חברת חוף בת ים ליזמות ולפיתוח בע"מ נ. משרד הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 4336/15 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4336/15 לפני: כבוד הנשיאה מ' נאור כבוד השופט ח' מלצר כבוד השופטת ע' ברון העותרות: 1. חברת חוף בת ים ליזמות ולפיתוח בע"מ 2. עיריית בת ים נ ג ד המשיבים: 1. משרד הפנים 2. שר הפנים 3. מדינת ישראל - משרד העלייה והקליטה עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: ח' באייר התשע"ו (16.5.2016) בשם העותרות: עו"ד אסף ביגר; עו"ד אפרים אופק אהרון בשם המשיבים: עו"ד נחי בן אור פסק-דין הנשיאה מ' נאור: העותרות, עיריית בת-ים וחברה עירונית שבבעלותה (להלן: העירייה), פנו לשר הפנים בבקשה לקבל אישור לפרסום מכרז להקמת מבני דיור לקשישים על מקרקעין שבבעלות העירייה. שר הפנים החליט לא לאשר את הבקשה, לאחר שמצא כי קיימת מניעה תכנונית להקמת הפרויקט על אותם המקרקעין. החלטה זו ניצבת במוקד העתירה דנן. הרקע לעתירה 1. בשנת 2011 הממשלה קיבלה החלטה שמטרתה לקדם בניית מתחמי דיור לקשישים. בעקבות זאת, פירסם משרד הקליטה הזמנה לרשויות מקומיות להציע הצעות להקמת מתחמי דיור מיוחדים לקשישים בעלי זכאות לדיור ציבורי. בהזמנה צוין שהבנייה תיעשה על ידי רשויות מקומיות המחזיקות בקרקעות שיועדו לשימוש ציבורי. העירייה הגישה למשרד הקליטה הצעה להקמת מתחם דיור לקשישים של 200 יחידות דיור (להלן: הפרויקט). ההצעה נמצאה מתאימה, וביום 23.12.2012 נחתם הסכם בין העירייה לבין משרד הקליטה, שבמסגרתו העירייה התחייבה להקים את הפרויקט ולהפעילו למשך תקופה של 20 שנה. עוד הוסכם כי הפרויקט יוקם על מקרקעין שכתובתם ברחוב קרן היסוד 14 בעיר בת-ים, אשר מצויים על חלק מחלקה חדשה 400 (להלן: המקרקעין). 2. בעקבות ההסכם העירייה החליטה לפרסם מכרז לאיתור יזם אשר יקים את המתחם בעצמו ויפעילו. ביום 7.8.2014 פנתה העירייה לשר הפנים בבקשה לקבל מראש אישור עקרוני לפרסום המכרז. זאת, בהתאם לסעיף 188 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), שלפיו המכרז שביקשה העירייה לפרסם טעון אישור מאת שר הפנים: עשיה במקרקעין 188. (א) עיריה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין, להחליפם או למשכנם אלא על פי החלטת המועצה ברוב חבריה ובאישור השר [שר הפנים – מ.נ.] או מי שהוא הסמיך לכך. (ב) עיריה רשאית להשכיר מקרקעין או להרשות שימוש במקרקעין שאין בו משום שכירות, אולם השכרת מקרקעין לתקופה העולה על חמש שנים והשכרת נכס שחוק הגנת הדייר [נוסח משולב], תשל"ב-1972, חל על שכירותו, טעונות החלטה ואישור כאמור בסעיף קטן (א). [...] (ההדגשות הוספו – מ.נ.). ההנחיות לאישור מכרז של רשויות מקומיות מעוגנות בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 5/2004 (20.5.2004) (להלן: חוזר המנכ"ל). בהתאם למתכונת העבודה הנהוגה במשרד הפנים, בקשת העירייה הועברה לבדיקת לשכת התכנון המחוזית, על מנת לוודא שאין מניעה תכנונית לביצוע הפרויקט. 