פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 4333/22
לפני:
כבוד השופטת ד' ברק-ארז
כבוד השופט ד' מינץ
כבוד השופט א' שטיין
העותרים:
ד"ר אריה טוויל ו- 40 נוספים
נ ג ד
המשיבים:
1. ראש הממשלה
2. משרד ראש הממשלה
3. שירות הביטחון הכללי
4. משטרת ישראל- מפכ"ל המשטרה
5. היועץ המשפטי לממשלה
6. משרד הביטחון
7. היועצת המשפטית של משרד רוה"מ
עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים
בשם העותרים:
עו"ד חור אוריאל ניזרי
פסק-דין
השופט א' שטיין:
העתירה
מונחת לפנינו עתירה בה נדרשים סעדים רבים ושונים. המכנה המשותף לכל הסעדים הללו הוא טענת העותרים למעשים ולמחדלים שביצעו המשיבים, בניגוד לדין, בקשר עם מגוריו של ראש ממשלת ישראל דאז, מר נפתלי בנט, בבית מגוריו הפרטי ברעננה (להלן: הבית ברעננה). ניתן לחלק את הסעדים המבוקשים לארבע קבוצות, כדלקמן:
(-) דרישה להורות על נקיטה של הליכי בדיקה, חקירה פלילית ומשמעתית כנגד הגורמים האחראים למעשים ולמחדלים הנטענים; ובתוך כך, לחייבם להשיב כספים אשר שולמו או הוצאו שלא כדין.
(-) תשלום פיצויים לעותרים, שכנים המתגוררים בסמיכות לבית ברעננה, בגין הנזקים שנגרמו להם נוכח מגוריו של ראש הממשלה דאז שם, לרבות בגין הסדרי האבטחה ועבודות הבנייה שנעשו במקום.
(-) להורות על השבת המצב לקדמותו, בכל הנוגע לבנייה שנעשתה בבית ברעננה ובסביבתו, תוך ביטול מגבלות התנועה באזור.
(-) לפסול את חוות הדעת של עורכת הדין שלומית ברנע פרגו, היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה, בנושא "זכויות ראש הממשלה הנכנס במעונו הפרטי ברעננה" מיום 30.6.2021.
עוד ביקשו העותרים כי נוציא מלפנינו צו ביניים, במסגרתו נורה למשיבים לחדול לאלתר מכל עבודות הבנייה המתבצעות בבית ברעננה ולפתוח באופן מוחלט את צירי התנועה בסביבתו – והכל לאור סיום כהונתו של מר בנט כראש ממשלה.
הרקע לעתירה
לאחר הקמת ממשלת ישראל ה-36, בראשות חבר הכנסת נפתלי בנט, המשיך מר בנט להתגורר בבית ברעננה חלף המעבר למעון ראש הממשלה ברחוב בלפור בירושלים. בעקבות כך, בוצעו בבית ברעננה ובסביבתו עבודות בנייה ונקבעו במקום הסדרי אבטחה קפדניים. כמו כן, בבית ברעננה ניתנו למר בנט שירותים שונים ושולמו לו הוצאות מסוימות מקופת אוצר המדינה – זאת, בקשר עם תפקידו כראש ממשלה.
במהלך חודש אוגוסט 2021, הגישו העותרים דכאן לבית משפט זה שתי עתירות בעניין הפגנות רועשות אשר התקיימו, חדשות לבקרים, בקרבת הבית ברעננה (ראו: בג"ץ 5434/21 קמחי נ' ראש הממשלה נפתלי בנט (18.5.2022) (להלן: בג"ץ ההפגנות)). לצד זאת, הועלו גם טענות כלפי עבודות הבנייה שמתבצעות בסביבת הבית ברעננה, וכלפי הגבלות התנועה השוררות במקום מטעמי ביטחון ואבטחה. בעניין זה, התבקש צו ביניים – דומה לזה המבוקש בעתירה שלפנינו – ולפיו, הבנייה בסביבת הבית ברעננה תוקפא והגבלות התנועה תוסרנה. ביום 25.8.2021 דחה בית המשפט (השופט נ' סולברג) את הבקשה לצו ביניים.
