יעקב שחר ו-345 אחרים נ. כנסת ישראל

21 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4394/23 לפני: כבוד ממלא מקום הנשיא ע' פוגלמן כבוד השופט י' עמית כבוד השופט ד' מינץ העותרים: יעקב שחר ו-345 אחרים נ ג ד המשיבים: 1. כנסת ישראל 2. שר האוצר 3. שר הביטחון 4. הממונה על תשלום הגמלאות שירות הקבע בצה"ל עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: כ"ה בשבט התשפ"ד (4.2.2024) בשם העותרים: עו"ד אסף פריאל; עו"ד נדב פיינמן; עו"ד אלירן סטריכמן; עו"ד הדס שגיא בשם משיביה 1: עו"ד יצחק ברט בשם משיבים 4-2: עו"ד ענת גולדשטיין; עו"ד שוש שמואלי פסק-דין השופט ד' מינץ: העתירה שלפנינו שהוגשה על ידי גמלאי צה"ל בדירוג המחקר הביטחוני, מופנית נגד תיקון מס' 34 לחוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גימלאות) [נוסח משולב], התשמ"ה-1985 (להלן: תיקון מס' 34 או התיקון ו-חוק שירות הקבע, בהתאמה) שעוגן בסעיף 18 לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023 (להלן: חוק ההסדרים). העותרים מבקשים כי בית המשפט יורה על ביטול הוראת סעיף 18 לחוק ההסדרים; או לחלופין יורה על תיקון סעיף 18(ב) לחוק ההסדרים באופן שייקבע בו כי מועד תחילתו של תיקון מס' 34 יהיה ביום פרסומו ברשומות, היינו ביום 31.5.2023, ולא ביום 1.6.2012 כפי שנקבע בפועל. בעתירה מעלים העותרים שורה ארוכה של טענות אשר לטענתם מצדיקה את ביטול תיקון מס' 34 או שינוי מועד תחילתו. בתמצית נטען כי התיקון פוגע בצורה בלתי מידתית בזכויותיהם החוקתיות לקניין, לשוויון ולכבוד; כי תחולתו הרטרואקטיבית מחמירה את הפגיעה בזכויותיהם; וכי נפלו פגמים שונים במישור הפרוצדורלי של הליך החקיקה, ובכלל זה שהתיקון נחקק במסגרת חוק ההסדרים. טרם שאדרש לטענות הצדדים לעומקן, לצורך הבנת התמונה במלואה וכדי שעיני הקורא תרוצנה בפסק הדין, נביא תחילה את הרקע העומד מאחורי הגשת העתירה. הרקע לעתירה חוק שירות הקבע מסדיר את נושא הגימלאות של משרתי קבע בצה"ל, ובפרק ב' שבו שכותרתו "גימלאות ושיעורן" נקבעו הוראות שונות לעניין גובה הגמלה וחישובה. בין היתר קובע החוק בפרק זה הוראות לעניין חישוב "המשכורת הקובעת" של גמלאי לעניין חישוב הגמלה, וכן מנגנון לעדכון הגמלה אשר נועד למנוע את שחיקתה. המנגנון שהיה קבוע בחוק עד למועד חקיקת חוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גמלאות) (תיקון מס' 27), התשע"ב-2012 (להלן: תיקון מס' 27) קבע הסדר הצמדה לפיו הגמלה תתעדכן בהתאם לשינויים במשכורתו של משרת קבע פעיל בתפקידו ובדרגתו של הגימלאי (להלן: מנגנון ההצמדה הקודם). זאת בדומה למנגנון שנקבע לגבי משרתים במשטרה ובשירות בתי הסוהר, כמו גם לגבי עובדים אחרים בשירות המדינה. ברם, בשנת 2012 הוחלט לשנות את מנגנון העדכון, באופן שבו הגמלה תעודכן לפי עליית מדד המחירים לצרכן (להלן גם: המדד) חלף ההצמדה לשכר העובדים והמשרתים הפעילים. שינוי מעין זה של מנגנון העדכון נעשה תחילה בשנת 2009 ביחס לגמלאים בשירות המדינה (תיקון מס' 50 לחוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970 שעוגן בסעיף 31 לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009). בהמשך נערך שינוי זהה לגמלתם של שוטרים וסוהרים (חוק שירות המדינה (גמלאות) (תיקון מס' 52), התשע"ב-2012), ובחודש יוני 2012 במסגרת תיקון מס' 27, נערך כאמור השינוי גם לעניין גמלאי צה"ל. בתיקון זה גם בא לידי ביטוי שינוי נוסף לגבי שורה של דירוגים בסיסיים של גמלאי צה"ל (המפורטים בתוספת הראשונה לחוק שירות הקבע, אשר דירוג המחקר הביטחוני לא נמנה עליהם; להלן: רשימת הדירוגים הבסיסיים), ונקבע כי ישולמו להם מספר תוספות שכר, בדומה להסדרים שנחקקו לעניין גמלאי שירות המדינה, משטרה ושירות בתי הסוהר. למען שלמות התמונה יצוין כי עתירה שהוגשה בזמנו לבית משפט זה בעניין תיקון מס' 27, נדחתה (בג"ץ 5998/12 רונן נ' כנסת (25.8.2013) (להלן: עניין רונן)). לענייננו, שינוי מנגנון עדכון הגמלה לפי עליית המדד לגבי גמלאי המשטרה, שירות בתי הסוהר וצה"ל, שנעשה כאמור בשנת 2012, הוחל באופן רטרואקטיבי גם על השנים 2011-2009 בהתאם למועד שינוי המנגנון שהוחל על גמלאי שירות המדינה. לצד זאת נקבע כי יקוזזו מהתוספת בגין עליית המדד תוספות שניתנו לגמלאים בשנים האמורות מכוח מנגנון ההצמדה הקודם שהוחל כאמור עד לאותו מועד – הצמדה למשרתים פעילים. וכך בהתאמה, הן בתיקון החוק לעניין גמלאי שירות בתי הסוהר והמשטרה, והן לעניין גמלאי צה"ל, נקבע מנגנון קיזוז שבו פורטו שיעורי הניכוי לפי התוספות הפרטניות שניתנו באותן שנים לגמלאים (להלן: מנגנון הקיזוז). הדיון שלפנינו מתמקד בהוראת סעיף 6א לחוק שירות הקבע בו נקבע מנגנון הקיזוז האמור. במנגנון הקיזוז שנקבע בסעיף זה בשנת 2012, לא נכללו הוראות לעניין גמלאי צה"ל מהסוג עליו נמנים העותרים, היינו גמלאי דירוג המחקר הביטחוני, שכן בתקופה הרלוונטית (בין השנים 2011-2009) לא נערך כל עדכון בשכרם של משרתי הקבע הפעילים בדירוג זה. כתוצאה מכך לא עודכנה גמלתם באותה תקופה, ועל כן גם לא נדרש לקבוע מנגנון קיזוז לגביהם. אלא שמצב דברים זה השתנה במועד מאוחר יותר. זאת בעקבות פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה שניתן ביום 2.12.2012 (ס"ק 36536-03-12), אשר הכריע במחלוקת שהתגלעה בין המדינה לבין ארגון סגל המחקר במערכת הביטחון, ברפא"ל ובמשרד ראש הממשלה לגבי תוספות שכר למשתייכים לדירוג המחקר הביטחוני בשירות המדינה. בפסק הדין נקבע כי המשתייכים לדירוג זה בשירות המדינה זכאים לקבל תוספות שכר שניתנו לחברי הסגל האקדמי הבכיר במוסדות להשכלה גבוהה בין השנים 2013-2010. ערעור המדינה על פסק הדין נדחה על ידי בית הדין הארצי לעבודה ביום 13.5.2014 (עס"ק 38740-12-12). לאחר מתן פסק הדין, אשר בעקבותיו עודכנו כאמור תוספות שכר לעובדים המשתייכים לדירוג סגל המחקר הביטחוני בשירות המדינה, גם שכרם של משרתי הקבע בצה"ל בדירוג זה עודכן באופן רטרואקטיבי. זאת בהתאם למנגנון שנקבע בהחלטת ממשלה מס' 40 מיום 11.2.1979, על פיו שינויים בשכר העובדים בשירות המדינה יחולו גם על שכר משרתי הקבע בצה"ל באותו דירוג. לאחר