חה"כ משה ארבל נ. יושב ראש הכנסת

3 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4273/21 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופט ד' מינץ העותר: חה"כ משה ארבל נ ג ד המשיבים: 1. יושב ראש הכנסת 2. הכנסת 3. היועצת המשפטית לכנסת עתירה למתן צו על תנאי ובקשה למתן צו ביניים בשם העותר: עו"ד ישראל באך בשם המשיבים: עו"ד אביטל סומפולינסקי פסק-דין השופט י' עמית: עתירה למתן צו הצהרתי הקובע כי "החלטת יושב ראש הכנסת למנוע העלאת חקיקה פרטית בחודש הראשון לכינון ממשלת ישראל ה-36 בטלה מיסודה", ולמתן צו על תנאי המורה למשיבים לנמק מדוע לא תבוטל החלטת יו"ר הכנסת שלא לאפשר העלאת הצעות חוק פרטיות למליאת הכנסת, מבלי שנשיאות הכנסת הצביעה בנושא. 1. ביום 13.6.2021 הוקמה ממשלת ישראל ה-36, לאחר שההצבעה על הקמתה עברה ברוב של 60 תומכים מול 59 מתנגדים. ביום 16.6.2021 פנה העותר, המכהן כחבר כנסת מטעם מפלגת ש"ס, למזכירות הכנסת וביקש להעלות הצעת חוק פרטית. לדברי העותר, הוא נענה על ידי מזכירות הכנסת כי בהתאם להחלטת נשיאות הכנסת, החקיקה הפרטית תתחיל חודש מיום כינון הממשלה. אלא שלטענת העותר, החלטה זו התקבלה ללא הצבעה וחרף התנגדותו של סגן יו"ר הכנסת, חבר הכנסת מרגי, שהוא חבר מפלגתו של העותר. לדברי העותר, "הנוהג המקובל בכנסת הוא שעל הצעות חוק פרטיות להיות מוגשות לנשיאות הכנסת עד יום ה' בשבוע על מנת שיעלו לאישור נשיאות הכנסת ביום ב' בשבוע שלאחר מכן טרם העלאתן להצבעה בקריאה טרומית ביום ד'". העותר טוען כי לפי תקנון הכנסת, ברירת המחדל היא כי ישיבת מליאת הכנסת בימי ד' מוקדשת לדיון בהצעות חוק פרטיות המובאות לדיון מוקדם; כי סמכותו של יו"ר הכנסת לחרוג מכך צריכה לעמוד בדרישות הסבירות והמידתיות; כי בהינתן הפגיעה בזכויות חברי הכנסת, היקף שיקול הדעת המוקנה ליו"ר הכנסת בעניין זה הוא מצומצם; וכי מקום שבו יו"ר הכנסת "מבקש לפגוע פגיעה כה קשה במרקם החיים הדמוקרטיים, בפעילותה של הכנסת ובזכויות הבסיסיות והמהותיות ביותר של חברי כנסת", אזי נדרשת התערבות מצד בית המשפט. עוד נטען כי אף אם היה בעבר "נוהג" להמתין פרק זמן לאחר הקמת הממשלה בטרם מתן אפשרות להעלות הצעות חוק פרטיות, הרי שהדבר נעשה בהסכמת האופוזיציה ונשיאות הכנסת ולא התקבל על ידי יו"ר הכנסת לבדו. 2. העתירה הוגשה ביום ד', 16.6.2021, ובו ביום הוריתי למשיבים להגיש תגובה מקדמית עד ליום ב', 21.6.2021. בתגובתם המקדמית טענו המשיבים כי לפי תקנון הכנסת, הסמכות לקבוע את סדר יומה של הכנסת נתונה ליו"ר הכנסת, לאחר שהציג בפני נשיאות הכנסת את סדר היום שבכוונתו לקבוע; ולפי סעיף 99 לתקנון, הדיון המוקדם בהצעות חוק נעשה במסגרת מכסה סיעתית, אולם לעת הזו טרם