ביום 30.8.2021 התקיים דיון בבג"ץ ההפגנות, במסגרתו העיר בית המשפט (השופטים נ' סולברג, י' אלרון וע' גרוסקופף) כי "נושא הבנייה, מתקני האבטחה וסידורי האבטחה סביב בית ראש הממשלה אינו ענין לכאן"; ולאחר שהעותרים מסרו הסכמה למחיקת סעדים אלה מן העתירה, הוחלט כך:
"הסעדים שנתבקשו [...] בנוגע לבנייה המבוצעת בימים אלה בסביבת ביתו של ראש הממשלה, הקשורה באבטחתו, אינם עניין לעתירה לבג"ץ. חלק הארי של הטענות בעניין זה הוא בעל אופי תכנוני מובהק, ולפיכך על העותרים להעלות את טענותיהם בעניין זה, ככל שיש להם עילה לעשות כן, לפני מוסדות התכנון הרלבנטיים בהתאם לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, ולפרט מספר 10 בתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000.
רשמנו לפנינו גם את דברי ב"כ משיבי הממשלה על כך שדלתם פתוחה, כי הם נמצאים בשיח מתמיד עם השכנים המתגוררים במתחם המאובטח ובקרבתו, וכי השכנים הרואים עצמם נפגעים מסידורי האבטחה, מוזמנים לפנות אל המשיבים, ואלה, מצדם, ינסו למצוא פתרונות." (להלן: בג"ץ ההפגנות, ההחלטה מיום 30.8.2021; ההדגשה הוספה – א.ש.).
זאת ועוד: במהלך חודש יוני 2021, הכינה היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה חוות דעת מטעמה בנושא "זכויות ראש הממשלה הנכנס במעונו הפרטי ברעננה" (להלן: חוות הדעת). לפי האמור בחוות הדעת, כל עוד נבצר מראש הממשלה לעבור להתגורר במעון הרשמי בירושלים, מטעמים ביטחוניים, יש לספק לו ולממן עבורו, בבית ברעננה, את כלל השירותים והזכויות המגיעים לראש ממשלה. חוות הדעת לא צורפה לתשובות המשיבים לעתירה בבג"ץ ההפגנות – זאת, כך נטען, "בשל שגגה" מאחר שחוות הדעת לא הייתה מוכרת לבאי-כוח המשיבים מטעם הממשלה (ראו: בג"ץ ההפגנות, בפסקה 24).
ביום 13.4.2022, פנה בא-כוח העותרים ליועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה בבקשה "לקבלת הבהרות בעניין מעון רוה"מ ברעננה". במסגרת זאת, ביקשו העותרים לדעת מהו הבסיס החוקי המאפשר את מגוריו של מר בנט בבית ברעננה חלף מגוריו במעון ראש הממשלה הרשמי בירושלים – תוך ביצוע עבודות בנייה במקום, קבלת שירותים ותשלום הוצאות על חשבון אוצר המדינה. עיקר מכתבו של בא-כוח העותרים עוסק בסוגיה זאת, כאשר בפסקת הסיום מלינים העותרים על סידורי האבטחה המכבידים בסביבת הבית ברעננה ועל הנזקים שנגרמו להם, לטענתם – מבלי שסיפקו פירוט כלשהו בעניין זה. ביום 8.5.2022, השיבה היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה לפניית בא-כוח העותרים (להלן: תשובת היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה). בתשובה פורט הבסיס החוקי לקביעה לפיה מר בנט זכאי למימון כלל השירותים והזכויות המגיעים לראש ממשלה, חרף מגוריו בביתו ברעננה – קביעה אשר אושרה על ידי היועץ המשפטי לממשלה דאז, מר אביחי מנדלבליט. עוד הובהר כי עבודות הבנייה בוצעו ברובן המוחלט מחוץ לבית ברעננה על מנת ליתן מענה לדרישות האבטחה של שירות הביטחון הכללי; וכן, כי סידורי האבטחה במקום מבוצעים בהתאם לדרישות גורמי הביטחון ובהנחייתם. ביום 12.5.2022 הגיב בא-כוח העותרים לתשובת היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה – בתגובתו חלק על עמדתה המשפטית בסוגיה הנדונה וביקש את תגובתה פעם נוספת.
במקביל לכך, ביום 8.5.2022 פנה בא-כוח העותרים גם למשיבים האחרים, ובניהם ליועצת המשפטית לממשלה (להלן: הפנייה ליועצת המשפטית לממשלה) – ובפיו שורה ארוכה של טענות הנוגעות למגוריו של מר בנט בביתו ברעננה. בתוך כך, דרש בא-כוח העותרים לפתוח בחקירה פלילית נגד גורמים שונים; להחזיר את מצב הבנייה בסביבת הבית ברעננה לקדמותו; ולשלם פיצויים לשכנים הניזוקים. ביום 12.5.2022 הודיעה היועצת המשפטית לממשלה לבא-כוח העותרים, כי פנייתו התקבלה אצלה והיא מועברת לטיפולו של ד"ר גיל לימון, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה לתחום הציבורי-מינהלי.