עדכון השכר, טענו גמלאי צה"ל הנמנים על דירוג המחקר הביטחוני כי יש לעדכן גם את גמלתם כך שתכלול הן את תוספת השכר שניתנה למשרתים הפעילים, והן את התוספת שקיבלו בשל עליית המדד לפי תיקון מס' 27. שכן, חוק שירות הקבע לא קבע באותה עת מנגנון קיזוז לעניין גמלאי דירוג המחקר הביטחוני בצה"ל. עמדת משיב 4, הממונה על תשלום הגמלאות בצה"ל (להלן: הממונה) הייתה כי לא ניתן לעדכן לגמלאי המחקר הביטחוני את הגמלה לפי שני מנגנוני העדכון גם יחד באופן מצטבר. עניין זה התעורר בהליכים שהוגשו בשנת 2020 לוועדת הערעור לפי חוק שירות הקבע (ו"ע 1/20; ו"ע 2/20; ו"ע 3/20; ו"ע 4/20), ואין חולק כי בהחלטת הוועדה שניתנה ביום 23.2.2021 בהליכים אלה (להלן: החלטת הוועדה הראשונה) נקבע כי על הממונה לשלם לגמלאי המחקר הביטחוני את ההפרשים בגין תוספת השכר שניתנה בשנים 2011 ו-2012 למשרתים הפעילים. ביום 7.3.2021 הודיע הממונה כי בהמשך להחלטת הוועדה הראשונה מיום 23.2.2021 יועברו לגמלאי המחקר הביטחוני הפרשים המתחייבים מעדכון משכורתם הקובעת "לפי פעימות 2011 ו-2012 בהתאם להסכם הקיבוצי, למפרע, החל ממועד כל פעימה". בנוסף צוין במכתב כי: "כיוון שבתקופה שחלפה ממועד ההסכם ועד היום שולמו למערערים תוספות בגין מדדים, בעקבות התיקון לחוק הגמלאות שתוקן ב-2012, תשלומים אלו יבואו על חשבון עדכון הקצבה בהתאם לתוספת השכר. כלומר, מקום בו תוספת השכר עולה על תוספת המדדים, ישולם ההפרש ביניהן. מקום בו תוספת השכר פחותה מתוספת המדדים, לא יבוצע תשלום נוסף". ביום 14.3.2021 פנו המערערים לממונה וטענו כי במכתבו אין כדי למלא אחר הוראות החלטת הוועדה הראשונה, שכן התוספת ששולמה לגמלאי המחקר הביטחוני בשל עדכון המדד מכוח תיקון מס' 27 שולמה בהתאם לדין וכמתחייב מהוראות החוק ואין מקום לכרוך את התוספות שנפסק שעל הממונה לשלם, בהתאם להסכם הקיבוצי, עם תוספת זו. בהמשך לכך, ביום 23.5.2021 הגישו רבים מגמלאי המחקר הביטחוני (ומרבית העותרים לפנינו) ערעורים נוספים לוועדת הערעור לפי חוק שירות הקבע בהם טענו כי הניכוי בוצע בחוסר סמכות (ו"ע 4/22; ו"ע 8/22). ביום 23.1.2023 ניתנה החלטת הוועדה אשר קיבלה את הערעור וקבעה כי לשונו של חוק שירות הקבע אינה מאפשרת את הפרשנות המוצעת על ידי הממונה ללא תיקונו, כך שעל המדינה לשלם לגמלאי דירוג המחקר הן את התוספת שניתנה למשרתים פעילים והן את תוספת המדד, ללא כל קיזוז (להלן: החלטת הוועדה השנייה). ערעור שהוגש לבית המשפט המחוזי על ידי הממונה עודנו תלוי ועומד (ע"ו 56148-02-23). במקביל להגשת הערעור על ידי הממונה, ביום 31.5.2023 פורסם תיקון מס' 34 אשר הוסיף גם את גמלאי דירוג המחקר הביטחוני כאחד מהדירוגים עליהם חל מנגנון הקיזוז שנקבע בסעיף 6א לחוק שירות הקבע. כן נקבע כי ההסדר המעוגן בתיקון יחול באופן רטרואקטיבי מיום כניסתו לתוקף של תיקון מס' 27, היינו מיום 1.6.2012. על תיקון זה נסובה העתירה שלפנינו. תמצית טענות הצדדים ראשית טענו העותרים כי נפלו פגמים בהליך החקיקה. זאת בעיקר בהתייחס לכך שהתיקון קוּדם במסגרת חוק ההסדרים, כאשר מטרתו המוצהרת היא לשנות למפרע את תוצאותיה של הכרעה שיפוטית, מבלי שקיימת לתיקון זיקה כלשהי לתקציב המדינה לשנתיים הקרובות וכאשר מדובר בסכומי כסף שמשמעותם התקציבית היא שולית ביותר. לכך מצטרפת העובדה כי קידומו של התיקון במסגרת חוק ההסדרים נעשה בניגוד לעמדת היועצת המשפטית של הכנסת. התיקון גם עבר במחטף במסגרת חוק ההסדרים, שכן לאחר שהוחלט על פיצול הצעת החוק מחוק ההסדרים, ברגע האחרון תחת נוכחות דלה במיוחד בוועדת הכנסת הוחלט על הצבעה חוזרת באמצעות דיון מחודש (רביזיה), בניגוד לעמדת היועצת המשפטית של הכנסת, בסופה הוחזר התיקון למסגרת של חוק ההסדרים. נטען כי העברת החוק במסגרת חוק ההסדרים פוגעת פגיעה ניכרת במרקם החיים הפרלמנטריים באופן היורד לשורש הליך החקיקה, כאשר נמנעה מחברי הכנסת האפשרות להשתתף כדבעי בהליך החקיקה. כן נטען כי התיקון פוגע שלא כדין בזכויות היסוד של העותרים לקניין, לשוויון ולכבוד. הדין מכיר באופן מפורש בזכות לגמלה כזכות אשר נכנסת בגדר הזכות החוקתית לקניין. הכרה זו רלוונטית לענייננו ביתר שאת נוכח העובדה שמדובר בעותרים שסיימו זה מכבר את שירותם. התיקון פוגע באופן חמור גם בזכות העותרים לשוויון בכך שהוא יוצר הפליה פסולה בין גמלאי דירוג המחקר הביטחוני לבין גמלאים אחרים המוגדרים תחת סיווג של "דירוגים בסיסיים" אשר זכו לקבל תוספות שכר והטבות שונות מעבר לתוספת המדד אותה קיבלו כלל הדירוגים. התיקון גם פוגע קשות בכבודם של גמלאי דירוג המחקר הביטחוני לאחר שניהלו במשך שנים מאבק משפטי עיקש על גמלאותיהם, ולאחר ניצחונם במאבק נשללות מהם זכויותיהם בהינף יד. הפגיעה בכבודם של גמלאי דירוג המחקר הביטחוני צורמת במיוחד, שכן שלילת זכאותם לגמלאות מבטלת גם את ההכרה בערכם ובנתינתם האיכותית והייחודית לאורך תקופת שירותם. הפגיעה בזכויות היסוד של העותרים גם אינה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. התכלית המפורשת של התיקון היא להביא לחיסכון תקציבי תוך גזילת כספי הגמלאים, כאשר מדובר בתכלית שאינה יכולה להיחשב כראויה. מדובר בתיקון שמטרתו המוצהרת היא לעקוף הכרעה שיפוטית. החוק גם אינו עומד במבחני המידתיות, שכן מניעה גורפת למפרע של רכיבים משמעותיים בגמלה תוך התעלמות מזכויות יסוד אינה מקיימת את מבחן הקשר הרציונאלי. התיקון גם אינו עומד במבחן האמצעי שפגיעתו פחותה, שכן ניתן היה לאתר מקור תקציבי אחר לחיסכון תקציבי או לקבוע תחולה מאוחרת בזמן של התיקון חלף פגיעה למפרע באופן גורף וחסר תקדים. התיקון אף אינו עומד במבחן המידתיות במובן הצר שכן חסכון תקציבי אינו יכול להצדיק פגיעה כה קשה בזכויות יסוד חוקתיות. בנוסף טענו העותרים כי הפגיעה בזכויותיהם מתעצמת במקרה זה נוכח העובדה שמדובר בחקיקה רטרואקטיבית בלתי צודקת, שמשמעותה ביטול זכויותיהם למפרע מאז חודש ינואר 2011. חקיקה רטרואקטיבית מעין זו פוגעת בוודאות המשפטית, באינטרס ההסתמכות והציפייה של הפרט וביכולתו של הפרט לכלכל את צעדיו, והיא פותחת פתח לשרירות שלטונית. הפגיעה במקרה זה היא קשה במיוחד נוכח אינטרס ההסתמכות שלהם, כאשר המדינה לא