ארגון נכי צה"ל נ. שר הבטחון

החלטה בתיק בג"ץ 430/08 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 430/08 בפני: כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט ח' מלצר העותר: ארגון נכי צה"ל נ ג ד המשיבים: 1. שר הבטחון 2. שר האוצר עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ז באדר התשס"ט (23.3.09) בשם העותר: עו"ד יוסי לוי עו"ד אייל בליזובסקי עו"ד מיכל רדנאי בשם המשיבים: עו"ד אילאיל אמיר פסק דין השופט ח' מלצר: 1. בעתירה זו מבקש העותר ארגון נכי צה"ל (להלן גם: הארגון) כי יושבו לנכי צה"ל סכומים שונים, אשר קוזזו לטענתו, שלא כדין, מהגימלה ששולמה להם מכוח חוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט – 1959 (להלן: חוק הנכים) וכי יעודכן התגמול המשולם לנכי צה"ל, כמתחייב, לשיטתו, מהוראות חוק תוכנית החירום הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקצוב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2002 ו-2003), התשס"ב – 2002 (להלן: חוק תוכנית החירום). העתירה מורכבת כאמור משני ראשים נבדלים וגם השתלשלות העניינים לגבי כל נושא היתה שונה. נקדים ונאמר כי בכל הנוגע לראש הראשון של העתירה (סוגיית הקיזוז וההחזר), הגיעו הצדדים להסכמות מסוימות, אשר מייתרות הכרעה בחלק העיקרי של ראש זה (למעט בסוגיה מצומצמת יחסית של הצמדה וריבית, הכל כפי שיבואר ויפסקו הדברים בפיסקאות 10-7 שלהלן). מאידך גיסא בראש השני של העתירה (הטענות בדבר עדכון התגמול) לא הגיעו הצדדים להסכמות כלשהן ועל כן אנו נדרשים להידרש לראש זה כולו. נפרט איפוא ראשון-ראשון ואחרון-אחרון. הראש הראשון של העתירה 2. כאמור לעיל, בעניין זה הגיעו הצדדים להבנות והסכימו לגבי עצם ההחזר. יחד עם זאת נותרה ביניהם מחלוקת לגבי השאלה האם יש להוסיף להחזר הפרשי הצמדה וריבית ושיעורם של אלה, אם התשובה חיובית. בסוגיה זו נדון בפסקאות 10-7 שלהלן. לשם הבהרת התמונה נסביר עתה את הרקע שעמד בבסיס טענות העותר בהקשר לראש זה של העתירה. 3. סכומי התגמולים המשולמים לנכי צה"ל מחושבים כשיעור מהשכר הקובע, שהוגדר בסעיף 1 לחוק הנכים כאחוז מסוים מסך כל המשכורת המשתלמת לעובד מדינה שדרגת משכורתו היא 17 של הדירוג המינהלי ושאין משתלמת לו תוספת למשכורתו בזכות בן משפחה. על פי סעיף 3 לחוק הנכים, מסורה לשר הביטחון גם הסמכות להעלות את שיעור השכר הקובע, את שיעור הדרגה הקובעת וכן את שיעורי התגמולים המשתלמים על פי חוק הנכים – בצו, זאת לאחר שהתייעץ בנושא עם שר האוצר, והכל באישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת. 4. לצורך קביעת מתכונת העדכון של התגמולים נערך עוד בשנת 1986 דיון אצל ראש אגף התקציבים במשרד הביטחון ובו השתתפו גם: יו"ר הארגון, סמנכ"ל וראש אגף השיקום במשרד הביטחון וכן סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר. בדיון הוחלט כי השכר הקובע, כמשמעותו בחוק הנכים, יוצמד למדד השכר בסקטור הציבורי הקהילתי והוא יעודכן אחת לחצי שנה, על בסיס השינוי שחל בשכר האמור בחצי השנה שעד למועד העדכון, תוך התחשבות בתוספת יוקר, או בתוספות שכר שניתנו באותה תקופה בדירוג האחיד (החלטה זו תכונה להלן: סיכום הדיון). כאן יש להוסיף כי לטענת המדינה, תגמולי הנכים עודכנו במרוצת השנים שמאז סיכום הדיון רק כאשר המדד האמור עלה ובשנים שבהן חלה ירידה במדד הנ"ל – תגמולי הנכים לא הופחתו בהתאם לו. 5. להשלמת התמונה יש לציין אירוע נוסף, שהיתה לו השלכה על המכלול הכרוך בראש זה של הצו על-תנאי המבוקש. בהסכם קיבוצי שנחתם בין ארגוני המעסיקים לבין