נקבעו מכסות הצעות החוק הפרטיות על ידי ועדת הכנסת (שטרם הוקמה) או על ידי הוועדה המסדרת. באשר לישיבת נשיאות הכנסת שהתקיימה ביום 14.6.2021 שבה התקבלה ההחלטה מושא העתירה, המשיבים טענו כי יו"ר הכנסת העלה במהלך הישיבה את הסוגיה הרוחבית של קיום דיונים מוקדמים בהצעות חוק פרטיות; כי מדבריה של מזכירת הכנסת עלה כי יושבי ראש קודמים של הכנסות הקודמות לא העלו על סדר יומה של הכנסת הצעות חוק פרטיות במשך כחודש ממועד כינון הממשלה; וכי חבר הכנסת מרגי אישר קיומה של פרקטיקה כזו ואף עמד על הטעמים שבסיסה, תוך שהביע דעתו כי אין זה נכון לקבל החלטה גורפת בנושא כבר בישיבת הנשיאות הראשונה, והציע כי הדבר ייבחן מדי שבוע בישיבת נשיאות הכנסת. לדברי המשיבים, יו"ר הכנסת פעל בהתאם, נמנע מלקבל החלטה רוחבית בנושא, והנחה את מזכירת הכנסת שלא לכלול בנושאים שעל סדר יומה של הכנסת לשבוע הקרוב הצעות חוק פרטיות לדיון מוקדם. המשיבים הוסיפו כי ביום 21.6.2021 (הוא היום שבו הגישו את תגובתם המקדמית), צפויה נשיאות הכנסת לקיים את ישיבתה השניה, שבה תובא לדיון בשנית סוגיית הדיון המוקדם בהצעות חוק פרטיות, ובמהלכה תתקבל החלטה לאחר הצגת אופן ההתנהלות בכנסות הקודמות בעניין זה. לנוכח האמור, המשיבים סברו כי דין העתירה להידחות על הסף, בהעדר החלטה גורפת של יו"ר הכנסת "להקפיא" חקיקה פרטית למשך חודש. בנוסף לאמור, המשיבים טענו כי בימים אלה מצויה הכנסת בהליך הקמת ועדות הכנסת הקבועות, שהן האורגנים האמונים על דיון בהצעות חוק; כי גם בכנסות האחרונות לא קיימה הכנסת דיונים מוקדמים בהצעות חוק בתקופה זו; וכי ממילא לא ניתן לומר כי העדר אפשרות לדון כעת בהצעות חוק מטעמו של העותר פוגע במרקם החיים הדמוקרטיים. 3. במענה לתגובתם המקדמית של המשיבים, הגיש העותר "תגובת הבהרה" שבה טען כי תיאור הדברים על ידי המשיבים הינו מוטעה, וכי בפועל החלטת יו"ר הכנסת שלא להעלות על סדר יומה של הכנסת הצעות חוק פרטיות, התקבלה ביחס לחודש שלם. 4. לנוכח האמור בתגובתם המקדמית של המשיבים באשר לישיבת נשיאות הכנסת שאמורה היתה להתקיים ביום 21.6.2021, הוריתי למשיבים לעדכן את תיק בית המשפט באשר להחלטה שהתקבלה בישיבה האמורה (החלטתי מיום 22.6.2021). בהמשך לכך, ביום 24.6.2021, הגישו המשיבים הודעת עדכון. בהודעה נאמר, בין היתר, כי בישיבה הציגה מזכירת הכנסת את התנהלות הכנסות הקודמות ביחס לדיון בהצעות חוק פרטיות, המלמדת על קיומה של פרקטיקה שבה לא נדונה חקיקה פרטית בכנסת במהלך השבועות שבסמוך לאחר כינון הממשלה; וכי בהתאם לנוהג בכנסת, מקובל שיש פרק זמן שבו טרם הוקמו הוועדות וטרם הוחלט מי יכהן בהן, ומטעם זה לא העלו על סדר יומה של הכנסת הצעות חוק בדיון המוקדם. המשיבים הוסיפו כי