מדינת ישראל - משרד ראש הממשלה-הרשות הארצית לשירותי נ. אברהם

פסק-דין בתיק ע"א 4376/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 4376/07 לפני: כבוד הנשיאה (בדימ') ד' ביניש כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט ח' מלצר המערערים: 1. מדינת ישראל - משרד ראש הממשלה- הרשות הארצית לשירותי דת 2. מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר רענן דינור נ ג ד המשיבים: 1. אברהם בדיחי 2. המועצה הדתית קריית אונו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו מיום 25.3.07 בתיק ע"ש 1160/06, שניתן על ידי כב' השופטת ש' דותן בשם המערערים: עו"ד סימה קרמר בשם המשיב 1: עו"ד איתן ברקוביץ פסק-דין השופט ח' מלצר: 1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' השופטת ש' דותן) – בערעור שהגיש המשיב 1 (להלן: המשיב) על החלטת גמלאות שניתנה בעניינו מכח חוק הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו), התשל"ז-1977 (להלן: חוק רשויות מקומיות – גמלאות), יחד עם סעיף 14(א) לחוק שירותי הדת היהודיים (נוסח משולב), התשל"א-1971 (להלן: חוק שירותי הדת). אפתח בסקירת הנתונים העיקריים הצריכים לערעור. העובדות הרלבנטיות 2. המשיב, יליד 1936, כיהן בשלוש משרות ציבוריות לפני שיצא סופית לגמלאות. הוא שירת בצה"ל משך 23 שנים ותשעה חודשים, עד לסוף שנת 1982; הוא שימש סגן יושב ראש מועצה מקומית קריית אונו משך תקופה של כחמש שנים וארבעה חודשים, זאת עד לחודש מרץ 1989 (קריית אונו שינתה את מעמדה לעיר רק בשנת 1992); החל מתאריך 1.1.1990 הוא שימש ראש המועצה הדתית קריית אונו – עד לפרישתו בתאריך 30.4.2004. 3. כל אחד משלושה התפקידים הנ"ל מקנה למשיב זכות לגימלאות, המחושבות לצורכי הקיצבאות כאחוזים ממשכורתו הקובעת. נכון למועד פרישתו מתפקידו האחרון, כראש המועצה הדתית, זכאי היה המשיב לקצבה חודשית של 7,304 ש"ח מצה"ל ושל 7,481 ש"ח מקריית אונו. המחלוקת שבין הצדדים נסבה בעיקר על שאלת חישוב קיצבתו השלישית – בגין פרישתו לגימלאות מתפקידו כראש המועצה הדתית וכן על שאלת המענק שהוא היה זכאי לקבלו בהקשר זה. 4. החיקוק העיקרי החולש על עניינו של המשיב הוא החלטת שירותי הדת היהודיים (גמלאות לראש מועצה דתית וסגניו), התשמ"א-1981 (להלן: החלטת הגמלאות), אשר ועדת העבודה והרווחה של הכנסת התקינה מכוח הסמכות שהוקנתה לה בחוק רשויות מקומיות – גמלאות ובחוק שירותי הדת. החלטה זו תוקנה פעמיים, בשנת 1990 (ק"ת תש"ן 5292, להלן: תיקון 1990) ובשנת 1999 (ק"ת תשנ"ט 5973). החלטת הגימלאות מקנה זכאות ל"ראש רשות" שפרש (בענייננו, בשינויים המחוייבים שעל פי סעיף 14 לחוק שירותי הדת: ראש מועצה דתית, או סגנו בשכר) – לשני סוגי גמלאות: קיצבה, שהיא סכום המשתלם מדי חודש, ואשר איננה יכולה לעלות על 70% ממשכורתו הקובעת (סעיפים 1 ו-12 להחלטת הגמלאות), ומענק, שהוא תשלום חד-פעמי, המשתלם בתנאים מסוימים למי שאיננו זכאי לקיצבה (סעיף 13 להחלטת הגמלאות), או למי שזכאי לקיצבה בשיעור המירבי (סעיף 26א להחלטת הגימלאות שנוסף בתיקון 1990). 5. לעניין הקצבה קובע סעיף 25 להחלטת הגימלאות כי מי שמקבל כבר קצבאות, בין היתר, מאוצר המדינה, רשות מקומית או מועצה דתית, הרי ש"יופחת כל סכום שבו עולה הקצבה לפי החלטה זו בצירוף הקצבה האמורה על 70% מהמשכורת הגבוהה ביותר המשמשת בסיס לחישוב אחת הקצבאות". כך לדוגמה, אם גמלאי צה"ל שימש גם ראש מועצה דתית, פרש, משכורתו האחרונה היא הגבוהה ביותר, וסך שתי הקצבאות עולה על 70% ממשכורתו הקובעת הגבוהה ביותר – אזי קיצבתו מן המועצה הדתית תופחת כך שסך הקצבות יעמוד על 70% מן המשכורת הקובעת הגבוהה ביותר. חשיבות רבה נודעת איפוא לשאלה – איזו היא המשכורת הגבוהה ביותר, המשמשת בסיס לחישוב אחת הקצבאות. 6. לעניין המענק קובע סעיף 26א להחלטת הגמלאות מנגנון שלפיו מי שחדל לכהן לאחר שהגיע לגיל 60, בתום 30 שנות שירות כוללות במשרה ציבורית, כמשמעותה בסעיף 10(ג) להחלטת הגמלאות, בשכר, ובנוסף הוא צבר כבר את הקצבה המירבית של 70% (כך שאיננו יכול לצבור עוד) – זכאי למענק חד-פעמי בגין "תקופת השירות העודפת", כהגדרתה וכחישובה באותו סעיף: של משכורת חודש אחד לכל שנה של תקופת השירות העודפת (בעד חלק של שנה – ישולם מענק בשיעור יחסי). 