פסק-דין בתיק ע"א 4335/01
בבית המשפט העליון
בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
ע"א 4335/01
בפני:
כבוד הנשיא א' ברק
כבוד השופט א' ריבלין
כבוד השופטת א' חיות
המערערת:
עיריית צפת
נ ג ד
המשיבה:
בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת
מיום 26.3.2001, בתיק ה"פ 362/99, שניתן על ידי
כבוד השופטת ד"ר נאוה אפל-דנון
תאריך הישיבה:
י"ח בטבת התשס"ג
(23.12.2002)
בשם המערערת:
עו"ד אליעזר וילצ'יק; עו"ד איריס אדרי
בשם המשיבה:
עו"ד רונית פלג; עו"ד איתי כהן
פסק-דין
הנשיא א' ברק:
האם סיווג נכסי בזק חברה ישראלית לתקשורת
בע"מ בעיר צפת, בסיווג "חברה ממשלתית", לצורך הטלת ארנונה, הוא
סיווג כדין? זו השאלה המרכזית הניצבת בפנינו בערעור זה.
העובדות וההליכים
1. בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ
(להלן: בזק) היא חברה ממשלתית שמעניקה שירותי בזק על פי חוק הבזק,
התשמ"ב-1982. היא מחזיקה בנכסים בתחום העיר צפת, המשמשים למרכזת, משרדים,
יחידת תיקונים, מחסנים ותחנת שידור. החל משנת המס 1987 נקבע בצווי הארנונה של
עיריית צפת סיווג נכסים חדש תחת הכותרת "חברה ממשלתית". סיווג נכסי בזק
בעיר צפת על פי הסיווג "חברה ממשלתית" הוסדר בין הצדדים על פי הסכם עד
סוף שנת 1996. בשנים 1997 ו-1998 סיווגה עיריית צפת את נכסי בזק בעיר, על פי
הסיווג של "חברה ממשלתית". בזק חלקה על כך בפני העירייה. בשנת 1999
סווגו נכסי בזק בצפת שוב בסיווג "חברה ממשלתית", על פי צו הארנונה של
אותה שנה, שקבע סיווג זה במלים אלה:
"תחבורה, חשמל, מרכולים, סופרמרקטים, רשתות שיווק, מוסדות או
גופים וחברות ממשלתיות, רשויות ממלכתיות, סוכנות יהודית, הסתדרות כללית או כל גוף
ציבורי אחר שלא פורט לעיל" (סעיף 2.5.1.3).
2. על סיווג זה בשנת 1999 השיגה בזק בפני
מנהל הארנונה של עיריית צפת. השגתה נדחתה בנימוק של העדר סמכות. נוכח זאת, היא
פנתה לבית המשפט המחוזי בנצרת בהמרצת פתיחה (ה"פ 362/99). בהליך זה, נתבקש
בית המשפט לתת פסק דין הצהרתי, כי תעריפי הארנונה בהם חויבה בזק בגין נכסיה בעיר
צפת בסיווג "חברה ממשלתית", החל משנת 1997, הם בלתי חוקיים, ולחילופין,
בלתי סבירים. כן נתבקש בית המשפט להצהיר, כי התעריפים שצריכים היו לחול, החל משנת
1997, הם התעריפים שבסיווג "משרדים ו/או מלאכה ו/או עסק אחר", בהתאם
לשימוש הנעשה בנכסי בזק. כל זאת, משום שהסיווג "חברה ממשלתית" הוא סיווג
על פי זהות המחזיק בנכס, ולא על פי השימוש בנכס, בניגוד לאמור בחוק המסמיך, הוא
חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992
(להלן: חוק ההסדרים").