פעלה במשך למעלה מעשור לתקן את החוק הקיים והציגה מצגים ברורים באשר לזכויותיהם. ודאי שאין מקום לעשות כן במתכונת של חוק ההסדרים אשר בו יכולתה של הכנסת לבקר ולמתן את ההסדרים החוקיים המעוגנים בו, מוגבלת ביותר. בכל מקרה, בענייננו, אף אם יבוטל הרכיב הרטרואקטיבי וייקבע כי התיקון יכנס לתוקפו החל ממועד פרסומו ברשומות בלבד, עדיין יהיה בו כדי לפגוע בזכויות שהוקנו לעותרים לפני למעלה מעשור שנים, גם כן באופן הפוגע קשות בזכויותיהם. מנגד, משיבים 4-2 (להלן: המשיבים) טענו כי דין העתירה להידחות. הם התייחסו בהרחבה להליך החקיקה, הן לדיונים שהתקיימו לפני הנחת הצעת החוק על שולחן הכנסת, והן לדיונים בוועדת העבודה והרווחה של הכנסת (להלן: הוועדה) אליה הועברה הצעת החוק להכנה לקריאה שניה ושלישית. בדיונים שהתקיימו בוועדה הציגו נציגי הממשלה את הרקע העובדתי העומד בבסיס הצעת החוק והוצגה העלות התקציבית של התשלום לפי שני מנגנוני העדכון בכפל. חברי הכנסת הביעו את עמדתם ביחס להצעת החוק, לרבות לגבי עצם הכללתה בחוק ההסדרים, וניתן מענה לעניין זה כאשר הוסבר הקשר ההדוק של הצעת החוק לתקציב המדינה. בנוסף, חברי הכנסת הפנו שאלות לנציגי המדינה בדבר תכלית ההסדר ובקשר לפגיעה הצפויה בגימלאי דירוג המחקר הביטחוני וניתן מענה מפורט בעניין זה על ידי נציגי המדינה. בתום דיונים אלו, אישרה הוועדה את נוסח הצעת החוק לקריאה שנייה ושלישית, וכשבועיים לאחר מכן, ביום 24.5.2023 אושר התיקון במסגרת אישור הצעת חוק ההסדרים בקריאה שנייה ושלישית. המשיבים טוענים כי לא נפל כל פגם בהליך החקיקה. הגם שתיקון מס' 34 נחקק כחלק מחוק ההסדרים, ומשכך מעצם טבעו מדובר בהליך חקיקה מהיר יחסית, לא נפל פגם בהליך בשל כך בלבד או מטעם אחר, היורד לשורשו של עניין והמבסס עילה להתערבות בית המשפט. בראי הפסיקה, בדיקת תקינות הליכי החקיקה נעשית באופן הוליסטי בהתייחס למכלול ההליך ואין מקום להתמקד ברכיב אחד במנותק מהליך החקיקה כולו. במקרה זה בחינה רחבה מגלה כי עיקרון ההשתתפות מומש באופן מלא מבחינה מהותית בעת הדיונים בוועדה, אשר דנה בתיקון בנפרד בשני דיונים מקיפים וממצים במהלכם התקיים דיון פרלמנטרי בו נשמעו העמדות השונות וניתנה גם לעותרים האפשרות להביע את עמדתם. הודגש כי אין בעצם העברת דבר חקיקה במסגרת חוק ההסדרים כדי לגבש עילה עצמאית לביטולו. מה גם שבענייננו תיקון מס' 34 עוסק באופן מובהק בעניין בעל השלכה כלכלית משמעותית על קופת המדינה לשנים הבאות, שיש לו זיקה ישירה ומהותית להשגת יעדי התקציב, ומשכך חוק ההסדרים אף מהווה מסגרת מתאימה לחקיקתו. אין גם בסיס להתערבות רק בשל העובדה שבמהלך הליך החקיקה הוחלט על פיצול תיקון מס' 34 מחוק ההסדרים, והחלטה זו בוטלה בעת ההצבעה על בקשה לערוך בה דיון מחדש באמצעות רביזיה. לחברי הכנסת גם ניתנה האפשרות המעשית להשתתף בהצבעה על הבקשה לקיים דיון מחדש ולא נפל כל פגם בהליך זה. כן טענו המשיבים כי העותרים לא הרימו את הנטל המוטל עליהם להוכיח את הפגיעה הנטענת על ידם בזכות יסוד חוקתית. אין כל מקום לטענה שהחוק מייצר הפליה פסולה בין גמלאי דירוג המחקר לבין גמלאים אחרים בצה"ל. העותרים מבקשים להיבנות משינוי המצב החוקי שנעשה גם בתיקון מס' 34 בנוגע לתוספות שניתנו לרשימת הדירוגים הבסיסיים, בעוד שמדובר בתוספות שניתנו מכוח הסכמות אליהן הגיעו הצדדים בהסכמים קיבוציים הנוגעים לדירוגים אלו בלבד ואינם נוגעים לדירוגם של העותרים. עצם הניסיון לערוך השוואה בין הדירוגים השונים חותר תחת מושכלות יסוד במשפט העבודה. בעוד שרשימת הדירוגים הבסיסיים היא רשימה המורכבת משורה של דירוגים אשר שכרם מתעדכן, ככלל, על בסיס הסכמי מסגרת קיבוציים החלים באופן רוחבי על כלל העובדים בשירות המדינה, הרי שבעניינם של הדירוגים הייחודיים, כדוגמת דירוג המחקר הביטחוני, נחתמים ככלל הסכמים קיבוציים ייחודיים ומיטיבים. כן נטען כי בניגוד לאופן שבו הוצגו הדברים על ידי העותרים, הרי שדירוג המחקר הביטחוני הוא דירוג שכר מהמיטיבים בקרב משרתי הקבע בצה"ל, באופן הבא לידי ביטוי גם בגובה הגמלה המשולמת לגמלאים בדירוג זה. לא רק שהתיקון לא פוגע בשוויון, הוא אף מקדם את השוויון באמצעות מניעת העדפה בלתי מוצדקת לטובת העותרים. דווקא קבלת טענות העותרים תוביל לתוצאה בלתי שוויונית במובן זה שקבוצת גמלאי צה"ל בדירוג המחקר הביטחוני יועמדו במצב טוב יותר משאר גמלאי צה"ל ושירות המדינה. כך גם אין כל מקום לטענת העותרים כי החוק פוגע בזכותם לכבוד. שלילת זכאות לכפל עדכון, אשר לא ניתן ליתר גמלאי צה"ל, איננה יכולה לבסס טענה לפגיעה בכבוד האדם. בכל הנוגע לטענות העותרים לפגיעה בזכות הקניין ציינו המשיבים כי קביעה שמנגנון עדכון הגמילה אינו יכול להיות משולם בכפל אינה חוסה תחת ההגנה החוקתית לקניין. אך גם אם הייתה מוכחת פגיעה מסוימת בזכות לקניין, מדובר בפגיעה העומדת במבחני פסקת ההגבלה שאינה מקימה עילה להתערבות, בשים לב להתערבות השיפוטית הצרה והמצומצמת בחקיקה ראשית של הכנסת, במיוחד בדבר חקיקה המבטא מדיניות חברתית-כלכלית שבחר המחוקק ליישם. משיבה 1, כנסת ישראל (להלן: הכנסת) פירטה בהרחבה בתגובתה את ההתמודדות של הייעוץ המשפטי של הכנסת עם הליך החקיקה של חוקי ההסדרים, כאשר בהקשר זה צוין כי גובש בכנסת נוהל עבודה שנועד לחזק את מעמדה של הכנסת בהליך החקיקה של חוקי ההסדרים ולהבטיח את מימושם של הליכי חקיקה תקינים, את עיקרון הפרדת הרשויות ואת עיקרון ההשתתפות של חברי הכנסת בהליך החקיקה. ביחס להליכי החקיקה של התיקון מושא העתירה, עמדת היועצת המשפטית של הכנסת הייתה כי מלכתחילה התיקון לא התאים להיכלל בחוק ההסדרים הן מבחינת זיקת הנושא לתקציב המדינה, שכן מדובר בעניין בעל משמעות תקציבית זניחה; הן מבחינת דחיפות הנושא, שכן הצורך שהתעורר לחקיקת התיקון בעקבות החלטת הוועדה השנייה נוצר רק בשל הימנעות המדינה במשך שנים רבות מלהסדיר את הנושא; הן מבחינת עוצמת הפגיעה בזכויות יסוד במקרה זה; והן מבחינת רגישות הנושא מבחינה משפטית וציבורית, שעה שמדובר בעניין רגיש, בתיקון שתחולתו רטרואקטיבית, בעל היבטים פרסונליים והוא "עוקף" את פסיקת ועדת הערעור. בתחילה ועדת הכנסת אימצה את עמדת היועצת המשפטית של