עירית פתח תקווה נ. מר אברהם פורז-שר הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 4339/04 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4339/04 בפני: כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופט ס' ג'ובראן העותרות: 1. עירית פתח-תקוה 2. עירית הוד-השרון נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. מנכ"ל משרד הפנים 3. שירותי בריאות כללית (קופת חולים כללית) 4. קופת חולים לעובדים לאומים (קופת חולים לאומית) 5. קופת חולים מאוחדת (מרכזית - עממית) 6. מכבי שירותי בריאות (קופת חולים מכבי) עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: כ"ו באדר ב' התשס"ה (6.4.2005) בשם העותרות: עו"ד עפר בר-און; עו"ד רוית ברעם-מזור בשם המשיב 1-2: עו"ד דנה בריסקמן בשם המשיבה 3: עו"ד צבי פירון; עו"ד רנאטו יאראק; עו"ד חדוה הס-קיבש בשם המשיבה 4: עו"ד פז מוזר; עו"ד עומר אשקר בשם המשיבה 5: עו"ד חנה מלמד; עו"ד מומי דהן בשם המשיבה 6: עו"ד אפרים ברק; עו"ד ליטל סער-שני פסק-דין השופטת ד' ביניש: ענינה של עתירה זו הוא הפטור מתשלומי ארנונה הניתן לקופות החולים מכוח סעיף 5(ז) לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: הפקודה) ועל פי הנוהל למתן פטור מארנונה לפי סעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודה, הכלול בחוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 4/04 מיום 13.4.04 (להלן: הוראות חוזר מנכ"ל 4/04). העותרות הן רשויות מקומיות שבתחומן נכסים המוחזקים על ידי המשיבות 6-3 - קופות החולים להן ניתן פטור מארנונה לפי סעיף 5(ז) לפקודה ובהתאם להוראות חוזר מנכ"ל 4/04. העתירה מופנית כנגד מתן הפטור האמור. רקע עובדתי והשתלשלות ההליכים 1. סעיף 5(ז) לפקודה מעניק פטור מארנונה למוסדות שמטרתם לספק עזרה רפואית. סעיף 5(י) לפקודה מעניק פטור מארנונה למוסדות מתנדבים לשירות הציבור. לצורך קבלת הפטור מכוח סעיפים אלה נדרש אישורו של שר הפנים. וזו לשונם של הסעיפים (אשר לשם הנוחות מובאים בגרסתם העברית): "5. פיטורים שונים הנכסים כדלקמן יהיו פטורים מהארנונה הכללית, דהיינו: ... (ז) כל רכוש השייך לאגודה או למוסד שיתופי שמטרתם העיקרית לספק, שלא על מנת לקבל פרס, עזרה רפואית ולהחזיק בתי חולים, בתי הבראה, מרפאות או קליניקות, בתנאי שרכוש זה משמש אך ורק לאחת מאותן המטרות או ליותר מאחת, ובתנאי שאותה אגודה או אותו מוסד שיתופי אושרו מטעם שר הפנים לצרכי פיטורין עפ"י סעיף זה; ... (י) כל רכוש, לרבות רכוש המדינה, שמוסד- מתנדב לשירות הציבור משתמש בו אך ורק לשירות הציבור, בתנאי שאותו מוסד יתאשר ע"י שר הפנים לצורך פיטורין עפ"י סעיף זה". 2. המשיבות 6-3 נהנו מזה שנים רבות מפטורים מארנונה לפי הפקודה, וזאת על סמך אישורים אשר ניתנו להן לפני עשרות שנים. קופת חולים כללית וקופת חולים מאוחדת החזיקו בפטורים לפי סעיף 5(ז) לפקודה, אשר ניתנו להן עוד על סמך אישור הנציב העליון בשנים 1939 ו- 1947 בהתאמה; קופת חולים לאומית קיבלה אישור לפי סעיף 5(ז) לפקודה בשנת 1952; ואילו קופת חולים מכבי קיבלה אישור לפי סעיף 5(י) לפקודה בשנת 1962 ואישור לפי סעיף 5(ז) לפקודה בשנת 1964 (להלן: הפטורים ה"היסטוריים"). 3. בשנת 1999 הגישה עיריית רחובות עתירה נגד הפטורים ה"היסטוריים" מהם נהנו שורה של מוסדות ציבור בתחום שיפוטה. בשנת 2000 הגישה גם העותרת 1 עתירה באותו עניין ושתי העתירות אוחדו (להלן: העתירה הקודמת). ביום 11.2.99, בטרם התבררה העתירה הקודמת לגופה, הפיץ משרד הפנים את חוזר מנכ"ל מס' 2/99 שבו נקבע נוהל בקשה לקבלת פטור מארנונה למוסד מתנדב לשירות הציבור (הוא הפטור מכוח סעיף 5(י) לפקודה; להלן: חוזר מנכ"ל 2/99). על פי חוזר מנכ"ל 2/99, הואצלה סמכות הענקת הפטור משר הפנים לממונים על המחוזות במשרד הפנים, אשר יבססו החלטתם על הקריטריונים הקבועים בנספח א' לחוזר המנכ"ל, תוך התחשבות בהמלצת הרשות המקומית. בנספח א' לחוזר מנכ"ל 2/99 נקבעה רשימת קריטריונים בהם נדרש לעמוד מוסד המבקש פטור: "קריטריונים עפ"י סעיף 5(י) לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 1. מטרת המוסד היא העלאת רווחת הציבור. 2. המוסד אינו גובה תמורה עבור פעולותיו או שהתמורה שהוא גובה נמוכה באופן משמעותי ממחירי השוק ומשקפת את הפן ההתנדבותי של המוסד. 