הרשות הממשלתית למים ולביוב נ. דורי בניה בע"מ

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 4285/20 וערעור שכנגד לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופטת ג' כנפי-שטייניץ כבוד השופטת ר' רונן המערערת והמשיבה שכנגד: הרשות הממשלתית למים ולביוב נ ג ד המשיבה והמערערת שכנגד: דורי בניה בע"מ ערעור וערעור שכנגד על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בחיפה מיום 16.3.2020 בעח"ק 68872-11-16 ובעח"ק 53938-03-18 שניתן על-ידי כבוד השופט ד' פיש, ונציגי הציבור: ש' שטרייט וי' מנטל תאריך הישיבה: כ' בחשון התשפ"ג (14.11.2022) בשם המערערת והמשיבה שכנגד: עו"ד לימור פלד בשם המשיבה והמערערת שכנגד: עו"ד לילך רזניק; עו"ד רוית יצחק פסק-דין השופט נ' סולברג: ערעור וערעור שכנגד על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בחיפה, בשבתו כבית דין לענייני מים, מיום 16.3.2020, בעח"ק 68872-11-16 ובעח"ק 53938-03-18 (השופט ד' פיש ונציגי הציבור ש' שטרייט ו-י' מנטל). רקע עובדתי בתמצית הרקע לדברים, בעבודות תשתית שבוצעו במסגרת בניית שני מגדלים רבי קומות, ברחוב מנחם בגין בתל אביב (להלן: הפרויקט). המשיבה והמערערת שכנגד, חברת א. דורי בניה בע"מ (להלן: דורי), שימשה כקבלן הביצוע של הפרויקט. במסגרת העבודות, נדרשה דורי להנמיך את מפלס מי התהום בשטח הפרויקט, לצורך הנחת יסודות ובניית שטחי שירות תת-קרקעיים. זאת, באמצעות שאיבה וסילוק של מי התהום. המערערת והמשיבה בערעור שכנגד, הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן: הרשות), היא הגוף הממשלתי האמון על אסדרת פעילות מסוג זה. ביום 10.7.2012, במענה לפניה של חברת דגש ניהול מערכות בניה בע"מ (להלן: דגש) – חברה ששימשה כמפקחת בפרויקט מטעם היזמת, קבוצת חג'ג' ייזום נדל"ן בע"מ – שלחה הרשות לדגש, רשיון קדיחה זמני לצורך ביצוע שאיבת מי תהום. במכתב שנשלח, ציינה הרשות כי לשם הוצאת רשיון הפקה קבוע, נדרש למלא 'טופס לעדכון פרטי רשיון'. במענה למכתב, שלחה דורי את הטופס חתום על-ידה. בטופס נכתב, במפורש, כי בעלת הרשיון היא דורי; בנוסף, לבד מפרטי הקשר של החברה, צויין כאיש קשר גם בוריס קונסון, מנהל הפרויקט מטעם דורי. בעקבות זאת, ביום 20.2.2013, הנפיקה הרשות לדורי רשיון הפקה לשנת 2013. עם זאת, משיקוליה, החליטה דורי שלא להפיק מים בשנת 2013. בהמשך, ביום 6.4.2014, לאחר שיג ושיח שהתנהל בין הרשות לבין גורמי מקצוע שונים בפרויקט, שבגדרו החליטו גורמי המקצוע על החדרת המים בחזרה לאקוויפר, חלף סילוקם לנחל אילון, הנפיקה הרשות לדורי רשיון הפקה לשנת 2014. גם בשנת 2014 – לא הופקו מים; במהלך אותה שנה, התגבשה הסכמה בין גורמי המקצוע מטעם הפרויקט, לבין נציגיו של פרויקט שנבנה בסמוך ('מגדלי רסיטל'; להלן: רסיטל), על ביצוע הליך ההפקה וההחדרה של מי התהום במשותף. בהתאם לכך, ביום 9.2.2015, הנפיקה הרשות לדורי רשיון הפקה לשנת 2015. בליל ה-9.3.2015, עקב תקלה באחד מקידוחי ההחדרה, הוצף שטח הפרויקט. התקלה לא דווחה לרשות, וזו למדה עליה, לאחר כשבוע, באמצעות בדיקה שגרתית של מפלס המים באקוויפר. בעקבות התקלה, החליטו נציגי הפרויקט להפסיק את החדרת המים לאקוויפר בכל הקידוחים, ולהפנות