הכנסת והחליטה לפצל את התיקון להליך חקיקה נפרד, אך על החלטה זו הוגשה כאמור רביזיה שהוחלט לקבלה, והמשך קידום התיקון נעשה כחלק מחוק ההסדרים. לעמדת הכנסת כתוצאה מכך אכן התנהל הליך שאינו מיטבי, שכן הוועדה קיימה בתיקון שני דיונים בלבד, ולא ניתנה אפשרות מעשית לערוך בירור מלא ומקיף של טענות גמלאי המחקר הביטחוני. יחד עם זאת, אין משמעות הדבר שהתוצאה המשפטית במקרה זה היא ביטולו של התיקון. בית המשפט קבע פעמים רבות כי הליך החקיקה המזורז והחריג של חוק ההסדרים אינו מביא כשלעצמו לפסילת ההסדרים שנקבעו בו. במקרה זה, על אף הקשיים והמורכבויות שבאו לידי ביטוי בהליך, ניכר כי חברי הכנסת הבינו את המחלוקת המשפטית ארוכת השנים שעמדה ברקע לתיקון, והחליטו להצביע בעד התיקון לאחר שניתנה להם אפשרות מעשית מלאה לדעת על מה הם מצביעים ולאחר שגיבשו את עמדתם ביחס להצעת החוק. חברי הכנסת היו גם מודעים לכך שמדובר בתיקון בעל תחולה רטרואקטיבית ולקשיים שבחקיקת התיקון כחלק מחוק ההסדרים. לעמדת היועצת המשפטית של הכנסת טוב היה אילו בית המשפט היה קובע "הנחיות מחייבות" לגבי נושאים שאין לכלול בהצעת החוק ההסדרים ובמידת הצורך מוציא "התראת בטלות" לגבי הכללת נושאים שאינם עומדים בהנחיות אלה. לגבי טענות העותרים על ההחלטה שלא לפצל את התיקון מחוק ההסדרים לאחר שהתבקש דיון מחודש, הבהירה הכנסת כי לא נפל כל פגם בהליך זה. כך, לאחר שוועדת הכנסת קיימה דיון ארוך בהצעת חוק ההסדרים, במהלכו החליטה על פיצול מהותי של נושאים רבים מהצעת החוק, התבקש קיום דיון מחודש לפי סעיף 115 לתקנון הכנסת, ואושרה ההחלטה שלא לפצל את התיקון. בהתייחס לטענות העותרים בקשר לפגיעה בזכותם לקניין, נטען על ידי הכנסת כי הגם שניתן לצאת מנקודת הנחה לפיה תיקון מס' 34 פוגע בזכות העותרים לקניין, הרי שמדובר בפגיעה העומדת בתנאי פסקת ההגבלה. תכליתו של התיקון ראויה, שכן הוא נועד לשמור על הקופה הציבורית ולמנוע את הפלייתם לטובה של גמלאי המחקר הביטחוני של צה"ל; קיימת הלימה בין תוכנו של התיקון לבין תכליתו ועל כן מתקיים מבחן הקשר הרציונלי, כאשר הדרך היחידה להשיג את תכלית התיקון היא באמצעות חקיקה שתבטל את כפל ההצמדה ואין דרך להגשים את מטרת החוק באמצעים שפגיעתם מצומצמת יותר; והתיקון גם עומד במבחן המידתיות במובן הצר, שכן אין הצדקה להעניק לעותרים כפל הצמדה שאף מגזר אחר אינו זכאי לה. באשר ליתר טענות העותרים באשר לפגיעה בזכויותיהם, הרי שתיקון מס' 34 אינו פוגע בזכותם לכבוד, שכן זכותם לקצבה לא נשללה ולא הונח כל בסיס ראייתי או משפטי לטענה כי מניעת כפל הצמדה פוגעת בכבודם החוקתי. גם זכותם החוקתית של העותרים לשוויון לא נפגעה. שלילת זכאותם לכפל הצמדה משווה את מצבם של גמלאי המחקר הביטחוני לשאר גמלאי שירות המדינה ומערכת הביטחון, וודאי שהיא אינה מהווה אפליה כלשהי הפוגעת בכבודם. העותרים טוענים שישנן תוספות אחרות שגמלאים מסוימים מקבלים והם אינם זכאים להן, אך טענה זו צריכה למצוא את מקומה במסגרת משא ומתן שהעותרים יכולים לנהל לצורך כריתת הסכם קיבוצי. לבסוף יצוין כי בדיון שהתקיים לפנינו ביום 4.2.2024 הדגישו המשיבים כי אין מקום לקבל את טענת היועצת המשפטית של הכנסת לפיה על בית משפט זה לקבוע הנחיות לגבי נושאים שאין לכלול בהצעת החוק ההסדרים. הכנסת אחראית על ניהול ענייניה הפנימיים, ובידיה הכוח להסדיר, ככל שהיא מוצאת לנכון כי יש צורך בכך, אילו עניינים יכולים להיכלל בחוק ההסדרים. אין מקום אפוא שבית המשפט ייכנס בהקשר זה בנעליה, באופן החותר תחת עיקרון הפרדת הרשויות. דיון והכרעה שני סוגי טענות בפי העותרים: טענות במישור הפרוצדורלי בקשר להליך החקיקה; וטענות במישור המהותי, ובעיקר כי התיקון פוגע בזכותם לשוויון, לקניין ולכבוד. אקדים את המאוחר ואומר כי הן הטענות במישור הפרוצדורלי והן הטענות במישור המהותי, דינן להידחות. תחילה באשר למישור הפרוצדורלי. נקודת המוצא היא כי היקף הביקורת השיפוטית על הליכי חקיקה של הכנסת הוא מצומצם ביותר. כך, "הריסון והאיפוק הנהוגים בדרך כלל, [...] מקום שמפעיל בית המשפט ביקורת שיפוטית כלפי הליכים פרלמנטריים, חלים ביתר שאת כאשר ההליך בו מתבקשת התערבותו של בית המשפט הוא הליך החקיקה" (בג"ץ 6133/14 גורביץ נ' כנסת ישראל, פסקה לד (26.3.2015); וראו גם: בג"ץ 761/86 ח"כ מוחמד מיעארי נ' יושב-ראש הכנסת – ח"כ שלמה הלל, פ"ד מב(4) 868, 873 (1988)). בין אם מדובר בהליך חקיקה "רגיל" ובין אם מדובר בהליך חקיקה מסוגו של חוק ההסדרים, התערבות שיפוטית בהליך תיעשה רק כאשר נפל בו פגם היורד לשורשו, ואשר יש בו משום "פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה במשטרנו הפרלמנטרי והחוקתי" (בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14, 42 (2005) (להלן: עניין ארגון מגדלי העופות); וראו גם: בג"ץ 7557/13 לשכת רואי חשבון בישראל נ' כנסת, פסקה 8 (12.5.2014); בג"ץ 8612/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פסקה 11 (17.8.2016)). בענייננו, אין מדובר כלל במקרה שבו נפל פגם היורד לשורש הליך החקיקה או נגרמה "פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד" של ההליך. רחוק מכך. הליך החקיקה פורט בהרחבה בתגובות המשיבים והכנסת, וממנו עולה כי התקיים לגבי התיקון דיון ער בוועדה במהלכו הוצגו שאלות שונות לנציגי משרד המשפטים, משרד האוצר ומשרד הביטחון. פורט הרקע לתיקון והצורך בו על בסיס הליכי החקיקה הקודמים וניתן מענה לשאלות שהתעוררו בדיון. מעבר להתדיינות בנוגע לתוכן ההסדר המוצע בתיקון, הדיון נסוב גם על סוגיית התחולה הרטרואקטיבית וגם על עצם העברת התיקון במסגרת חוק ההסדרים. אין מדובר אפוא במצב שבו נשללה מחברי הכנסת "כל אפשרות מעשית לגבש את עמדתם בקשר להצעת החוק" תוך פגיעה ב"עקרון ההשתתפות" בהליך החקיקה (עניין ארגון מגדלי העופות, עמ' 51-50). מעבר לכך, התיקון מושא העתירה אינו מבקש לערוך שינוי מקיף של הסדרים מוסדיים, שינויים מבניים במשק או רפורמה כללית בתחום כזה או אחר, מצבים שהתאמתם למסגרת החקיקה המזורזת של חוק ההסדרים פחות מובנת מאליה (ראו למשל: עניין ארגון מגדלי העופות, עמ' 34-33). מדובר בתיקון כלכלי נקודתי בעל