ההסתדרות בתאריך – 31.1.2001 – נקבע, בין היתר, כי כלל העובדים במשק יהיו זכאים למענק חד פעמי בסכום של 1,250 ש"ח וכי העובדים יקבלו תוספת שכר בשיעור של 3.6%. בהתאם לסיכום הדיון, שקבע כאמור כי השכר הקובע, כמשמעו בחוק הנכים, יעודכן כמבואר לעיל – התגמול החודשי לנכי צה"ל אמנם עודכן בשיעור של 3.6% וכן ניתן לנכי צה"ל המענק החד-פעמי. בדיעבד התברר כי נכי צה"ל לא היו זכאים לקבל את המענק החד-פעמי הנ"ל, שכן הוא הוגדר כהטבה מיוחדת, שאיננה בגדר משכורת שוטפת. היה צורך איפוא לנכות תוספת זו ששולמה לנכי צה"ל ביתר. על מנת להקל את הפגיעה שבהפחתת התוספת, הוחלט לנכות את המענק בשנים עשר תשלומים, באמצעות הקטנת שיעור התגמול – משיעור הגידול במדד בהתאמה, וזאת החל ממאי 2001. והנה בחודש מאי 2006 התברר לפתע לארגון כי משרד הביטחון לא עידכן את התגמול המשולם לנכי צה"ל בתום תקופת הקיזוז בגין המענק החד-פעמי וכי התגמול המשולם לנכי צה"ל גם לאחר השלמת ניכוי 12 התשלומים הינו בניכוי סכום הקיזוז, אף שכאמור הניכוי אמור היה להתפרס על פני שנה אחת בלבד ולהסתיים. לאחר דין ודברים בין הארגון לבין משרד הביטחון, אשר הוביל להחזר חלק מסוים מן הסכום שנוכה, אך לא של כולו, הוגשה העתירה שלפנינו שדרשה, בראש הראשון שלה, החזר הסכומים שקוזזו שלא כדין, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית מירביים. העותרת העריכה את ההחזר הנדרש בסכום כולל של כ-165 מליון ש"ח. 6. בתגובה המקדמית מטעם המדינה לעתירה, שהוגשה בתאריך 20.3.2008, הסבירה המדינה כי מנכ"ל משרד הביטחון הורה לראש אגף השיקום להיפגש עם נציגי העותר על מנת ללבן את המחלוקת בנושא זה ולמצות את האפשרויות למציאת פתרון מוסכם. בתגובה זו טענה עוד המדינה כי ככל שהמחלוקת לא תלובן – לשיטתה דין ראש זה של העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי, שבגדרו אמורים להתנהל בין הצדדים הנוגעים בדבר הליכים אזרחיים להשבה. העותר שלל את היתכנותו של הסעד החילופי המוצע. עוד מתנהל הויכוח והנה בתגובה משלימה שהוגשה מטעם המדינה בתאריך 3.9.2008 הוסיפה המדינה והודיעה כדלקמן: "המשיבים אינם מתכחשים לכך שיש להשיב לנכי צה"ל סכומים שקוזזו מתגמוליהם בשל טעות ובתום לב, והם התחייבו להשיבם". המדינה ציינה גם באותה תגובה כי מאחר שמדובר בסכומים נכבדים, המשיבים יבקשו להשלים את ההידברות ביניהם על מנת להגיע להסכמה באשר לדרך המעשית להעברת התשלומים. בדיון הראשון שנערך בעתירה לאחר הגשת התגובה המשלימה הנ"ל סוכם בין הצדדים כי הם ימשיכו בהידברות ביניהם. 7. בתאריך 19.11.2008 עדכנו המשיבים כי הצעתם לעותר היתה כי השבת כספי הקיזוז שנגבו ביתר בטעות תתפרס על פני ארבע שנים, אך יו"ר הארגון סירב להצעה זו. בעקבות הודעה זו התקיים דיון נוסף בעתירה, בגדרו הוצע לצדדים לפרוס את השבת החוב על פני תקופה קצרה יותר, בת שנתיים. המשיבים הודיעו בתאריך 7.1.2009 כי הם מסכימים להצעה זו ובכוונתם להשיב לנכי צה"ל את החוב שנוצר בארבעה תשלומים שווים: בתגמולי חודש יוני 2009, בתגמולי חודש ינואר 2010, בתגמולי חודש יוני 2010 ובתגמולי חודש ינואר 2011. בהודעה זו עדכנו המשיבים עוד כי בכל הכרוך בהפרשי הצמדה וריבית שנדרשו על ידי העותר – החוק הרלבנטי לשיטתם, הוא חוק הקצבאות (פיצוי בעד איחור בתשלום), התשמ"ד – 1984 (להלן: חוק פיצוי בעד איחור). על פי חוק פיצוי בעד איחור –חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א – 1961 (להלן: חוק פסיקת ריבית) איננו חל על תגמולים מכוח חוק הנכים (מכוח האמור בסעיף 8 לחוק פיצוי בעד איחור) ועל