3. המוסד אינו פועל למטרות רווח ואינו עוסק ב'פעילות עסקית' או שהיקף 'הפעילות העסקית' הינו שולי ביחס לפעילות הכללית של המוסד. בקביעת פעילות כ'פעילות עסקית' יש להתחשב, בין השאר, במבחנים הבאים: (א) מוסד שמתחרה בסקטור העסקי מבחינת אופי השירותים והמוצרים שהוא מספק ייחשב כמוסד עסקי. (ב) ככל שהמוסד מספק סחורות ושירותים לגופים עסקיים הנטייה לראות בו גוף עסקי תגבר. 4. מפעילי המוסד ופטרוניו לא מפיקים כל הנאה כלכלית אישית לבד משכר סביר שהוא פונקציה של תרומתם הישירה. 5. המוסד פועל בתוך קהילת הרשות המקומית ופעילותו משרתת בעיקר את תושבי אותה הרשות המקומית. 6. פעילות המוסד הינה בתחומים בהם רשות מקומית פועלת ומוסמכת לפעול כגון רווחה, בריאות, חינוך וכד'. 7. המוסד מרכז פעילות בתחום מסוים ולא נועד לטפל במקרה ספציפי, פעילותו נמשכת לאורך זמן והקמתו לא נועדה למטרה אד-הוק. 8. (א) התמיכה הממשלתית ו/או העירונית שניתנת למוסד אינה עולה על 50% מהכנסותיו הכוללות של המוסד (דין תמיכה מהסוכנות היהודית כדין תמיכה ממשלתית). (ב) על אף האמור בס"ק (א), במידה שהתמיכה עולה על 50% ונמוכה מ- 75%, רשאי הממונה על המחוז לאשר מוסד זה, עפ"י המלצת הרשות המקומית. 9. המוסד אינו עוסק בפעילות פוליטית ואינו נתמך על ידי גוף פוליטי. 10. הנכס שלגביו מבוקש הפטור, משמש את המוסד אך ורק למתן שירות התנדבותי לטובת הציבור. נכס זה אינו משמש לכל פעילות של אדם או גוף אחר. 11. תיערך בדיקה של שימוש המוסד בנכס בצורה פרטנית. לא ינתן פטור גורף לכל נכסי המוסד. 12. המוסד אינו נמנה בין סוגי הנכסים הזכאים לפטור לפי סעיף אחר בפקודה, כגון מוסדות חינוך, בריאות ודת. 13. רשאית הרשות המקומית בבואה להמליץ או שלא להמליץ על מתן הפטור, להתחשב במצבה הכספי, ובהפסד ההכנסה שייגרם כתוצאה ממתן הפטור. עמדת המדינה בעתירה הקודמת הייתה כי קריטריונים אלה יחולו רק על מתן פטורים מכאן ואילך וכי אין להחילם על קופות החולים אשר בידיהן פטורים "היסטוריים" מכוח סעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודה. כן הדגישה המדינה כי היא שוקדת על בחינת סוגיית הפטורים, שהינה סוגיה בעלת השלכות תקציביות ולבר-תקציביות מרחיקות לכת, ועל כן טענה כי אין מקום להתערבות בית המשפט בעניין. ואכן, בטרם הוכרעה העתירה הקודמת חל שינוי חקיקתי מהותי בתחום הפטורים כאשר במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג-2002, הוסף סעיף 5ג לפקודה; על פי הוראת סעיף זה, חדל הפטור מארנונה לפי סעיפים 4 ו-5 לפקודה להיות פטור מוחלט, והגופים הפטורים על פי סעיפים אלה מחויבים בתשלום ארנונה בשיעורים הולכים וגדלים, אשר יעמדו משנת 2006 ואילך על 33% מגובה הארנונה שהייתה מוטלת עליהם אלמלא הפטור. 4. ביום 11.2.03 ניתן פסק הדין בעתירה הקודמת (בג"ץ 26/99 עיריית רחובות נ' שר הפנים, פ"ד נז(3) 97 (להלן: בג"ץ עיריית רחובות)). בפסק דין זה קבעו השופטת שטרסברג-כהן והשופט ריבלין, בדעת רוב כנגד דעתו החולקת של השופט אנגלרד, כי ראוי להיענות לעתירות באופן חלקי ולהורות על בחינתם המחודשת של הפטורים ה"היסטוריים" שניתנו מכוח סעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודה. בפסק דינה קבעה השופטת שטרסברג-כהן כדלקמן: "לאור כל האמור, אני סבורה כי כעניין של מדיניות ראויה, של מנהל תקין ושל חלוקה צודקת והוגנת של נטל המס ברשויות מקומיות ושל תפיסה נכונה של מעמד הרשויות המקומיות בקביעת תקציביהן, יש לבחון במקרה דנן אישורים 'היסטוריים' לפטורים מארנונה. יש לעשות כן, על פי קריטריונים הולמים שייקבעו בתקנות או בדרך חוקית אחרת. אשר על כן, אני מציעה לקבל את העתירה ולהפוך את הצו על תנאי למוחלט כדלקמן: 1) על המשיבים 3-1 [שר הפנים, מנכ"ל משרדו והממונים על המחוזות - ד.ב.] לפרסם קריטריונים למתן פטור מתשלום ארנונה לפי סעיף 5(ז) לפקודה, בהתאמה וכפי שנעשה על ידם בנוהל לעניין הפטור הקבוע בסעיף 5(י) לפקודה. כל עוד לא יפורסמו כאלה, יחשבו הקריטריונים שפורסמו בנוהל כקריטריונים החלים גם לצורך סעיף 5(ז) לפקודה, בשינויים המתחייבים. 2) על המשיבים 3-1 לבחון מחדש את שאלת זכאותן של המשיבים 5, 6 ו-7 בבג"ץ 26/99 [מכון ויצמן למדע, האוניברסיטה העברית בירושלים, קופת חולים של ההסתדרות הכללית - ד.