יו"ר הכנסת החליט לאמץ את הצעת חבר הכנסת מרגי מישיבת הנשיאות הקודמת שלא לקבל החלטה גורפת מראש בסוגיה, אלא לבחון את הדברים בנשיאות הכנסת משבוע לשבוע בהתאם לקצב הליך "ההתנעה" של הפעילות הפרלמנטרית בכנסת; וכי בשלב זה, הכנסת אינה ערוכה לקיים דיון של ממש בהצעות החוק הפרטיות, ועל כן אין מקום להעלות במהלך השבוע הקרוב הצעות חוק פרטיות (הדברים התייחסו לשבוע שבין 21-27.6.2021). עוד צוין בהודעה כי במהלך ישיבת הנשיאות, חבר הכנסת מרגי התייחס לעתירה דנן וטען כי זו הוגשה, בין היתר, משום שיצאה הודעה לתקשורת על הקפאה גורפת של החקיקה הפרטית לחודש הקרוב. ואולם, לדברי המשיבים, דובר הכנסת הבהיר כי הוא נכח בישיבת הנשיאות הקודמת וכי לא התקבלה בה החלטה גורפת כנטען, וממילא גם לא יצאה הודעת דובר בסוגיה. עוד צוין כי יו"ר הכנסת נענה לבקשת חבר הכנסת מרגי לאפשר העלאת הצעות לסדר היום מהשבוע הקרוב, אולם באשר להעלאת הצעות חוק פרטיות לדיון מוקדם, הוחלט כי בהתאם לנוהג המקובל בכנסת, אין לאפשר זאת בשבוע הקרוב. זאת, תוך הבהרה כי הדבר ייבחן על ידי נשיאות הכנסת מדי שבוע, בהתאם להתקדמות הליך ההקמה של האורגנים בכנסת ותוך עשיית מאמץ להשלימו בהקדם. 5. למקרא העתירה והתגובות וההודעות שהוגשו בעקבותיה, המסקנה היא כי דין העתירה להידחות על הסף. בראש ובראשונה, נעמיד לנגד עינינו את הנתונים המתייחסים לכנסות קודמות, משנת 1999 ועד לעת הזו, שיש בהם כדי ללמד על הפרקטיקה המקובלת בכנסת באשר לפרק הזמן שחלף ממועד כינון הממשלה ועד למועד שבו החלו הדיונים בהצעות חוק פרטיות. כך, בכנסת ה-15 חלפו כשלושה חודשים (עד לאחר פגרת הקיץ); בכנסת ה-16 חלף כחודש ימים; בכנסת ה-17 חלפו כשמונה שבועות; בכנסת ה-18 חלפו כחודשיים וחצי (עד לאחר פגרת החורף); בכנסת ה-19 חלפו כשישה שבועות; בכנסת ה-20 חלף כחודש ימים; הכנסות ה-21 וה-22 התפזרו מבלי שכוננה ממשלה; ובכנסת ה-23 חלף חודש ימים. מכאן, שאף אילו עמדנו במצב שבו חלף חודש ימים ממועד כינון הממשלה ועד למועד שבו החלו להעלות לדיון הצעות חוק פרטיות, לא היה במצב זה כדי לסטות מהפרקטיקה שאפיינה את התנהלות הכנסת בשני העשורים האחרונים (על היחס בין 'פרקטיקה' ל'נוהג' ל'מנהג' ראו בג"ץ 4956/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' כנסת ישראל, פסקה 5 לפסק דיני (20.8.2020), וההפניה למאמרו של שמעון שטרית "המנהג במשפט הציבורי" ספר קלינגהופר על המשפט הציבורי 375, 376 (יצחק זמיר עורך, 1993)). העתירה שלפנינו, לעומת זאת, הוגשה שלושה ימים בלבד לאחר כינון הממשלה, ובהיבט זה ספק אם היה מקום להגישה במתכונת שהוגשה. כך או כך, ברי כי הפרקטיקה הנוהגת בכנסת מזה למעלה משני עשורים מקרינה על סבירות החלטת יו"ר