3. לשכת התכנון המחוזית המליצה שלא ליתן אישור עקרוני למכרז, ושר הפנים אימץ את המלצתה. הטעם העיקרי לכך היה שרשימת השימושים המותרים בתכניות התקפות אינה כוללת דיור לקשישים. כמו כן, הוזכר שיש לקבוע הוראות בינוי למתחם המבוקש במקרקעין במסגרת הליך תכנוני. העירייה השיגה על החלטתו של שר הפנים, ולאחר דין ודברים בין הצדדים הוגשה העתירה שלפנינו. טענות הצדדים 4. לטענת העירייה, שר הפנים סטה מהנחיות מינהליות ושקל שיקולים זרים בהחלטתו שלא לאשר את המכרז על בסיס נימוקים תכנוניים. סירובו של שר הפנים, כך נטען, אינו מתיישב עם תכליתו של סעיף 188 לפקודת העיריות, שלטענת העירייה מסתכמת בבחינת כדאיות העסקה וטוהר המידות. הוא הדין, לטענת העירייה, בנוגע לחוזר המנכ"ל, שאמות המידה שנקבעו בו לאישור המכרז הן כדאיות כלכלית, קיום מקורות פיננסיים וקיומו של ייעוץ משפטי הולם, ולא כוללות היבטים תכנוניים. ביחס לנימוקי הדחייה לגופם טענה העירייה כי הפרויקט המתוכנן מתאים לייעוד המקרקעין. העירייה הסכימה שהתכניות הרלוונטיות אינן כוללות תכליות מפורשות של בניית דיור לקשישים, דיור בר השגה או דיור מוגן, אך טענה שלשון התכניות ותכליתן מלמדות כי ניתן וראוי "לקרוא לתוכן" את התכליות הרלוונטיות ולאשר מכוחן את הקמת הפרוייקט. כמו כן, טענה העירייה שהוראות הבינוי הקיימות הן מספקות ואין צורך בתכנית חדשה לצורך זה. עוד העלתה העירייה טענות שונות בנוגע לחוסר תיאום בין רשויות המדינה ולחשיבות הפרויקט. 5. מנגד, המשיבים דחו את טענת העירייה לפיה שר הפנים מנוע מלערוך בחינה של המגבלות התכנוניות הנוגעות למקרקעין. לעמדת המשיבים טענה זו מנוגדת לעקרונות בסיסיים של מינהל תקין ושמירה על שלטון החוק. לשיטתם, משמעות בקשת העירייה היא למעשה ששר הפנים יאשר מכרז לתכלית שאינה חוקית. המשיבים הוסיפו כי בחינת התכליות הספציפיות החלות על המקרקעין מובילה למסקנה שלא ניתן להקים את הפרויקט המבוקש על בסיס התכניות הקיימות. המשיבים אף עמדו על כך שיש צורך שהוראות הבינוי ייקבעו בתכנית חדשה ומאושרת בשל היקף הפרויקט המתוכנן והשפעתו על הסביבה. דיון והכרעה 6. לאחר שעיינו בטענות הצדדים, והוספנו ושמענו טענות על-פה, הגעתי לכלל מסקנה שלא נפל בהחלטתו של שר הפנים פגם המצדיק את התערבותו של בית משפט זה. אנמק. טענתה העיקרית של העירייה הייתה כי התחשבות שר הפנים בהיבטים תכנוניים היא בגדר שיקולים זרים. דין טענה זו להידחות. שיקולים תכנוניים שנועדו לכך שהעירייה תפעל כדין ולא תפרסם מכרז שאין באפשרותה לממשו אינם שיקולים זרים. אלו שיקולים רלוונטיים שראוי היה ששר הפנים ישקול, "וייאמר המובן מאליו, והוא ששיקולי חוקיות לא יכול שיהיו שיקולים זרים, ומקומם לעולם אינו נפקד מגדרם של השיקולים הצריכים לעניין" (בג"ץ 5134/14 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' מועצת מקרקעי ישראל, פסקה 48 לפסק דינה של השופטת ע' ברון (14.11.2016) (ההדגשה הוספה – מ.