כן, לגישתם, בהתאם לסעיף 2(א)(2) לחוק פיצוי בעד איחור – החוב שנוצר אמור להיות משולם לפי שיעור התגמולים המעודכן במועד החזרת כל תשלום. הארגון התנגד לעמדה זו של המשיבים ובעקבות אי ההסכמה הנ"ל, קיימנו דיון נוסף בעתירה. בדיון זה הודיעה המדינה כי היא תהיה נכונה לשקול אפשרות של הסדר מוסכם עם העותר גם לעניין אופן עדכון ההחזרים, למשל, תוך שילוב ואיזון אפשרי בין רמת העדכון הנדרשת על פי חוק פיצוי בעד איחור, לבין העדכון המוסדר על פי חוק פסיקת ריבית והצמדה. ואמנם, לאחר בחינת הסוגיה על ידי כלל הגורמים הרלבנטיים לעניין, הציעו המשיבים, לשיטתם לפנים משורת הדין, את ההסדר הבא לעותר: סכום החוב יושב בארבעה תשלומים שווים, אשר ייפרסו על פני שנתיים, כאמור לעיל. הסכום שיושב במסגרת התשלום הראשון, בתגמולי חודש יוני 2009, ישולם על פי הוראות חוק פיצוי בעד איחור. יתר הסכום, אשר ייפרס כאמור על פני שלושה תשלומים (ינואר 2010, יוני 2010 וינואר 2011) – יוצמד גם הוא על פי כללי חוק הקצבאות פיצוי בעד איחור, בתוספת ריבית החשב הכללי, כפי שתהיה בתוקף במועד כל תשלום וזאת החל מיוני 2009, ועד למועד התשלום. העותר מסר כי הוא איננו מסכים גם להצעה זו, שכן לשיטתו היא איננה מבטאת איזון ראוי ונכון בין רמת העדכון המתחייבת מחוק פיצוי בעד איחור (שלשיטתו אין לו כלל תחולה בענייננו בגין הנסיבות המיוחדות של מה שאירע כאן) לבין פסיקת הפרשי ההצמדה והריבית המתבקשת מחוק פסיקת ריבית, ודרש כי למצער תתווסף לתשלומי ההחזר גם ריבית של החשב הכללי החל מינואר 2007, ולא החל מיוני 2009. 8. בתאריך 17.11.09 הגישו המשיבים הודעה מעדכנת נוספת, שבגדרה נמסר כי התשלומים שאמורים היו להתבצע בחודש ינואר 2010 ובחודש יוני 2010 – יוקדמו וישולמו עוד בשנת 2009 וכי נעשה מאמץ כי גם התשלום הרביעי והאחרון (שאמור היה להשתלם בינואר 2011) – יוקדם וישולם במהלך שנת 2010. עם זאת לא חזרה בה המדינה בהודעה המעדכנת הנ"ל מיתר עמדותיה ביחס לעתירה, כפי שבוטאו קודם לכן, ואף העותר לא הודיע בתגובה כי הוא נכון לראות בהצעה אחרונה זו של המשיבים משום סוף פסוק. נוכח האמור אנו נדרשים להכרעה בכל הסוגיות שנותרו תלויות ועומדות, ולכך נפנה להלן. 9. באשר לראש הראשון לצו על תנאי שהתבקש – מעבר להסכמה שהיתה בין הצדדים לגבי עצם ההחזרים במתכונת המוצעת ואשר אותה אנו מאשרים – נשארה ביניהם כאמור מחלוקת בשאלת ההצמדה והריבית. המשיבים גרסו כי חוק פסיקת ריבית איננו חל על קצבאות, מענקים ותגמולים אחרים המשתלמים מכוח חוק הנכים נוכח הוראת סעיף 8 לחוק פיצוי בעד איחור, ולפיכך יש להחיל על קצבה המשולמת באיחור את ההסדר שבסעיף 2 לחוק פיצוי בעד איחור (ולענייננו, ההסדר הקבוע בסעיף 2(א)(2) לחוק האמור הקובע כי הקיצבה תשולם בשיעור המעודכן בעד התקופה המתחילה ביום התביעה ומסתיימת באחד לחודש שבו חל יום התשלום). העותר גרס מאידך גיסא כי אין מדובר פה באיחור בתשלום של קצבה, במשמעות חוק פיצוי בעד איחור, אלא בהחזר של קיזוז שבוצע שלא כדין, ולפיכך יש להוסיף לו הפרשי הצמדה וריבית, על פי חוק פסיקת ריבית. נראה כי במחלוקת בסוגיה המשפטית שהתעוררה לגבי תחולת החוק הרלבנטי, בנסיבות העובדתיות והמשפטיות שלפנינו – הדין הוא עם העותר, שכן החזר גביית היתר המתחייב פה הוא מכוח דיני עשיית עושר ולא משפט (ראו: סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979; דניאל פרידמן, דיני עשיית עושר ולא במשפט, כרך ב' עמ' 881-876 (1998); ע"א 546/04 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית (טרם פורסם, 20.8.2009; הערה: פסק הדין