על הקביעה כי הארגון מהווה "ארגון עובדים". 3. כאמור, בית הדין הארצי קיבל את הערעור – אם כי מנימוקים שונים. על פי השקפת הנשיא י' פליטמן, היכולת "לייצג את העובדים ביחידת המיקוח ולנהל משא ומתן לקראת חתימה על הסכם קיבוצי עם המדינה", מהווה תנאי סף להכרה בארגון עובדים לפי חוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז-1957. הואיל וארגון הגננות מקבל לשורותיו, בהתאם לתקנונו, אך ורק עובדים בגני הילדים, הרי שבמועד הגשת התביעה להכרה לא עמדה בפניו כל אפשרות להפוך לארגון יציג – שכן עובדי הגנים מהווים פחות משליש מיחידת המיקוח שהוכרה באותה עת: "כ-100,000 מורים ומתוכם כ-14,000 גננות". אולם, השופטת ר' רוזנפלד – שאליה הצטרפו גם נציגי הציבור – הבהירה כי לא תוכל להצטרף לעמדה זו. לשיטתה, די בכך שלארגון הגננות קיים פוטנציאל להפוך לארגון עובדים יציג – באמצעות שינוי הגבולות הקיימים של יחידת המיקוח, והכרה בגננות כיחידת מיקוח נפרדת – כדי לפתוח את שערי ההכרה בו כארגון עובדים. היא סבורה כי קביעה אחרת מעוררת "חשש לפגיעה בחופש ההתארגנות, וספק אם היא עולה בקנה אחד עם עקרונות יסוד העומדים בבסיס משפט העבודה הקיבוצי". אף על פי כן, השופטת מסכימה לתוצאה אליה הגיע הנשיא, וקובעת כי ארגון הגננות לא הרים את נטל הוכחת הזכאות להכרה כארגון עובדים – ולא הפיג את החששות לגבי תלותו הממשית בארגון המורים, על ניגוד העניינים הכרוך בכך. לעומתם, השופט ר' פוליאק סבר כי בענייננו אין צורך לקבל הכרעה עקרונית בשאלה "האם ניתן לראות בגוף 'ארגון עובדים' ללא קשר לאפשרות של הארגון להפוך ל'ארגון עובדים יציג' לצורך התקשרות בהסכמים קיבוציים", ובשורת שאלות נגזרות. לדידו, יהיו התשובות לשאלות אלו אשר יהיו, ארגון הגננות אינו זכאי לקבלת הסעד ההצהרתי לו עתר – משום שההכרה במעמדו כארגון עובדים נושאת, בשלב זה, אופי עיוני גרידא, ואינה משרתת "אינטרס כלשהו הראוי להגנה משפטית". אמנם, תחילה תבע ארגון הגננות סעדים קונקרטיים על בסיס ההכרה, אך אלה נזנחו בעקבות פסק דינו של בית הדין האזורי – ומכאן שתכליתה של ההכרה הכללית העומדת כעת על הפרק היא אך "להיות שלב ראשוני בדרכו של [ארגון הגננות] להכרה כארגון יציג בשורות המדינה". דא עקא, נוכח מספרם הזניח של החברים בארגון הגננות במועד הגשת התביעה לבית הדין האזורי, ובהעדר הצהרה ברורה של הארגון על כוונתו להפוך בעתיד לארגון עובדים יציג, מדובר "על זכות עתידית שהיא תיאורטית מאד", ואין בה כדי להצדיק את מתן הסעד. זאת, גם בהתחשב בכך שבכל מקרה לא יהיה בקביעה כי בחודש ינואר 2014 (מועד הגשת התביעה) עמד ארגון הגננות בקריטריונים הרלוונטיים כדי לייתר בחינה עתידית של הסוגיה, כאשר תוגש בקשה להכרה כארגון עובדים יציג. השופט פוליאק הוסיף כי קיימים גם "ספקות של ממש" לגבי מטרת ארגון הגננות, ומידת עצמאותו, ואף בכך יש כדי למנוע הכרה בו כארגון עובדים. יצוין כי בשולי חוות דעתה, ציינה השופטת רוזנפלד כי "מקובלת עלי עמדת חברי השופט פוליאק, כי להכרה בארגון הגננות אין משמעות אופרטיבית מיוחדת בשלב זה של הדיון. זאת במיוחד בשים לב למספר חברותיו כפי שהיה בעת הדיון לפני בית הדין האזורי". עם זאת, "לשלמות התמונה" הפנתה השופטת למספר הוראות שבדין "מהן עולה נפקות להכרה בארגון כארגון עובדים". 