7. נפנה לעניינו של המשיב. בסמוך לפני מועד פרישתו מתפקידו כראש המועצה הדתית, שחל כאמור בתאריך 30.4.2004, שלח לו מנכ"ל המשרד לענייני דתות מכתב לעניין זכאותו לגמלאות. במכתב צוין כי המשיב זכאי לגמלה בשיעור של 45.53% ממשכורתו הקובעת, שהיא 28,842 ש"ח, וזאת בהתאם להחלטת הגמלאות. עם זאת צוין כי מאחר שהמשיב נהנה מגמלה נוספת (ואין חולק שהכוונה היא לגמלה מצה"ל), הרי שיש להפחית מן הקצבה לפי החלטת הגמלאות כל סכום עודף, וזאת בהתאמה להוראת סעיף 25 להחלטת הגמלאות הנ"ל (להלן: ההחלטה הראשונה). יצוין כי באופן מעשי משמעות ההחלטה היתה כי יש לקזז מן הקצבה שהמשיב זכאי לה מן המועצה הדתית סכום מסוים, על מנת שלא יחצה את גבול 70% מן המשכורת הגבוהה ביותר המשמשת לחישוב הקצבאות כנ"ל – היא משכורתו האחרונה במועצה הדתית. 8. לשיטת המדינה, בהחלטה הראשונה גלומות מספר טעויות, חלקן – עקב אי-דיווח מלא ומדויק מצידו של המשיב (כך על-פי הנטען), טעויות שחשיפתן ההדרגתית הוליכה לשתי החלטות מתקנות, ולצורך בהוצאת החלטה מתקנת נוספת (שכנראה תוצא רק בעקבות פסק דיננו). נעמוד על דברים אלה להלן. 9. בתאריך 29.3.2006 שלח מר אילן כהן, מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז, החלטה מתקנת למשיב (להלן: ההחלטה השניה). במכתב נטען כי במועד ההחלטה הראשונה לא ידע המחליט כי המשיב זכאי לקצבה גם בגין תפקידו במועצה המקומית, ולא רק מצה"ל. על מנת שסך שלוש הקצבאות למשיב לא יעברו את מגבלת 70 האחוזים, נקבע כי יש לקזז מגובה קצבתו החודשית המשולמת לו מן המועצה הדתית (שסכומה המלא הוא כ-13 אלף ש"ח, 45.53% ממשכורתו הקובעת, שהיא 28,842 ש"ח) – כשני שלישים הימנה, ולהעמידה על כ-5,000 ש"ח בלבד. מאידך גיסא צוין כי העובדה שהמשיב הגיע למגבלת 70 האחוזים מקנה לו זכות למענק בגין התקופה העודפת, בהתאם לסעיף 26א להחלטת הגמלאות, וזו מגיעה לעשר משכורות, לפי המשכורת האחרונה מן המועצה הדתית, הווה אומר בסך הכל: 288,420 ש"ח. עוד צוין כי מאחר שהמשיב קיבל משך כשנתיים קצבה ביתר, זו תקוזז מן המענק. 10. בחלוף כחמישה חודשים שב מנכ"ל משרד ראש הממשלה (עתה כיהן בתפקיד זה מר רענן דינור – המערער 2 לפנינו) ושלח למשיב החלטה מתקנת נוספת (להלן: ההחלטה השלישית). אף החלטה זו נשאה בחובה בשורה אחת הנחזית כחיובית למשיב, ואחת – שלילית. החיובית עניינה היה הגדלת זכאותו העקרונית של המשיב לקיצבה בגין כהונתו במועצתו הדתית, מ-45.53% ל-47.53% מן המשכורת הקובעת. זאת נוכח "תוספת גיל" של 2% לקצבת המשיב, בהתאם לסעיף 6 להחלטת הגמלאות בנוסחה המקורי, תיקון 1990, ופרשנות הדברים בפסק הדין ב-ע"ש (מחוזי ת"א) 1129/04 ברקוביץ' נ' אילן כהן – מנכ"ל משרד ראש הממשלה (לא פורסם, 24.1.2005) (להלן: עניין ברקוביץ'). מנגד נמצא כי גמלתו של המשיב מן הרשות המקומית (בגין תקופת עבודתו כסגן יו"ר המועצה המקומית קריית אונו, עד שנת 1989) חושבה, מזה זמן, בהתאם לדירוג המגיע לסגן ראש עיר (דרגה ב'), בעוד שבמועד פרישתו של המשיב היתה קריית אונו מועצה מקומית, ולפיכך המשכורת הקובעת צריכה להיות של סגן יו"ר מועצה מקומית (דרגה ג'). בשקלול כל האמור נקבע כי שיעור קצבתו העדכני של המשיב מן המועצה הדתית יעמוד על 18.73% מן המשכורת הקובעת. 11. המשיב הגיש ערעור מכח סעיף 5ב לחוק הרשויות המקומיות גמלאות, בצירוף סעיף 14 לחוק שירותי הדת – לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו כבר על ההחלטה השניה. משניתנה ההחלטה השלישית – הוא הסב ערעורו והפנה את טענותיו נגד החלטה זו. המערערים והמשיבה 2 כאן נמנו כמשיבים בערעור לבית המשפט המחוזי. 12. פסק דינו של בית המשפט המחוזי הנכבד עסק בתחילה במחלוקת (שאיננה נתונה עוד לערעור לפנינו) בעניין "תוספת הגיל", נוכח הוראות סעיף 6 להחלטת הגימלאות ערב תיקון 1990, וסעיפים 9, 10(1) ו-10(2) לתיקון 1990 (הוראות המעבר לתיקון). דומה שכיום אין כבר חולק כי למשיב עומדת זכות ל"תוספת גיל" של 2% לקצבתו מכוח סעיף 10(1) לתיקון 1990, ולתוספת של 4% מכוח סעיף 10(2) לאותו תיקון. אף שהצדדים לא ערערו על קביעות בית המשפט בעניין זה – לשאלת "תוספת הגיל" יש השלכה מסוימת, שעוד נידרש לה, על חישוב המענק. 