ב.] ושל המשיבות 5, 6 ו-7 בבג"ץ 2606/00 [שירותי בריאות כללית, מכבי שירותי בריאות, וקופת חולים לעובדים לאומיים - ד.ב.] לפטורים מארנונה כללית. 3) הפטורים שהוענקו למשיבים 5 ו-6 בבג"ץ 26/99... ולמשיבה 6 בבג"ץ 2606/00... מכוח סעיפים 5(י) לפקודה, ייבחנו לאור הקריטריונים שנקבעו בנוהל. 4) הפטורים שהוענקו למשיבה 7 בבג"ץ 26/99... ולמשיבות 5, 6 ו-7 בבג"ץ 2606/00... מכוח סעיף 5(ז) לפקודה, ייבחנו לאור הקריטריונים שפורסמו בנוהל, עד שיפורסמו קריטריונים חדשים כאמור בסעיף קטן (1) לעיל. 5) רק אלה מבין המשיבים 5, 6 ו-7 בבג"ץ 26/99 ומבין המשיבות 5, 6 ו-7 בבג"ץ 2606/00 שיימצאו ראויים לפטור מלא יבואו בגדרו של חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג- 2002. אלה שלא ימצאו זכאים לפטור, ישלמו ארנונה בשיעור מלא". (שם, ע' 121-120) עתירה מצד המשיבה 3 לקיומו של דיון נוסף בפסק הדין נדחתה ביום 20.10.03 על ידי השופט (כתוארו דאז) חשין (דנג"ץ 2262/03 שירותי בריאות כללית נ' עירית רחובות (לא פורסם)). 5. בעקבות פסק הדין פנה בא-כוח העותרות אל שר הפנים במכתב מיום 13.4.03 ובו ביקש כי יורה לכל הגורמים המחזיקים בפטורים "היסטוריים" לפי סעיפים 5(י) או 5(ז) לפקודה להגיש בקשה לפטור מארנונה בהתאם לנוהל הקבוע בחוזר מנכ"ל 2/99. לטענת העותרות, פניה זו לא נענתה. עם זאת, משרד הפנים פעל לקביעת קריטריונים לפטור לפי סעיף 5(ז) לפקודה, ולאחר חלוף כשנה מיום מתן פסק הדין פורסמו אלה, לצד נוהל הגשת בקשות לפטור לפי סעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודה, בחוזר מנכ"ל 4/04. סעיפי החוזר הרלוונטיים לעניינו קובעים כדלקמן: "ב. קריטריונים למתן פטור מארנונה לפי סעיף 5(ז) לפקודת מסי עיריה ומיסי ממשלה (פיטורין) (1938) תאגיד המספק שרותי בריאות יהיה זכאי להכרה כמוסד הזכאי לפטור מארנונה לפי סעיף 5(ז) ובלבד שעמד בתנאים אלה: (1) המוסד הינו קופת חולים מוכרת המפורטת בתוספת השביעית לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד - 1994 (להלן - הקופה). (2) הנכסים עליהם יחול הפטור כאמור, יהיו אלה המשמשים את הקופה לצורך מתן שרותים על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי. יובהר כי אין בהוראות אלה כדי למצות את הקריטריונים למתן פטור לפי סע' 5(ז) לפקודה וכי קריטריונים נוספים, שאינם מתייחסים למוסדות אלה, יפורסמו בנפרד. ג. נוהל הגשת בקשות לפי קריטריונים אלה (1) על המוסדות המבקשים פטור לפי הקריטריונים שפורטו לעיל לפנות בבקשה חתומה על ידי מנכ"ל המוסד, או מי שהוא הסמיך, בה יפרט המוסד עמידתו בקריטריונים אלה בצרוף מסמכים ו/או אישורים המעידים על כך. (2) (א) בקשה לפטור לפי סעיף 5(י) לפקודה תוגש לממונה על המחוז בו נמצא המוסד עם העתק לרשות המקומית בה נמצא המוסד. (ב) בקשה לפטור לפי סעיף 5(ז) לפקודה, המתבססת על קריטריונים אלה, תוגש למנכ"ל משרד הפנים. בקשות לשנת 2004 לפי סעיפים קטנים (א) ו-(ב) יוגשו, כאמור, עד ליום 9 במאי 2004. (3) הרשות המקומית תמציא את התייחסותה לבקשה שהוגשה לפי סעיף קטן (2)(א) דלעיל, בהסתמך על הקריטריונים שנקבעו לעיל, לממונה על המחוז עד ליום 23 במאי 2004. לא המציאה הרשות המקומית את התיחסותה במועד, רשאי הממונה להחליט על סמך הבקשה שהוגשה. (4) מנכ"ל משרד הפנים או מי מטעמו וכן הממונה ו/או הרשות המקומית לפי הענין, רשאים לדרוש הסברים או מסמכים נוספים ממגיש הבקשה לצורך קבלת ההחלטה". לשם השלמת התמונה יש לציין כי בחוזר מנכ"ל 4/04 התווסף גם קריטריון נוסף לקריטריונים לפטור מארנונה לפי סעיף 5(י) לפקודה, המנויים בחוזר מנכ"ל 2/99. קריטריון חדש זה מקנה זכאות לפטור מארנונה למוסדות מוכרים להשכלה גבוהה או למוסדות הפועלים בהיתר או באישור המועצה להשכלה גבוהה, בכפוף למספר תנאים, אף אם אינם עומדים בקריטריונים שבחוזר מנכ"ל 2/99. עניינם של מוסדות אלה, אשר אינם משיבים בעתירה זו, חורג מגדרה של העתירה ועל כן לא ייבחנו הטענות שהעלו העותרות ביחס לקריטריון חדש זה. טענות הצדדים 6. העותרות רואות בפטורים מארנונה שהוענקו לקופות החולים על פי הוראות חוזר מנכ"ל 4/04 "פטורים עוקפי בג"ץ", כלשונן, וטוענות כי המשיבים 1 ו-2 לא מילאו אחר הצו המוחלט שהופנה אליהם בבג"ץ עיריית רחובות. זאת, בהתבסס על מספר טענות, שאת עיקרן נביא להלן. ראשית, טוענות העותרות כי המשיבים 1 ו-2 נמנעו מלקיים את הוראת