4. מכאן העתירה, בה טוען ארגון הגננות – שמספר החברים בו גדל באופן ניכר מאז הגשת תביעת ההכרה – כי פסק דינו של בית הדין הארצי חותר "תחת עקרונות חוקתיים של דמוקרטיה, חופש ההתארגנות ושוויון", ומציב מחסום בלתי עביר בפני התארגנויות חדשות ואותנטיות של עובדים. על פי תפיסת ארגון הגננות, תביעתו נדחתה "רק משום שהעותר לא טען, כבר במסגרת בקשתו לקבל הכרה כארגון עובדים, כי יש לפצל את יחידת המיקוח על מנת שיוכל בעתיד לטעון להיותו ארגון עובדים יציג של הגננות". לדעתו, גישה זו מנציחה את המונופול של ארגונים ותיקים על הייצוג, ומציבה ארגונים חדשים בפני בחירה בלתי אפשרית: אם יצהירו על כוונתם להפוך לארגון עובדים יציג מיד עם הקמתם, "ייטען נגדם שאין להם מספיק 'רקורד' של פעילות וחברים והם לא יקבלו הכרה כארגוני עובדים" – ואם לאו, תידחה בקשת ההכרה שלהם בנימוק שהיא אינה משרתת זכות משפטית קונקרטית. בנסיבות אלה, הארגון גורס כי קמה עילה להתערבות בית המשפט הגבוה לצדק בהכרעת בית הדין הארצי. אשר לקביעות העובדתיות בפסק הדין, ארגון הגננות טוען כי בית הדין הארצי שגה כאשר התעלם מההתפתחויות שחלו במהלך שנות ניהול ההליך – והתבסס על הנתונים הרלוונטיים למועד הגשת התביעה. הוא סבור כי לו היה בית הדין מתייחס למגוון הפעילויות שביצע הארגון במהלך השנים הרלוונטיות, כמו גם לצמיחה במספר חבריו, המסקנה כי מדובר בארגון עובדים לכל דבר הייתה מתבקשת מאליה. אשר לסוגיית התלות, כביכול, בארגון המורים – העותר מדגיש כי מדובר בהון ראשוני שניתן לו לצורך תחילת הפעילות (בהעדר מקור תקציבי אחר לארגון חדש שזה עתה קם); כי מדובר בארגון עובדים עמית ולא במעסיק בעל אינטרסים מנוגדים; וכי שיתוף הפעולה עם ארגון המורים נכפה על ידי המדינה, המסרבת להעניק לחברות ארגון הגננות הטבות הניתנות לחברות הסתדרות המורים. הארגון מבקש, אפוא, להשיב על כנו את פסק הדין של בית הדין האזורי, אשר הכיר בו כארגון עובדים – הגם שאינו ארגון עובדים יציג – ולקבוע כי היכולת להפוך בעתיד לארגון עובדים יציג אינה מהווה תנאי סף להכרה כזו. מעבר לכך, ארגון הגננות מבקש להורות למדינת ישראל לנהוג בו "כבארגון עובדים לכל דבר ועניין", לרבות בסוגיות של תקציב, ייצוג, גביית דמי חבר – ועוד. 5. מנגד, הסתדרות המורים סבורה כי דין העתירה להידחות על הסף – הן בשל השיהוי בהגשתה; הן בשל חוסר תום לב וחוסר ניקיון כפיים שהיא מייחסת לארגון הגננות; והן משום שלא מתקיימת בענייננו "טעות משפטית מהותית" העשויה להצדיק התערבות בהכרעת בית הדין הארצי לעבודה, בסוגיה המצויה בליבת התמחותו. לגישת הסתדרות המורים, דין העתירה להידחות אף לגופה, שכן שני נימוקיו העיקריים של פסק הדין – קרי, סימני השאלה לגבי עצמאות ארגון הגננות, ואופיו התיאורטי והכוללני של הסעד ההצהרתי – מעוגנים היטב בעובדות המקרה ובדין הנוהג. ביחס לנימוק הראשון, ההסתדרות מוסיפה