13. סוגיה שניה שלה נזקק בית המשפט המחוזי הנכבד היא: "סכום הקיצבה נטו", כהגדרתו בפסק הדין. כמבואר בפסק הדין, הצדדים נחלקו בשאלת המשכורת הגבוהה ביותר מבין המשכורות המשמשות בסיס לחישוב סכום הקיצבה (כאמור, הקיצבה שמקבל המשיב אמורה להשלים את סך קצבאותיו ל-70% מן המשכורת הגבוהה ביותר מבין המשכורות המשמשות בסיס לחישוב קצבאותיו). בעניין זה טען המשיב כי סכום הקיצבה צריך להיגזר ממשכורתו כסגן ראש עיריית קריית אונו, כפי עדכונה לשנת 2006, שהיא – 31,509 ש"ח. המדינה גרסה מנגד כי חישוב שכרו של המשיב צריך שייעשה על בסיס שכרו ביום פרישתו מתפקידו כסגן יושב ראש המועצה המקומית, טרם שקיבלה קריית אונו מעמד של עיר. בית המשפט הנכבד העדיף את עמדת המשיב. הוא ציין כי המשיב קיבל החל משנת 1992 (אז הפכה קריית אונו לעיר) ועד לפרישתו ב-2004 – גמלה הנגזרת משכרו של סגן ראש עיריית קריית אונו, ולא משכר של סגן ראש מועצה מקומית. עוד הפנה בית המשפט לכך שמנהל תחום תנאי שירות וגמלאות במשרד הפנים סבר, במאי 2006, כי הבסיס לחישוב המשכורת הגבוהה מבין המשכורות המשמשות בסיס לחישוב הגמלה הוא שכרו של סגן ראש עיר, ורק לאחר מכן שינתה המדינה טעמה בהקשר זה, ללא כל אסמכתא לכך. נוכח האמור נקבע כי את הקיצבה (ועל כך הוסיף בית המשפט הנכבד: אף את המענק) יש לחשב על פי משכורתו של סגן ראש עירייה במועד הפרישה ובמועד התשלום של מענק הפרישה. 14. המחלוקת השלישית שאליה נדרש בית המשפט המחוזי הנכבד נגעה לשיעור מענק הפרישה שלו זכאי המשיב. המשיב טען כי המועד שבו החלה "תקופת השירות העודפת" לעניין סעיף 26א להחלטת הגימלות (קרי: המועד שבו הגיע המשיב לקיצבה בשיעור של 70%) – הוא תאריך 1.6.1992. על כן נקבע כי המענק, כטענת המשיב, יעמוד על 11.91 משכורות, כשנות כהונתו בתפקיד ראש המועצה הדתית מן המועד האמור ועד לפרישתו. 15. בסוף פסק דינו קבע בית המשפט המחוזי הנכבד כי כל בעלי דינו של המשיב (הם המערערים והמשיבה 2) יישאו בתשלום המתחייב למשיב על פי פסק הדין – ביחד ולחוד. כן הם חויבו בהוצאות משפט ובשכר טרחת עורכי דינו של המשיב בסכום של 10,000 ש"ח, בתוספת מע"מ. מכאן הערעור שלפנינו, שהגישו המדינה ומר דינור. טענות הצדדים בערעור א. תמצית טענות המערערים 16. המערערים ממקדים את ערעורם בנקודות הבאות: ראשית הם משיגים על הקביעה שלפיה המשכורת הקובעת לצורך חישוב גימלתו של המשיב תהיה זו המגיעה למקבילו במועד התשלום, ולא במועד הפרישה לגימלאות. המערערים טוענים כי סעיף 1 להחלטת הגמלאות, המגדיר את "המשכורת הקובעת" מורה כי זו תחושב בהתאם לשכר שהגיע לראש הרשות "שדרגת משכורתו כדרגת המשכורת שהיתה לאותו זכאי ערב חדלו לכהן". המדינה גורסת כי העובדה שלאחר פרישתו של המשיב מתפקיד סגן יושב ראש המועצה המקומית ולאחר הפיכת קריית אונו לעיר, בשנת 1992, המשיב קיבל משך כתריסר שנים גימלה על בסיס משכורתו של סגן ראש עיריה (דרגה ב'), ולא מועצה מקומית (דרגה ג') – בטעות יסודה. שינוי הסיווג של הרשות המקומית והעלאת דרגת השכר של מי שמכהן בפועל כראשה או כסגנו של זה – אינם יכולים, לסברת המדינה, להשליך רטרואקטיבית על הזכאי, שפרש מאותו שירות קודם לשינוי הסיווג. המדינה מדגישה עוד, לעניין הערה של בית המשפט המחוזי בפסק דינו על כך שיש לערוך את חישוב הגמלה במועד התשלום "במגמה לשמור על הצמדה לשכר המתעדכן" (שם, בעמ' 7) – כי הפתרון לשחיקת השכר הריאלי טמון בתשלום תוספת יוקר, עדכוני שכר (על פי חוזר מנכ"ל המשרד הרלבנטי המוחלים מפורשות על גמלאים), והפרשי הצמדה וריבית. שנית גורסים המערערים כי גם לעניין מענק הפרישה יש לקבוע את המשכורת הקובעת במועד הפרישה (שאז אמור להשתלם המענק החד-פעמי) ולהכפילה במספר השנים של "תקופת השירות העודפת" (בלא צורך לעדכן את המענק). שלישית משיגים המערערים על קביעת בית המשפט המחוזי שמשך תקופת השירות העודפת נקבע על 11.91 שנים, כטענתו נטולת הבסיס (לסברת המערערים) של המשיב – במקום על עשר שנים, כאמור בהחלטות השניה והשלישית, שעליהן השיג המשיב לפני בית המשפט המחוזי. המערערים מוסיפים כי במהלך הכנת הסיכומים התברר כי נפלה טעות נוספת לטובת המשיב, ולמעשה תקופת השירות הנוספת עומדת על 9.66 שנים בלבד (מתאריך 6.9.1994, שאז השלים המשיב צבירת קצבה של 70% מן המשכורת האחרונה, הגבוהה, ועד לפרישתו), כך שבכוונת המדינה להוציא החלטה מתקנת נוספת בעניין זה. רביעית המערערים משיגים על כך שחויבו לשאת בתשלומים למשיב ביחד ולחוד עם המשיבה 2. המדינה טוענת כי המשיבה 2 היא שהעסיקה את המשיב, כתאגיד עצמאי, והחלטת הגימלאות חלה עליה בלבד – ולא על המדינה, אף אם בפועל המדינה היא המתקצבת 40% מתקציב המועצות הדתיות. לגבי