את כלל המים המופקים לנחל אילון. בתגובה לכך, פנתה הרשות לדורי, והבהירה כי הזרמת המים לנחל אילון, כרוכה בחריגה ניכרת מהיקף ההפקה שהוגדר ברשיון; בעקבות זאת, התנהלו מגעים בין הרשות לבין נציגי הפרויקט, לגבי אופן הטיפול במים בנסיבות שנוצרו. במסגרת אותם מגעים, דרשה הרשות מדורי להעביר אליה דיווחים סדירים בנוגע להיקף השאיבה, ולאיכות המים הנשאבים. לנוכח הדרישה האמורה, ביום 4.6.2015, שלחה דורי מכתב לרשות, שבו צוין, בין היתר, כי "[דורי] פועלת עפ"י רישיון שאיבה/החדרה אשר נמסר לנו ע"י המזמין" (ההדגשה הוּספה – נ' ס'); כי "מד מים המודד כמויות מים המפונות לנחל אילון הינו תקין אך התברר בדיעבד שמיקומו בחלקו האנכי של הצינור אינו מאפשר קריאה תקינה"; וכי "נכון להיום אין לפרויקט רסיטל נקודת שפיכת חרום עצמאית", ועל כן, "מים המפונים לאילון מאתר רסיטל עוברים בצינורות של [הפרויקט]", כך ש"לא ניתן לבצע מדידת כמויות של [הפרויקט] בלבד". בהמשך שנת 2015, העבירו נציגי הפרויקט לרשות דוחות על אודות איכות המים המופקים; דא עקא, דוחות אלה לא כללו פירוט של כלל הנתונים הנדרשים, ובכלל זאת: היקף ההפקה, היקף ההזרמה לנחל, ורמת מליחות המים בכל קידוח. זאת, חרף דרישות חוזרות ונשנות מצד גורמי הפיקוח ברשות. ביום 13.10.2015, התקיימה ישיבה בעניין הפרויקט, בין נציגי הפרויקט לבין נציגי הרשות. בישיבה זו, נקבע כי הרשות לא תחייב את הפרויקט בהיטל הפקה, בגין הפקת מים שרמת המליחות שלהם גבוהה, אולם בגין הפקת מים שרמת המליחות שלהם תקינה, ואשר לא הוחדרו חזרה לאקוויפר, אלא הוזרמו לנחל, יחויב הפרויקט בהיטל הפקה. זאת, בכפוף למספר תנאים, ובפרט, ביצוע מדידה סדירה, והעברת דיווח עיתי לרשות לגבי איכות המים, היקף השאיבה, והיקף ההזרמה לנחל אילון. עם זאת, לטענת הרשות, גם לאחר הפגישה, לא העבירה דורי את הנתונים הנדרשים, ואף לא התקינה מד מים תקין למדידת היקף הזרמת המים לנחל אילון. עד תום שנת 2016, נמשכה הזרמת המים לנחל. במהלך חודש מרץ 2016, הופסקה פעילותה של דורי במסגרת הפרויקט; עם זאת, הפקת המים באתר נמשכה, כאמור, לאורך כל השנה. דורי לא עדכנה את הרשות על הפסקת פעילותה, ומשכך, ביום 2.7.2016, הוציאה הרשות רשיון הפקה לשנת 2016 על-שם דורי. אציין, כי קיימת מחלוקת בין הצדדים בשאלת הוצאת הרשיונות. הרשות טוענת, כי כל הרשיונות נשלחו לדורי בדואר רשום, אולם דורי חולקת על כך, וטוענת כי הרשיונות מעולם לא התקבלו אצלה. ביום 7.8.2016, שלחה הרשות לדורי הודעת חיוב בהיטל הפקה לשנת 2015, בסך של 10,835,191 ₪. בהמשך, ביום 11.12.2017, נשלחה לדורי הודעת חיוב נוספת, לשנת 2016, על סך של 19,954,926 ₪. סכומי החיוב התבססו על הערכה של כמות המים שהופקה, אשר התבצעה על-ידי גורמי המקצוע של הרשות. זאת, לטענת הרשות, בהעדר מדידות תקינות, שאותן נדרשה דורי לבצע. בהמשך, הגישה דורי לבית המשפט המחוזי, בשבתו כבית דין לענייני מים, עררים על שני החיובים; הדיון בשני העררים – אוחד. אדגיש, כי העררים הוגשו נגד הודעות החיוב, לפי סעיף 117 לחוק המים, התשי"ט-1959 (להלן: חוק המים), אשר היה בתוקף בעת ההיא; וכי אין מדובר בעררים התוקפים את הרשיונות שהוצאו, לפי סעיף 31 לחוק המים. עוד אציין, כי