כי רבים מהתנאים הנוספים להכרה כארגון עובדים לא התקיימו בארגון הגננות, ולמצער לא הוכחו כדבעי. לדעתה, מכלול הנתונים מלמד כי אין מדובר בארגון "אותנטי" הפועל לקידום האינטרסים של חבריו וחברותיו, אלא בגוף שהוקם על ידי ארגון המורים ככלי ניגוח כלפי ההסתדרות. מן הבחינה המהותית, הסתדרות המורים טוענת כי פסק הדין מושא העתירה דווקא מחזק את זכות ההתארגנות במשק הישראלי. לדבריה, "מתן הכרה כארגון עובדים לכל קבוצה הטוענת לכך, מבלי שתיבחן קודם לכן יכולתה של אותה קבוצה להוות ארגון עובדים יציג בקרב אותה יחידת המיקוח, יוביל לאנדרלמוסיה במקום העבודה". לפיכך, נוכח בחירתו של ארגון הגננות שלא לאתגר את הגבולות הקיימים של יחידת המיקוח, ברי כי אין לו כל פוטנציאל להפוך לארגון עובדים יציג – נוכח מספרם הקטן יחסית של עובדי הגן – וממילא אין להכיר בו כלל כארגון עובדים (להבדיל מ"ארגון של עובדים"). עם חתימה, מצהירה הסתדרות המורים כי טענות ארגון הגננות בדבר ייצוג בלתי הולם של עובדי הגן אינן מבוססות, וכי היא "עמדה עומדת ותעמוד תמיד בחובותיה לייצוג [...] הוגן". מדינת ישראל מצטרפת לטענותיה העיקריות של הסתדרות המורים, וטוענת כי העתירה נגועה בשיהוי, חוסר תום לב וחוסר ניקיון כפיים; מרחיבה את גבולות המחלוקת שעמדה בפני בתי הדין לעבודה; ונושאת אופי ערעורי, שאינו מגלה עילה להתערבות בית משפט זה – בוודאי נוכח העובדה שענייננו בסוגיה המצויה בליבת תחום מומחיותם של בתי הדין לעבודה. לגופם של דברים, המדינה סבורה כי "יש להעדיף יחידת מיקוח מפעלית אחידה, על פני יחידת מיקוח סקטוריאלית המפצלת את המפעל לרסיסי יחידות מיקוח" – באופן הפוגע הן בכוח המיקוח של העובדים, והן ביכולתו של המעסיק להתנהל מולם. לאור נקודת מוצא זו, עמדתה "הייתה ועודנה" כדעת המיעוט של הנשיא פליטמן בפסק הדין מושא העתירה – קרי, די בכך שגבולותיה הנוכחיים של יחידת המיקוח אינם מאפשרים לארגון הגננות להפוך לארגון עובדים יציג, שהרי עובדי הגן מהווים רק כשביעית מבין עובדי ההוראה המרכיבים את יחידת המיקוח, כדי למנוע הכרה בו כארגון עובדים. זאת ועוד, על רקע עמדתה השלילית כלפי "רסיסי ארגונים", המדינה סבורה כי די במספרן הזניח של חברות ארגון הגננות במועד הפנייה לבית הדין האזורי – 167 מתוך כ-14,000 – כדי ללמד שהארגון אינו עומד במבחן המהותי להכרה, ואינו מהווה ארגון עובדים "אותנטי". מעבר לכך, המדינה טוענת כי ארגון הגננות לא עמד אף במבחני ההכרה הפורמאליים – בייחוד, אך לא רק, בשל תלותו בארגון המורים העל יסודיים. על פי השקפתה, ארגון הגננות רשאי, אפוא, להמשיך ולפעול "כקבוצת עובדים מאורגנת אשר שדה פעולתה מוגבל לעמידה על האינטרסים של חבריה בקרב הארגון היציג" – ובכך לתת ביטוי הולם לחופש ההתארגנות של חברותיו – אך אין להכיר בו כארגון עובדים. 