חיובו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר רענן דינור, טוענים המערערים כי ההחלטה שקיבל באוגוסט 2006 היתה במסגרת תפקידו – ואין למשיב כל זכות אישית כלפי מר דינור עצמו. המדינה משיגה גם על הפסיקתה שנחתמה על ידי בית המשפט הנכבד קמא, בעקבות מתן פסק הדין. ב. תמצית טענות המשיב 17. המשיב סבור כי דין הערעור להידחות על הסף בהיותו עיוני, שכן אם בדעת המדינה להוציא החלטה מתקנת – הדיון בערעור זה יתייתר. זה המקום להעיר כי המדינה הבהירה בתשובתה לסיכומי המשיב כי ההחלטה המתקנת לא תייתר את הדיון בערעור, שכן ההחלטה המתקנת, שעתידה להינתן – עניינה בתיקון טכני, לשיטתה, בערכים המוצבים בנוסחאות החישוב, בעוד שהערעור שלפנינו נסב בראש ובראשונה על שאלות עקרוניות בדבר שיטת החישוב של הגמלאות. לגוף הדברים, המשיב סומך ידיו על פסק הדין, מושא הערעור, והוא מוסיף ומחדד מספר דברים: (א) לעניין המשכורת הגבוהה ביותר לצרכי חישוב מגבלת 70% הקיצבה מתוך אותה משכורת: המשיב סבור כי שינוי מעמד קריית אונו הצדיק את השינוי בחישוב המשכורת הקובעת. אם זכויות הפרישה מתגבשות ביום הפרישה, כטענת המערערות, וביום הפרישה היתה קריית אונו – עיר, אזי המשכורת לחישוב קיצבת המשיב מהעירייה היתה, ובדין (לשיטתו), משכורת בדרגה של סגן ראש עירייה (שעמדה במועד הרלבנטי, לטענתו, על סך של כ-31,509 ש"ח), ואין נפקא מינה אם קריית אונו הפכה לעיר לאחר שהמשיב סיים כבר את תפקידו כסגן יושב ראש הרשות המקומית. עם זאת, מטעים המשיב, ממילא המשכורת ששימשה לחישוב קיצבתו מן המועצה הדתית אף היא היתה בדרגה של סגן ראש עירייה, וכיוון ששכר בדרגה זו עודכן בשנת 2006 ועמד על 31,509 ש"ח (לעומת 28,842 ש"ח, שנקבעה כמשכורת הקובעת שלו בעת פרישתו בשנת 2004) – ממילא אין חשיבות לשאלה האם הוא זכאי לחישוב של אותה משכורת גבוהה קובעת עצמה גם מתוקף כהונתו כסגן ראש מועצה מקומית. (ב) המשיב מוסיף וטוען כי המשכורת הקובעת לצרכי חישוב המענק אף היא צריכה לעמוד על 31,509 ש"ח (כשכר סגן ראש עיריה בשנת 2006), ולא על 28,842 ש"ח, כמשכורתו האחרונה במועד פרישתו בשנת 2004. (ג) לעניין חישוב תקופת השירות העודפת: המשיב גורס כי המועד שבו יש לראותו כמי שצבר זכות ל-70% קיצבה, הוא אכן 1.6.1992, ולא 6.9.1994, וממועד זה יש למנות את השנים עד לפרישתו (11.91 שנים) ולהכפילן במשכורת הקובעת (על פי פירושו) לצרכי חישוב המענק. לפי חישובו של המשיב – לאחוזי הקצבה מצה"ל ומן הרשות המקומית יש לצרף לא רק את אחוזי הקצבה שצבר בכהונתו כראש המועצה הדתית, משנת 1990, אלא אף את "תוספת הגיל" שהוא זכאי לה – בסך 6%, וכך הוא הגיע לפי חישוביו לסך קצבה של 70% כבר בתאריך 1.6.1992, שלאחריו הוא החל לצבור זכות למענק. מכאן, לשיטתו, בדין קבע בית המשפט המחוזי שיש להעניק לו מענק בגובה 11.91 משכורות. (ד) לגבי השגות המערערים על חיובם ביחד ולחוד עם המועצה הדתית, טוען המשיב כי דין הטענה להידחות על הסף, שכן חבות המערערים בתשלום לא היתה פלוגתא בהליך דלמטה. לשיטת המשיב, הערעור הוגש על פי תקנות הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו) (סדרי דין בערעור), התשמ"ג-1982, הקובעות כי הערעור יוגש על סכומי החבות – ולא על עצם החבות בתשלום. בהקשר זה גם מציין המשיב כי מדובר בשאלה עיונית בלבד, משום שהמדינה היא זו שמממנת בפועל את המועצה הדתית הנדונה ועל כן אין נפקות לשאלה מי יישא בפסק הדין, שהרי למועצה אין כל מקורות תקציביים עצמאיים. יצוין כי בדיון שנערך בפנינו הסכים עם זאת בא-כוח המשיב כי אין הוא סבור שהמערער 2, מר רענן דינור, צריך לחוב אישית בתשלום, אלא רק המדינה (יחד עם המועצה הדתית), וזאת בהיות שני גורמים אלה האחראים על פי הדין לתקצוב המועצה הדתית. ג. עמדת המשיבה 2 18. המועצה הדתית הגישה הודעה בכתב ולא התייצבה בדיון שנערך בפנינו. בהודעה בכתב מסר מר שאלתיאל שוסף, יו"ר המועצה הדתית, כי אין באפשרותה לשלם למשיב את הסכומים שנקבעו על ידי בית המשפט הנכבד קמא, נוכח חובות לעובדים נוספים, שאין להפלות את המשיב לטובה לעומתם. יו"ר המועצה דתית מסר עוד כי אם ייקבע שעל המועצה הדתית לשאת בתשלום, הרי שזו תפנה למשרד לשירותי דת ולרשות המקומית, בדרישה לקבל את התקציב האמור. דיון והכרעה 19. לאחר בחינת טענות הצדדים ועיון בחומר הרב (אך עם זאת החלקי), שצירפו לטענותיהם – עמדתי היא כי יש לקבל את הערעור. להלן אפרט את טעמיי למסקנה זו. א. המשכורת הקובעת של המשיב 20. השאלה הראשונה הדורשת הכרעה היא מהי המשכורת הקובעת ומהי המשכורת הגבוהה ביותר לשם חישוב קיצבתו של המשיב. בשאלה זו כרוכה גם שאלת המועד הקובע לתשלום המענק. 