בית המשפט לבחון את הפטורים שהוענקו לקופות החולים על פי הקריטריונים שנקבעו בסעיף 5(י) לפקודה בחוזר מנכ"ל 2/99; שנית, העותרות סבורות כי כלל לא ניתן לראות בהוראות חוזר מנכ"ל 4/04 עמידה בחובה לפרסם קריטריונים, שכן מדובר בהחלטה ליתן פטור לרשימה סגורה וידועה מראש של גופים - ארבע קופות החולים המנויות בתוספת השביעית לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן: חוק ביטוח בריאות ממלכתי) - מבלי להציב בפני גופים אלה כל דרישה ומבלי להותיר כל מקום לשיקול דעת באשר למתן הפטור. שלישית, טוענות העותרות כי החלטתם של המשיבים 1 ו-2 להעניק פטור לקופות החולים מעצם היותן כאלה אינה עולה בקנה אחד עם הוראת בית המשפט למשיבים לפרסם קריטריונים לפטור לפי סעיף 5(ז) לפקודה "בהתאמה וכפי שנעשה על ידם בנוהל לעניין הפטור הקבוע בסעיף 5(י) לפקודה". בנוסף תוקפות העותרות שורה של פגמים שונים שנפלו, לטענתן, בהוראות חוזר מנכ"ל 4/04. העותרות טוענות, בין היתר, כי השיקולים ששקל המשיב 1 בהפעלת סמכותו לאישור מוסדות לצורך פטור מארנונה לפי סעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודה חורגים מגדר התכליות שביסוד החקיקה המסמיכה. לטענתן, תכליתם של סעיפים אלה הינה מתן הקלות בארנונה לגופים הפועלים בתוך קהילת הרשות המקומית ומשרתים את תושביה, בעוד שברקע להוראות חוזר מנכ"ל 4/04 עמד השיקול של מתן פטור לגופים שתרומתם היא למדינה כולה. בנוסף טוענות העותרות כי הוראות חוזר מנכ"ל 4/04 לוקות בחוסר סבירות. העותרות מצביעות על חיוניותם של כמה מן הקריטריונים שנקבעו ביחס למתן פטור לפי סעיף 5(י) לפקודה, כגון הקריטריון המאפשר התחשבות במצבה הכספי של הרשות ובהפסד ההכנסה שייגרם לה כתוצאה ממתן הפטור, וקובלות על כך שלא אומצו ביחס למתן פטור לפי סעיף 5(ז) לפקודה. כמו כן גורסות העותרות כי הוראות חוזר מנכ"ל 4/04 מנוגדות לחובת הרשות לפעול על פי קריטריונים ברורים, ענייניים ושווים. על רקע טענותיהן אלה, מבקשות העותרות כי נורה על ביטול הוראות חוזר מנכ"ל 4/04 והפטורים שניתנו לקופות החולים מכוחו, וכן מבקשות הן כי נורה על בחינה מחודשת של הפטורים מארנונה שהוענקו למשיבות 6-3 לפי סעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודה על פי הקריטריונים לפטור מארנונה לפי סעיף 5(י) לפקודה. בנוסף מבקשות העותרות כי נכריז על בטלותם של האישורים לפטור מארנונה שהוענקו למשיבות 6-3 על פי סעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודה מראשית שנת הכספים 2003 וכן על בטלותם היחסית של האישורים האמורים מאז ניתנו ככל שמדובר בתשלומים ששולמו על חשבון הארנונה מאז ניתנו האישורים. 7. המשיבים 1 ו-2 טוענים, מצידם, כי אין בהוראות חוזר מנכ"ל 4/04 משום הפרת הצו שהופנה אליהם בבג"ץ עירית רחובות. המשיבים מבהירים כי מאחר שמשרד הפנים החל לפעול באופן מיידי לגיבוש הקריטריונים לפטור לפי סעיף 5(ז) לפקודה, הרי שלא מצא לנכון לנקוט את הליך הביניים עליו הורה בית המשפט ולהחיל את הקריטריונים שנקבעו לעניין סעיף 5(י) לפקודה, בשינויים המחויבים, גם על גופים שהיו פטורים מארנונה לפי סעיף 5(ז) לפקודה. אשר לחובתם לקבוע קריטריונים, מדגישים המשיבים 1 ו-2 כי בית המשפט לא קבע בפסק דינו מהם הקריטריונים לפיהם יש לבחון את הפטורים מארנונה לפי סעיף 5(ז) לפקודה ואף לא בחן לגופו של עניין האם יש מקום לפטור את קופות החולים מארנונה. מכל מקום טוענים המשיבים כי הוראות חוזר מנכ"ל 4/04 קובעות קריטריונים סבירים וכי אין כל פגם בכך שהוראות אלה מפנות למקור חיצוני, מקום בו הפניה זו היא עניינית. לטענתם, הקריטריונים שבחוזר מנכ"ל 4/04 נקבעו לאחר ששר הפנים הגיע למסקנה כי קופות החולים ראויות למתן פטור מארנונה. זאת, בהיותן גופים הפועלים שלא למטרות רווח ונותנים שירות חיוני לציבור ומאחר שהטלת חובת תשלום ארנונה מלאה על גופים אלה תפגע בתפקודם או לחלופין תכביד על תקציב המדינה, אשר תיאלץ לתמוך בהם. המשיבים 1 ו-2 מדגישים כי שר הפנים מוסמך להביא בחשבון גם שיקולים מערכתיים מעין אלה, ולא רק שיקולים מקומיים, במסגרת הפעלת שיקול דעתו לפי סעיף 5(ז) לפקודה. זאת ועוד, המשיבים 1 ו-2 טוענים כי המשיבות 6-3 – על בתי החולים שלהן ועל מרפאותיהן – ממילא משרתות בעיקר את תושבי הרשות המקומית ואף מהוות מנוף של ממש לצמיחתה