השפעה תקציבית, ומשכך אין לשלול (ולוּ בדיעבד) כי חקיקת התיקון מתאימה למסגרת של חוק ההסדרים (ראו גם, למשל: בג"ץ 4947/03 עיריית באר-שבע נ' ממשלת ישראל, פסקה 5 (10.5.2006)). גם טענות העותרים באשר לאופן שבו הוחלט תחילה בוועדת הכנסת על פיצול התיקון מחוק ההסדרים, החלטה שהוועדה חזרה בה לאחר הצבעה חוזרת באמצעות רביזיה, אינן מקימות עילה להתערבות. כפי שצוין בתגובה מטעם הכנסת, ההחלטה שלא לפצל את התיקון מחוק ההסדרים נעשתה לאחר שימוש בסעיף 115 לתקנון הכנסת, המאפשר קיום דיון מחודש בנושא שנדון בוועדה, ולא נפל בה פגם. בשולי פרק זה יוער, כי אין מקום להיעתר להצעת היועצת המשפטית של הכנסת כי בית המשפט ייקבע הנחיות מחייבות לגבי נושאים שאין לכלול בהצעת חוק ההסדרים. בית משפט זה אינו צריך לקבוע הנחיות עבור פעילות הכנסת, וודאי לא לגבי הליכי חקיקה. בית משפט זה היה נכון להכיר באפשרות של התערבות שיפוטית בהליך החקיקה רק במקרים החריגים והקיצוניים שבהם נמצא כי התקיים פגם היורד לשורש ההליך, הפוגע בערכים המהותיים של המשטר החוקתי. אף נקבע כי יישומו של כלל זה, צריך להיעשות באחריות רבה, מתוך זהירות, ריסון ואיפוק מירביים ומתוך נקודת מוצא של כבוד רב למעמדה של הכנסת כבית המחוקקים (עניין ארגון מגדלי העופות, עמ' 42-41). הצעה זו אף עשויה לעורר מתח אל מול הוראת סעיף 19 לחוק יסוד: הכנסת המורה מפורשות כי "הכנסת תקבע סדרי עבודתה; במידה שסדרי העבודה לא נקבעו בחוק תקבעם הכנסת בתקנון; כל עוד לא נקבעו סדרי העבודה כאמור, תנהג הכנסת לפי הנוהג והנוהל המקובלים בה". תקנון הכנסת מעניק גמישות רבה למחוקק ואינו מגביל את האפשרות לעשות שימוש בהליכי חקיקה מזורזים מסוגו של חוק ההסדרים. דרך המלך היא אפוא הסדרת הליכי החקיקה באמצעות תקנון הכנסת, ולא בדרך של פנייה מראש לבית משפט זה. רק במקרה שבו תתעורר סוגיה ספציפית במקרה קונקרטי, או אז, תוך נקיטת הזהירות הראויה, בית משפט זה עשוי להידרש לסוגיה. ומכאן לטענות העותרים בעניין הפגיעה בזכויותיהם החוקתיות. גם לעמדה הרווחת שבית משפט זה מוסמך להעביר תחת שבט ביקורתו דבר חקיקה ראשית (בניגוד לדעתי, וראו: בג"ץ 5658/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פסקאות 21-9 לחוות דעתי (1.1.2024)), לא מצאתי ממש בטענותיהם. העותרים לא הניחו כל תשתית מוצקה להוכחת פגיעה, קל וחומר פגיעה המצדיקה התערבות שיפוטית, בזכות חוקתית כלשהי. תחילה אציין כי לא ירדתי לסוף דעת העותרים כיצד תיקון מס' 34 פוגע בזכותם החוקתית לשוויון. כפי שציינו המשיבים ובצדק, לא רק שהתיקון אינו פוגע בשוויון, ודאי לא בשוויון במובנו החוקתי (היינו פגיעה בשוויון הקשורה בקשר הדוק לכבוד האדם), הוא נועד להשוות את מצבם של גמלאי המחקר הביטחוני שהיה עדיף לעומת מצבם של יתר גמלאי צה"ל. זאת שכן לאחר התיקון, אלה כמו אלה אינם נהנים עוד מ"כפל הצמדה" – הן לפי מנגנון הצמדה לשכר משרתי הקבע הפעילים והן בשל עליית המדד – וחלה עליהם שיטת עדכון אחת, בדומה ליתר הגימלאים. קבלת טענת העותרים היא זו שתמשיך לקַבֵּע העדפה לא מוצדקת בעדכון גמלתם על פני יתר הגמלאים. אוסיף כפי שהצביעו המשיבים וטעמיהם עמם, כי אין רלוונטיות בהקשר זה לטענה כי מכוחם של הסכמים קיבוציים הנוגעים לדירוגים אחרים, זכאים אותם גמלאים בדירוגים אלה לתוספות אחרות שהעותרים, כגמלאי המחקר הביטחוני, אינם זכאים להן. גם טענת העותרים לפגיעה בזכותם החוקתית לכבוד לא התבססה על תשתית מינימלית. אין כל חולק כי לעותרים ולגמלאי צה"ל בכלל שמורה הערכה והכרה בפועלם ובתרומתם למדינה. אולם אין כל מקום לטענה כי ביטול "כפל הצמדה" לגמלתם משמעותו ביטול ההכרה בתרומתם ובפועלם. ודאי שעה שיתר גמלאי צה"ל, שאין מקום להקל ראש גם כן בתרומתם הרבה למדינה, אינם זכאים לכפל הצמדה מעין זה. מכל מקום מדובר בנסיבות הרחוקות כמזרח ממערב מנסיבות שבהן מדובר בפגיעה "בזכות החוקתית לכבוד". העותרים הפנו בהקשר זה, כמו גם בקשר לטענתם לפגיעה בזכות הקניין, לפסיקת בית משפט זה בעניין שליטנר (בג"ץ 6784/06 שליטנר נ' הממונה על תשלום גמלאות, פ"ד סד(2) 581 (2011-2010)). הם ביקשו להסתמך על האמור שם בקשר לפגיעה בזכות לגמלאות, ככזו שניתן לייחס לה פגיעה בזכות לכבוד או בזכות לקניין. אלא שראשית ייאמר כי באותו עניין כלל לא הייתה תמימות דעים בקרב השופטים בסוגיה אם הפגיעה בגמלאות שהתעוררה באותו מקרה עולה כדי פגיעה בזכות לכבוד או בזכות לקניין. שנית וזה העיקר, בשונה מנסיבות עניין שליטנר והסוגיה שנדונה שם, בענייננו כלל לא מדובר בפגיעה בזכות לגמלה עצמה (מניעתה או שלילתה), ואף לא בשלילת הצמדה לגמלה, אלא בשינוי מנגנון ההצמדה שלה תוך קביעת הוראות קיזוז שיימנעו מצב של כפל הצמדה. ממילא אפוא, גם טענות העותרים כי בענייננו מדובר בפגיעה בוטה וחמורה בזכות לגמלאות שהוכרה כזכות קניינית ברורה, אינן מובנות מאליהן. גם כאשר נקבע כי פגיעה בזכות לקצבאות, תגמולים וגמלאות עשויה להוות פגיעה בזכות לקניין (וראו למשל: בג"ץ 6942/19 צ'באנו נ' שר הפנים, פסקה 46 (12.7.2023) (להלן: עניין צ'באנו)), גבולותיה של הכרה בפגיעה מעין זו כפגיעה בזכות לקניין לא הוגדרו. הדיון בפסיקה בהקשר זה נערך למשל בנוגע למניעת גמלה (כאמור בעניין שליטנר), לניכוי רכיבי שכר מסוימים מהעובד או לניכוי הפרשות סוציאליות שהפריש המעסיק (בג"ץ 2293/17 גרסגהר נ' כנסת (23.4.2020); עניין צ'באנו). ברם בענייננו אין מדובר כאמור בניכוי רכיבי שכר או מניעת תשלום גמלה, אלא בשינוי מנגנון ההצמדה שנקבע לגמלה תוך קביעה כי העדכון ייעשה לפי מנגנון אחד מבין שניים ולא לפי שניהם יחדיו, בהתאם להסדר החל על כלל הגמלאים (ראו גם דיון בקשר לתיקון מס' 27, שנערך גם כן מבלי להכריע בסוגיית הפגיעה בזכות קניינית: עניין רונן, פסקה 12). מעבר לכך, העותרים מדגישים בהקשר זה את השינוי לרעה במצבם ביחס למצבם הקודם, בעוד שהשאלה שצריכה לעמוד על הפרק הינה האם נפגעה זכות קניינם החוקתית, ולא האם התיקון שינה את מצבם של העותרים לרעה ביחס למצב החוקי עובר לתיקון (ראו למשל: עניין רונן, פסקה 14). בנסיבות אלו, לטעמי העותרים לא ביססו את טענתם לפגיעה בזכות חוקתית. גם אינני סבור כי ראוי ורצוי