21. המדינה התמקדה בטיעוניה באותה סוגיה, שאף בית המשפט המחוזי התרכז בה בפסק דינו, והיא: טענתה כי אין בשינוי מעמדה של קריית אונו – ממועצה מקומית לעיר – כדי לשנות את הקיצבה שהמשיב זכאי לה מקריית אונו, בגין תפקידו כסגן ראש המועצה המקומית. דרך הילוכה של המדינה, כך ניתן להבין, הוא זה: עם פרישתו של המשיב מן התפקיד של סגן ראש הרשות בשנת 1989, דרגת השכר הרלבנטית לצורך חישוב קיצבתו היתה דרגה ג' (של סגן ראש מועצה מקומית). בשנת 1992, עם שינוי מעמדה של קריית אונו לעיר, שונתה דרגת שכרו של סגן ראש הרשות המקומית – לדרגה ב', ולכן מאן דהוא שידרג גם את דרגתו של המשיב לדרגה ב', למרות שהמשיב פרש מתפקידו הנ"ל קודם לשינוי הסטטוס של הרשות. שינוי זה, כך גורסת המדינה, איננו מעוגן בדין, והוא מביא לכך שהמשכורת הקובעת הגבוהה ביותר לצורך חישוב המרכיב של 70% שבסעיף 25 להחלטת הגימלאות – תיחשב באופן בלתי ראוי ככזו הנגזרת מדרגת השכר של סגן ראש עיר. על כן תיקנה המדינה את החישוב, משגילתה את הטעות, ועתה המשכורת הגבוהה ביותר שממנו נגזר מרכיב ה-70% היא המשכורת האחרונה של המשיב, כראש מועצה דתית. 22. עמדה זו של המדינה מקובלת עלי. אביא את ההנמקה לכך להלן: (א) "המשכורת הקובעת", כפי שהיא מוגדרת בהחלטת הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו), התשל"ז-1977 – זהה כמעט כליל למקבילתה בהחלטת הגמלאות (שעניינה בראש מועצה דתית וסגניו בשכר), והיא מוגדרת כך: "המשכורת הקובעת – לעניין חישוב גמלאות של זכאי ביום פלוני – שכר יסוד, תוספת יוקר ותוספת משפחה לפי סעיפי קביעת המשכורת, המגיעים באותו יום לראש רשות שדרגת משכורתו כדרגת המשכורת שהיתה לאותו זכאי ערב חדלו לכהן" (ההדגשות אינן במקור – ח"מ). בעניין שהתעוררה בו שאלה דומה במקצת נפסק ב-ענמ"ש 9019/04 וירשובסקי נ' אבי לוי – חשב הכנסת (לא פורסם, 7.12.2004) (לגבי החלטת גמלאות בעניינם של חברי הכנסת) – מפי הנשיא א' ברק – כך: "סעיף 1 הוא סעיף הגדרה, ומונח שהוגדר בחיקוק משמעו כהגדרתו. סעיף הגדרה אינו קובע כיצד יש לפרש, אלא קובע מהו הפירוש. מטרתו היא לייתר חלק מהתהליך הפרשני, ולקצר את לשון החקיקה (א' ברק, פרשנות במשפט, 138-137 (כרך שני, 1994)). הוא חל על מכלול הוראות החלטת הגמלאות, בהיעדר הוראה אחרת (סעיף 2 לחוק הפרשנות, התשמ"א – 1981)". (ב) דרגת המשכורת של זכאי מחושבת על בסיס שני נתונים: סיווג העיר או הרשות המקומית וסיווג התפקיד שביצע הזכאי. העולה מהאמור לעיל הוא שיש לפרש את התיבה: "המשכורת הקובעת" – בהתאם לפירוש המופיע בסעיף 1, הוא סעיף ההגדרות. מסעיף ההגדרות עולה כי המשכורת הקובעת מכוח החלטת הגמלאות הינה המשכורת המגיעה באותו יום לראש רשות בדרגת משכורת – כדרגת המשכורת שהיתה לזכאי ערב פרישתו. כאמור, דרגת המשכורת היא פונקציה הן של התפקיד שביצע הזכאי והן של סיווג הרשות המקומית. שני רכיבים אלה, כשלעצמם, אמורים, כענין שבעקרון, להיוותר קבועים. כל פרשנות אחרת איננה עולה בקנה אחד עם לשון סעיף ההגדרה, שכאמור בפסק דינו הנ"ל של הנשיא ברק – נועד לייתר חלק מההליך הפרשני. פרשנות שלפיה ממשיכה המשכורת להתעדכן בהתאם לשינויים "חיצוניים" שחלים בסיווג הרשות המקומית (ממועצה מקומית (דרגה ג') – לעיר קטנה (דרגה ב'), או מעיר קטנה לעיר עם למעלה מ-50,000 תושבים (דרגה א') – עלולה להוביל לתוצאה אבסורדית ולפיה יש לעדכן אף את סיווג התפקיד של הזכאי, כך שהוא "יועלה" גם בסולם הדרגות לאחר פרישתו. ברי כי לא זו היתה התכלית של החלטת הגימלאות. 23. עתה יש להפנות את תשומת הלב לכך שמשך כתריסר שנים קיבל המשיב את גימלתו בהתאם למשכורת קובעת כאילו שימש כסגן ראש עיר (ולא כסגן ראש מועצה מקומית), וכך חושבה גימלתו עובר לפרישתו מתפקידו כראש מועצה דתית. הטעות התגלתה פה במקרה, אך עלינו לבחון האם בטעות זו יש כדי לחייב את המדינה להמשיך ולנהוג, כפי שנהגה. לגישתי, התשובה לכך שלילית, ואסביר הדברים מיד בסמוך. 