6. ארגון הגננות השיב בקצרה לתגובותיהן של הסתדרות המורים ומדינת ישראל, דחה את טענות הסף שהעלו, וביקש להתמקד בסוגיה החוקתית שעל הפרק – פגיעתו של פסק הדין מושא העתירה בזכות העובדים להתארגנות, והמעמד המונופוליסטי שהוא מעניק לארגון היציג הוותיק. הכרעה 7. דין העתירה להידחות על הסף. כידוע – "הלכה מקדמת דנא היא ש'בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק אינו יושב כערכאת ערעור על בית הדין הארצי לעבודה וכי התערבותו בהחלטותיו של זה האחרון תיעשה במשורה, בריסון, ורק במקרים חריגים בהם נפלה טעות משפטית מהותית בפסק הדין שהצדק מחייב את תיקונה'" (בג"ץ 6574/11 תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 4 (7.6.2012)). משכך, אין להידרש להשגות ארגון הגננות כלפי קביעותיו של בית הדין הארצי בעניין תלותו בארגון המורים. אלה נושאות אופי עובדתי מובהק, ובוודאי שאינן מגלות טעות משפטית מהותית הפותחת פתח להתערבות של בית משפט זה. 8. אכן, העתירה נדרשת גם לשאלות משפטיות עקרוניות, ובייחוד שאלת הזיקה האפשרית בין "פוטנציאל היציגוּת" של גוף מסוים ובין ההכרה בו כארגון עובדים. ברם, כפי שניתן להסיק מן הסקירה שהוצגה לעיל (פסקה 3), התוצאה אליה הגיע בית הדין הארצי לעבודה כלל אינה מבטאת הכרעה עקרונית בסוגיות אלה – כי אם קביעה עובדתית נקודתית לגבי מאפייני ארגון הגננות. כפי שסיכמה השופטת רוזנפלד, שלעמדתה הצטרפו שני נציגי הציבור: "ממסכת העובדות כפי שנפרשה בבית הדין האזורי כמו גם בבית דין זה עולה, כי לא התקיימה בארגון דרישת העצמאות ואי התלות. משכך, מקובלת עלי התוצאה בדבר קבלת הערעור, וביטול פסק דינו של בית הדין האזורי שהכיר בארגון הגננות כארגון עובדים" (פסקה 26 לפסק דינה; ההדגשה אינה במקור. ראו גם פסקאות 25-29 לחוות דעתו של השופט פוליאק). שעה שהתייחסויות שופטי ההרכב למבחן פוטנציאל היציגות – או להשלכות אופייה התיאורטי של ההכרה בארגון הגננות כארגון עובדים – לא היו נחוצות להכרעה, הרי שפסק הדין כלל אינו קובע בסוגיות אלה הלכה משפטית שניתן לעתור כנגדה. זאת ועוד, בהעדר עילת התערבות בקביעותיו העובדתיות של בית הדין הארצי במישור התלות, ענייננו בעתירה תיאורטית שאין להידרש לה – שהרי גם אם תתקבל עמדת ארגון הגננות בשאלות המשפטיות האמורות, לא ניתן יהיה להעניק לו את הסעד המעשי המבוקש. עם זאת, אין באי התאמתו של ההליך הנוכחי לבירור הסוגיות העקרוניות, נוכח התשתית העובדתית הקונקרטית בעניינו של ארגון הגננות, כדי לגרוע ממסקנה נוספת. לסוגיות אלה, ולעמדות השונות שהביעו חברי המותב בבית הדין הארצי לעבודה – בייחוד בשאלת מעמד "פוטנציאל היציגות" בשלב ההכרה כארגון עובדים – חשיבות רבה במישור יחסי העבודה במדינת ישראל. ניתן להניח כי התשתית העובדתית במקרים עתידיים שיעלו לדיון תחייב בירור ממצה של סוגיות אלה, ותוביל לקבלת הכרעה מהותית של בתי הדין לעבודה. אזכיר בהקשר זה כי לטענת ארגון הגננות חלו שינויים משמעותיים בתשתית העובדתית הרלוונטית בעניינו מאז הוגש ההליך שביסוד העתירה דנן (וראו פסקה 21 לחוות דעתו של השופט פוליאק בפסק הדין מושא העתירה). 9. העתירה נדחית. אין צו להוצאות. ניתן היום, א' באדר א' התשע"ט (‏6.2.2019). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 18044080_Z08.docx מא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1