במקביל להליך שהתנהל בעררים שהגישו המשיבים, הגישו גם נציגי רסיטל ערר לבית המשפט המחוזי, נגד הודעות החיוב שהוצאו להם בגין היטל הפקה (עח"ק 7-05-17). הליך זה הסתיים ביום 5.9.2018, בפשרה שקיבלה תוקף של פסק דין. פסק הדין של בית המשפט המחוזי ביום 16.3.2020, ניתן פסק הדין של בית המשפט המחוזי. הערר לגבי שנת 2015 – נדחה. נקבע, כי ממכלול הראיות שהוצגו, עולה כי "דורי ביקשה לקבל על שמה רישיון הפקה לשנת 2013. על כן, היא נמצאה במעמד של מפיק ונושאת באחריות עבור פעולת ההפקה בשנה זו". ואולם, בשנים 2016-2014, הנפיקה הרשות רישיונות הפקה נוספים על שם דורי, חרף העובדה שדורי לא פנתה באופן פורמלי לרשות, לצורך קבלת רשיון הפקה. זאת, לטענת הרשות, מתוך רצון שלא לעכב את הפרויקט. בהקשר זה נקבע, כי במקרה שבו מדובר ברישיונות חד-שנתיים, כמו רישיונות ההפקה שמנפיקה הרשות, אין לחדש את הרשיון באופן אוטומטי, מוּכְנית, ללא פניה מתאימה מצד בעל הרשיון, ולחלופין, מבלי שניתנת הסכמה שלו; בית המשפט המחוזי אף ציין, כי "הדבר דומה במידה מסויימת להצעה וקיבול במישור החוזי האזרחי כאשר לא ניתן לכפות על צד לחוזה הצטרפות אליו במעשה חד-צדדי". עם זאת, בהתבסס על המכתב הנזכר לעיל, מיום 4.6.2015, שבו ציין נציג דורי, כי "דורי פועלת על פי רישיון שאיבה / החדרה אשר נמסר לנו ע"י המזמין", קבע בית המשפט המחוזי, כי "עולה באופן ברור כי דורי ראתה את עצמה במפורש כבעלת רישיון ההפקה. המכתב האמור מצד דורי מהווה סוג של הודאת בעל דין או הודעה המצביעה על קיבול בכל הקשור להיותה מפיק מים על פי הרישיון". על כן, דחה בית המשפט המחוזי את הערר על הודעת החיוב לשנת 2015. לעומת זאת, לגבי הודעת החיוב לשנת 2016, קבע בית המשפט המחוזי, כי בשנה זו "לא קיים מסמך או ראיה דומה ביחס לרישיון ההפקה", ומשכך, "לא ניתן לכפות על דורי לשאת בו בדיעבד"; נקבע אפוא, כי אין לחייבה בהיטל ההפקה. עוד נקבע, כי "בכל הקשור לכמויות המים ואיכותם לא נסתרו החישובים שבוצעו על ידי [ה]רשות"; וכי "דורי לא פעלה לבדה בכל הקשור לשאיבת מי התהום והפקתם בפרויקט [...] ייתכן כי במישור היחסים הפנימיים בין הגורמים השונים לבין דורי תהא לדורי זכות לחזור אל הגורמים האמורים או חלקם ולדרוש שיפוי או השתתפות בסכומי ההיטל אשר הוטלו עליה". הרשות מיאנה להשלים עם פסק הדין, ומכאן הערעור שלפנינו; דורי ביקשה אף היא להשיג על פסק הדין, והגישה ערעור שכנגד. עיקרי טענות הצדדים בערעור הרשות טוענת, בין היתר, כי שגה בית המשפט המחוזי בכך שהתיר לדורי לתקוף את רשיון הפקת המים, במסגרת ערר על חיוב בהיטל הפקה; בכך שקבע כי רשיון ההפקה תקף רק מקום שבו הוכח 'קיבול' מצד מפיק המים; ובקבעו כי הריבית בגין היטל ההפקה לשנת 2015, תחושב מיום מתן פסק הדין, ולא מיום הפרת חובת התשלום. כמו כן נטען, כי לפסק הדין של בית המשפט המחוזי עשויות להיות השלכות רוחב שליליות, שיפגעו ברשות, כמו גם בבעלי הרשיונות עצמם; כי אין לקבל את הנסיון של דורי 'לגלגל' את האחריות להפקה לגורמים אחרים, וכי לרשות עומדת חזקת התקינות המינהלית, וזו לא נסתרה. דורי טוענת מנגד, כי לא ראתה את עצמה כבעלת רשיון הפקה במהלך שנת 2015; כי אין לראות את המכתב מיום 4.6.2015 כהודעת 