נתון לדיון נוסף – דנ"א 7398/09); השוו גם: ד"נ 15/79 מגדה ליבל נ' הרשות המוסמכת לחוק נכי רדיפות הנאצים, פ"ד לה(3) 29 (1981)). עם זאת, בשים לב לכך שהמדינה נאותה לשלם את ההחזרים בשיעורם המעודכן, כמשמעותם בחוק פיצוי בעד איחור – ניתן להסתפק, בנוסף על החזרים כאמור, רק בריבית החשב הכללי המוצעת ואולם זאת מתאריך 3.9.2008 – הוא המועד בו הודיעו המשיבים על נכונותם להכיר בחובתם להחזיר לנכי צה"ל את הסכומים שקוזזו שלא כדין מתגמוליהם, כאמור בפיסקה 6 שלעיל. אנו קובעים איפוא כך – מכוח שיקול הדעת הנתון לנו על פי סעיפים 2 ו-5 לחוק פסיקת ריבית וסעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979. הטעם לדבר נעוץ בעובדה שההסדר שהוצע לבסוף על ידי המדינה מגלם – בנסיבות – איזון סביר בין כל השיקולים הרלבנטיים, ולמעשה גם העותר הסכים בסופו של יום, ולו לחילופין, לריבית זו, אלא שביקש שתוחל דווקא מינואר 2007 (מועד שלא בוסס על ידו כראוי) – חלף יוני 2009, כפי שהוצע על ידי המשיבים. הנה כי כן – אין מקום להתערב עוד במתכונת שהותוותה על ידי המשיבים כנ"ל, מעבר להקדמת המועד, ממנו ואילך תחושב ריבית החשב הכללי שהוצעה כנ"ל ולחיוב המדינה בהוצאות ראויות, כאמור בפיסקה 24 שלהלן. העילה לחיוב בהוצאות כאמור נובעת מההתנהלות הלא תקינה שהביאה מלכתחילה לקיזוז הבלתי חוקי הנ"ל ולתחושה שללא העתירה והדיונים הממושכים שקיימנו בה– נראה שנושא ההחזר לא היה מוסדר בדרך מניחה את הדעת. 10. נוכח כל האמור לעיל – אציע לחברותיי כי נאשר את ההסדר שהוצע על ידי המדינה בכל הנוגע לראש הראשון של העתירה, בתיקון המועד שממנו ואילך תחושב ריבית החשב הכללי שתוסף להחזר (מתאריך 3.9.2008, במקום מיוני 2009, כפי שהוצע) ובכפוף לחיוב המדינה בהוצאות, כאמור בפיסקה 24 שלהלן. הראש השני של העתירה 11. בחלק זה של העתירה משיג העותר על אי עדכון הקצבאות המשולמות לנכי צה"ל, בהתאם להבנתו את הוראות חוק תכנית החירום. נבהיר טיעוניו להלן. 12. סעיף 27 לחוק תוכנית החירום הרלבנטי בענייננו, קורא כך (ההדגשות אינן במקור – ח"מ): "על אף האמור בחוקים המנויים להלן או לפיהם, סכומי התגמולים לפי החוקים האמורים לא יעודכנו בתקופה הקובעת, וסכומי התגמולים שישולמו לפי חוקים אלה בתקופה הקובעת יהיו סכומי התגמולים שהיו משתלמים לפי חוקים אלו ביום הקובע; ואלה החוקים: (1) חוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט-1959 ..." יוער כי התקופה הקובעת, שהחלה בתאריך 1.1.2003 – הסתיימה, לאחר הארכות שנעשו במסגרת חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004) התשס"ג-2003, בתאריך 31.12.2005. חוק תוכנית החירום כולל גם את סעיף 28, שכותרתו: "הוראת מעבר". סעיף זה קובע כך: "על אף האמור בכל דין או הסכם, יראו את התגמולים לפי כל אחד מהחוקים המנויים בסעיף 27 ואת ההטבות כאמור בסעיף 27א כאילו עודכנו בתקופה הקובעת לפי הדין או ההסכם שבו נקבעה חובת עדכון של התגמולים וההטבות האמורים". לשיטת העותר, יש לפרש את שני הסעיפים הללו בחוק תוכנית החירום כמורים למשיבים לעדכן את התגמול המשולם לנכי צה"ל בתום תקופת ההקפאה, בהשוואה לבסיס המדד הרלבנטי, כפי שהיה נכון ביום הכניסה לתקופת ההקפאה – אוקטובר 2002. על פי גישתם זו, חוק תוכנית החירום נועד להקפיא באופן זמני את העדכון של התגמולים המשולמים לנכי צה"ל עד ליציאה מהמשבר הכלכלי הקשה אליו נקלעה המדינה באותה תקופה. הוראה זו לא באה לשנות או לגרוע מגובה התגמול המגיע לנכי צה"ל עובר לתקופה הקובעת ולאחריה. פרשנות זו של העותר נתמכת לשיטתו, בין השאר, בעובדה