ולפיתוחה. המשיבות 6-3 דוחות אף הן את כל טענות העותרות וטוענות כי שר הפנים פעל בהתאם לפסק הדין בבג"ץ עיריית רחובות ובמסגרת סמכותו. לטענתן, לא נפל כל פגם המצדיק את התערבותו של בית משפט זה באופן שבו הפעיל המשיב 1 את שיקול דעתו או בקריטריונים שגיבש למתן פטור מארנונה לפי סעיף 5(ז) לפקודה. המשיבות 6-3 גורסות כי קריטריונים אלה הם סבירים, ענייניים וראויים. דיון 8. השאלה המרכזית שמעוררת עתירה זו היא האם קיימו המשיבים 1 ו-2 את הצו המוחלט שהופנה אליהם בבג"ץ עיריית רחובות ויצאו ידי החובה שהטיל עליהם בית המשפט בגיבוש הוראות חוזר מנכ"ל 4/04. שאלה נוספת השלובה בשאלה זו היא האם נפלו בהוראות חוזר מנכ"ל 4/04 לגופן או בהליך גיבושן פגמים המקימים עילה להתערבותו של בית משפט זה. נבחן שאלות אלה על פי סדרן. 9. יאמר תחילה כי בכך שפרסמו את חוזר מנכ"ל 4/04 ופעלו בהתאם לאמור בו, המשיבים 1 ו-2 אכן יצאו ידי חובת הצו המוחלט שהופנה אליהם על ידי בית משפט זה בבג"ץ עיריית רחובות. תמציתו של צו זה היא ההוראה כי על המשיבים 1 ו-2 לפרסם קריטריונים למתן פטור מתשלום ארנונה לפי סעיף 5(ז) לפקודה ועל פיהם לבחון מחדש את הפטורים ה"היסטוריים" מהם נהנו קופות החולים. בית המשפט קבע בבג"ץ עיריית רחובות כי לנוכח חלוף הזמן ושינוי העתים לא ניתן להוסיף ולהתבסס על הפטורים שניתנו לגופים שונים לפני עשרות שנים על פי קריטריונים עלומים, אלא יש לבחון מחדש את ההצדקה לקיומם של פטורים אלו וזאת על פי קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים. על פי תגובת המשיבים 1 ו-2, הנתמכת בתצהיר המשיב 2, בעקבות פסק הדין ערך משרד הפנים עבודת מטה נרחבת וממושכת לבחינה מחודשת של נושא מתן הפטורים לפי סעיף 5(ז) לפקודה. בסופו של הליך זה הגיע שר הפנים לכלל מסקנה כי קופות החולים, העומדות בקריטריונים של חוק ביטוח בריאות ממלכתי, ראויות לקבל פטור מתשלום ארנונה ביחס לאותם נכסים המשמשים אותן לצורך מתן שירותים על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי. במסגרת זו הביא שר הפנים בחשבון כי קופות החולים המוכרות נותנות שירותים חיוניים לטובת הציבור בכלל ולטובת תושבי הרשות המקומית שבתחומה הן פועלות בפרט וכי אינן פועלות למטרות רווח. כן התחשב שר הפנים בכך שהפטור המוקנה מכוח סעיף 5(ז) לפקודה מהווה כיום פטור חלקי בלבד וכי הטלת תשלום ארנונה מלא על קופות החולים תפגע ביכולת תפקודן, או לחלופין, תטיל מעמסה תקציבית כבדה ביותר על המדינה, שתידרש להגדיל את תמיכתה בהן. משנערכה עבודת מטה כפי שהצהיר עליה המשיב 2, יש לקבל כנקודת מוצא לדיוננו כי שר הפנים אכן הפעיל את שיקול דעתו באופן ענייני ובחן מחדש אלו מוסדות מוצדק לפטור מתשלום ארנונה לפי סעיף 5(ז) לפקודה, וזאת כמצוות בית המשפט בבג"ץ עיריית רחובות. אין בידינו לקבל את טענתן הגורפת של העותרות כי מאחר שהוראות חוזר מנכ"ל 4/04 מפנות לרשימת קופות החולים הקבועה בתוספת השביעית לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, יש להסיק מכך שלא הופעל שיקול דעת פרטני באשר למתן הפטור ועל כן אין לראות בגיבושן של ההוראות עמידה בחובת קביעת הקריטריונים. בהתקיים הבחינה המחודשת עמד שר הפנים בחובת הפעלת שיקול הדעת שהוטלה עליו, כאשר קבע מן הנימוקים אשר פורטו לעיל כי ראוי להקנות לקופות החולים המוכרות, בתור שכאלה, פטור על פי סעיף 5(ז) לפקודה. על כן, ההפניה לרשימת קופות החולים המוכרות לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי וזיהוי הנכסים עליהם יחול הפטור בהתאם לשימושם למתן שירותים על פי חוק זה אינה מהווה התפרקות משיקול דעתו של שר הפנים, אלא תוצאה של הפעלת שיקול דעתו. זאת ועוד, בנסיבות העניין המיוחד של קופות החולים הפועלות על פי חוק, שוכנענו כי ההפניה לחוק ביטוח בריאות ממלכתי היא הפניה עניינית, המשרתת את תכלית החוק המסמיך ונותנת מענה הולם לשאלות אותן נדרש שר הפנים לבחון במסגרת הפעלת שיקול דעתו לפי סעיף 5(ז) לפקודה. בבג"ץ עיריית רחובות עמדה השופטת שטרסברג-כהן על עניינים אלה וקבעה כדלקמן: "במסגרת פטור המתבקש מכוח סעיף 5(ז) על שר הפנים לבחון האם המדובר במוסד שמטרתו העיקרית לספק שלא על מנת לקבל פרס, עזרה רפואית ולהחזיק בתי חולים, בתי הבראה, מרפאות או קליניקות והאם הרכוש בגינו מתבקש הפטור משמש אך ורק לאחת מאותן המטרות או