פסק הדין של בית המשפט המחוזי
3. בית המשפט המחוזי (כבוד השופטת נ' אפל-דנון)
קבע כי על פי סעיף 8 לחוק ההסדרים, "אין להתחשב בזהותו של המשלם כדי להטיל
עליו ארנונה מתאימה, אלא נקבע כי על המחזיק בנכס, לשלם את היטל הארנונה ללא קשר
לזהותו הספציפית. אין כל רלבנטיות לצורך קביעת תעריף הארנונה למיהות הבעלים או
המחזיק בנכס ואותו מחזיק יכול להחזיק נכסים המשמשים לשימושים שונים ולהיות מחוייב
באופן שונה לגבי כל אחד מאותם נכסים על פי מיקומם ועל פי השימוש בהם. למרות זאת,
קבעה המשיבה (עיריית צפת – א' ב') בצו הארנונה שלה את התעריף באופן גורף על פי
הסטטוס של המחזיק בנכס, דהיינו היות המחזיק חברה ממשלתית תוך התעלמות מהשימוש
שנעשה בנכס" (שם, פיסקה 1, בעמודים 5-6). מכאן, קביעת בית המשפט קמא
כי הצו הוא בלתי חוקי. בהמשך, התייחס בית המשפט קמא לסבירות צו הארנונה של עיריית
צפת לשנת 1999 (סעיף 2.1.5.3). הוא ראה חוסר סבירות בהתייחסות הצו השווה לגופים
עסקיים רווחיים הנמנים בסעיף ולגופים ממשלתיים שאינם רווחיים. כן ראה חוסר סבירות
בהבדל הנוצר על פי הצו בין חברה ממשלתית ובין חברה מסחרית שאיננה נמנית בסעיף,
שעושות אותו שימוש בנכס. מכאן קביעת בית המשפט כי הצו הוא בלתי סביר. לאור כל זאת,
קיבל בית המשפט המחוזי את המרצת הפתיחה וקבע כי לא יחולו על בזק תעריפים בסיווג
"חברה ממשלתית", אלא, תעריפים על פי הסיווג "משרדים, מלאכה, או כל
עסק אחר", בהתאם לשימוש בנכס. הוא החיל קביעה זו, משנת 1998, וזאת, כך ניתן
להסיק מפסק דינו, משום שהוא סבר שההשגה שהוגשה למנהל הארנונה בעיריית צפת בשנת
1999, התייחסה לחיוב בזק בארנונה בגין שנת המס 1998. על פסק דין זה הגישה עיריית
צפת את ערעורה בפנינו.
הטענות בערעור
4. המערערת טוענת כי הסיווג "חברה
ממשלתית" הוא סיווג חוקי, וכדין סווגו נכסי בזק על פי סיווג זה וחוייבו
בארנונה בהתאם. לדידה, השיקול בדבר זהות המחזיק, שקובע את מידת רווחיותו, הוא
שיקול שהוכר בפסיקה בטרם נחקק חוק ההסדרים, וממשיך להיות מוכר אף אחרי חוק
ההסדרים. כן טענה המערערת רבות כנגד קביעות בית המשפט המחוזי בדבר אי סבירות צו
הארנונה. לחילופין, טענה המערערת, כי טעה בית המשפט המחוזי בכך שהחיל את החלטתו
רטרואקטיבית משנת 1998, וכי היה על בית המשפט להחיל את החלטתו ממועד פסק הדין,
ולמצער משנת 1999. מנגד, תומכת בזק בפסק דינו של בית המשפט המחוזי הן לעניין אי
חוקיות ואי סבירות הסיווג "חברה ממשלתית", והן לעניין התחולה של קביעה
זו. לשיטתה, צדק בית המשפט המחוזי משהחיל את קביעתו משנת 1998, ובכך אף עשה חסד,
לדידה, עם המערערת, משלא החיל את הקביעה משנת 1997.
חוקיות הסיווג "חברה ממשלתית"
5. סעיף 8 לחוק ההסדרים, קובע לאמור:
"(א) מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה
שאינם אדמות בנין; הארנונה תחושב לפי יחידות שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו
ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס".
הקריטריונים הרלבנטיים על פי סעיף זה, הם, איפוא,
סוג הנכס, שימושו ומקומו. זהות המחזיק בנכס איננה נמנית על הקריטריונים הרלבנטיים.
כך עולה מלשון סעיף 8 לחוק, ומן התכלית שלו, בדבר צמצום שיקול הדעת של הרשות
המקומית בהטלת הארנונה. מכאן, שהסיווג "חברה ממשלתית", המושתת על
"זהות המחזיק", ולא על פי הקריטריונים הרלבנטיים בחוק, הוא סיווג הנוגד
את סעיף 8, ולכן, הוא בלתי חוקי. כך קבענו לאחרונה, בפרשה דומה שעלתה בפנינו
(ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית
לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3) 337 (להלן: פרשת עיריית עפולה)). אף
בפרשה זו סווגו נכסי בזק בצו הארנונה של עיריית עפולה בסיווג "חברה
ממשלתית". בזק טענה כי סיווג זה הוא בלתי חוקי, בהיותו נוגד את סעיף 8 לחוק
ההסדרים. בית המשפט קיבל טענה זו. וכך כתבה חברתי השופטת ט' שטרסברג כהן:
"חוק ההסדרים מציין שלושה מבחנים לצורך חישוב ארנונה: סוג הנכס,
שימושו ומקומו. ... באיזה מן המבחנים הקבועים בחוק עומדת "חברה
ממשלתית"? סיווג של נכס כ"חברה ממשלתית" לצורך חיוב בארנונה הוא בעייתי.