טענות העותרים
העותרים טוענים כי הבית ברעננה הוגדר, שלא כדין, כמעונו הרשמי של ראש הממשלה. בעקבות זאת, בוצעו במקום עבודות בנייה – במימון אוצר המדינה – אשר לא אושרו על ידי הגורמים המוסמכים, ובהם רשויות התכנון העירוניות והוועדה הרלבנטית במשרד הביטחון. כל זאת, תוך שנשללה מהעותרים זכות ההתנגדות, ותוך פגיעה רבתי בעותרים – בפרטיותם, בחופש התנועה שלהם וברווחתם. לטענת העותרים, עבודות הבנייה הנדרשות במעון הרשמי בירושלים עוכבו במכוון על ידי המשיבים, וממילא אסור היה להתחיל בעבודת הבנייה בבית ברעננה כל אימת שלא החלו העובדות במעון בירושלים. כמו כן לטענת העותרים, הוצאותיו של מר בנט בבית ברעננה שולמו לו על חשבון אוצר המדינה – זאת, בניגוד לחוק-יסוד: הממשלה, חוק-יסוד: ירושלים בירת ישראל ולהחלטת שכר שרים וסגני שרים, התשמ"ב-1982, ומבלי שניתן לכך אישור מתאים על ידי ועדת הכספים של הכנסת.
נטען כי חוות הדעת של היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה, אשר ביקשה לאשר את ביצוע עבודות הבנייה וההוצאות האמורות, משוללת כל יסוד והינה בלתי-חוקית בעליל. חוות הדעת האמורה, כך נטען, הוסתרה במכוון מבית משפט זה במסגרת בג"ץ ההפגנות.
לטענת העותרים, בגין המעשים והמחדלים הללו יש לפתוח בהליכי בדיקה מעמיקים, לרבות פתיחה בחקירה פלילית נגד הגורמים הרלבנטיים. בתוך כך, דורשים העותרים לחייב את המעורבים להשיב לקופת המדינה כספים אשר שולמו או הוצאו שלא כדין; לשלם פיצויים לעותרים; להשיב את מצב הבנייה לקדמותו; וכן לבטל את הגבלות התנועה הקיימות בסביבת הבית ברעננה.
ביני לביני, בשלהי חודש יוני 2022 חדל מר בנט מלכהן כראש הממשלה.
דיון והכרעה
העתירה שלפנינו היא עתירה פגומה מיסודה, ודינה להידחות על הסף מבלי לבקש את תגובת המשיבים.
אפרט את נימוקיי.
הלכה היא עמנו, כי "ככלל, עתירה המוגשת לבית המשפט לפני שהרשות המוסמכת קיבלה החלטה סופית לגוף העניין היא עתירה מוקדמת שבית המשפט לא יידרש לה" (ראו: בג"ץ 8145/19 ברי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 8 (2.1.2020)). כלל זה אינו כלל פרוצדורלי כי אם כלל מהותי, הנובע מעיקרון הפרדת הרשויות ממנו נגזר הכלל שבית המשפט אינו ממיר את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו שלו (ראו והשוו: ע"א 524/98 מדינת ישראל משרד האוצר נ' ציון חברה לביטוח בע"מ, פ"ד נב(2) 145, 151 (1998)). אכן, במקרה בו מאן דהוא סבור כי קבלת ההחלטה מתעכבת מעבר לזמן סביר או שהרשות גוררת רגליים בקבלת החלטה, רשאי הוא לפנות לבית משפט זה, לאחר מיצוי הליכים, ולבקש סעד אשר יורה לרשות לקבל החלטה בעניינו (ראו: בג"ץ 5872/07 איגוד מפיקי סרטים וטלוויזיה בישראל נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו, פסקה 19 (27.10.2010)). אולם ככלל, ובאין הצדקה מיוחדת לכך, בית משפט זה לא ידון בעתירה המבקשת לתקוף את תוכנה של החלטה בטרם התקבלה ההחלטה.
כאמור, ביום 12.5.2022 נמסר לבא-כוח העותרים כי פנייתו ליועצת המשפטית לממשלה התקבלה והועברה לטיפולו של המשנה ליועצת. לא נטען לפנינו כי התקבלה החלטה סופית על ידי מי מהרשויות שלא לקדם את הליכי החקירה המבוקשים; וממילא העתירה אינה תוקפת שום החלטה, כי אם מחדל מלקבל החלטה. בנסיבות אלו, בהן ההחלטה בדבר ניהולה של החקירה המשטרתית טרם התקבלה – ברי הוא שלא ניתן לדון בעתירה בשל היותה מוקדמת.