להניח קיומה של פגיעה בזכות חוקתית, תוך דילוג אוטומטי אל עבר מבחני פסקת ההגבלה, שכן "... יש להימנע מהרחבת יתר של תחום התפרשותה של הזכות החוקתית. הרחבה גורפת של גבולות הזכות החוקתית בשלב הראשון, ומעבר 'אוטומטי' למבחניה של פסקת ההגבלה בכל מקרה שבו נטען כי דבר חקיקה פוגע בה, עלולה להביא, באיזון הכולל, לשחיקת ההגנה שמקנים חוקי היסוד" (בג"ץ 10662/04 חסן נ' המוסד לביטוח לאומי, פ"ד סה(1) 782, 854 (2012-2011); וראו גם: בג"ץ 7052/03 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי נ' שר הפנים, פ"ד סא(2) 202, 394-392 (2006); בג"ץ 3390/16 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' הכנסת, פסקאות 48-44 לחוות דעתו של השופט נ' סולברג (8.7.2021); אביחי דורפמן "כיבוד האדם והמשפט החוקתי הישראלי" עיוני משפט לו 111 (2013)). מכל מקום, אף בהנחה המניחה, כאמור הרבה לטובת העותרים, כי מדובר בסוג של פגיעה שעשוי להוות פגיעה בזכות לקניין, הרי שאין מקום לספק כי היא עומדת בתנאי פסקת ההגבלה. מדובר בחקיקה שנועדה לתכליות ראויות, הנוגעות לשמירה על הקופה הציבורית ומניעת העדפה בלתי מוצדקת ואף שרירותית של גמלאי דירוג המחקר בהשוואה ליתר הגמלאים בצה"ל ובשירות המדינה בכלל. התיקון גם עומד במבחני המידתיות. הוא מקיים את מבחן הקשר הרציונאלי, שכן יש באמצעי שנבחר כדי להביא להשגת התכלית החקיקתית; לא קיים אמצעי המאפשר פגיעה פחותה בזכויות העותרים מבלי שתיפגע השגת התכלית החקיקתית באופן ממשי, ואין די בהקשר זה בטענת העותרים כי ניתן היה למצוא "חיסכון תקציבי" ממקור אחר; והתיקון גם צולח את מבחן המידתיות במובן הצר שכן אין כל הצדקה להעניק לעותרים כפל הצמדה שמגזרים אחרים אינם זכאים לו. גם לא מצאתי כי יש בטענות העותרים בקשר לתחולתו הרטרואקטיבית של התיקון כדי להצדיק את הסעדים המבוקשים בעתירה. הכלל הוא כי אין בעצם היותו של חוק בעל תחולה רטרואקטיבית כדי להביא לפסילתו (בג"ץ 1149/95 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש-עיריית ראשון לציון, פ"ד נד(5) 547, 574-573 (2000); בג"ץ 687/15 ידיד נ' הכנסת, פסקה 31 (9.7.2015)). השאלה אם חוק הוא בעל תחולה רטרואקטיבית (או תחולה רטרוספקטיבית – במובן זה שהוא משנה את התוצאה המשפטית של פעולה שהתרחשה בעבר) היא רק אחד מהשיקולים שיש להביא בחשבון בעת הפעלת ביקורת חוקתית (ראו למשל: בג"ץ 3734/11 ‏דודיאן נ' כנסת ישראל, פ"ד סו(1) 65, 115-114 (2013-2012)). בענייננו, התיקון נועד להשוות את מצבם של גמלאי המחקר הביטחוני ליתר גמלאי צה"ל, בשל פער שנוצר כתוצאה מחסר נקודתי בחקיקה שאירע כפועל יוצא משינוי שהתחולל לאחר תיקון מס' 27. שכן, עד למתן פסק דינו של בית הדין לעבודה לא חל עדכון בשכרם של משרתי הקבע הפעילים בצה"ל בדירוג זה, וממילא לא נדרשה המדינה להסדיר מנגנון קיזוז הנובע ממצב שבו קיימים שני מנגנוני הצמדה (הן הצמדה לשכר משרתי הקבע הפעילים והן הצמדה למדד), כפי שהוסדר בתיקון מס' 27 לגבי יתר הדירוגים. רק לאחר שעודכנו תוספות שכר למשרתים הפעילים בדירוג המחקר הביטחוני, בעקבות ההליכים המשפטיים, התעוררה סוגיית היחס בין שני מנגנוני ההצמדה – מנגנון ההצמדה למשרתים הפעילים ומנגנון ההצמדה למדד לפי תיקון מס' 27. בנסיבות אלו, בניגוד לטענת העותרים על פיה דווקא התחולה הרטרואקטיבית מהווה "שרירות שלטונית של ממש", הרי שאם היה נקבע כי מועד תחילתו של התיקון הוא למן מועד פרסומו, ולא למן מועד תחילתו של תיקון מס' 27, משמעות הדבר הייתה כי העותרים הם אלה שהיו נהנים באופן שרירותי, בכפל הצמדה ביתר, וזאת בניגוד להסדר שקבע המחוקק ולתכליתו. רוצה לומר, הותרת המצב על כנו כפי שהיה עובר לתיקון, היא זו המובילה להעדפה שרירותית בלתי מתקבלת על הדעת של העותרים על פני חבריהם הגמלאים. ממילא בנסיבות האמורות גם אין יסוד לטענת העותרים להסתמכותם על הדין הישן. העובדה שבתיקון מס' 27 לא ניתנה התייחסות לסוגיית כפל ההצמדה בעניינם של גמלאי המחקר הביטחוני נעוצה כאמור בכך שארע שינוי במצב הדברים לאחר מכן. מכאן שאין מקום לטענת העותרים כי יש ליתן משקל להסתמכותם על המצב החוקי כפי שנקבע בתיקון מס' 27, שלא נקבע בו מנגנון קיזוז לגביהם. גם אין לקבל את ניסיונם של העותרים להיבנות בהקשר זה מהחלטת הוועדה השנייה, כאשר לטענתם מטרתו של התיקון הייתה להביא ל"עקיפתה" של אותה החלטה שיפוטית, תוך פגיעה חמורה בזכויותיהם. די בעניין זה להבהיר כי החלטת הוועדה השנייה ניתנה בהתבסס על הוראות תיקון מס' 27 באותו מועד, אשר לא נכללה בהן כאמור התייחסות לגמלאי צה"ל בדירוג המחקר הביטחוני, על רקע הנסיבות שתוארו לעיל. נסיבות אלה גם פורטו באותה החלטה, על ידי יו"ר הוועדה: "ברור לי כי היעדר התייחסות לגמלאי דירוג המחקר, נובע מכך שבמועד חקיקת תיקון 27 לחוק הגמלאות, עמדת המדינה הייתה שההסכם הקיבוצי שנחתם על חברי הסגל האקדמי הבכיר באוניברסיטאות אינו חל באופן אוטומטי על העובדים בדירוג המחקר במערכת הביטחון ולכן אינו חל על משרתי הקבע בדירוג המחקר" (עמ' 36). יו"ר הוועדה גם הדגיש כי ההכרעה אליה הגיעה הוועדה על פיה על הממונה לשלם כפל הצמדה לעותרים באה בגדר ה"דין המצוי" הגם כי אין מדובר ב"דין הראוי" כאשר "בידי המחוקק לתקנו, אף אם חלקית, ויפה שעה אחת קודם" (עמ' 37). גם בדבריה של עו"ד רמה לשם שכתבה את חוות הדעת העיקרית בפסק הדין ודחתה את הפרשנות שהוצעה על ידי הממונה, הודגש כי הכרעתה זו נובעת בין היתר מכך שהמחוקק "לא ראה לנכון לתקן את חוק הגמלאות, כדי הוסיף בו 'שיעור ניכוי' לענין גמלאי דירוג המחקר" (עמ' 31). אף בחוות דעתו של חבר הוועדה סא"ל יותם הר ציון, אשר מצא ב"שתיקת המחוקק" משום "שתיקה מודעת ומכוונת" צוין כי "אמנם, קיימת סבירות לא מועטה שאם פסק הדין של בית הדין הארצי לעבודה היה ניתן לפני הליך החקיקה אזי תיקון החקיקה היה כולל הסדר חקיקתי אף בנוגע לדרוג המחקר..." (עמ' 38). בצדק אפוא טענו המשיבים כי אין מקום לטענת ההסתמכות, ודאי לא בהתבסס על החלטת הוועדה השנייה שניתנה על רקע העובדה שהחוק לא תוקן בהתאם, ואף תוך פניה למחוקק כי ראוי שיעשה כן. בעניין זה אוסיף כי בניגוד לטענת העותרים, לא מצאתי כל פסול