עיון בדין וחשבון השנתי של רשות החברות הממשלתית (המפורסם באתר האינטרנט של הרשות www.gca.gov.il)
מלמד כי קיימות חברות ממשלתיות רבות במגוון ענפים שונים, ובהם תחום החשמל, המים,
התעשייה, המסחר, האלקטרוניקה, התחבורה, התקשורת, הביטחון, החקלאות, הבינוי,
החינוך, התרבות והאמנות. בחינת החברות השונות המוגדרות כחברות ממשלתיות מלמדת על
שוני משמעותי הקיים ביניהן באשר למאפייני פעילותן, היקפן, רווחיותן, ובייחוד
השימוש שהן עושות בנכסיהן וסוג הנכסים שהן מחזיקות בהם. "חברה ממשלתית"
מתאפיינת בכך שהשליטה בה היא בידי הממשלה. היא אינה משקפת קבוצה הומוגנית של
פעילות. חברות ממשלתיות אינן קרוצות מאותו חומר ואינן עשויות מאותו עור. עסקיהן
ופעילותן עשויים להיות שונים אלה מאלה במידה ניכרת. המרכיב המרכזי הבא לידי ביטוי
במונח "חברה ממשלתית", הוא מרכיב הבעלות והשליטה בחברה. אפיון נכס לשם
סיווגו לצורך קביעת ארנונה רק על-ידי מרכיב השליטה והבעלות בחברה אינו עונה על
הקריטריונים הקבועים בחוק. הוא חסר ביטוי כלשהו לשימוש הקונקרטי הנעשה בנכס, הוא
יוצר ... "אינדיבידואליזציה פסולה". לשיטתי, לא ניתן לסווג "חברה
ממשלתית" בתור שכזו כנכס לצורך הטלת ארנונה" (שם, בעמוד 347, ו
350).
6. המערערת טענה בפנינו, כי יש להבחין בין
פסק הדין בפרשת עיריית עפולה ובין המקרה דנן. לטענתה, קיימים הבדלים בין המקרים,
בצו הארנונה בכל מקרה ומקרה, בעובדות ונסיבות כל מקרה, ובטענות המשפטיות השונות
שהועלו בשני המקרים. אין בידי לקבל טענה זו. צווי הארנונה, בחלק הרלבנטי, הם זהים,
וקובעים סיווג של "חברה ממשלתית"; העובדות הרלבנטיות זהות; השאלה
המשפטית שעולה והטיעונים הרלבנטיים לה, זהים, ועניינם אחד, חוקיות הסיווג
"חברה ממשלתית", נוכח הקריטריונים הקבועים בסעיף 8 לחוק ההסדרים. ההבדלים
הקיימים בצווים, בעובדות ובטענות אינם רלבנטיים לעניין השאלה המשפטית העקרונית
הזהה בדבר חוקיות הסיווג "חברה ממשלתית". לאור כל האמור, מסקנתי היא, כי
בצדק נקבע שהסיווג "חברה ממשלתית", הוא סיווג בלתי חוקי. משזו מסקנתי, אין
לי צורך לדון בשאלת סבירות צו הארנונה של המערערת. אפנה, איפוא, לשאלת מועד התחולה
של הקביעה בדבר אי חוקיות הסיווג "חברה ממשלתית".
מועד התחולה
7. כזכור, המערערת טענה לחילופין, כי יש
להחיל את הקביעה בדבר אי חוקיות הצו, במידה והיא תיקבע, ממועד מתן פסק הדין בלבד,
ולמצער משנת 1999, שלגביה הוגש ההליך בבית המשפט המחוזי. דין טענתה זו של המערערת
להידחות. על שאלת התחולה בזמן של ההלכה השיפוטית, עמדתי במקום אחר בצייני:
"ההשקפה המקובלת כיום היא, כי שאלת התחולה בזמן של ההלכה
השיפוטית היא שאלה של הסדר פוזיטיבי בשיטה זו או אחרת, וכי אין כל דבר שהוא טבעי
להלכה השיפוטית או למבנה הקונסטיטוציוני של הפרדת הרשויות המחייב רטרואקטיביות. על
כן, בשיטת משפט שבה כוחה של ההלכה הפסוקה הוא הלכתי, נתונה שאלה זו להכרעתם של בתי
המשפט עצמם, על פי שיקולים של מדיניות משפטית" (ראו: א' ברק, שיקול דעת
שיפוטי (הוצאת פפירוס, 1987) 237-238. ראו גם בעמ' 417-423).