24. כידוע, בידי הרשות המינהלית הסמכות לשנות מהחלטתה (ראו: סעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981). סמכות זו יש להפעיל בהתחשב בציפיות הלגיטימיות של האזרחים שהרשות לא תשנה את החלטתה חדשות לבקרים (ראו: בג"ץ 707/81 שוורץ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, תל אביב יפו, פ"ד לו(2) 665, 668-667 (1982); ע"א 3350/04 מנכ"ל משרד הפנים נ' שנן (לא פורסם, 13.6.2007)). הסמכות לשנות החלטה שניתנה – כוללת ממילא גם את הסמכות לתקן טעות שנפלה בהחלטה מינהלית. הפסיקה הבחינה בין מספר סוגי טעויות, ואלה ונפקויותיהן סווגו בפרשת נכסי י.ב.מ בע"מ (ראו: ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, פ"ד לז(1) 337, 354 (1983)) כדלקמן: "א. החלטה הנוגדת את החוק או שבצורה אחרת יש בה בעליל משום חריגה מסמכות; ב. החלטה, שמקורה בטעות משרדית טכנית, שנעשתה בהיסח הדעת; ג. החלטה, שיש בה משום משגה, במובן זה שהפקיד יישם בצורה בלתי נבונה או בלתי נכונה את המדיניות של משרדו או השתמש בשיקול-דעתו באופן בלתי סביר... מן הדין לאבחן בין התוצאות של סוגי הטעויות הנ"ל, בצורה הבאה: לגבי שני סוגי ההחלטות הראשונים, המוזכרים לעיל, תוכלנה רשויות הציבור בדרך כלל לחזור בהן מההחלטה המוטעית או הנוגדת את החוק ולגרום למתן החלטה אחרת תחתיה; ואילו לגבי ההחלטה מהסוג השלישי, היינו זו שיש בה משום "משגה" בשיקול הדעת בלבד - שאני. כאן תהיה הרשות בדרך כלל קשורה בהחלטתה, ובמיוחד כאשר האזרח הספיק כבר לפעול על-פי ההחלטה המקורית". 25. היישום של הכללים האמורים לענייננו מוביל למסקנה כי המקרה שלפנינו נכנס למצער בגדרי הקטגוריה השניה של הטעויות (אם הוא לא בא במסגרת הקטגוריה הראשונה). כך גם עולה ממכתבו של הפקיד שהיה אחראי לטעות, מר אברהם אמונה, מנהל תחום (תנאי שירות וגמלאות) ברשויות מקומיות במשרד הפנים (המצורף כנספח ט"ו לנספחי המערערים). אין מדובר כאן בהפעלת שיקול דעת ביישום מדיניות (כטענת המשיב), כי אם בטעות של הפקיד שייתכן כי מקורה נבע מכך שהוא איננו הגורם האחראי לגימלאות הנוגעות למועצות דתיות (ראו סעיף 5 לנספח ט"ו לנספחי המערערים). משמצאנו כי המדובר בטעות מן הסוג השני, הרי שמן הראוי לאפשר למדינה לתקן את טעותה ולא לחייבה להמשיך ולשלם למשיב סכומים שאינם מגיעים לו, שכן כאמור לא היתה כאן הפעלת שיקול דעת מסודרת מטעם הרשות, שהובילה למסקנה כי יש ליישם את מדיניות הגמלאות בצורה כזו או אחרת, אלא טעות "פשוטה" הנובעת, ככל הנראה, מאי הבנה של הפקיד המטפל (אשר ייתכן שהיא מגיעה כאמור אפילו כדי הקטיגוריה הראשונה). 26. מן המקובץ עולה כי המשכורת הקובעת מהרשות המקומית – האמורה לשמש בסיס לחישוב מרכיב ה-70% מן הקיצבאות הרלבנטיות – היא המשכורת שנגזרת מדרגת משכורתו של המשיב ערב המועד שבו חדל לכהן, במקרה דנן – כסגן ראש המועצה המקומית קריית אונו, ולא היה מקום ל"שדרוג" דרגת משכורתו ולהקבלתה לזו המשתלמת לסגן ראש עיר. מובן שמשכורת זו, כמותה כמשכורת הקובעת לצורך חישוב קצבתו של המשיב מן המועצה הדתית, מתווספים לה ממועד הפרישה – תוספות היוקר והעדכונים החלים על גמלאים במעמדו, על מנת שהקצבה לא תישחק. התוצאה של האמור, כך ניתן להניח (והצדדים לא פירטו די הצורך בעניין זה), היא כי משכורתו הקובעת של המשיב לשם חישוב קצבתו מקריית אונו – איננה עוד הגבוהה ביותר הרלבנטית לצורך הפעלת סעיף 25 להחלטת הגמלאות, ומכאן שקצבתו אמורה להיגזר ממרכיב ה-70% ממשכורתו האחרונה של המשיב במועצה הדתית. לפיכך הקביעה העקרונית בהחלטות השניה והשלישית – בדין יסודה. 27. בכך לא תמה הדרך: המשיב טוען, כזכור, כי שני נתיבים מאפשרים לו להגיע לדרגת שכר של סגן ראש עירייה (דרגה ב') נכון לשנת 2006 (31,509 ש"ח לחודש) כבסיס לחישוב הקצבה: דרך קצבתו בגין תפקידו כסגן ראש המועצה המקומית (טיעון שאותו שללנו לעיל), או דרך קצבתו בגין תפקידו כראש מועצה דתית, ששכרו עד לפרישתו היה צמוד לזה של סגן ראש עירייה, ועמד בשנת 2004 על 28,842 ש"ח. המשיב טוען כי בנתיב השני, לפי התחשיב הנכון לשנת 2006 (נוכח עדכונים שחלו בשכרם של סגני ראש עירייה) – המשכורת הקובעת היא של 31,509 ש"ח. 28. אין מקום להידרש לטענה של המשיב המפורטת בפיסקה 27 שלעיל בגדרי פסק דיננו זה. זאת הן משום שבעלי הדין לא הציגו נתונים ותחשיבים ברורים בנושא, הן מחמת שיקול מהותי: השאלה אילו עדכונים חלים על משכורתו הקובעת של המשיב ביום פרישתו מן המועצה הדתית (שעמדה על 28,842 ש"ח) – לא היתה בגדר נדבך בהחלטות המדינה, וממילא אף לא יכולה היתה להיות מרכיב בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, שאמור