שבדיונים שקדמו לאישור חוק תוכנית החירום הובטח, לטענתו, לארגון ולנציגי הנכים באופן מפורש כי מדובר בהקפאה זמנית של עדכון התגמול וכי כל הסכומים שמוקפאים במסגרת חוק תוכנית החירום יעודכנו מחדש עם פקיעתו של החוק. העותר מציין עוד בעתירתו כי לאחר שפקעו סעיפים 27 ו-28 לחוק תוכנית החירום, הוא פנה למשרד הביטחון בבקשה כי תגמולי נכי צה"ל יעודכנו באופן מיידי. לטענת העותר, נציגי משרד הביטחון החלו להיערך לקראת עדכון התגמולים, ואולם משרד האוצר העלה אז את הטענה כי יש לכלול בעדכון זה רק את העדכונים שחלו החל ממועד פקיעת חוק תוכנית החירום – ועל כן יש לבצע עדכון של התגמול רק בהשוואה לבסיס המדד הרלבנטי הנכון – לחודש אוקטובר 2005. 13. נוכח המחלוקת הבין-משרדית האמורה, נתבקשה בעניין חוות דעתה של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט כלכלי-פיסקלי), עו"ד דוידה לחמן-מסר (להלן: חוות הדעת). בהתאם לחוות הדעת, שניתנה על דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, בסיס העדכון הנכון הוא אוקטובר 2005, שכן סעיף 28 בא לשיטתה לקבוע שהעדכונים שהוקפאו בתקופה הקובעת – לא ייעשו גם לאחר תום תקופת ההקפאה. על כך לומדת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה מלשון סעיף 28 הנ"ל, וכן מהאמור בדברי ההסבר לחוק תוכנית החירום, שבהם נאמר כך לעניין הסעיף האמור (ההדגשה איננה במקור – ח"מ): "מוצע לקבוע כי תגמולים המשולמים לפי החוקים המנויים בסעיף 31 לחוק לא יעודכנו בשנת 2003, וכן כי לענין כל דין או הסכם יראו את התגמולים כאילו עודכנו בשנה האמורה, כך שהעדכון לאחר שנה זו יהיה על בסיס השינויים במדדים הרלוונטיים אשר יחולו אחריה". בחוות הדעת נאמר עוד כי פירוש אחר של סעיף 28 איננו פירוש אפשרי, שכן הרישא של הסעיף ("על אף האמור בכל דין או הסכם") מלמדת שמטרת הסעיף היא להתגבר על הוראות סיכום הדיון, המחייבות לכאורה עדכון אוטומטי של התגמולים, ולא על הוראות סעיף 27 שבחוק תכנית החירום עצמו, האוסרות עדכון של התגמולים. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה הוסיפה עם זאת בחוות דעתה כי שר הביטחון רשאי, על פי סעיף 3 לחוק הנכים, להחליט על העלאת גובה הגמלה, לאחר התייעצות עם שר האוצר ובאישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, והחלטה מעין זו היא החלטה שבמדיניות ציבורית ותקציבית. מן הראוי לציין כי החלטה על העלאת גובה הגמלה מכח סעיף 3 לחוק הנכים – לא התקבלה. 14. המדינה סומכת ידיה על חוות דעתה של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. בתגובתה המקדמית לעתירה הוסיפה עוד ב"כ המשיבים כי במשרד הביטחון גובשו באופן רטרואקטיבי צווים המורים על עדכון התגמולים מכוח חוק הנכים, בהתאם לחוות הדעת, דהיינו – כך שבסיס העדכון הוא באוקטובר 2005 (הערה: במהלך בירור העתירה לפנינו התברר כי גם במסגרת הכנתם של צווים אלה נפלו במשרד הביטחון מספר תקלות, שלא נפרטן כאן, ואלו הובילו לכך שהעדכון שנעשה בוצע בפועל באיחור רב, ומצער שכך התנהלו הדברים, בפרט בהתחשב באוכלוסיה שלה נועדו התגמולים). המשיבים סבורים איפוא כי אין להיעתר לסעד המבוקש על ידי העותר בראש זה של העתירה, שכן לגישתם, הפרשנות המוצעת על ידי העותר לחוק איננה ראויה. 