הכנסת בסוגיה שלפנינו, ולא למותר להזכיר את ההלכות המושרשות לגבי היקף ההתערבות המצומצם של בית משפט זה בשיקול דעתו של יו"ר הכנסת בסוגיות כגון קביעת סדר יומה של הכנסת, השמורה למקרים חריגים שבהם קיים חשש לפגיעה במרקם החיים הדמוקרטיים (בג"ץ 4064/95 פורת נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד מט(4) 177, 179 (1995)). בהינתן התמונה המשתקפת מההתנהלות שאפיינה כנסות קודמות, אין לומר כי המצב שלפנינו נכנס בגדרם של מקרים חריגים אלו. 6. זאת ועוד. מתגובתם והודעתם של המשיבים נמצאנו למדים כי החלטתו של יו"ר הכנסת, למצער כפי שהתגבשה בעקבות ישיבת נשיאות הכנסת מיום 21.6.2021, אינה למנוע העלאת הצעות חוק פרטיות למשך חודש ימים כפי שנטען על ידי העותר. כפי שהוסבר, יו"ר הכנסת החליט לאמץ את הצעתו של חבר הכנסת מרגי, כך שסוגיית העלאת הצעות חוק פרטיות תיבחן על ידי נשיאות הכנסת מדי שבוע, בהתאם להתקדמות הליך "התנעת" עבודתה של הכנסת והקמת ועדותיה. דומה אפוא כי המסד העובדתי הנטען שעליו הושתתה העתירה אינו תואם במדויק את מצב הדברים לעת הזו. 7. ודוק: מתמליל ההתכתבות בין העותר למזכירת הכנסת מיום 16.6.2021 אכן משתמע כי הכוונה הראשונית היתה לאפשר חקיקה פרטית רק לאחר "ח[ו]דש מיום כינון הממשלה" כפי שהיה נהוג בכנסות קודמות (נספח 2 לעתירה). כך גם עולה מדבריו של יו"ר הכנסת עצמו במליאת הכנסת בישיבה שהתקיימה ביום 26.6.2021. בישיבה זו הסביר היו"ר כי לא היתה לו שום כוונה להגביל את החקיקה הפרטית "אלא להתחיל חודש אחרי, בדיוק כמו בכנסת העשרים, בדיוק כמו בכנסת העשרים-ושלוש כדי לאפשר להתארגן. זה היה גם בהסכמה של הסגן מהאופוזיציה וגם הסגן של הקואליציה. בהסכמה מוחלטת. אפילו לא היינו צריכים להצביע על כך" (פרוטוקול הישיבה, נספח 1 לתגובת ההבהרה של העותר) (ההדגשות לעיל הוספו – י"ע). דברים אלה תומכים בטענת העותר באשר לכוונה הראשונית למנוע העלאת הצעות חוק פרטיות במהלך החודש הראשון שלאחר כינון הממשלה. בד בבד, באותה ישיבה שהתקיימה במליאת הכנסת, הבהיר יו"ר הכנסת בסמוך לאחר מכן כי "...בסך הכל הסתמכתי על תקדימים קודמים, אנחנו נבחן את זה פעם נוספת בנשיאות, כדי לבוא עם יד פתוחה" (שם). ואכן, כפי שפורט לעיל, הסוגיה נבחנה בשנית בישיבה העוקבת של נשיאות הכנסת מיום 21.6.2021. בישיבה זו הוחלט להימנע מקבלת החלטה גורפת בסוגיה, ותחת זאת להביא את הנושא לבחינה מחדש של נשיאות הכנסת מדי שבוע. רוצה לומר, שאף אם מלכתחילה סבר יו"ר הכנסת כי ניתן להמתין חודש ימים עד פתיחת השערים בפני העלאת הצעות חוק פרטיות לדיון מוקדם, בהמשך נתקבלה החלטה המבטיחה כי הסוגיה תיבחן מחדש על ידי נשיאות הכנסת על בסיס שבועי, בהתאם להתקדמות הליך הקמת האורגנים בכנסת. בהינתן מצב דברים זה, ומשעה שנתקבלה החלטה חדשה שלא נתקפה בעתירה, העתירה במתכונת שהוגשה איבדה מהרלוונטיות שלה והפכה תיאורטית, ואף מן הטעם הזה אין מקום להידרש לה (ראו והשוו בג"ץ 6232/17 ‏סוסלוב נ' משרד הפנים, פסקה 11 (30.10.2017)). 