ליותר מאחת... אלא, שהפקודה עצמה אינה מגדירה ומבהירה את התנאים המפורטים בסעיפים אלה. כך, למשל, לא ברור כיצד נבחן התנאי לפיו נדרש כי מטרת המוסד היא לספק את השירותים האמורים בסעיף 'שלא על מנת לקבל פרס'; מהי טיבה של 'העזרה הרפואית' המזכה את המוסד בפטור; מהם המוסדות הבאים בגדרם של 'בתי- חולים, בתי- הבראה, מרפאות או קליניקות'; מהו שימוש ובאיזו מידה השימוש נעשה 'אך ורק לאחת מאותן המטרות או יותר מאחת'..." (שם, ע' 516-515). החלטתו של שר הפנים, המעוגנת בהוראות חוזר מנכ"ל 4/04, מתייחסת לשאלות הנזכרות בפסק דינה של השופטת שטרסברג-כהן. החלטה זו קובעת, למעשה, כי התנאי לפיו המוסד פועל "שלא על מנת לקבל פרס" ("otherwise than for profit", כלשון הסעיף בנוסחו האנגלי המחייב) משמעו כי מדובר במוסד המשקיע את כל רווחיו לשם ביצוע מטרותיו ואינו מתיר חלוקת רווחים בין חבריו או בעלי מניותיו, כקבוע בסעיף 25(1) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי; כי "העזרה הרפואית" המזכה בפטור היא מתן השירותים הקבועים בחוק ביטוח בריאות ממלכתי; וכי הנכסים המשמשים למתן שירותים אלה הם הנופלים בגדרו של הפטור. אכן, ככלל ראוי הוא כי קריטריונים המנוסחים על ידי הרשות ינוסחו בפרטנות ובבהירות כדי שיהיה בהם כדי להנחות באורח מובן וברור כל גורם רלוונטי מקרב הציבור והרשויות עצמן בדבר דרך הפעולה שיש לנקוט במסגרת תחולת אותם קריטריונים. גם בעניין שלפנינו, בהתחשב בעבודת המטה הנרחבת אשר נטען כי בוצעה בנושא, מן הראוי היה שתיבחן האפשרות לגבש קריטריונים מפורטים יותר למתן פטור לפי סעיף 5(ז) לפקודה, אשר יגדירו ביתר בהירות את סוגי הנכסים הזכאים לפטור, במקום להסתפק בהפניה לחוק ביטוח בריאות ממלכתי. עם זאת, סבורים אנו, כאמור, כי אף בקביעת הקריטריונים הקיימים יצאו המשיבים 1 ו-2 ידי חובת הצו המוחלט שהופנה אליהם. בתוך כך, לוקחים אנו בחשבון כי המשיבים עצמם הבהירו בחוזר מנכ"ל 4/04 כי הקריטריונים הקבועים בו אינם ממצים. 10. למותר לציין כי משעמדו המשיבים 1 ו-2 בחובה שהוטלה עליהם בבג"ץ עיריית רחובות לקבוע קריטריונים למתן פטור לפי סעיף 5(ז) לפקודה, ממילא התייתרה הוראת בית המשפט כי הפטורים שבידי המשיבות 6-3 ייבחנו על פי הקריטריונים לפטור לפי סעיף 5(י) לפקודה, הקבועים בחוזר מנכ"ל 2/99. הוראה זו - כל תכליתה הייתה לשמש כהסדר זמני עד לגיבושם של קריטריונים מתאימים למתן פטור לפי סעיף 5(ז) לפקודה. משגובשו קריטריונים אלה נשמט הבסיס מתחת לדרישת העותרות לבחינת הפטורים שבידי קופות החולים על פי הקריטריונים שנקבעו לעניין סעיף 5(י) לפקודה. זאת ועוד, אין לפרש את הצו המוחלט שהופנה אל המשיבים כמורה להם לגבש את הקריטריונים לפטור לפי סעיף 5(ז) לפקודה בהתאם לקריטריונים שנקבעו בחוזר מנכ"ל 2/99 לעניין סעיף 5(י) לפקודה. השוני שבין תכליות שני הסעיפים מצריך התחשבות בשיקולים נבדלים לעניין מתן הפטור מארנונה לפי כל אחד מהם. סעיף 5(י) לפקודה קובע פטור רחב היקף המתייחס ל"כל רכוש, לרבות רכוש המדינה, שמוסד-מתנדב לשירות הציבור משתמש בו אך ורק לשירות הציבור". בהגדרה זו יכולים להיכלל מוסדות המשרתים קשת רחבה ומגוונת ביותר של מטרות, אשר מידת האינטרס הציבורי בקידומן משתנה ממוסד למוסד. לפיכך, יש אכן טעם להגביל את הפטור בקריטריונים שיש בהם כדי לאזן בין האינטרס הכללי בקידום פעולות התנדבות לבין השיקול של מניעת הכבדה על תקציבן של הרשויות המקומיות. ברוח זו נקבעו בחוזר מנכ"ל 2/99 הקריטריונים הדורשים כי המוסד מבקש הפטור יפעל בתוך קהילת הרשות המקומית וישרת בעיקר את תושביה; כי פעילות המוסד תהיה בתחומים בהם הרשות המקומית פועלת ומוסמכת לפעול; כי התמיכה הממשלתית ו/או העירונית באותו מוסד לא תעלה על סך נתון מהכנסותיו הכוללות; וכי הרשות המקומית רשאית להתחשב במצבה הכספי ובהפסד ההכנסה הצפוי להיגרם לה בגבשה המלצה בעניין מתן הפטור. סעיף 5(ז) לפקודה, לעומת זאת, הינו הסדר מיוחד, אשר בבסיס הפטור הקבוע בו ניצבת תכלית מוגדרת ומצומצמת יותר של תמיכה במוסדות המספקים שירות רפואי. עוצמת האינטרס הציבורי בתמיכה בפעילות זו מצריכה גיבוש קריטריונים שונים מן הקריטריונים שגובשו לעניין סעיף 5(י) לפקודה, ובכלל זה עשויה להצדיק את צמצום המשקל המיוחס לשיקולים מקומיים דוגמת אופיו המקומי של השירות או הפגיעה בהכנסותיה של הרשות המקומית (הגם שאין להתעלם משיקולים אלה, כפי שיובהר בהמשך). 