15. לאחר שעיינו בטענות הצדדים, כפי שהועלו על הכתב והורחבו בדיונים שקיימנו בעתירה זו – אמליץ לחברותיי כי נדחה את העתירה בראש זה שלה. לתפיסתי, הפרשנות של המדינה לסעיפים הרלבנטיים שבחוק תוכנית החירום היא אכן העדיפה מבין הפרשנויות שהוצעו לנו. להלן אסביר את הטעמים שבבסיס עמדתי זו. 16. הגישה הפרשנית הנהוגה אצלנו בכגון דא הינה, כידוע, גישת הפרשנות התכליתית. על פי גישה זו, בשלב הראשון בוחן בית המשפט את לשון החוק, בהתאם לכלל שלפיו הפרשן יכול לתת ללשון החוק רק אותה משמעות, אשר הוא יכול לשאת מבחינה לשונית. בשלב השני, בוחן הפרשן את תכלית החוק, והכלל הוא כי יש לתת לטקסט את המשמעות הלשונית המגשימה את תכלית הנורמה המעוגנת בטקסט. תכלית זו מורכבת מתכלית סובייקטיבית ומתכלית אובייקטיבית, ועניינה בערכים, במטרות, במדיניות וביעדים שאותם נועד הטקסט להגשים. לבסוף, בשלב השלישי, על השופט-הפרשן להפעיל את שיקול דעתו לצורך בחירה באחת מן האפשרויות הפרשניות הקיימות (ראו: אהרן ברק פרשנות תכליתית במשפט 136-129 (2003)). נחיל עתה כללים אלה על ענייננו. 17. במקרה שלפנינו, לשון חוק תכנית החירום קובעת (בסעיף 28) כי "על אף האמור בכל דין או הסכם יראו את התגמולים...כאילו עודכנו בתקופה הקובעת". צירוף המילים שפירושו עומד לדיון הוא אם כן "יראו [את התגמולים]...כאילו עודכנו" (ההדגשות שלי –ח"מ). לשיטתו של העותר, הרי שתיבה זו צריכה לקבל משמעות הדומה לזו של המילה "יעודכנו", כך שבפועל התגמולים יעודכנו. פרשנות זו מלכתחילה איננה מבוססת לשונית, ולו מהטעם הפשוט שהיא כרוכה בביטולו של הביטוי שעומד לפירוש – "יראו כאילו", ומתייחסת למילה "עודכנו" בלבד. במילים אחרות, לדידו של העותר הביטוי "יראו את התגמולים כאילו עודכנו" זהה לביטוי "יעדכנו את התגמולים", ונראה שאין צורך להצביע על הבעייתיות שבפרשנות כזו, שהרי היא מאיינת הן את משמעותו של הביטוי "יראו" (ויש לקרוא: יראו בלבד) והן של הביטוי "כאילו" ("כאילו", ולא באמת). בנוסף לכך, יש לציין כי, הביטוי "יראו כאילו" מושרש היטב במסורת המשפטית שלנו, ולו משמעות ברורה שאינה מתיישבת עם הצעתו של העותר. בתוך המונח "יראו כאילו" מקופל מנגנון (לעתים לא מוצלח), בו המחוקק משתמש בכל פעם בה הוא מבקש לגשר בין האמת העובדתית לבין המצב המשפטי הרצוי, או "האמת המשפטית" שנוצרת בעקבות הנורמה המשתקפת בחוק. היחס בין "האמת העובדתית" ו"האמת המשפטית" בשיטת משפטנו תואר בעבר כך: "חיי השיפוט, בקביעת האמת, הם איזון בין חיפוש אחר האמת לבין רצון להגשים ערכי פרט וכלל המתנגשים עם החיפוש אחר האמת. המשפט מכיר בחשיבותו של הערך בדבר האמת, אך גם ביחסיותו של ערך זה" (א' ברק על משפט, שיפוט ואמת משפטים כז 11, 15 (1996)). במקרה זה, תכליתו של המונח "יראו כאילו" היא ליצור אמת משפטית, אשר שונה מן האמת העובדתית. כלומר, "יראו" יש לקרוא – "יראו מבחינה משפטית". זוהי, אם כן, פיקציה, אשר בה משתמש המחוקק והיא משקפת רצון ליצור מצב מסוים מבחינה נורמטיבית, תוך ויתור במקרה זה ובגבולות מצומצמים על גילוי האמת העובדתית המוחלטת. זוהי הפררוגטיבה של המחוקק: "כשמחוקק משתמש בפיקציה, הרי הפיקציה היא נורמטיבית או דוגמטית: עצם סמיכת ידו של המחוקק על שקר עובדתי, הופך שקר כזה לאמת מחייבת" (ח' כהן אלוהים כפיקציה משפטית, בתוך: חיים כהן, מבחר כתבים: קציר העשור האחרון 217, 217 (א' ברק, ר' גביזון עורכים, 2001)). עיינו עוד: בג"צ 188/63 בצול נ' משרד הפנים, פ"ד י"ט (ט), 337 (1965); ד"ר אמנון גולדנברג "שגגה שיצאה מלפני המחוקק" הפרקליט כ"ב, חוברת א', 13 (1965)). 