מדינת ישראל-משרד הפנים נ. מזויבה ורה

פסק-דין בתיק עע"ם 4259/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 4259/05 בפני: כבוד השופט א' ריבלין כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופטת ד' ברלינר המערערת: מדינת ישראל-משרד הפנים נ ג ד המשיבים: 1. מזויבה ורה 2. ללייב אינסה 3. אילנה דובינסקי ערעור על פסק-דין של בית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו מיום 27.3.05 בבש"א 30340/05 שניתן על-ידי כבוד השופטת מ' רובינשטיין תאריך הישיבה: י"ח בסיון התשס"ו (14.6.06) בשם המערערת: עו"ד יוכי גנסין; עו"ד גלעד שירמן בשם המשיבים: עו"ד אורית שוורץ פסק-דין השופט א' ריבלין: 1. המשיבה 1 (להלן: המשיבה או האם) היא אזרחית אוזבקיסטן. היא איננה יהודיה. המשיבה 2 והמשיבה 3 הן בנותיה (להלן, יחד: הבנות). אביהן הוא יהודי. הן אזרחיות ישראל. עם עלייתן ארצה, התגוררו הבנות עם האב. שם, לטענתן, הן נחשפו למסכת של אלימות והשפלות. אחת מהן הייתה קורבן לניסיון אונס. ביום 22.6.1995 נכנסה המשיבה לישראל באשרת "תיירת" ("ב/2"). לאחר שנודע למשיבה מצבן של בנותיה, היא שכרה דירה בת חדר אחד, ועברה להתגורר עימן. לנוכח מצבן הנפשי של הבנות, ובעיקר של המשיבה 3, אישר המערער – משרד הפנים – את שהותה של האם בישראל והעניק לה אשרת "תיירת עם רישיון עבודה" ("ב/1"). משמלאו למשיבה 3, הצעירה בבנות, שמונה-עשרה שנים, החליט המערער כי הטעם העומד בבסיס האשרה התפוגג, ועל כן על המשיבה לעזוב את ישראל. ביום 19.6.1997 יצאה המשיבה מישראל וביום 4.9.1997 שבה אליה, באשרת "תיירת", שתוקפה פג ביום 4.12.1997. מאז שהתה המשיבה בישראל שלא כדין. המשיבות פנו לגורמים שונים בניסיון להסדיר את שהותה. לטענתן, הן נפלו קורבן למעשי תרמית, כשעורך-דין אליו פנו לקח על עצמו את הטיפול בעניינן, גבה מהן תשלום, אך לא עשה דבר. משהוגשה לבסוף הבקשה למערער, הוחלט על-ידו, ביום 24.12.2002, לדחות אותה. במאמר מוסגר יצויין כי ביני לביני נתקלו נישואיהן של הבנות בקשיים – כל אחת ונישואיה שלה. המשיבה 3 סבלה אלימות מצד בעלה. האלימות לא חדלה – לטענתה אף החמירה - אחרי שהרתה לו וילדה את בתם. 2. המשיבות עתרו לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב כנגד החלטתו של המערער. לאחר הגשת העתירה, הוחלט לאפשר למשיבה להגיש בקשה לוועדה הבין-משרדית הדנה בבקשות חריגות למתן רישיון ישיבה בישראל מטעמים הומניטריים. המשיבה הגישה את בקשתה. ביום 8.7.2004 התכנסה הוועדה, והחליטה לדחות את הבקשה מן הטעם ש"המקרה לא הומניטרי. מדובר בבנות בגירות ואישה עצמאית". המשיבות הותירו את עתירתן לבית המשפט לעניינים מנהליים על כנה. בית המשפט (כבוד השופטת מ' רובינשטיין) קיבל את העתירה וקבע כי בהחלטתו של המערער יש, בנסיבות העניין, משום חוסר סבירות קיצוני, שמצדיק התערבות בשיקול דעתו. בית המשפט היה ער להוראות הדין בדבר הקניית מעמד בישראל, ובפרט לכך שרצונו של תושב זר להימצא בקרבת בן משפחתו אינו מהווה טעם מספיק ליתן לו רישיון לישיבת קבע בישראל. אולם בנסיבות המקרה – כך נקבע – ראוי "שהשקול ההומניטרי יגבר על הכלל המינהלי ויאפשר חיים בצוותא של האם הבודדה עם בנותיה היחידות..." (פסק-דינו של בית המשפט המחוזי יקרא להלן: פסק-הדין). 