11. משקבענו כי המשיבים 1 ו-2 יצאו ידי החובה שהוטלה עליהם בבג"ץ עיריית רחובות, נותר לנו לבחון האם הצליחו העותרות להצביע על פגם שנפל בהוראות נוהל 4/04 לגופן או בדרך גיבושן, המצדיק את התערבותו של בית משפט זה. העותרות טוענות, כאמור, כי השיקולים המערכתיים הכלל-מדינתיים שהנחו את המשיב 1 בהחלטתו לפטור את קופות החולים מתשלום ארנונה חורגים מגדר תכלית החקיקה המסמיכה, המוגבלת, לשיטת העותרות, למתן פטור לגופים הפועלים בתוך קהילת הרשות המקומית ומשרתים את תושביה. דינה של טענה זו להידחות. לא מצאנו בסיס לטענה כי שיקול דעתו של שר הפנים במתן פטור לפי סעיף 5(ז) לפקודה מוגבל לשיקולים מקומיים בלבד. הפקודה אינה מגבילה, מבחינת לשונה או תכליתה, את שר הפנים לשיקולים מקומיים, והפטורים השונים הקבועים בה בהחלט עשויים לשרת גם תכליות מערכתיות (וראו, למשל, את הפטור המוקנה למצבות היסטוריות או למקומות היסטוריים בסעיף 5(א) לפקודה; את הפטור המוקנה לבתי קברות בסעיף 5(ג) לפקודה; את הפטור המוענק למוזיאונים בסעיף 5(י) לפקודה ועוד). באסמכתאות עליהן מתבססות העותרות אין כדי להועיל להן לביסוס טענתן ביחס לשיקולים שמוסמך שר הפנים לשקול באישור פטור מארנונה על פי הפקודה. העותרות הפנו את בית המשפט לבג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673 (להלן: פרשת יקותיאלי), שם נקבעה בטלותה של תקנה שהתקין שר הפנים, המסמיכה מועצת עירייה לקבוע כי הזכאי לקבל תשלום להבטחת הכנסת מינימום מהמשרד לענייני דתות זכאי גם לקבל הנחה מתשלום ארנונה. אמנם, בין הפגמים השונים שנפלו בתקנה זו עמד השופט (כתוארו דאז) חשין גם על כך ששר הפנים שגה בעירובה של מדיניות כלל-מדינתית במדיניות עירונית. בשל כך קבע השופט חשין כי בשונה מן המדינה, הרשות המקומית אינה מוסמכת לתמוך מתקציבה באברכים שתורתם אומנותם. אולם, בפרשת יקותיאלי הנ"ל עמדו על הפרק תקנות שהתקין שר הפנים מכוח סמכותו לקבוע תנאים וכללים למתן הנחות בתשלומי ארנונה, על פי סעיף 12 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992. תקנות אלה קבעו לאילו סוגי אנשים מוסמכת מועצת הרשות המקומית ליתן הנחה בארנונה ועל כן נדרש שר הפנים לשוות לנגד עיניו שיקולים "הנגזרים מתוך חייה של הרשות המקומית והגודרים עצמם בתחומיה של הרשות המקומית" (שם, בע' 695). לעומת זאת, בענייננו מתייחסים הקריטריונים שבהוראות חוזר מנכ"ל 4/04 לאישור פטור מארנונה על ידי שר הפנים ועל פי הפקודה, אשר הן לפי נוסח הוראותיה והן על פי תכליתה אינה מגבילה, כאמור, את שר הפנים לשיקולים מקומיים בלבד בבחינת מתן הפטור למוסדות המעניקים שירותים רפואיים לציבור. גם בבג"ץ 1675/02 אדם טבע ודין נ' שר הפנים (לא פורסם) עליו נסמכות העותרות אין בכדי להועיל לביסוס טענתן. באותו עניין נקבע כי הקריטריונים לפטור מארנונה למוסדות מתנדבים לפי סעיף 5(י) לפקודה - המתנים את קבלת הפטור במתן שירותים אשר נועדו להיטיב עם קהילת הרשות המקומית שבתחומה מצוי מבקש הפטור ובפעולה בתחומים בהם הרשות המקומית פועלת או מוסמכת לפעול - הינם קריטריונים סבירים וראויים. זאת, מאחר שהארנונה נועדה לשמש כמקור מרכזי למימון הוצאותיה של הרשות המקומית בתחומיה שלה ולרווחת תושביה. מכך אין מתחייבת המסקנה כי קביעת קריטריונים לפטור מארנונה לפי סעיף 5(ז) לפקודה, אשר אינם מתמקדים רק באופיים המקומי של השירותים הרפואיים הניתנים על ידי הגוף מבקש הפטור, אינה קביעה סבירה וראויה. יש להדגיש כי סעיף 5(ז) לפקודה הינו, כאמור, הסדר מיוחד אשר תכליותיו אינן זהות בהכרח לתכליות העומדות בבסיסו של סעיף 5(י) לפקודה. יחד עם זאת, לא נעלמה מעניינו הבעייתיות הקיימת במצב בו הרשות המקומית נקראת לתת שירותים ממשאביה העצמאיים, מבלי שתהיה לה שליטה על מתן פטורים מארנונה (ראו דברי השופט אנגלרד בבג"ץ עיריית רחובות, ע' 110). זאת, מאחר שהארנונה היא המס העיקרי אותו גובות רשויות מקומיות לכיסוי הוצאותיהן ואף המקור העיקרי להכנסותיהן של הרשויות המקומיות (פרשת יקותיאלי הנ"ל, ע' 683; ראו גם: י' בלנק "מקומו של ה'מקומי': משפט השלטון המקומי, ביזור ואי שוויון מרחבי בישראל", משפטים לד (תשס"ד) 197, 244), מה עוד שגם תקרת הארנונה נקבעת על ידי השלטון המרכזי. בעייתיות זו אך גוברת