הוועדה המקומית לתכנון ולבניה אשקלון נ. יכין חקל בע"מ

5 1 בבית המשפט העליון בר"ם 4308/22 לפני: כבוד ממלא מקום הנשיא ע' פוגלמן כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופטת ג' כנפי-שטייניץ המבקשת: הוועדה המקומית לתכנון ולבניה אשקלון נ ג ד המשיבות: 1. יכין חקל בע"מ 2. רשות מקרקעי ישראל בקשת רשות לערער על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בבאר שבע (כב' השופטת ג' לוין) בעמ"נ 23922-05-21 מיום 6.5.2022 בשם המבקשת: עו"ד שחר בן עמי; עו"ד עודד בקרמן; עו"ד חן גרינבלט בשם המשיבה 1: עו"ד שרית נעמן שאג בשם המשיבה 2: עו"ד רן רוזנברג פסק-דין ממלא מקום הנשיא ע' פוגלמן: המשיבה 1, יכין חקל בע"מ (להלן: יכין חקל), חכרה לדורות מהמשיבה 2, רשות מקרקעי ישראל (בעבר מינהל מקרקעי ישראל; להלן: רמ"י) שטח של כ-231 דונם באשקלון לשימוש חקלאי (להלן: הקרקע). הסכם החכירה נחתם בשנת 1954 לתקופה בת 49 שנים. ביום 8.12.1998 פורסמה למתן תוקף תכנית מתאר מקומית 106/101/02/4 "השכונות הדרומיות" (1998) (להלן: תכנית 106), אשר שינתה את ייעוד הקרקע משטח בייעוד חקלאי לשטח בייעוד מגורים, בנייני ציבור, שטח ציבורי פתוח ודרכים. בשלב זה לא נדרשה יכין חקל להשיב את הקרקע המוחכרת. ביום 18.5.2005 החליטה מועצת מקרקעי ישראל כי תקופת החכירה תוארך עד ליום 31.12.2009 (החלטה 1046 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 18.5.2005). בהחלטה נקבע שחוזי החכירה יחודשו בתום תקופה זו. ואולם בין הצדדים נתגלעה מחלוקת לעניין התנאים להארכתם (מחלוקת שאף נדונה בבית משפט זה, בע"א 5566/18 עיזבון המנוח סמי שמעון ז"ל נ' רשות מקרקעי ישראל (3.12.2020) (להלן: עניין עיזבון סמי שמעון)). ביני לביני, ביום 15.8.2005, התקשרה יכין חקל בהסכם מכר למכירת זכויותיה בקרקע לצד שלישי בנאמנות, תמורת מיליון דולר, סכום אשר הופחת בהמשך ל-684,665 דולר (להלן: רוכש הקרקע והסכם המכר בהתאמה). הסכם המכר לא הושלם ברישום. ביום 28.12.2016 פורסמה למתן תוקף תמ"ל 1022 "אשקלון – אגמים מזרח" (2016) (להלן: תמ"ל 1022), אשר חלה על הקרקע, ועניינה הקמת רובע מגורים חדש בדרומה של אשקלון. בעקבות אישור התכנית דרשה רמ"י מיכין חקל את השבת הקרקע, וביום 14.1.2018 חתמו השתיים על הסכם להשבת המקרקעין, שבגדרו נקבע ליכין חקל פיצוי בסך 8,754,207 ש"ח, לפי השווי החקלאי של הקרקע. על מנת להסב את זכותה לפיצוי לרוכש הקרקע, פנתה יכין חקל להשלים את העברת הזכויות על שם רוכש הקרקע במרשם המקרקעין, ולשם כך נדרשה לאישור הוועדה המקומית לתכנון ובניה אשקלון (היא המבקשת; להלן: הוועדה המקומית) בדבר היעדר חובות. בעקבות זאת, הודיעה האחרונה ליכין חקל כי היא חבה בהיטל השבחה בגין תכנית 106, וביום 30.8.2018 הוציאה לה הוועדה המקומית שומת השבחה בסך 5,529,000 ש"ח. על שומה זו הגישה יכין חקל ערר לוועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה, מחוז דרום (להלן: ועדת הערר), וטענה, בין היתר, כי אין היא חייבת בהיטל השבחה שכן על פי תנאי החכירה היא לא יכולה ליהנות משינוי הייעוד. במהלך הדיון לפני ועדת הערר הורתה הוועדה על צירוף רמ"י להליך, וזו האחרונה הצטרפה לעמדתה של יכין חקל. ביום 19.3.2021 קיבלה ועדת הערר את הערר, וקבעה כי יכין חקל אינה חייבת בהיטל השבחה. הוועדה ציינה שלפי הסכם החכירה, החכרת הקרקע נעשתה למטרת עיבוד חקלאי בלבד, ולפיכך יכין חקל לא הייתה יכולה ליהנות מההשבחה. הוועדה הפנתה להסדר שקבוע בסעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק), שלפיו, בעיקרם