3. יומיים לאחר שניתן פסק הדין פנתה המשיבה למשרדו של המערער בעיר נתניה. כעבור כחודש ימים, הודיע המערער למשיבה כי תוענק לה אשרת תיירת עם רישיון עבודה (אשרת ב/1) למשך שנה, אשר תחודש מידי שנה, וכי לא יינתן לה מעמד של אזרחות או תושבות קבע. המבקשת, שסברה כי פסק-דינו של בית המשפט המחוזי מורה אחרת, פנתה לבית המשפט ב"בקשה לפי פקודת ביזיון בית המשפט". בית המשפט המחוזי (כבוד השופטת מ' רובינשטיין) קבע כי "החלטתו של משרד הפנים איננה נותנת ביטוי לפסק הדין של בית המשפט" ויש בה "כדי לשנות באופן מהותי מן האמור בפסק הדין". בפרט, ציין בית המשפט כי הקביעה לפיה האשרה תהא תקפה לשנה אחת, ועל המשיבה יוטל לחדשהּ מידי שנה, אינה עולה בקנה אחד עם פסק-הדין. בית המשפט הדגיש כי "הנושא של קשר התמיכה הרגשית של המבקשת-1 לבנותיה נדון בפסק הדין ושימש יסוד לאמור בו, ואין כל מקום לחדש את הדיון בשאלה זו מידי שנה כאשר פסק-הדין נקט עמדה ברורה בנושא זה". ההחלטה נסתיימה במילים: "הנני מורה על כן למשרד הפנים לקיים את פסק הדין כלשונו". כנגד החלטתו זו של בית המשפט המחוזי (להלן: ההחלטה) מופנה הערעור שבפנינו. 4. המערער מדגיש כי הוא לא השיג בשעתו על פסק דינו של בית המשפט קמא לפיו אין להפריד בין המשיבה לבנותיה מטעמים הומניטריים, וממילא אין הוא מלין על קביעה זו עתה. ערעורו מופנה אך כנגד ההוראה ליתן למבקשת רישיון לישיבת קבע או אזרחות ישראלית, במסגרת ההחלטה בבקשה לפי פקודת בזיון בית המשפט. שתי טענות עיקריות בפניו: ראשית, פקודת בזיון בית המשפט אינה ההליך בו ראוי היה לברר את טענותיהן של המשיבות. פסק דינו של בית המשפט המחוזי נשוא ההליך לא קָבַע מפורשות כי המדינה מחויבת להעניק למשיבה מעמד של קֶבַע. לכן, לדעתו, ההחלטה ליתן למשיבה מעמד מסוג ב/1, המתחדש מידי שנה, הינה החלטה המקיימת את פסק-הדין. כך או אחרת, החלטה זו מאוחרת לפסק-הדין, ולא עמדה לבחינה במסגרתו. ככל שהמשיבות סבורות כי פרשנות זו אינה הפרשנות הראויה לפסק-הדין, כך גורס המערער, היה עליהן לטעון זאת במסגרת עתירה מנהלית חדשה. שנית, לגופו של עניין, המערער סבור כי אין כל מקום ליתן למשיבה מעמד של תושבת קבע או אזרחית. זאת, משום שהצורך ההומניטרי עליו מושתת פסק הדין – הרצון שלא להפריד בין המשיבה לבין בנותיה המצויות במצוקה – יסופק באמצעות מעמד מסוג "תיירת עם רישיון עבודה" ("ב/1"). המערער מדגיש כי המשיבה אינה זכאית למעמד בישראל מכוח חוק השבות, תש"י – 1950 (להלן: חוק השבות) וכן לא מכוח חוק האזרחות, תשי"ב-1952 (להלן: חוק האזרחות). כמו כן, הוא מציין, כי פרט למנגנון של קבלת אזרחות "אוטומטית" מכוח חוק השבות (וגם זאת – הוא מוסיף – באופן מסויג), אין משרד הפנים נוהג ליתן מעמד של קבע ללא כל הליך מדורג, המאפשר לבחון את המבקש לאורך זמן. המערער מוסיף כי בעוד שמתן אשרת שהיה במעמד של תיירת ורישיון עבודה מטילים על המדינה חובה "שלילית" בלבד – החובה שלא לגרש את המשיבה מהארץ - מתן מעמד של קבע מטיל על המדינה חובות "חיוביות" כלפי המשיבה – למשל, חובות מתחום הביטחון הסוציאלי. "נסיבות הומניטריות מסוג אלה אשר עמדו בבסיסו של פסק דינו של בית המשפט קמא אינן מקימות – ואין זה ראוי שתקמנה – חובות פוזיטיביות, סוציאליות ואחרות, על כתפיה של המדינה, כבר בשלב ראשוני זה. המדינה, אם תבחר, עשויה להחליט ליטול על עצמה חובות אלה כלפי המשיבה שהיא... אזרחית מדינה אחרת, בהמשך, עם חלוף הזמן" – כך גורס המערער. 5. המשיבות סומכות את ידיהן על החלטתו של בית המשפט המחוזי. לדעתן, ההליך לפי פקודת בזיון בית המשפט הולם את המקרה: ההחלטה של המערער בדבר סוג המעמד שיש להקנות למשיבה אינה בגדר "החלטה חדשה" אלא בגדר החלטה שאינה מקיימת את הוראות פסק הדין. זאת, משום שבעתירה נתבקש, מלכתחילה, סעד של מעמד קבע, וכן משום שפסק-הדין לא הותיר מקום לבחון מחדש את מעמדה של המשיבה מידי שנה. המשיבות סבורות כי ערעורו של המבקש מופנה, הלכה למעשה, כנגד פסק דינו של בית המשפט קמא, ולא כנגד ההחלטה בבקשה לפי פקודת בזיון בית המשפט. לדידן, אילו היו הן מגישות עתירה חדשה – כפי שיטתו של המערער – הייתה העתירה החדשה עוסקת באותה שאלה שנדונה בעתירה הראשונה – האם בהחלטה שלא ליתן למשיבה מעמד קבע נפל פגם המצדיק את התערבותו של בית המשפט. המשיבות מוסיפות כי טענות המערער בדבר ההכרח בהליך מדורג לא הועלו בפני בית המשפט קמא והן מועלות לראשונה בהודעת הערעור. במענה לטענת המערער בדבר הטלת חובות סוציאליות על המדינה, טוענות המשיבות כי אין המדובר ב"שלב ראשוני" שכן המשיבה החלה בהליך לקבלת מעמד לפי כעשר שנים. 6. לאחר שעיינו בטענות הצדדים, בפסק דינו של בית המשפט המחוזי ובהחלטה נשוא הערעור, הגענו לכלל מסקנה כי בכפוף להערותינו היום דין הערעור להידחות, כפי שיוסבר להלן. הן המערער, הן המשיבות סבורים כי ההחלטה נשוא הערעור, זו שבאה בעקבות פסק-הדין, מורה בפועל, למערער, ליתן למבקשת, על אתר, מעמד של תושבת קבע או אזרחית. עיון קרוב בפסק-הדין ובהחלטה מגלה שבית המשפט המחוזי כלל לא קבע את סוג המעמד שיש ליתן למשיבה. בפסק הדין נכתב כהאי לישנא: החלטתי לקבל את העתירה ולהורות על השארותה של העותרת בישראל.... מסקנתי היא כי מבחינה הומניטרית זהו מקרה ראוי להתערבותו של בית המשפט כדי לא להביא לפרוד כפוי בין האם לבנותיה אשר התערו בארץ ללא יצירת בעייתיות