לנוכח מצוקתן הכספית של הרשויות המקומיות. לפיכך, בגבשו קריטריונים לאישור פטור לפי סעיף 5(ז) לפקודה על שר הפנים לקחת בחשבון בעיה זו ולאזן בין האינטרס הציבורי בתמיכה בגופים המספקים שירותים רפואיים חיוניים לציבור שלא למטרות רווח לבין צורכי הרשויות המקומיות. ואכן, לשר הפנים, אשר ממלא תפקיד מרכזי בפיקוח על תעריפי הארנונה, זווית הראיה הרחבה והכוללת המאפשרת לו לערוך איזון זה כדי למנוע הכבדה יתרה על תקציב הרשות המקומית כתוצאה ממתן פטורים מארנונה מכוח הפקודה. בענייננו, נראה כי החלטת שר הפנים לאשר פטור מארנונה לקופות החולים המוכרות אכן משקפת את האיזון האמור ומכל מקום נמצאת במתחם הסבירות, בהביאה בחשבון כי הפטור מארנונה לפי סעיף 5(ז) לפקודה הפך לפטור חלקי בלבד בעקבות הוספת סעיף 5ג לפקודה, ובהביאה בחשבון עוד כי קופות החולים משרתות בראש ובראשונה את תושבי הרשות המקומית שבקרבה הן פועלות. אשר לבתי החולים שמפעילות קופות החולים בתחום הרשות המקומית, אלה אמנם אינם משרתים את תושבי הרשות המקומית באופן בלעדי, אך מקובל עלינו כי יש לראות בהם מנוף לצמיחה ולפיתוח של הרשות המקומית ושל תושביה. בנסיבות אלה, באנו לידי מסקנה כי החלטת שר הפנים לאשר מתן פטור מארנונה לקופות החולים אינה חורגת ממתחם הסבירות הנתון לו במסגרת סמכותו לפי סעיף 5(ז) לפקודה וכי לא נפל בה פגם המצדיק את התערבותנו. 12. אשר לטענת העותרות כי הוראות חוזר מנכ"ל 4/04 אינן מקיימות את החובה לפעול על פי קריטריונים ברורים, ענייניים ושווים, נעיר כי נכון הדבר שהלכה מושרשת מלפנינו הינה כי חלוקת כספים מתקציב המדינה למוסדות שונים צריכה להיעשות על פי קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים, באופן העולה בקנה אחד עם היותן של רשויות השלטון נאמני הציבור (ראו לדוגמה: בג"ץ 59/88 צבן נ' שר האוצר, פ"ד מב(4) 705, 706; בג"ץ 4906/98 עמותת "עם חופשי" נ' משרד הבינוי והשיכון, פ"ד נד(2) 503, 512). הלכה זו, שנקבעה לעניין סיוע ישיר למוסדות, יפה גם כאשר מדובר בסיוע עקיף על דרך של מתן פטור ממס (ראו בג"ץ עיריית רחובות הנ"ל בע' 116 והאסמכתאות המובאות שם). אולם, בענייננו, לא מצאנו כי טענות העותרות בהקשר זה מבססות עילה להתערבותנו. אשר לדרישה לגיבוש קריטריונים ברורים, הרי שמהוראות חוזר מנכ"ל 4/04 עולה בבירור כי הפטור יחול רק על אותם נכסים המשמשים את קופות החולים לצורך מתן שירותים על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי ולא על כלל נכסי קופות החולים. אמנם, כאמור בסעיף 9 לעיל, נראה כי ראוי היה להגדיר באופן בהיר יותר את הנכסים הזכאים לפטור, ולהתייחס, בין היתר, להבחנות אפשריות הנוגעות לשימושיהם של נכסים שונים ולשירותים הניתנים בהם. עם זאת, אין בכך כדי להביא לפסילת הקריטריונים הקיימים. בנוסף, כפי שהובהר לעיל, מצאנו כי הקריטריונים הקבועים בחוזר מנכ"ל 4/04 אכן הינם קריטריונים ענייניים. זאת ועוד, אין בידינו לקבל את טענות העותרות כי יש לפסול קריטריונים אלה מאחר שברקע להם ניצב חששה של המדינה כי נטל הארנונה שיוטל על קופות החולים יתגלגל לפתחה. כאמור, באשרו פטור מארנונה לפי סעיף 5(ז) לפקודה מוסמך שר הפנים לקחת בחשבון גם שיקולים מערכתיים, ובמיוחד כך כאשר במסגרתם מובאת בחשבון גם התועלת שמפיקה הרשות המקומית מקיומם של מוסדות הבריאות בתחומה. כפי שהובהר לעיל, מצאנו כי בנסיבות העניין מדובר בהחלטה שאינה חורגת ממתחם הסבירות, בהינתן חלקיות הפטור מארנונה ובהתחשב בתרומתן של קופות החולים לרשות המקומית שבתחומה הן פועלות. סיכומו של דבר, באנו לידי מסקנה כי המשיבים 1 ו-2 יצאו ידי החובה שהוטלה עליהם בבג"ץ עיריית רחובות וכי בהוראות חוזר מנכ"ל 4/04, כמו גם בהליך גיבושן, לא נפלו פגמים המצדיקים התערבותו של בית משפט זה. משכך, ממילא לא מצאנו להיעתר לסעדים האחרים המבוקשים על ידי העותרות. בשולי פסק דיננו נעיר כי בהתאם לאמור לעיל ובהתאם לאמור בחוזר המנכ"ל עצמו, מן הראוי להשלים את קביעת הקריטריונים למתן הפטור לפי סעיף 5(ז) הנ"ל. אשר על כן, העתירה נדחית. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופטת ד' ביניש. ניתן היום, ו' בתמוז התשס"ה (13.7.2005). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04043390_N02.doc/צש מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il