18. סקירה כוללת של הוראות החוק במשפט הישראלי אשר משתמשות במנגנון זה היא למעלה מן הצורך, נוכח העובדה כי מדובר בביטוי שגור ומקובל על המחוקק הישראלי. לכן, אביא רק מספר הוראות חוק מן התקופה האחרונה על מנת להדגים את שאמרנו לעיל (כל ההדגשות אינן במקור – ח"מ): (א) בסעיף 126א(א)(7) לפקודת מס הכנסה, אשר תוקן בעקבות חוק לתיקון פקודת מס הכנסה (מס' 169 והוראת שעה), התשס"ט – 2008, מצויה ההוראה הבאה: "יראו נייר ערך כאילו הוחזק בכל תקופת ההחזקה גם אם נמכר לפני תום התקופה האמורה, אם במלוא התמורה ממכירתו נרכש נייר ערך אחר הנסחר בבורסה בישראל אשר הוחזק במשך יתרת תקופת ההחזקה". הנה כי כן, במקרה זה נייר הערך נמכר, עובדתית, לפני תום תקופת ההחזקה, אך רואים אותו, מבחינה משפטית, כאילו הוחזק במהלך כל תקופת ההחזקה, רק אם מתקיימת הסיפא לסעיף. מכאן שהמחוקק ראה לנכון להשוות את מצבו המשפטי של נייר ערך העומד בתנאים שמקים הסעיף, למצבו המשפטי של נייר שהוחזק עובדתית במהלך תקופת ההחזקה, מאחר והדבר משרת תכליות כאלו ואחרות, שאינן רלוונטיות לענייננו. (ב) בסעיף 3ג(ד) לחוק היטלי סחר (תיקון מס' 4) התשס"ט – 2008, מצויה ההוראה הבאה: "ד. ראה הממונה כי בקשה לקיום בירור שהוגשה לו אינה כוללת את כל המידע והראיות הנדרשים לפי סעיפים קטנים (ב) ו-(ג) יודיע על כך למבקש, בכתב, ויאפשר לו להגיש את המידע או הראיות החסרים בתוך 15 ימים ממועד קבלת ההודעה; הממונה רשאי, על פי בקשת המבקש, להאריך את התקופה האמורה בתקופה נוספת שלא תעלה על 15 ימים; לא הוגשו לממונה מידע וראיות כאמור בתוך התקופה שקבע לכך הממונה, יראו את הבקשה כאילו בוטלה בידי המבקש, ואולם אין בכך כדי למנוע מהמבקש להגיש בקשה חדשה באותו עניין". הנה כי כן אף שמבקש הבקשה לא ביטל אותה מבחינה עובדתית – מכיוון שרצוי – משיקולי מדיניות – להביא לתוצאה משפטית של ביטול הבקשה במקרה שאת תנאיו מפרט סעיף החוק, המחוקק יצר את הפיקציה האמורה ובכך התעלם מן המצב העובדתי הממשי. (ג) סעיף 8(ב)(2) לחוק שירות המילואים, התשס"ח – 2008 קובע כך: "2. פעל השר לפי הוראות פסקה (1), יודיע על כך מיד לממשלה, והיא רשאית לאשר את הקריאה לשירות בשינויים או בלי שינויים, או שלא לאשרה; אישרה הממשלה את הקריאה לשירות, יראו אותה כאילו אושרה מראש על ידי הממשלה לפי הוראות סעיף קטן (א); תוקפה של קריאה לשירות כאמור יפקע כעבור שבעה ימים מיום שניתנה, אם לא אושרה בידי הממשלה קודם לכן". גם במקרה זה ניתן להצביע על פילוג בין המצב העובדתי לבין התוצאה המשפטית: אמנם הקריאה לשירות לא אושרה מראש לפי הוראות סעיף קטן (א), אך אנו רואים אותה, מבחינה משפטית, כתקפה לפי הוראות סעיף קטן (א) מכיוון שמצב זה משרת אותנו ומביא לתוצאה בה חפץ המחוקק. 19. די לנו בדוגמאות הנ"ל על מנת לבסס את המסקנה, לפיה הביטוי "יראו...כאילו", בהקשרו המשפטי, יש בו כדי להביא לתוצאה משפטית, אשר לא היתה אפשרית לו היינו מתבוננים בצורה "תמימה" בעובדות שלפנינו (ניתן למצוא הוראות דומות גם בסעיף 14(ב) לחוק אוויר נקי, התשס"ח-2008, סעיף 17 לחוק אזור סחר חפשי אילת (פטורים והנחות ממסים), התשמ"ה-1985, סעיף 15(ב) לחוק אזורים חופשיים לייצור בישראל, התשנ"ד-1994, סעיף 27(ב) לחוק אימוץ ילדים, התשמ"א-1981, סעיף 2 לחוק איסור אלימות בספורט, התשס"ח-2008, סעיף 39 לחוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד-1954, סעיף 7א(ד) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994, סעיף 9 לחוק דמי מחלה, התשל"ו-1976 – והרשימה עוד ארוכה והיריעה קצרה). כך אף במקרה דנן: אין צורך לעדכן את התגמול מבחינה עובדתית, אלא רק לראות את התגמולים מבחינה משפטית כתגמולים שעודכנו. וכל זאת למה? מכיוון שהמחוקק היה ער לכך שחלה חובה על המדינה לעדכן את השכר הקובע, שהוא הבסיס לתגמול וכי היתה הבנה שהדבר ייעשה על פי סיכום הדיון, שתואר כאמור בפיסקה 4 שלעיל. על כך אנו למדים מלשון סעיף 28 לחוק תכנית החירום, אשר פותח במילים "על אף האמור בכל דין או הסכם". חובה זו המוטלת על המדינה – לעדכן את התגמול מכוח האמור בחוק הנכים– חובה משפטית היא, ותכליתה להביא למצב עובדתי שבו יעודכן התגמול. מכאן אנו מגיעים לדרך פעולתו של סעיף 28 לחוק תכנית החירום, אשר יוצר חציצה בין "האמת העובדתית" לבין "האמת המשפטית". מבחינה עובדתית לא עודכן התגמול בדיעבד, כפי שהתחייב על פי סיכום הדיון, אך מבחינה משפטית רואים את התגמול כאילו עודכן. 