לשכת עורכי הדין בישראל נ. ממשלת ישראל

החלטה בתיק בג"ץ 4302/09 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4302/09 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופט א' גרוניס העותרת: לשכת עורכי הדין בישראל נ ג ד המשיבים: 1. ממשלת ישראל 2. שר המשפטים 3. שר האוצר עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד רנאטו יאראק; עו"ד שירה לוריא חי-עם בשם המשיבים: עו"ד חני אופק פסק-דין הנשיאה ד' ביניש: העותרת בעתירה שלפנינו – לשכת עורכי הדין בישראל – תוקפת את החלטת הממשלה לכלול בהצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2009), התשס"ט-2008 (להלן: הצעת חוק ההסדרים) פרק הדן בתיקון חוק לשכת עורכי הדין, תשכ"א-1961 (להלן: חוק לשכת עורכי הדין), שנועד לאפשר לעורכי דין זרים ולמשרדי עורכי דין זרים לפעול בישראל. 1. ביום 29.10.08 פורסמה ברשומות הצעת החוק ההסדרים. פרק ח' להצעת חוק ההסדרים כולל תיקונים שונים בחוק לשכת עורכי הדין. תיקונים אלה נועדו, כך על-פי דברי ההסבר, להסדיר בחוק לשכת עורכי הדין את העיסוק בישראל של עורכי דין ומשרדי עורכי דין זרים, לרבות לעניין תחולת דיני האתיקה והמשמעת עליהם. הצעת חוק ההסדרים אושרה בממשלה (בשינויים שאינם נוגעים לעתירה זו) ביום 12.5.09, וביום 15.6.09 צפויה הצעת החוק לעמוד לקריאה ראשונה בכנסת. הרפורמה נשוא העתירה, הנכללת בהצעת חוק ההסדרים, כוללת, בין היתר, מתן היתר לעורכי דין זרים לתת שירותים משפטיים בישראל בתחום המשפט הבינלאומי ובדין הזר; מתן אפשרות לעורכי דין ישראלים לעבוד בשותפות עם עורכי דין זרים ומשרדי עורכי דין זרים; ומתן אפשרות למשרדי עורכי דין זרים לפתוח שלוחות בישראל. מדברי ההסבר להצעת החוק עולה כי פתיחת השוק של שירותי עריכת הדין אמורה לאפשר לישראל להרחיב את התחייבויותיה על-פי הסכמי הסחר הבינלאומיים תוך הסרת החסמים המונעים מזרים כניסה לשוק עריכת הדין; וזאת, לשיטת הממשלה כחלק בלתי נפרד מהמהלכים לפתיחתו של המשק הישראלי לפעילות כלכלית בינלאומית. טענות העותרת בעתירה שלפנינו אינן מכוונת כנגד תוכן ההסדר המוצע בהצעת חוק ההסדרים, אלא מופנות כנגד הכללת תיקוני החקיקה המוצעים בהצעת חוק ההסדרים. 2. לטענת העותרת אין מקום לערוך רפורמה כה מרחיקת בענף עריכת הדין במסגרת חוק ההסדרים ובלא דיון מעמיק בסוגיות שהרפורמה מעלה. בהקשר זה טוענת העותרת כי לתיקונים המוצעים עלולות להיות השלכות שכלל לא נשקלו על ידי המשיבים, שמצביעות על העדר דיון מסודר ורציני בטרם גיבוש הצעת החוק. בטיעוניה מפנה העותרת לביקורות שונות שהושמעו (לרבות בפסיקתו של בית משפט זה) בנוגע לשימוש המופרז שנעשה בחוק ההסדרים, והיא טוענת כי חוק ההסדרים מביא לרמיסת ההליך הפרלמנטרי-חקיקתי והפיכתו לעניין צורני גרידא. בהקשר זה טוענת העותרת כי קשה לראות את הקשר בין החוק המוצע לבין תקציב המדינה או המדיניות הכלכלית. כן מציינת העותרת כי בהצעת החוק לא נעשה כל ניסיון להסביר את הדחיפות שבקבלת תיקוני החקיקה המוצעים במנגנון החפוז המאפיין את חוק ההסדרים. לטענת המשיבים יש לדחות את העתירה על הסף, שכן אין מקום לכך שבית משפט זה יתערב בהליכי החקיקה בכנסת בכלל, ובמיוחד בטרם הליכים אלה הסתיימו. בהקשר זה מציינים המשיבים כי הלכה פסוקה היא שבית המשפט לא יתערב בהליכי החקיקה של הכנסת בעודם בעיצומם, ולטענתם הלכה זו חלה גם כאשר העתירה מבקשת לתקוף את הכללתו של נושא מסוים בהצעת חוק ההסדרים ולא בהצעת חוק נפרדת. 