'קיבול', או כ'הודאת בעל דין'; וכי היטל ההפקה מוטל על המפיק, לא על בעל הרשיון, ומשכך, כלל לא היה מקום לחייבה בהיטל בגין שנת 2015. עוד טוענת דורי, כי רשיון ההפקה לשנת 2013 הוצא שלא כדין, וכי היא כלל לא ביקשה לקבל רשיון הפקה על שמה. כמו כן נטען, כי בהתאם להתחייבות הרשות, היה על בית המשפט המחוזי להפחית מהחיוב לשנת 2015 את כמות המים המליחים שהופקה. דורי מוסיפה וטוענת, כי לא הוגש ערר על הרשיון, שכן רשיון ההפקה כלל לא התקבל אצלה; וכי ממילא, משלא שולמה אגרה, הרשיון כלל לא נכנס לתוקף. ביום 14.11.2022, התקיים דיון לפנינו; שמענו השלמות טיעון בעל-פה, הערנו את אשר הערנו, והמלצנו לצדדים להסמיך אותנו להכריע בסוגיית החיוב הכספי בדרך של פשרה, לפי סעיף 79א לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן: חוק בתי המשפט). זאת, חלף פסק הדין של בית המשפט המחוזי. הצדדים ביקשו שהות להשיב להמלצתנו-זו, ולאחר מספר ארכות, הודיעו על הסכמתם, והגישו טענות ותחשיבים לגבי החוב. עיקרי טענות הצדדים לגבי חישוב החיוב הכספי דורי טוענת, כי 4 גורמים נוספים לבד ממנה היו מעורבים בהליך הפקת המים, ומשכך, יש לראותם כ'מפיקים במשותף'; נטען אפוא, כי יש להעמיד את חלקה של דורי בהיטלי ההפקה, על 20% מסך החיוב שהוטל. עוד נטען, כי דורי עזבה את הפרויקט כבר בחודש מרץ 2016, טרם הוצאת הרשיון לאותה שנה, ועל כן, אין לחייבה בגין היטל ההפקה לשנת 2016; לחלופין, יש לחייבה, לכל היותר, בגין 3 החודשים הראשונים של שנת 2016 בלבד. כמו כן טוענת דורי, כי לנוכח התחייבות הרשות, שלפיה לא יוטל חיוב בגין מים מליחים שהופקו, ובהתחשב בכך ש-6 מתוך 10 בארות נמצאו, לטענתה, מליחים, יש להעמיד את החיוב על 40% מסכום הכסף שהיה עליה לשלם, אילו היה מדובר במים ברמת מליחות תקינה. בנוסף נטען, כי בקביעת סכום החיוב יש להתחשב בהסדר הפשרה שאליו הגיעה הרשות עם רסיטל, אשר בגדרו נדרשה רסיטל לשלם סך של 35% מהיטלי ההפקה שבהם חויבה. הרשות מצדה טוענת, כי בשקלול ריבית והצמדה, החוב לשנת 2015 עומד על סך של 12,211,311 ₪, והחוב לשנת 2016 עומד על סך של 23,823,638 ₪; סך הכל – 36,034,949 ₪. בתוך כך נטען, כי לפי סעיף 124ט לחוק המים, ובניגוד לאופן החישוב של בית המשפט המחוזי, יש לחשב את שיעור הריבית וההצמדה החל מתום מועד החיוב, לא מיום מתן פסק הדין. בהתייחס לטענת דורי, שלפיה יש להפחית מגובה החיוב את שיעור המים המליחים, טוענת הרשות, כי סיווג המים כמליחים הריהו תנאי ברשיון, ועל כן, יש להשיג עליו באמצעות הגשת ערר על תנאי הרשיון, לפי סעיף 31 לחוק המים, להבדיל מערר על הודעת החיוב. עוד טוענת הרשות בהקשר זה, כי רמת מליחות גבוהה של מים אינה מזכה באופן אוטומטי בפטור מתשלום; כי יש לקבוע את רמת המליחות באמצעות דיווחים עיתיים של בעל הרשיון, ואילו דורי לא העבירה דיווחים כנדרש, חרף הוראותיה של הרשות; וכי ה'הבטחה' שעליה סומכת דורי את ידיה בעניין זה, לפטור מחיוב בהיטל הפקה בגין המים המליחים, ניתנה בכפוף להתקיימות 3 תנאים – אישור משפטי למהלך, מדידת המים באופן סדיר, ודיווח עתי מדויק על רמת המליחות – תנאים שלא התקיימו. אשר לטענת דורי, שלפיה אין לחייבה בהיטל בגין התקופה שבה כבר לא לקחה חלק בפרויקט, החל