נ.)). זאת, במיוחד שעה שההסדר בסעיף 188 לפקודת העיריות, שמכוחו כאמור שר הפנים נדרש לאישור המכרז, נועד על פי הפסיקה "כדי למנוע עשייה במקרקעין הפוגעת באינטרס הציבורי, וכדי להפעיל מנגנון ביקורת מפני חשש למעשים בלתי-תקינים בנכסי ציבור" (עע"ם 4927/08 הממונה על המחוז משרד הפנים נ' אפרמיאן, פסקה 57 (16.6.2011); ראו גם: בג"ץ 4401/10 גל נ' עיריית רחובות (24.3.2011)). מטעמים אלה אף אין בידי לקבל את הטענה שחוזר המנכ"ל מחייב את שר הפנים לאשר מכרז בלתי חוקי בכך שהוא אינו כולל תנאי מפורש לפיו הפרויקט מושא האישור ייבנה כחוק. 7. אף לא מצאתי מקום להתערב בקביעת שר הפנים לפיה הפרויקט המתוכנן אינו מתיישב עם הרקע התכנוני של המקרקעין. אפרט. התכליות המותרות במקרקעין מעוגנות בתכנית מתאר מקומית (הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז תל-אביב "תכנית מתאר מס' 2א' למרחב תכנון מקומי בת-ים" (1971) (להלן: התכנית המקומית)) ובתכנית מפורטת (הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, מרחב תכנון מקומי בת-ים "תכנית מס' 199 שינוי לתכנית מפורטת מס' 106, רמת הנשיא – רובע ה'" (1976) (להלן: התכנית המפורטת)). להשלמת התמונה יצוין שעל המקרקעין חלות עוד שתי תכניות מפורטות (תכנית בי/293 משנת 1980 ותכנית בי/362 משנת 1996), אך אלו לא שינו מרשימת התכליות הנזכרות בתכנית המקומית ובתכנית המפורטת. 8. התכנית המקומית ייעדה את המתחם שבו נמצאים המקרקעין ל"מגרשים לבניינים ציבוריים". סעיף 44(ב) לתכנית כולל פירוט לגבי כל הייעודים השונים הקבועים בה. בנוגע לייעוד של "אזור לבניינים ציבוריים" נקבעה בסעיף 44(ב) לתוכנית המקומית ההגדרה הבאה: "בניינים ציבוריים בבעלותה של עירית בת-ים או הממשלה, בתנאי שהובטחו מקומות חניה לכלי רכב לשביעות רצונה של הועדה המקומית". מעבר לכך אין בתכנית המקומית פירוט נוסף של התכליות המותרות באזור המיועד לבניינים ציבוריים. לעומת זאת, התכנית המפורטת כללה בסעיף 10(ד) רשימה של תכליות מותרות לאזור לבניינים ציבוריים. דיור מוגן לקשישים לא נמנה ברשימה זו, בה נכללו התכליות הבאות בלבד: "בתי ספר, גני ילדים, תחנות לאם וילד, מעונות ילדים, מועדוני נוער, בתי כנסת, מרפאות, מוסדות דת וצדקה". בניגוד לטענת העירייה, ציון התכליות במסגרת התכנית המפורטת אינו מהווה סטייה או חריגה מהוראות התכנית המקומית, אלא מדובר בפירוט שלהן שמן הראוי שייערך ושיש לפעול בהתאם לו. אכן, "טבע הדברים הוא, שמידת פירוטן של תכניות ילך ויגבר ככל שנרד במידרג ההירארכי, והרי אחד מייעודיהן של תכניות הוא לבצע תכניות שמעליהן" (בג"ץ 2820/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441 (1996)). עיון בתכנית המקומית ובתכנית המפורטת מלמד, אפוא, כי הן אינן כוללות את התכלית של דיור לקשישים או תכלית אחרת שעולה בקנה אחד עם הפרויקט – ואילו תכליות אחרות כן מנויות בתכנית המפורטת. 