בכך שלצד הגשת ערעור מצד המדינה על החלטת הוועדה השנייה לבית המשפט לעניינים מנהליים, היא בחרה גם באפיק של תיקון חקיקה, באמצעות חקיקת תיקון מס' 34. טענת העותרים כי עצם הגשת הערעור על החלטת הוועדה משמעותה "הודאה" בתוקפה "המחייב" של החלטת הוועדה השנייה (פסקה 178 לעתירה), אינה במקומה. אדרבה, אם המדינה הייתה יושבת בחיבוק ידיים, ניתן להניח כי העותרים היו באים עמה חשבון על כך שהשלימה עם החלטת הוועדה ורואה בה דין "מחייב", מבלי שאף נעשה ניסיון לערער עליה. סופו של יום, אם דעתי תשמע, נדחה את העתירה על קרבה ועל כרעיה. בנסיבות העניין לא ייעשה צו להוצאות. ש ו פ ט ממלא מקום הנשיא ע' פוגלמן: מצטרף אני לתוצאת פסק דינו של חברי, השופט ד' מינץ. אף לשיטתי, אין מקום להורות על בטלותו של סעיף 18 לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023 (להלן: החוק), אשר תיקן את סעיף 6א לחוק שירות הקבע בצבא-ההגנה לישראל (גמלאות) [נוסח משולב], התשמ"ה-1985. מבלי לטעת מסמרות בשאלת הפגיעה בזכות החוקתית, מצטרף אני למסקנתו של חברי כי אף בהנחה שמתקיימת פגיעה כזו היא עומדת במבחני המידתיות. בנוסף לאמור, אף לשיטתי אין מקום לקבוע כי בנסיבות העניין הליך החקיקה לוקה בפגם היורד לשורש ההליך, בהתאם למבחנים המקובלים בפסיקה (בג"ץ 10042/16 קוונטינסקי נ' כנסת ישראל (6.8.2017) (להלן: עניין קוונטינסקי); בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14 (2004) (להלן: עניין מגדלי העופות)). לצד האמור, אבקש להוסיף מספר הערות קצרות לעניין מנגנון החקיקה של חוק ההסדרים, נוכח עמדתה של הכנסת שהובאה בהליך דנן, ושעליה עמד חברי (ראו פסקה 26 לחוות דעתו). חוק ההסדרים נועד להוות הסדר משלים לחוק התקציב השנתי, באמצעות איגוד הצעות החקיקה שלעמדת הממשלה נחוצות ליישום מדיניותה הכלכלית. ככלל, חוק ההסדרים מוגש לכנסת יחד עם חוק התקציב השנתי וכך מובטחת לממשלה משמעת קואליציונית בהעברתו. פעמים רבות עמד בית משפט זה על מאפייניו הייחודים של מנגנון החקיקה האמור, ולכן אחזור על הדברים אך בתמצית. חוק ההסדרים משתרע על מגוון רחב מאוד של תחומים ונושאים שונים, ואינו מתמקד בנושא מרכזי אחד; בנוסף לאמור, סד הזמנים שנקבע לדיון בו צפוף ומזורז, וזאת בהתאם ללוח הזמנים הנתון לאישור חוק התקציב. שילובם של מאפיינים אלה – ההיקף הנרחב של הנושאים שנכללים בחוק, יחד עם לוח הזמנים הדוחק – מקשה מאוד על קיומו של דיון מעמיק בהצעת החוק, והוא אף פוגע ביכולתם של חברי הכנסת לגבש דעה מבוססת לגבי הנושאים שנכללים בה (להרחבה ראו: עניין מגדלי העופות, בעמ' 33-32; אבי בן בסט ומומי דהן מאזן הכוחות בתהליך התקצוב 86-71 (המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2006); טל גולן "הגירעון הדמוקרטי של חוק ההסדרים ושחיקתה של מדינת הרווחה הישראלית" משפט וממשל יא 247 (תשס"ח)). בשורה ארוכה של מקרים הביע בית משפט זה ביקורת על השימוש שנעשה בחוק ההסדרים, נוכח הפגיעה הקשה שכרוכה בשימוש במנגנון חקיקתי זה בהליך הדמוקרטי התקין ובעקרון הפרדת הרשויות. זאת, בפרט כאשר מדובר על קידומם של חוקים שנעדרים זיקה ממשית לתקציב המדינה או כאשר מדובר ברפורמות שמצויות במחלוקת ציבורית נוקבת, והמנגנון של חוק ההסדרים משמש כאמצעי להתגבר על מכשולים פרלמנטריים להעברתן (ראו, מני רבים: בג"ץ 8260/16 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' כנסת ישראל, פסקה טו (6.9.2017); עניין קווינטינסקי, פסקה 83; עע"ם 4105/09 עיריית חיפה נ' עמותת העדה היהודית הספרדית בחיפה, פסקה ב (2.2.2012); בג"ץ 3106/04 האגודה לזכויות האזרח נ' הכנסת פ"ד נט(5) 567, 575 (2005); עניין מגדלי העופות, בעמ' 37-33). לצד האמור, הובהר כי חרף הקשיים שמעורר השימוש בחוק ההסדרים, אין בעצם השימוש במנגנון זה כדי להביא לפסילתו של חוק, וגם במקרים אלו חלה אמת מידה מחמירה, שלפיה בית משפט זה יתערב רק כאשר נפל בהליך החקיקה פגם היורד לשורש ההליך (בג"ץ 1393/16 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' כנסת ישראל, פסקה 11 (6.5.2019); עניין קוונטינסקי, פסקה 84; בג"ץ 7557/13 לשכת רואי החשבון בישראל נ' כנסת, פסקה 8 לחוות דעתה של המשנה לנשיאה מ' נאור (12.5.2014); בג"ץ 4927/06 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (25.9.2007) (להלן: עניין ההסתדרות הרפואית בישראל); עניין מגדלי העופות, בעמ' 42). במסגרת העתירה שלפנינו הכנסת הבהירה שלשיטתה, על אף הקשיים שבהליך החקיקה, וחרף עמדתה כי לא היה מקום לקדם את התיקון במסגרת חוק ההסדרים, יישומה של אמת המידה שנקבעה בפסיקה מעלה כי אין הצדקה להורות על ביטולו של סעיף 18 לחוק. לצד האמור, הכנסת הדגישה את הצורך שקיים, לגישתה, בפיתוחה של ההלכה הנוגעת להליך החקיקה של חוק ההסדרים, וזאת נוכח התמורות שחלו בהקשר זה בעשור האחרון, עליהם פירטה בהרחבה בתגובתה המקדמית. בהקשר זה, ציינה הכנסת בין היתר כי בעוד שבעבר הובאה לפני הכנסת הצעת חוק הסדרים אחת, מזה כעשור הממשלה מניחה שתי הצעות חוק הסדרים על שולחן הכנסת. הודגש כי שינוי זה הוביל להכפלת כמות הנושאים שכלולים בהצעת חוק ההסדרים בכללותה, וכי היקף הצעת חוק ההסדרים גדל בהתמדה לאורך השנים גם מבחינת אורכן. כך למשל, בשנת 2023 היקף הצעות החוק שהונחו בכנסת עמד על כ-611 עמודים וכ-37 נושאים. בנוסף, צוין כי ברוב שנות התקציב החל משנת 2009, הובאו הצעות תקציב דו-שנתיות או שתי הצעות חוק תקציב שנתיות לכנסת. כתוצאה מכך, גדל מספרן של הצעות החוק שעל הכנסת לדון בהן בטווח הזמנים הקצר של אישור התקציב (וראו: סעיפים 15-13 לתגובה המקדמית מטעם הכנסת). לטענת הכנסת, מצב דברים זה פוגע באיכות החקיקה, במעמדה של הכנסת, בעיקרון ההשתתפות של חברי הכנסת, ובאינטרס הציבורי. הכנסת עמדה על המאמצים שנעשו לאורך השנים לחזק את מעמדה בהליך החקיקה של חוק ההסדרים, בפרט נוכח הקשיים אליהם התייחסה הפסיקה בהקשר זה. בתוך כך, בשנת 2007 גובש נוהל עבודה לעניין חוק ההסדרים שנקבע בשיתוף יו"ר הכנסת, יו"ר ועדת הכנסת, יו"ר ועדת הכספים, היועצת המשפטית לכנסת והיועצת המשפטית לוועדת הכספים. בנוהל נקבע בין היתר, כי הפרקים השונים