20. פירוש לשוני זה הולם גם את תכלית החוק. תכלית חוק תכנית החירום היתה להביא להבראתו של המשק ולמנוע משבר כלכלי חמור. (ראו: בג"ץ 5578/02 מנור נ' שר האוצר, פ"ד נט(1) 729 (2004); להלן: פרשת מנור)). בפרשת מנור אף נקבע כי תכלית זו הינה תכלית ראויה (הגם ששם ההתייחסות היתה לקיצוץ בקיצבאות הזקנה ולגבי מהותן של אלה התעורר ויכוח מסוים בין השופטים). הנה כי כן, הפירוש הלשוני, מכוחו יש לקרוא את התיבה "כאילו עודכנו" במשמעות שלפיה "מדלגים" על העדכונים שאמורים היו להיעשות בתקופה הקובעת, הוא איפוא הפירוש ההולם את התכלית של החוק. תכלית חוק התכנית החירום היתה, כאמור, מניעת משבר כלכלי, ולפיכך יש להעדיף פירוש שמשמעו צמצום מסוים של העדכון, כחלק מהתגייסות מערכתית כוללת, ולא רק של דחיית העדכון לתקופה נתונה. פירוש זה תואם גם את דברי ההסבר של הצעת החוק, שם נאמר במפורש כי: "העדכון לאחר שנה זו יהיה על בסיס השינויים במדדים הרלוונטיים, אשר יחולו אחריה" (ההדגשה שלי – ח"מ). 21. הנני חייב לציין עם זאת שלאחר עיון במכלול החומר – אין להוציא מכלל אפשרות שאכן בדיונים שקדמו לניסוח חוק תכנית החירום היה מי שהציג לארגון מצגים אחרים. אולם אפילו אם נאמר, או נרמז לעותר בידי מאן דהוא מטעם המשיבים (ואין לדעת אם מי שעשה כך היה מוסמך לעשות כן) כי העדכון בדיעבד, לאחר תקופת ההקפאה, יהיה על פי המדד הרלבנטי שקדם לתקופת ההקפאה – אין בדברי כיבושין כאלה כדי להשפיע על הפירוש הנכון של הוראות החוק הרלבנטיות. פירוש שכזה נעשה, כידוע, לפי כללי פרשנות מקובלים ולא בשים לב למיהות מציע הפרשנות. השוו: חוות דעתי בבג"צ 10017/00 קרן דולב לצדק רפואי נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם, 20.5.2010) והאסמכתאות הנזכרות שם. 22. הנה כי כן, הפירוש המוצע על ידי המדינה הוא הפירוש ההולם יותר לסעיפים 27 ו-28 לחוק תכנית החירום ולפיכך דין ראש זה של העתירה להידחות. סיכום 23. אם תישמע דעתי, אציע איפוא לחברותי לאמץ את הסדר ההחזר, שאליו הגיעו הצדדים בראש הראשון של העתירה ולקבוע גם כי לתשלומי ההחזר מכוח ההסדר האמור תיווסף ריבית החשב הכללי, כמוצע על ידי המדינה, ואולם זו תחושב לא מיוני 2009, כפי שהוצע, אלא מתאריך 3.9.2008 (המועד שבו המשיבים הכירו בחבותם להחזיר את הסכומים שקוזזו שלא כדין) – ועד למועד ביצוע כל תשלום ותשלום שעל פי ההסדר. במקביל, אני מציע כי נדחה את העתירה בראש השני שלה. 24. נוכח הנסיבות הייחודיות של תיק זה, וכן בשים לב להתנהלות המדינה ונציגיה במכלול – אציע לחברותיי כי המדינה תישא בשכר טרחת עורכי הדין של העותר בסך של 50,000 ש"ח (כולל מע"מ). ש ו פ ט השופטת א' פרוקצ'יה: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת ע' ארבל: אני מסכימה. ש ו פ ט ת לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ח' מלצר. ניתן היום, ז' באב התש"ע (18.7.2010). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 08004300_K16.doc מה מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il