9. העירייה הוסיפה וטענה כי יש לפרש את המושג "בניינים ציבוריים" בהתאם לדברי חקיקה אחרים, ובהם סעיף 188 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, אשר עוסק בהפקעה. גם טענה זו אין בידי לקבל. המושג "בניינים ציבוריים" הוא מושג רחב שאין מניעה שיקבל בהקשרים שונים משמעויות שונות. ודוק: "אף שיש לשאוף להרמוניה תחיקתית, אין לפרש מונח המופיע בחיקוקים שונים באחידות 'עיוורת' אלא בהתחשב בתוכנו של החוק ובמגמתו הכללית, והדבר עשוי להוביל לפירושים שונים ולמשמעויות שונות שיינתנו לאותו מונח עצמו בכל אחד מאותם חיקוקים" (ע"א 477/02 גונן נ' פקיד השומה חיפה (29.12.2005)). 10. זאת ועוד: העירייה טענה כי בהתאם לסעיף 44(א) לתכנית המקומית, יש להכיר בתכלית של הקמת הפרויקט ב"אנלוגיה" לתכלית של מעון ילדים. דין טענה זו להידחות גם כן. אכן, בסעיף 44(א) לתכנית המקומית נקבע: "לגבי תכלית שלא הוזכרה ברשימת התכליות, תחליט הוועדה המקומית על פי אנלוגיה לתכליות המותרות לפי רשימת התכליות באזור הנדון". אולם, הפרויקט שהעירייה ביקשה להקים כלל מבנה אחד או שניים, בגובה של עד 18 קומות, הכוללים 200 יחידות דיור מוגן. ישנם הבדלים מהותיים בין פרויקט כזה לבין מעון ילדים בהיבטים של היקף הבנייה, סוג האוכלוסייה ואופי השירות הניתן במקום. הבדלים אלו אף גורמים לכך שההשפעות הסביבתיות של פרויקט כזה הינן שונות באופן משמעותי מהשפעותיו של מעון ילדים. לכן, בדין קבע שר הפנים שגם אם ניתן לאשר תכליות באמצעות אנלוגיה, לא היה מקום לכך בענייננו. 11. הנה כי כן, לא ראיתי עילה להתערב בהחלטת שר הפנים שלא להעניק אישור למכרז בשל המניעה התכנונית שפורטה. משכך, לא ראיתי מקום להידרש לסוגיית הוראות הבינוי. משנקבע כי יש צורך בשינוי תכנוני לשם קידום הפרויקט, ממילא יש להניח כי תכנית חדשה, אם תקודם, תכלול גם הוראות בינוי כנדרש (ראו: סעיף 145(ז)(3) לחוק התכנון והבניה). אף לא מצאתי שיש בטענות העירייה בדבר חוסר התיאום בין הרשויות השונות ובדבר חשיבותו של הפרויקט כדי להצדיק את התערבות בית המשפט בהחלטת שר הפנים. אין בדבר כדי לגרוע מחשיבות הפרויקט או מחשיבותה של הקצאת דיור לקשישים בעלי זכאות לדיור ציבורי. אולם הקמת הפרויקט צריך שתיעשה בהתאם להוראות הדין. 12. סוף דבר: העתירה נדחית. העותרות יישאו בהוצאות המשיבים בסך של 15,000 ש"ח. ה נ ש י א ה השופט ח' מלצר: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ע' ברון: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק-דינה של הנשיאה מ' נאור. ניתן היום, ‏ד' בתשרי התשע"ח (‏24.9.2017). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 15043360_C09.doc דז מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il