המכבידה על הצבור... וכן, כפי שצוטט לעיל: ראוי... שהשקול ההומניטרי יגבר על הכלל המינהלי ויאפשר חיים בצוותא של האם הבודדה עם בנותיה היחידות... ובהחלטה נשוא הערעור נכתב: הקביעה כי האשרה תקפה לשנה אחת, וכי מידי שנה נדרשת מן המבקשת [המשיבה – א"ר] הנ"ל פניה מחודשת למשרד הפנים, אשר בעקבותיה ישמר למשרד הפנים שיקול הדעת אם להאריך את האשרה אם לא, אינה עולה בקנה אחד עם האמור בפסק הדין. כאשר נקבע בפסק-הדין על קבלת העתירה והשארותה של המבקשת-1 בישראל. לא נאמר דבר וחצי דבר על הגבלת תקפה של ההחלטה לשנה אחת, ועל תוצאה מעשית של חידוש "נתיב הפניה" להארכת תוקף האשרה בכל שנה. עינינו הרואות: בית המשפט המחוזי לא הורה למערער בפסק דינו להעניק למשיבה מעמד מסוג כלשהו, אלא לאפשר לה להתגורר בישראל יחד עם בנותיה. ממילא, פסק הדין אינו מחייב להעניק למשיבה מעמד שמקנה זכויות סוציאליות. ההחלטה נשוא הערעור דנן אינה חורגת מכך, שכן, גם בה לא נקבע כי יש להעניק למשיבה מעמד מסוג מסוים. היא עולה בקנה אחד עם פסק-הדין. נראה כי פרשנותם של הצדדים את ההחלטה אינה מעוגנת בלשונה, ומשכך, ממילא, אין יסוד לטענתו של המערער כי "מתן מעמד של קבע עומד בניגוד מוחלט למדיניות משרד הפנים והוא בלתי סביר בנסיבות העניין" – אין בהחלטה כל הוראה ליתן למשיבה מעמד של תושבת קבע או אזרחית. 7. המערער סבור כי החלטתו של בית המשפט המחוזי מונעת ממנו לבחון "מעת לעת האם הטעמים ההומניטריים מוסיפים להתקיים והאם באיזון עם שיקולים אחרים (מניעה פלילית, למשל) ממשיכים השיקולים ההומניטריים לגבור", וכי בכך היא חורגת מגדר הכתוב בפסק-הדין. נראה כי גם פרשנות זו אינה מתחייבת למקרא ההחלטה. החלטתו של בית המשפט המחוזי מאירה שני היבטים של פסק-הדין, שיש להם אחיזה איתנה בו: ראשית, תוקפו של פסק-הדין אינו מוגבל לשנה אחת. פסק הדין הורה "על השארותה של העותרת [המשיבה –א"ר] בישראל", ולא על השארותה לעת הזו. לפיכך, החלטתו של המערער לפיה האשרה שתינתן למשיבה תפוג מידי שנה, ויוטל עליה הנטל לפנות להארכת תוקפה, אינה עולה בקנה אחד עם האמור בפסק-הדין. שנית, ההחלטה הבהירה שפסק-הדין קבע כי ישנו קשר של תמיכה רגשית בין המשיבה לבנותיה, ומשכך, אין לחדש את הדיון בשאלה זו מידי שנה. בפסק הדין נקבע כי: העותרת מס' 1 הינה אשה בודדה וללא משפחה, ושהייתה עם בנותיה היא בגדר שהיה עם בני המשפחה היחידים שלה. ניתוקה מבנותיה היא לא רק בעלת השלכות על מהלך חייהן של הבנות, עובדה אשר עולה מן החומר שבפני, אלא גם הרחקה מרחיקת לכת במשמעותה של האם מבנותיה. אין לשכוח כי הבנות נמצאות בארץ כדין מכוח חוק השבות ועלו ארצה אחרי אביהן, ולולא התאכזר להן, ואף פגע בהן לכאורה, כפי שמעיד החומר שבפני, היו נותרות יחד עם אביהן היהודי. הבנות השתרשו בארץ גם על יסוד חינוך קודם מחוץ לישראל, ועל בסיס העובדה שהן חיות כאן ורואות