3. דין העתירה להידחות על הסף. אכן, בפסיקתו של בית משפט זה הובעה לא אחת ביקורת על הליך החקיקה של חוקי ההסדרים. ביקורת זאת התמקדה בשני מישורים. במישור האחד נסבה הביקורת על האופן בו נערך הליך החקיקה, שמביא לכך שרפורמות חקיקתיות חשובות המוצעות על ידי הממשלה נדונות בהליך מהיר ומזורז באופן שאינו מאפשר לחברי הכנסת לגבש עמדה מבוססת בעניינים השונים העומדים על הפרק (ראו בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14, 57-55 (2004)). במישור האחר התייחסה הביקורת למהות הנושאים השונים בהם עוסק חוק ההסדרים ולהתאמתם של אותם נושאים להליך חקיקה מואץ זה (ראו למשל: בג"ץ 4927/06 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (טרם פורסם, 25.9.07); בג"ץ 10270/07 האגודה לזכויות החולה נ' הכנסת (טרם פורסם, 26.12.07)). ביקורת זו בדבר השימוש הנרחב שנעשה בחוק ההסדרים נשמעה כעולה מהעתירה גם מצד גורמים נוספים, ובהם מבקר המדינה, היועץ המשפטי לממשלה והיועצת המשפטית לכנסת. יחד עם זאת, הלכה ידועה היא כי למעט בנסיבות חריגות ביותר לא ייטה בית משפט זה להתערב בהליך החקיקה בכנסת בטרם השלמתו; וזאת על בסיס עקרון הכיבוד ההדדי בין הרשויות, ומתוך תפיסה כי השלב הראוי לבחון את חוקתיותו של חוק מסוים ואת תקינות ההליך בו הוא נחקק הוא לאחר השלמת הליך החקיקה בכנסת (ראו בג"ץ 10270/07 הנ"ל). טענת העותרת בהקשר זה היא כי במקרה דנן טרם החל הליך החקיקה בכנסת, שכן הצעת חוק ההסדרים תעמוד לקריאה ראשונה בכנסת אך ביום 15.6.09. העותרת תוקפת, אפוא, את שיקול דעתה של הממשלה בכל הנוגע להחלטתה לכלול בחוק ההסדרים את סוגית הסדרת פעילותם של עורכי דין זרים ומשרדי עורכי דין זרים בישראל. אף אם נקבל את טענת העותרת שבמקרה דנן אין מדובר בהתערבות בהליך החקיקה בכנסת איננו רואים עילה לקבלת העתירה. 4. ראשית, מדובר בעתירה מוקדמת, ודי בטעם זה כדי להביא לדחיית העתירה על הסף. הצעת החוק נשוא העתירה טרם נדונה בפני הכנסת. אין לדעת האם הצעת החוק ההסדרים במתכונתה הנוכחית, המוצעת על ידי הממשלה, תאושר בסופו של יום על ידי הכנסת. בשלב זה נראה כי ככל שברצונה של העותרת כגוף ציבורי המייצג את ציבור עורכי הדין בישראל להעלות את טענותיה ביחס לתיקוני החקיקה המוצעים, עליה לעשות כן בדרכים העומדות בפניה במישור הפוליטי-ציבורי. היה והליך החקיקה יושלם ולעותרת עדיין תהיינה טענות חוקתיות כלשהן כלפי הוראות חוק ההסדרים הרלוונטיות לענייננו, דלתות בית משפט זה יהיו פתוחות בפניה להעלאת אותן טענות. 5. שנית, איננו מוצאים עילה להתערב בשיקול דעתה של הממשלה בכל הנוגע להחלטתה לכלול בהצעת חוק ההסדרים את הסדרת פעולתם של עורכי דין זרים ומשרדי עורכי דין זרים בישראל. אכן, שיקול דעתה של הממשלה כמו של כל גוף שלטוני אחר אינו מוחלט וצריך להיות מופעל בסבירות ובמידתיות. יחד עם זאת, יש לזכור כי החלטת הממשלה לאשר הצעת חוק מטעמה אינה החלטה מינהלית רגילה אלא החלטה הקשורה קשר הדוק ביותר להליך החקיקה בכנסת (ראו בג"ץ 10253/04 העמותה לקידום הפיזיוטרפיה בישראל נ' מדינת ישראל – משרד הבריאות (לא פורסם, 30.1.05)); ולפיכך נראה כי הזירה המתאימה להעלאת טענות כנגד החלטה זו היא במסגרת הליך החקיקה. אכן, על פני הדברים הכללת תיקוני החקיקה המוצעים בחוק לשכת עורכי הדין בהצעת חוק ההסדרים מעוררת תהיות, ונראה כי מדובר ברפורמה בענף עריכת הדין שמן הראוי היה כי תיעשה תוך דיון מעמיק בהיבטיה השונים במסגרת הליך החקיקה הרגיל בכנסת. יחד עם זאת, אין מדובר באחד מאותם מקרים שבהם הממשלה חרגה חריגה כה קיצונית ממתחם הסבירות והמידתיות הרחב הנתון לה לעניין יוזמות חקיקה, עד כדי שתקום עילה להתערבות שיפוטית בשיקול דעתה של הממשלה בטרם התקיימו ההליכים העומדים על הפרק. סיכומו של דבר, לא נמצאה לנו עילה להתערב בהחלטת הממשלה לכלול את תיקוני החקיקה נשוא העתירה בהצעת חוק ההסדרים. אשר על כן, העתירה נדחית. ה נ ש י א ה המשנה לנשיאה א' ריבלין: אני מסכים. המשנה לנשיאה השופט א' גרוניס: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של כב' הנשיאה ד' ביניש. ניתן היום, י"ז בסיון התשס"ט (9.6.2009). ה נ ש י א ה המשנה לנשיאה ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 09043020_N02.doc דז מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il