וכך כתב השופט י' זמיר, לעניין סמכויות בית המשפט
בביטול הוראה בלתי חוקית:
"גם כאשר הפגם שנפל בהסדר או בהוראה מחייב ביטולם של ההסדר או
ההוראה, לא בהכרח יהיה הביטול מיידי, אפילו מדובר בהוראה שבתקנה או בחוק. הביטול
על ידי בית המשפט, במקרה כזה, יכול להיות עתידי (פרוספקטיבי). כלומר, בית המשפט
יכול להצהיר כי ההסדר או ההוראה יהיו בטלים ממועד מסוים בעתיד, כפי שבית המשפט
יקבע, ועד אז ההסדר או ההוראה, אף שהם פגומים, יישארו על כנם ובתוקפם. הצהרה
עתידית כזאת ניתנת, במקרים הראויים, משום שהאיזון בין השיקולים השונים הכרוכים
במקרה, ובהם השיקולים של שלטון החוק, טובת הציבור והנזק הצפוי לנוגעים בדבר, מוביל
למסקנה כי ראוי שהמצב הקיים, אף שאינו חוקי, יימשך עוד פרק זמן מסויים, עד שיתוקן
כנדרש. זהו אחד הביטויים של תורת הבטלות היחסית" (בג"צ 551/99 שקם
בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ, פ"ד נד(1) 112, 120).
8. במקרה דנן, אי החוקיות נובעת מסתירת הצו
שהותקן על ידי העירייה לחוק המסמיך. מדובר באי חוקיות חמורה שקיימת בצו מאז
שהותקן. אי החוקיות עולה במידה רבה מלשונו של החוק המסמיך, ולא נזקקנו לכלים
פרשניים יצירתיים כדי להגיע למסקנה זו. טענות אי חוקיות הועלו כנגד צו הארנונה של
העירייה, על ידי בזק לפחות, מאז שנחקק הצו לראשונה, בשנת 1987. נוכח זאת, מידת
ההסתמכות של העירייה הראויה להגנה היא מידה מצומצמת. עקרון שלטון החוק וחוקיות
המנהל מחייב פסילת אי החוקיות מעיקרה. לאור כל זאת, אני לא רואה טעם מוצדק שלא
להחיל את הקביעה השיפוטית בדבר אי החוקיות מאז שהותקן הצו הבלתי חוקי. על כן, ההצהרה
בדבר אי חוקיות צו הארנונה של עיריית צפת חלה ממועד התקנתו של הצו. אולם, מאחר
שהסעד ההצהרתי נתבקש החל משנת 1997, ומאחר שלא בא ערעור שכנגד מצד בזק על מועד
התחולה שנקבע בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, אנו משאירים על כנה את קביעתו של בית
המשפט המחוזי כי התחולה היא משנת 1998.
9. בטרם אסיים, ברצוני להעיר, כי שאלת ההשבה
של סכומי הארנונה ששולמו על פי הצו הבלתי חוקי לא עמדה לדיון בפנינו כלל ועיקר.
שאלה זו היא שאלה שעומדת בפני עצמה בנפרד משאלת עצם אי החוקיות. אי החוקיות היא
שאלה אחת, שעמדה בפנינו והכרענו בה. ההשבה היא שאלה שנייה, שלא עמדה בפנינו ואין
אנו מכריעים בה. שאלת ההשבה של מס שנגבה שלא כדין, היא שאלה קשה (ראו: בג"ץ
4562/92 ח"כ אליעזר זנדברג נ' רשות השידור,
פ"ד נ(2) 793, 819-820; ע"א 180/99 מנהל מס קניה נ' טמפו תעשיות בירה בע"מ, פ"ד
נז(3) 625; ע"א 3602/97 נציבות מס הכנסה ומס
רכוש נ' דניאל שחר ואח', פ"ד נו(2) 297; ע"א 6080,6111/97 קמור רכב בע"מ נ' אגף המכס והמע"מ, מיסים יז(5)
ה-47; ד' פרידמן, דיני עשיית עושר ולא במשפט (כרך ב', מהדורה שנייה,
תשנ"ח) 876 ואילך; P.
Birks, "Restitution From The Executive: A Tercentenary Footnote to the
Bill of Rights" Essays on Restitution (Sydney, ed. By P. D. Finn,
1990) 164; A. Burrows, "Public Authorities, Ultra Vires and
Restitution" Essays on the Law of Restitution (Oxford, ed. By A.
Borrows, 1991) 39; J. Beatson, "Restitution of Taxes, Levies and other
Imposts: Defining the Extent of The WoolWich Principle" 109 L. Q. Rev.
(1993) 401; Air Canada V. British Columbia (1989) 59 D. L. R. (4th) 161
; Woolwich Building Society V. I. R. C [1993] A. C. 70). אך כאמור, היא לא עולה בפנינו בערעור
זה ואין אנו מחווים בה כל דעה.
לאור כל האמור, נדחה הערעור. המערערת
תישא בהוצאות המשיבה בסכום כולל של 30,000 ₪.
ה
נ ש י א
השופט א' ריבלין:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
השופטת א' חיות:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא א' ברק.
ניתן היום, כ"ט בכסלו התשס"ד
(24.12.2003).
ה נ ש י א ש ו פ
ט ש ו פ ט ת
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 01043350_A08.doc/דז/
מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il