8. בשולי הדברים נציין כי היום, עודנו באים ליתן את פסק דיננו, ברגעים שבין חתימה לנעילה, הגיש העותר הודעת עדכון מטעמו ותגובה להודעת המשיבים. בהודעה זו טען העותר, בין היתר, כי היום התקיימה ישיבת נשיאות נוספת, שבה החליט יו"ר הכנסת לאפשר העלאת הצעות חוק פרטיות להצבעה במליאה החל מיום 14.7.2021. לטענת העותר, משמעות הדבר היא כי ממועד הקמת הממשלה עתיד לחלוף חודש ימים עד למועד שבו תובאנה הצעות החוק הפרטיות לדיון, כפי שטען מלכתחילה בעתירתו. כפי שפורט לעיל, אין באמור כדי לשנות מפסק הדין, ולמען תנוח דעתו של העותר אתייחס לדברים בקצרה. מהודעת מזכירות הכנסת שצירף העותר לעתירתו עולה כי לפי החלטת יו"ר הכנסת, כבר מהיום ניתן להגיש למזכירות הכנסת הצעות חוק לדיון מוקדם, וזאת עד ליום 5.7.2021, לצורך העברתן לדיון בוועדת שרים לענייני חקיקה ולדיון במליאת הכנסת ביום 14.7.2021. דברים אלו עולים בקנה אחד עם תיאור הדברים על ידי המשיבים בתגובתם המקדמית, בכל הקשור לאופן העלאתן של הצעות חוק פרטיות בימי שגרה. כפי שהוסבר, הדרך להעלות הצעות אלו היא באמצעות פניית מנהל הסיעה למזכירות הכנסת, תוך פירוט הצעות החוק שהסיעה מבקשת להעלות בשבוע שלאחר ההודעה; מזכירות הכנסת שולחת את רשימת הצעות החוק למזכירות הממשלה; ואז רשאית ועדת השרים לענייני חקיקה לקבוע את עמדתה ביחס להצעות. עולה מהאמור, שהחלטת יו"ר הכנסת משמעה תחילת הנעה של גלגלי החקיקה הפרטית כבר מעכשיו, תוך מתן אפשרות להגיש למזכירות הכנסת בתוך שבוע ימים הצעות חוק לדיון מוקדם, שתובאנה לדיון במליאה בשבוע שלאחר מכן. במילים אחרות, במקום להחליט על דחייה נוספת בת שבוע ולהידרש לסוגיה פעם נוספת בישיבת הנשיאות הבאה, יו"ר הכנסת כבל עצמו והחליט כבר עתה לפתוח את שערי החקיקה הפרטית, בהתאם לתהליך המקובל בכנסת. אכן, כטענת העותר, התוצאה של הדברים היא כי יחלוף חודש ימים ממועד כינון הממשלה ועד למועד הבאת הצעות החוק לדיון במליאה. ברם, כפי שפורט לעיל, פרקטיקה זו מאפיינת את התנהלותן של כנסות קודמות מזה למעלה מעשרים שנה, ובהינתן תהליך הגשתן של הצעות חוק פרטיות כמובא לעיל, דומה כי מתחדד הטעם שביסוד הדבר. 9. אשר על כן, העתירה נדחית. אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏י"ט בתמוז התשפ"א (‏29.6.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 21042730_E03.docx עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1