היה לבקר את תוקף החלטות המדינה. ההחלטות השניה והשלישית התייחסו רק לסכום המענק (288,420 ש"ח) כסכום סופי שאין לעדכנו (בלתי אם בתוספת הפרשי הצמדה וריבית). לעומת זאת גובה הקיצבה נקבע, בדרך של תיקון טעות למפרע, החל מתאריך 1.5.2004 (למחרת הפרישה). אין בהחלטות שלילה מפורשת של זכותו של המשיב לזכות בעדכונים, תוספת היוקר, או הפרשים אחרים האמורים לחול על אותה קיצבה עם הזמן (החל ממועד פרישתו האחרון, בשנת 2004). מכאן שההכרעה הנדרשת של בית המשפט הנכבד שביקר במקרה דנן את החלטות המדינה עסקה רק בשאלה העקרונית של שיטת החישוב של הקצבה. כנגד זאת עומדת עדיין למשיב הזכות לטעון כי הנתונים שהוזנו לנוסחאות – שגויים, ובפרט כי יש לשערך את קצבתו ולהוסיף לה אותם עדכונים (ככל שהם חלים על גמלאים) ותוספות המתחייבים לפי דין (וראו הסכמת המדינה בהקשר קרוב – בסעיף 2 לסיכומי התשובה מטעמה). ב. אורך "תקופת השירות העודפת" וגובה המענק הנגזר מכך 29. סעיף 26א להחלטת הגימלאות קובע שלושה תנאים מצטברים למתן מענק, והם: גיל פרישה של 60 שנים ומעלה, סיום 30 שנות שירות ציבורי בשכר, וצבירת קיצבה מקסימלית, קרי: של 70%. המענק מחושב כאמור לפי משכורת אחת לכל שנה של "תקופת הכהונה העודפת של התקופה המזכה אותו בקצבה בשיעור המרבי או העודפת על 30 השנים האמורות ... הכל לפי התקופה הארוכה שביניהן". ניסוח זה מותיר פתח לפרשנויות האם די בצבירת 30 שנות שירות ציבורי, ולחלופין – צבירת קיצבה של 70%, כדי שתחל הספירה של "תקופת הכהונה העודפת". עם זאת המשיב איננו חולק על כך שיש להחיל כאן את פרשנותו של בית משפט זה בעניין קרוב, שנדרש לנוסח דומה המופיע בהחלטת גימלאות לחברי הכנסת (ענמ"ש 4965/92 קורפו נ' הממונה על תשלום גימלאות לחברי הכנסת, פ"ד מז(3) 571 (1993) (להלן: עניין קורפו)). על פי פסק הדין בעניין קורפו "תקופת הכהונה העודפת" תימנה רק מיום שניתן לראות בגמלאי כמי שעמד בכל התנאים המצטברים, לרבות צבירת 70% קיצבה. 30. נפנה איפוא עתה לבחון את טענת המשיב, שלפיה יש לראותו כמי שהשלים צבירת 70% קיצבה כבר בתאריך 1.6.1992. לפי חישוביו, ביום שהחל לכהן כראש המועצה הדתית (1.1.1990) נזקפו לזכותו 60.5% קיצבה, ומדי שנה נצברו לו 4% נוספים (לפי חישוב של שליש האחוז לחודש). בתחשיב זה כולל המשיב את 6 האחוזים של "תוספת גיל", שנקבעו בסעיפים 10(1) ו-10(2) לתיקון 1990 להחלטת הגימלאות. ברם צבירת תוספת זו כאילו היא עמדה למשיב כבר בשנת 1992, טרם שפרש – איננה במקומה. אבהיר: (א) תוספת הגיל של 2%, שהמדינה הכירה בה בהמשך לפסק הדין בעניין ברקוביץ', היא תוספת שיש לשקללה רק במועד הפרישה, כך שכל עוד לא פרש ראש הרשות – אין לראותה כאילו נצברה לו. ראו: סעיף 6 להחלטת הגימלאות ערב תיקונה ("ראש רשות לשעבר שחדל לכהן ..."), שהושארה ככזו בהוראת המעבר שנקבעה בסעיף 10(1) לתיקון 1990, וכן הערת כב' השופטת דותן בעניין ברקוביץ' עצמו, שלפיה: "'תוספת הגיל' חושבה במועד הפרישה כתוספת גלובלית לקיצבה בהתאם למשך השירות בתפקיד, ואין מדובר בתוספת חודשית לשיעור הקיצבה הניתן לחישוב חודשי מצטבר מדי חודש בחודשו" (כן עיינו בהערתה הדומה של כב' השופטת דותן בפסק הדין, מושא הערעור, בעמ' 5). (ב) אף תוספת הגיל של 4% מכוח הוראת סעיף 10(2) לתיקון 1990 – לא עמדה למשיב בשנת 1992. הוראה זו קובעת זכאות "לתוספת קיצבה מיוחדת בשיעור של 4% מהמשכורת הקובעת, אם כיהן במשך ארבע שנים לפחות לאחר יום התחילה", שהוא 6.9.1990. אפילו בהנחה הנוחה ביותר למשיב, שצבירה זו אפשרית עיונית עוד טרם שפרש, הרי שאת תקופת ארבע השנים כראש המועצה הדתית הוא השלים רק בתאריך 5.9.1994. התאריך האמור – הוא זה שממנו ביקשה המדינה למנות את "תקופת הכהונה העודפת". 31. מן המקובץ עולה כי "תקופת הכהונה העודפת" היא תשע שנים ושמונה חודשים – עד לפרישת המשיב בסוף חודש אפריל 2004. סכום המענק הנכון הוא איפוא בגובה 9.66 משכורות, כטענת המדינה. בהחלטה השלישית צוין עקב טעות כי סכום המענק יחושב לפי 10 משכורות. משמעות הדבר היא שלא היה מקום להתערבות בית המשפט הנכבד קמא בדרך של הגדלת המענק. עם זאת אם מבקשת המדינה לתקן את החלטתה בנושא, עליה לעשות כן בצורה פורמלית, שכן אין הצדקה להורות במסגרת זו על צמצום המענק (והמדינה מודה למעשה בחובתה לנהוג כאמור). ג. גובה המשכורת שישמש בסיס לחישוב המענק 32. סכום המענק על פי סעיף 26א להחלטת הגמלאות הוא מכפלה של אורך תקופת השירות העודפת (סוגיה שבה דנו לעיל), ב-"משכורת חודש אחד, כפי שהיא במועד התשלום לכל שנה של תקופת השירות העודפת. בעד חלק של שנה ישולם מענק באופן יחסי" (סעיף 26א(ב) להחלטת הגמלאות). כעת נפנה לבחון את גובה המשכורת הרלבנטי. 