בהקשר זה, מלינים בפנינו העותרים על מחדלן של הרשויות מלקבל החלטה בעניין הנדון. אכן, ישנה חשיבות רבה לכך שהחלטות על קיום חקירה פלילית תתקבלנה בתוך זמן סביר. עם זאת, השאלה מהו "זמן סביר" תלויה בנסיבות המיוחדות של העניין העומד לדיון. סבורני כי פרק זמן של 45 ימים, שהוא פרק הזמן שחלף מאז התקבלה פניית העותרים אצל היועצת המשפטית לממשלה ועד הגשת העתירה, אינו חורג ממתחם הסבירות באופן המצדיק את התערבותנו – במיוחד, שעה שעסקינן בהחלטה על פתיחת חקירה הנוגעת לאדם בעל מעמד ציבורי אשר דורשת זהירות יתרה בעת קבלתה (ראו: בג"ץ 10665/05 שטנגר נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 5 (16.7.2006)).
מכל מקום, ואף אם הייתה מתקבלת החלטה שלא לפתוח בחקירה פלילית, היו נדרשים העותרים למצות הליכים כדין מול הגורמים המוסמכים – קודם להגשת עתירה לבג"ץ. זאת, באמצעות הגשת ערר ליועצת המשפטית לממשלה על פי סעיף 64 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 (ראו: בג"ץ 5091/18 סנט אונורה בע"מ נ' רשות האכיפה והגבייה, פסקה 3 (19.11.2018); בג"ץ 9607/17 רונאל פישר נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקאות 11-9 (1.2.2018); בג"ץ 1266/11 סוויטי נ' היועץ המשפטי לממשלה (21.10.2012)).
יתר על כן, לא למותר לציין, כי שיקול הדעת המסור לרשויות התביעה הוא שיקול דעת רחב. התערבותו של בית משפט זה בשיקול דעתן של רשויות אלה שמורה למקרים חריגים בלבד בהם ההחלטות שהתקבלו לוקות בחוסר סבירות קיצוני או עיוות מהותי (ראו: בג"ץ 8007/08 לוין נ' משטרת ישראל, פסקה 6 (6.4.2009); בג"ץ 88/18 משגב נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 5 (16.1.2018); בג"ץ 8553/18 עופר זלצמן נ' פרקליטות המדינה, פסקה 5 (26.12.2018)). ההחלטה האם המקרה שלפנינו נופל בגדר אותם מקרים חריגים – טרם הגיעה שעתה, והיא תלויה בהחלטות אשר תתקבלנה בעניין שבו עסקינן לגופם של דברים.
גם בעניין הבקשה להסרת מגבלות התנועה בסביבת הבית ברעננה, לא מיצו העותרים את ההליכים העומדים לרשותם עובר להגשת העתירה. משנודע לעותרים דבר סיום כהונתו הצפויה של מר בנט כראש ממשלה – הם מיהרו והגישו את העתירה שלפנינו, תוך שהם מדגישים את שינוי הנסיבות כאמור, ומבלי שהקדימו פנייה למשיבים בדבר שינוי נסיבות זה. העותרים מפנים אותנו לשורות פניותיו של בא-כוחם למשיבים משנת 2021 ומשנת 2022 – דא עקא, אין בפניות אלו כדי להושיעם. זאת, מאחר שהפניות משנת 2021 נעשו במסגרת מיצוי הליכים בטרם הגשת העתירה בבג"ץ ההפגנות, ועסקו בעיקרן בנושא ההפגנות בקרבת ביתו של מר בנט. שתיים מפניות אלו כללו התייחסות מינורית וכללית לסוגיית מגבלות התנועה – והן אף לא נשלחו לכל המשיבים בעתירה דנן. באשר לפניות משנת 2022, הרי שפניות אלו אינן כוללות כל בקשה קונקרטית לפתיחת צירי התנועה.
בשולי הדברים, ראוי להזכיר את דברי באי-כוח משיבי הממשלה במסגרת בג"ץ ההפגנות כי "דלתם פתוחה [...] וכי השכנים הרואים עצמם נפגעים מסידורי האבטחה, מוזמנים לפנות אל המשיבים, ואלה, מצדם, ינסו למצוא פתרונות" (ראו: בג"ץ ההפגנות, ההחלטה מיום 30.8.2021). העותרים בחרו, מסיבותיהם שלהם, שלא לנצל קריאה זאת של המשיבים אליהם ולהיענות להזמנה שקיבלו; ומשכך הוא, אין להם אלא להלין על עצמם.