של דברים, חוכר לדורות בקרקע בייעוד חקלאי ששונה ייעודה, אשר אינו יכול לנצל את הקרקע בייעודה החדש, לא יישא בתשלום היטל השבחה; במקרים אלה יחול הסכם בדבר התשלומים בין רמ"י לבין הרשויות המקומיות. ועדת הערר ציינה כי הוראה זו נכנסה לתוקף ביום 1.1.1999 (חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 48), התשנ"ט-1999 (להלן: תיקון מס' 48 או התיקון)), לאחר מועד אישורה של התכנית המשביחה, הוא המועד הקובע, ואולם פרשנות של התיקון מעלה כי מדובר בתיקון מבהיר שלא שינה את הדין הקיים. לצד זאת, ועדת הערר קבעה כי אף מבלי להידרש לתחולת סעיף 21 לחוק בנסיבות העניין, ניתן להגיע לאותה תוצאה. זאת מאחר שהקונה הסביר לא היה מעריך שהתכנית השביחה את הקרקע, נוכח הוראותיו של חוזה החכירה, ונוכח הכללים הרגולטוריים שחלו באותה העת, שלא מאפשרים לחוכר ליהנות משינוי הייעוד בקרקע. צוין כי ניתן ללמוד זאת גם מהתמורה שנקבעה בחוזה המכר אשר משקפת שווי קרקע חקלאית. הוועדה המקומית ערערה על החלטת ועדת הערר, וביום 26.5.2022 דחה בית המשפט לעניינים מינהליים בבאר שבע (כב' השופטת ג' לוין) את הערעור. בית המשפט אימץ את עמדת הוועדה שלפיה תיקון מס' 48 הבהיר את המצב המשפטי ולא שינה אותו. בית המשפט הפנה לדברי ההסבר לתיקון, שבהם צוין כי: "מוצע להבהיר כי סעיף 21 לתוספת השלישית [...] חל גם על מקרקעי ישראל שהוחכרו בחכירה לדורות לשימוש חקלאי בלבד" (הצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 1999 (מס' 2)), התשנ"ט-1998, ה"ח 2785, 238). בית המשפט קבע כי הטעמים המהותיים לאי-חיובו בהיטל השבחה של חוכר לדורות לשימוש חקלאי בלבד, חלו גם עובר לתיקון, ונעוצים בתכליתו של היטל ההשבחה, שעניינו חיובו בתשלום של הנהנה העיקרי מהשבחת הקרקע. בית המשפט הדגיש כי המונח "חוכר לדורות" פורש בפסיקה לעניין חיוב בהיטל השבחה באופן כלכלי-מהותי, אשר אינו מוגבל להגדרה הקניינית. גישה זו, קבע בית המשפט, יפה גם ביחס לחוכר לדורות לשימוש חקלאי בלבד, ואין לחייב בהיטל השבחה מי שמבחינה כלכלית אינו נהנה מהשבחת המקרקעין, גם מקום שבו מדובר פורמלית ב"חוכר לדורות", ובפרט, חוכר חקלאי לדורות. בנסיבות המקרה דנן, מצא בית המשפט כי יישום הגישה הכלכלית-מהותית מעלה שיכין חקל אינה יכולה לעשות שימוש בקרקע בייעודה החדש. זאת, בשים לב לתניות שנקבעו בהסכם המכר ולהסכם החכירה המקורי. מכאן הבקשה שלפניי. לטענת המבקשת, המקרה דנן מעורר שאלה עקרונית, והיא האם תיקון מס' 48 הוא תיקון מבהיר בלבד או שמא הוא שינה את המצב המשפטי. לשיטת המבקשת, בית משפט קמא שגה בקביעתו כי תיקון מס' 48 לחוק היה תיקון מבהיר, ופרשנותו של התיקון בשים לב להיסטוריה החקיקתית שלו מוליכה למסקנה כי הוא שינה את הדין הקיים ביחס לחבותו של חוכר לדורות לשימוש חקלאי. נטען כי בית המשפט שגה בקביעתו שלפיה יש לפרש את המונח "חוכר לדורות" באופן כלכלי-מהותי ולא באופן קנייני, ובהקשר זה הפנתה המבקשת למנגנון השיפוי אשר קבע המחוקק בסעיף 2(ב) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, שמאפשר לשפות חוכר לדורות על תשלום היטל ההשבחה. הוועדה המקומית מוסיפה וטוענת כי מדובר בסוגיה בעלת השלכות ציבוריות נרחבות, שכן הפרשנות שלפיה התיקון לסעיף 21 היה תיקון מבהיר, משמעה כי ככל שנגבו היטלי השבחה מחוכר לדורות לשימוש חקלאי בלבד בעבר, הדבר נעשה בניגוד לדין. המבקשת מוסיפה וטוענת כי בית המשפט לעניינים מינהליים שגה בקביעה שלפיה בנסיבות העניין יכין חקל לא התעשרה כתוצאה מהתכנית המשביחה, וכן שגה