33. המדינה גורסת כי גובה המשכורת הרלבנטי הוא זה שביום פרישתו של המשיב בשנת 2004 – 28,842 ש"ח, ומכאן שהמענק בגובה עשר משכורות עומד על 288,420 ש"ח. המשיב גורס שיש לחשב את המשכורת בהתאם ליום שבו שילמה לו המדינה אותו מענק, בשנת 2006 (לטענתו: 31,509 ש"ח, מוכפל במספר חודשי הזכאות). גם כאן הדין עם המדינה, בהתחשב בנסיבות. 34. זכויותיו של הגמלאי נקבעות כעיקרון במועד פרישתו. המענק הוא תשלום חד-פעמי (ראו: סעיף 1 להחלטת הגימלאות), שהוא אמור לקבלו במועד פרישתו. העובדה שהמענק לא שולם למשיב במקרה שלפנינו עם פרישתו – איננה מביאה לכך שסכום המענק למשיב צריך להיות מחושב מחדש על בסיס שכרו של מי שדרגתו כדרגת המשכורת שהיתה לזכאי ערב חדלו לכהן – במועד המאוחר שבו שולם המענק; לכל היותר ניתן לראות בסכום המענק משום חיוב כספי של המועצה הדתית, הנושא הפרשים לפי דין (במקרה דנן נראה כי המשיב אכן קיבל את המענק בתוספת הפרשי הצמדה וריבית). תובנה זו ברורה בעניינו הקונקרטי של המשיב: הסיבה לכך שלא ניתן לו, לשיטת המדינה, מענק עם פרישתו, היא שהמשיב לא דיווח על קצבתו מעיריית קריית אונו כנדרש; סך קצבותיו הידועות עמד איפוא על כ-70% משכרו האחרון, ונראה היה אז שלא היתה לו זכות למענק (ודאי לא זה הידוע כיום). רק כאשר התברר, בשנת 2006, דבר קיומה של הקצבה הנוספת, עלה גם כי סך הצבירה של קיצבת המשיב עולה משמעותית על 70% ולמשיב קמה למעשה – עוד במועד פרישתו – הזכות למענק (לצד ההפחתה בקצבתו מן המועצה הדתית). חישוב המענק נכון שייעשה איפוא על יסוד משכורתו במועד פרישתו – 28,842 ש"ח, וסך המענק יעמוד על 288,420 ש"ח (או 278,806 ש"ח בערכים נומינליים, אם תתקן המדינה את ההחלטה השלישית כאמור). ד. חיוב המדינה והמועצה הדתית ביחד ולחוד 35. כאמור לעיל – בית המשפט הנכבד קמא קבע כי המערערים והמשיבה 2 ישאו בכל התשלומים למשיב – ביחד ולחוד. אין חולק עוד לפנינו כי לא היתה כל הצדקה לחייב את מר דינור אישית בתשלום למשיב, וכי אין בעובדה שהוא חתום על אחת ההחלטות המתקנות כדי להקים לו חבות אישית כלשהי במקרה דנן. 36. אף חיובה של המדינה ביחד ולחוד עם המועצה הדתית, היא המשיבה 2, איננו במקומו. המועצה הדתית היא אמנם גוף מתוקצב, והמדינה נושאת ב-40% מתקציבה (ראו: סעיף 11א לחוק שירותי הדת), לצד המועצה המקומית, הנושאת ביתרת התקציב. למשרדי הממשלה השונים אף סמכות, שניתנה להם בחוק, לפקח על המועצות הדתיות, וכן לקבוע הוראות שונות הנוגעות לשכר ולגימלאות, שיש להן השלכה גם על המשיב. ברם אין בכל אלה כדי להפוך את המדינה למעסיקתו של המשיב, ולא למי שחבה ישירות בתשלומי גמלאותיו (השוו: ע"ע (ארצי) 751/05 מדינת ישראל-משרד הדתות—הרב עמאר (לא פורסם, 3.2.2008); ע"ע 701006/98 (ארצי) מדינת ישראל—אלאעזרא, פד"ע לט 769 (2003) (להלן: עניין אלאעזרא)). במצב הנוכחי – לא היתה איפוא עילה לחיוב המדינה בתוצאות פסק הדין. (שאלה נפרדת היא מה ייעשה במצב שבו מטעמים תקציביים לא תהיה המועצה הדתית מסוגלת לשלם למשיב את גמלאותיו, והאם במקרה כזה יהיה רשאי המשיב לפנות ישירות למדינה; ברם שאלה זו איננה עומדת על הפרק לעת הזו ולכן לא ארחיב בה). סיכום 37. נוכח כל האמור לעיל, אציע לחבריי לקבל את הערעור, הכל כמפורט לעיל. אם יתקבל הערעור על גוף פסק הדין כאמור – ממילא אין עוד רלבנטיות לפסיקתה, ולפיכך הנני מציע שלא נדרש פה אף לעניין זה. לבסוף אציין כי מצופה מן הנוגעים בדבר כי יפעלו בכל הכרוך לגביית סכומים, אשר לגביהם יימצא כי שולמו למשיב ביתר – כך שההחזר ייעשה בהדרגתיות, בשים לב להיקף הכנסותיו של המשיב ובאופן שלא יסב לו פגיעה שאיננה מידתית. בנסיבות העניין, אציע גם שלא נעשה צו להוצאות. ש ו פ ט הנשיאה (בדימ') ד' ביניש: אני מסכימה. הנשיאה (בדימ') השופט א' רובינשטיין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ח' מלצר. ניתן היום, ט' אייר התשע"ב (1.5.2012). הנשיאה (בדימ') ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07043760_K14.doc הג+מה מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il