ממרץ 2016, טוענת הרשות, כי הרשיון הוצא לדורי לגבי שנת 2016 במלואה, והדרך לתקוף אותו היא כאמור, באמצעות ערר לפי סעיף 31 לחוק המים. כמו כן נטען, כי לפי סעיף 28 לחוק המים, העברת הרשיון לגורם אחר יכולה להתבצע רק באישור הרשות; משכך, "נטישת אתר בנייה איננה יכולה לשחרר את בעל הרישיון מחובותיו". בנוגע לטענת דורי, כי יש להביא בחשבון גורמים נוספים כ'מפיקים במשותף', טוענת הרשות, כי זהות המפיק נקבעת ברשיון; על כן, משדורי לא תקפה את הרשיון עצמו – דין הטענה להידחות. לגבי הסדר הפשרה עם רסיטל, טוענת הרשות, כי מדובר בנסיבות שונות בתכלית, וכי לפי הסדר זה, שילמה רסיטל "למעלה מ-71% מסכום החיוב". בהתייחס לטענת דורי להפחתת החיוב בגין שגיאה בחישוב כמות המים, טוענת הרשות, כי החובה למדוד את כמות המים המופקים, מוטלת על בעל הרשיון; משכך, ומשדורי "בחרה לעשות דין לעצמה, לא מדדה בזמן אמת את המים שהפיקה ואילצה את הרשות לבצע הערכה (שהיא עצמה מבוססת על נתונים שהועברו לה ע"י גורמים אחרים באתר), אין היא יכולה להיבנות מכך ולדרוש הפחתה". לבסוף טוענת הרשות, כי "דורי הייתה מעורבת בהפקת כמות גדולה של מי תהום מאקוויפר החוף, תוך גריעתם של מים אלו מן האוגר הציבורי. לאחר שמערכת ההפקה קרסה סולקו מיליוני מ"ק לנחל איילון – ללא קבלת האישורים המתחייבים בדין – במקום להשיבם אל האקוויפר. כל זאת, תוך דלדול האקוויפר ויצירת סכנה של זיהום המים במקומות סמוכים. [דורי] נמנעה מלדווח על כך ולא נקטה בפעולות ההכרחיות. פטור מלא או חלקי מתשלום היטל ההפקה בגין המים הרבים שנגרעו מן האוגר הציבורי, הוא בבחינת מתן פרס, ללא כל הצדקה ובסיס, על התנהלות מפירת חוק ופוגענית כלפי הציבור בכללותו ומשאבי הטבע שהמדינה מנהלת בשמו". הכרעה לאחר שנתנו את דעתנו על טענות הצדדים, אלה שבכתב ואלה שבעל-פה, ולאחר ששקלנו את מכלול נסיבות העניין, הרינו פוסקים מתוקף סמכותנו שלפי סעיף 79א(א) לחוק בתי המשפט, כי דורי תשלם לרשות, בתוך 30 יום מהיום, סך של 11,000,000 ₪ בגין הפקת המים בשנת 2015, וסך של 10,000,000 ₪, בגין הפקת המים בשנת 2016 (בניכוי סכומי-כסף שכבר הועברו לרשות על-ידי דורי). זאת, חלף פסק הדין של בית המשפט המחוזי, המבוטל בזאת. נדגיש, כי בנסיבות העניין דנן, אין מקום להקבלה שעשה בית המשפט המחוזי, בין חוזה לבין רשיון הפקה (ראו והשוו: עע"ם 7002/19 צ'יינה מוטורס בע"מ נ' משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, פסקאות 25-24 (7.7.2020)); בפרט, אין בידינו לקבל את הקביעה שלפיה רשיון ההפקה הופך לתקף, רק משבוצע 'קיבול' על-ידי המפיק. בנוסף נבהיר, כפי שכבר נקבע על-ידי בית משפט זה, כי "מקובלת עלינו עמדת [הרשות] [...] כי הדרך לתקוף רשיון הפקה או אספקה או תנאי מתנאיהם היא במסגרת ערר לפי סעיף 31 [לחוק המים] ולא במסגרת הליך כנגד הודעת החיוב" (ע"א 7339/19 הרשות הממשלתית למים ולביוב נ' קיבוץ עין המפרץ, פסקה 1 (5.3.2020)). בהתחשב עם מתכונת ההכרעה, בדרך של פשרה, החלטנו שלא לעשות צו להוצאות. ניתן היום, ‏ט' בשבט התשפ"ג (‏31.1.2023). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ 20042850_O13.docx עג מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1