בניתוח הסכם המכר. התבקשו תשובות לבקשה. יכין חקל טוענת כי אין מקום להיעתר לבקשה אשר אינה עומדת באמת המידה למתן רשות לערער. לגופם של דברים, נטען כי בדין קבע בית המשפט לעניינים מינהליים כי תיקון מס' 48 הוא תיקון מבהיר. כנטען, העיקרון הבסיסי שעומד ביסוד הטלת היטל השבחה הוא התעשרות בעל הקרקע. לטענתה, הפסיקה הבהירה כי יש לפרש את החקיקה הנוגעת להיטל ההשבחה באופן שיגשים את התכלית שעומדת ביסודה, וכי אין להיצמד לפרשנות שנוגעת אך לזכויות הקנייניות הפורמליות, אלא יש לנקוט בגישה כלכלית-מהותית. עוד נטען כי בצדק נקבע גם כי ליכין חקל לא עמדה אפשרות ליהנות מההשבחה. רמ"י טוענת אף היא כי דין הבקשה להידחות. כנטען, הפרשנות הראויה למונח "חוכר לדורות" היא פרשנות מהותית-כלכלית, אשר אינה נצמדת בהכרח למובנו הקנייני של הביטוי. רמ"י מדגישה כי פרשנות זו אומצה בפסיקת בית המשפט העליון, והיא אף מתבקשת, לשיטת רמ"י, מכך שחוכר לדורות לשימוש חקלאי בלבד לא נהנה, ולא יכול היה ליהנות, מעליית ערך קרקע עקב אישור תכנית משביחה. אשר לתיקון מס' 48, עמדת רמ"י היא כי מדובר בתיקון מבהיר, וזאת בשים לב לדברי ההסבר להצעת החוק, לתכלית דיני היטלי ההשבחה, ואף לשכל הישר. לאחר שעיינו בבקשה ובתשובות לה, מצאנו כי אכן הבקשה מעוררת שאלה עקרונית שעניינה חבותו בהיטל השבחה של חוכר לדורות למטרות עיבוד חקלאי בלבד, בנסיבות שבהן התכנית המשביחה אושרה עובר לתיקון מס' 48. לפיכך, ראינו לעשות שימוש בסמכותנו לפי תקנה 149(2)(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018 (להלן: התקנות) ותקנה 34 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000, ולדון בבקשה כאילו ניתנה רשות לערער והוגש ערעור לפי הרשות שניתנה. פרשנות בית המשפט לעניינים מינהליים מקובלת עלינו, ובהתאם מצאנו לדחות את הערעור מכוח סמכותנו לפי תקנה 148(ב) לתקנות. אכן, בפסיקת בית משפט זה נקבע לא אחת כי יש לנקוט בפרשנות כלכלית-מהותית ביחס למונח "חוכר לדורות", גם בהקשר של חיוב בהיטל השבחה (וראו: ע"א 7084/13 בר יהודה בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה שומרון, פסקאות 49, 55-54 (10.5.2016) (להלן: עניין בר יהודה); רע"א 725/05 הוועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון נ' בלוך, פסקאות 42-37 (3.9.2014), בקשה לדיון נוסף נדחתה בדנ"א 6264/14 בלוך נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה שומרון (9.12.2014)). פרשנות זו מגשימה את התכלית אשר עומדת ביסוד הטלת היטל ההשבחה, והיא אף עולה בקנה אחד עם עקרונות כלליים של דיני המס, שלפיהם יש לבחון עסקה לפי מהותה הכלכלית ולא לפי צורתה החיצונית או השם שבו כינו אותה הצדדים (עניין בר יהודה, פסקה 51). בהתאם, מצאנו לאמץ גישה כלכלית-מהותית זו גם ביחס לשאלה שלפנינו, ולקבוע כי חוכר לדורות לעיבוד חקלאי בלבד אינו חב בהיטל השבחה, אף בנסיבות שבהן התכנית המשביחה אושרה עובר לתיקון מס' 48, שכן הוא הבהיר את המצב המשפטי ולא שינה אותו. שאלת תחולתה של הכרעתנו על מקרים של חבות בהיטל השבחה אשר הליכי הגבייה בגינה הסתיימו אינה טעונה הכרעה בענייננו, ולא תהיה מניעה מלהעלות אותה בהליך המתאים. הערעור נדחה אפוא. נוכח תרומת הבקשה לחידוד ההלכה, נעמיד את ההוצאות שתשלם המערערת למשיבות על הצד הנמוך, בסך 7,500 ש"ח לכל אחת. ניתן היום, ‏כ"ב בשבט התשפ"ד (‏1.2.2024). מ"מ הנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 22043080_M11.docx עת מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1