בהצעת החוק נדונים בהתאם בוועדות השונות של הכנסת (בהתאם לנושא שלהם), וזאת להבדיל מהפרקטיקה שנהגה בעבר שלפיה הצעת החוק נדונה כולה בוועדת הכספים. בנוסף, הייעוץ המשפטי לכנסת ממליץ על פיצול נושאים מחוק ההסדרים, לפי שיקולים שונים ובהם מידת הזיקה לתקציב; בשלות ההסדר; דחיפות הנושא; מורכבות ההסדר; והיותו מצוי במחלוקת ציבורית. ואולם, לדברי הכנסת, על אף גיבושו של נוהל זה, בפועל הצעות חוק ההסדרים המשיכו לגדול בהיקפן. בשים לב לאמור, פנתה היועצת המשפטית לכנסת בינואר 2022 ליועץ המשפטי לממשלה דאז והציעה כי הוא יקבע הנחייה לעניין הליך חקיקתו של חוק ההסדרים, שתכלול מערך סדור של שיקולים להכללת נושאים בהצעת חוק ההסדרים; בשלב מאוחר יותר פנתה היועצת המשפטית לכנסת ליועצת המשפטית לממשלה בבקשה דומה (נספחים 2-1 לתגובה המקדמית מטעם הכנסת). לעמדתי, יש ממש בקשיים שעליהם הצביעה הכנסת בתגובתה, ולא בכדי כבר צוין בפסיקה בהקשר זה כי: "מדובר בהליכים המועדים על פניהם ללקות בפגמים ככל שהדבר נוגע לתקינות ההליך הדמוקרטי" (עניין קוונטינסקי, פסקה 2 לפסק דינה של השופטת א' חיות). דומני כי על פניו, יש בקשיים אלה משום הצדקה לשקול קביעתם של כללים אשר יתנו להם מענה הולם, על ידי היועצת המשפטית לממשלה. כידוע, הליך ההכנה של הצעות חוק ממשלתיות מוסדר בהנחיית היועצת המשפטית לממשלה 2.3.005 "טיפול בהצעות חוק ממשלתיות" (5.3.2018), שמטרתה להבטיח כי קידומן בידי הממשלה ייעשה במסגרת הליך מינהלי תקין (וראו: סעיף 2 להנחיה; כן ראו: בג"ץ 6133/14 גורביץ נ' כנסת ישראל, פסקה לד (26.3.2015)). הצעת חוק ההסדרים היא – כפי שכבר ציינתי לעיל – הצעת חוק ממשלתית בעלת היבטים ייחודיים, וזאת הן במישור של שלבי הכנתה, הן במישור הנושאים שנכללים בה. סבורני כי היבטים אלה, יחד עם חשיבותה של הסוגיה והשפעתה הציבורית, מבססים הצדקה להתייחסות נפרדת וייעודית ביחס להליכים הפנימיים ממשלתיים הנדרשים, עובר להגשתה של הצעת חוק הסדרים בכנסת. במישור הפנים ממשלתי, התייחסות שכזו תוכל לסייע להבטיח שהשימוש במנגנון חוק ההסדרים ייעשה מקום שבו מתקיימת הצדקה עניינית לכך, בנושאים בעלי זיקה לתקציב, תוך קיום הליך סדור ומובנה של ההכנה והדיון הנדרשים. בשלב זה, משטרם נקבעה הנחיה כאמור על ידי היועצת המשפטית לממשלה, ביקשה היועצת המשפטית לכנסת כי בית משפט זה יקבע הנחיות מחייבות לגבי נושאים שאין לכלול בחוק בהסדרים (סעיף 87 לתגובה המקדמית מטעם הכנסת). אף אני סבור, בדומה לחברי השופט ד' מינץ, כי בנסיבות המקרה שלפנינו ובהינתן דפוסי הביקורת השיפוטית המקובלים אין מקום שנקבע הנחיות כאמור בשלב הנוכחי. בצד האמור אני רואה להוסיף כי מצב הדברים הקיים, עשוי להקרין על מידת הריסון שבית משפט זה נוקט במסגרת ביקורת שיפוטית על הליך חקיקתו של חוק שנחקק במסגרת חוק ההסדרים, כפי שאפרט להלן. אך לאחרונה עמדנו בהרחבה על מאפייניו הייחודים של המשטר החוקתי הישראלי, ועל מערך האיזונים השברירי הקיים שבו הממשלה מחזיקה בגרעין השליטה בכנסת, גם בהתייחס לסמכויות החקיקה (בג"ץ 5658/23 התנועה למען איכות השלטון נ' הכנסת, פסקה 6 לפסק דיני (1.1.2024)). דומה כי אחד מביטוייה המובהקים של שליטת הממשלה בהליכי החקיקה בכנסת ממנגנון הוא חקיקת חוק ההסדרים, אשר "דוחק" את הכנסת מתפקידה כגוף מחוקק (ראו: בג"ץ 4491/13 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' ממשלת ישראל , פ"ד סז(1) 177, 293 (2014)). במצב דברים זה, ניתן להניח כי גם העדרה של הסדרה ייעודית של נושא זה בתקנון הכנסת אינה מקרית, אלא תוצאה של שליטת הממשלה בהליכי החקיקה: המצב הקיים, שבו התקנון נעדר מגבלות ייעודיות לחוק ההסדרים, משרת את הממשלה ומהווה כלי יעיל ומהיר להבטחת יעדיה, בהשוואה לחקיקה רגילה (וראו גם: עניין מגדלי העופות, בעמ' 37). נוכח תפקידו של בית המשפט בשמירה על מארג האיזונים והבלמים בין רשויות השלטון, מתחדדת השאלה אם במקרה מובהק שבו נעשה שימוש בחוק ההסדרים לקידום חקיקה בנושא שנעדר כל זיקה לתקציב המדינה, וכאשר מדובר בסוגיה מורכבת אשר מצויה במחלוקת ציבורית נוקבת, יהא עלינו לאמץ אמת מידה מקלה יותר לביקורת שיפוטית. וראו בהקשר זה את דבריו של השופט א' רובינשטיין בפרשה אחרת: "בית משפט זה רואה כחובתו לגלות איפוק בהתערבות בחקיקה ובהליכיה, מטעמים טובים של כיבוד הרשויות זו את זו ומכלול טעמים אחרים שתיארה חברתי בפרשת מגדלי העופות (ראו שם עמ' 55-53). אבל חזות קשה אני חוזה, כי ככל שימשך הליך חוק ההסדרים ולא ישתנה מהותית, חרף פסיקתו של בית משפט זה וחוות הדעת של היועצים המשפטיים לממשלה ולכנסת, עלולות להישאל שאלות גוברות והולכות באשר למידת ההתערבות השיפוטית בסיטואציות של 'כאילו'; וזאת לא כדי לפגוע בכנסת - אלא כדי לחזקה ולהגן עליה מפני זילות עבודתה החיונית, החשובה וההכרחית במשטר הישראלי" (ההדגשה הוספה – ע' פ'; עניין ההסתדרות הרפואית בישראל, פסקה ה). סבורני כי דברים נכוחים אלה, שנאמרו לפני למעלה מעשור וחצי, נכונים ביתר שאת גם בימינו. ואולם, בנסיבות המקרה שלפנינו, אין אנו נדרשים לטעת מסמרות בסוגיה זו, מאחר שאף אני סבור, כעמדת חברי, שאין לפנינו הסדר שאינו מתאים באופן מובהק להיכלל בחקיקה המזורזת של חוק ההסדרים. בנתון להערותיי אלה, מצטרף אני כאמור, לתוצאה המוצעת על ידי חברי. ממלא מקום הנשיא השופט י' עמית: אני מסכים לתוצאת פסק דינו של חברי, השופט ד' מינץ, ומצטרף להערותיו של מ"מ הנשיא השופט ע' פוגלמן. במקרה שלפנינו, מדובר בחקיקה שנועדה להתגבר על פסק דינה של ועדת הערעור לפי חוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גימלאות), פסק דין שעליו הוגש ערעור. מקום שבו החקיקה נועדה להסדיר הליך תלוי ועומד או כדי לשנות את הדין בעקבות פסיקה של בתי המשפט, אני סבור כי על דרך הכלל, ראוי שלא לכלול חקיקה כזו בחוק ההסדרים ולו בשל המורכבות והרגישות הכרוכים בכך. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד' מינץ. ניתן היום, ‏ז' באדר ב התשפ"ד (‏17.3.2024). מ"מ הנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 23043940_N08.docx רח מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1