באשר לטענות הנוגעות לפיצוי כספי שהעותרים מבקשים בגין הנזקים שנגרמו להם נוכח מגוריו של מר בנט בביתו ברעננה – ברי הוא כי סעד זה אינו בגדר בר-השגה במסגרת העתירה דנן. זאת, מאחר ששעריו של בית משפט זה בשבתו כבג"ץ אינם פתוחים לתביעות לקבלת סעד כספי שמקומן בערכאות דיוניות (ראו: בג"ץ 11077/03 אלעברה נ' המינהל האזרחי ביהודה ושומרון (22.2.2005); בג"ץ 4363/00 ועד פוריה עלית על-ידי היושב-ראש איתן רון נ' שר החינוך, פ"ד נו(4) 203, 226 (2002); בג"ץ 4511/13 א.ר.ט. שירותי אחסנה בע"מ נ' מועצת התכנון העליונה באיו"ש, פסקה 4 (24.2.2014)). דרכם של העותרים פתוחה בפניהם, ככל שהם חפצים בכך, לברר את תביעותיהם הכספיות בערכאה האזרחית המוסמכת; וטענותיהם בסוגיה זו שמורות להם.
העותרים טוענים כי בבית ברעננה ובסביבתו בוצעו עבודות בנייה בלתי-חוקיות – ומשכך הוא, מבקשים העותרים מאתנו כי נורה על השבת מצב הבנייה לקדמותו. ואולם, גם בעניין זה אין בידנו להושיט לעותרים סעד. את טרוניותיהם בעניין זה על העותרים להפנות למוסדות התכנון הרלבנטיים ולערכאה המתאימה אשר בידה לברר – עובדתית ומשפטית – את סוגיית אי-חוקיות הבנייה ולתת, בהתאם למסקנותיה, הוראות מתאימות – זאת, כפי שהנחה בית משפט זה את העותרים במסגרת בג"ץ ההפגנות (ראו: בג"ץ ההפגנות, ההחלטה מיום 30.8.2021). לטענת העותרים, מאחר שהמשיבים לא פנו כלל להליך תכנוני ביחס לעבודות הבנייה – נמנעה מהם זכות ההתנגדות בגדרו של הליך כאמור, ולכן לא היה בידם לשטוח את טענותיהם בפני הגורמים המוסמכים. טענה זאת כבר נטענה על ידי העותרים במסגרת בג"ץ ההפגנות – ובעניין זה, אין לנו אלא להפנות לאמור שם, לפיו: "גם את טענתם זו יוכלו העותרים להעלות בהליך הנפרד, לפני הערכאה המוסמכת, אם יבחרו לפעול בדרך זו." (ראו: בג"ץ ההפגנות, בפסקה 30). גם בעניין כאן – טענות העותרים שמורות להם.
לבסוף, סבורני כי אין עמנו מקום להכריז על פסלותה של חוות-דעת היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה. ראשית, העותרים לא הניחו כל תשתית עובדתית שיש בה כדי ללמד על פגם בגיבושה של חוות הדעת, כזה אשר יצדיק התערבות שיפוטית מצדנו (ראו: בג"ץ 4115/03 איגוד המהנדסים לבניה ותשתיות בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 3, 5 (9.6.2003); בג"ץ 4886/06 עיריית באר שבע נ' שר הפנים, פסקה ה (14.1.2007)). שנית, וזה העיקר: הסעדים האחרים אשר התבקשו במסגרתה של עתירה זאת מושתתים אמנם על טענת העותרים כי מסקנותיה של חוות הדעת שגויות ומנוגדות לדין. ברם, אחרי שמצאנו כי דינם של כלל הסעדים הללו להידחות – מאחר שאלו אינם עומדים בתנאי הסף לכניסה בשערינו – התייתר מאליו הצורך לדון בחוות הדעת גופה, ובבקשה להכריז על פסלותה.
סוף דבר
העתירה נדחית אפוא בזאת, ועמה הבקשה לצו ביניים. העותרים יישאו בהוצאות לטובת אוצר המדינה בסך כולל של 4,000 ש"ח.
ניתן היום, י"ט בתמוז התשפ"ב (18.7.2022).
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________________
22043330_F01.docx עב
מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il