בישראל את ביתן. הרחקת האם מסביבתן, היא מבחינת כל הנוגעים בדבר בעלת השלכות הומניטריות קשות ביותר. מן הראוי להזכיר כאן כי האם איננה בגדר "עובד זר", וכל מעייניה ומאמציה הם במסגרת טובתן של בנותיה ונכדתה, בה היא מטפלת. במילים אחרות; מסקנתי היא כי מבחינה הומניטרית זהו מקרה ראוי להתערבותו של בית המשפט כדי לא להביא לפרוד כפוי בין האם לבנותיה אשר התערו בארץ ללא יצירת בעייתיות המכבידה על הצבור. מדברים אלה שכתב בית המשפט המחוזי בפסק-הדין עולה – אף אם לא באופן מפורש – שיש להתיר למשיבה לחיות את חייה בישראל עם בנותיה, למשך שארית חייה, ומבלי להטיל ספק בקיום התא המשפחתי שלהן. ההתייחסות בהחלטה לכך שלמערער אין עוד שיקול דעת לקבוע שהתא המשפחתי של המשיבות התערער באופן שמצדיק את הפרדתן - מעוגנת בפסק הדין. המערער לא ערער על היבט זה של פסק הדין בזמנו, וגם לגופו של עניין, קביעה זו ראויה בעינינו, שכן נראה שבנסיבות העניין שיקולים הומניטריים תומכים במתן אפשרות למשיבות לחיות את חייהן המשפחתיים, מבלי שעינוֹ הבוחנת של המערער מופנית אליהן בכל עת. עם זאת, בניגוד לסברתו של המערער, מן ההחלטה לא עולה כל מניעה לשלול מן המשיבה את האשרה שתינתן לה, אם יתחולל שינוי מהותי בנסיבות האחרות. כך, למשל, אם תחליט המשפחה לעקור מישראל ולעבור להתגורר במדינה אחרת או אם תסתבך, חלילה, המשיבה בפלילים, באופן שיצדיק הרחקתה מהארץ. כל שעולה מן ההחלטה, וכפי שראינו גם מפסק הדין, הוא שיש להעניק למשיבה אשרה לשהות בישראל, שאינה מוגבלת בזמן, מבלי להטיל עליה את הנטל להאריך את האשרה מידי שנה, ומבלי לבחון מחדש, מעת לעת, את הקשר בינה לבין בנותיה. משלא הגיש המערער ערעור על פסק-הדין, כאמור לעיל, אין מקום להשיג על קביעות אלה עתה. 8. הנה-כי-כן, כדי למלא אחר פסק הדין וההחלטה שבעקבותיו, די אם יעניק המערער למשיבה אשרת "תיירת עם רישיון עבודה" שתתחדש מאליה מידי שנה, ללא צורך להגיש בקשה לכך, ומבלי שיבחן הקשר שלה עם בנותיה. בשל אותם טעמים הומניטריים עליהם עמד בית המשפט המחוזי, רק בנסיבות חריגות יוכל המערער לשלול מן המשיבה את האשרה. המשיבות, בתשובתן, עמדו על כך שינתן לאם מעמד של קבע, על מנת שתוכל לזכות לתנאים סוציאליים, ובהם, בפרט, כיסוי רפואי. בדיון בפנינו הן ציינו שהאם, שגילה 54 שנים, מתקשה לממן טיפולים רפואיים הנחוצים לה. המערער – שסבר כי הוא מחויב מכוח ההחלטה ליתן למשיבה מעמד קבע על אתר - הציע להחיל עליה, חרף גילה, לפנים משורת הדין ולאור השיקולים ההומניטריים במקרה זה, את הנוהל המכונה "נוהל הורה קשיש". לפי נוהל זה יוקנה למשיבה מעמד של תיירת עם רישיון עבודה לעת הזו, אך היא תוכל לזכות בתנאים סוציאליים בעוד מספר שנים, ובמעמד של תושבת קבע בחלוף מספר שנים נוספות. אכן, ראוי לדעתנו שהמערער ינהג כפי הצעתו ויחיל על המשיבה את הנוהל באופן שתחילתו תהא מיידית. אנו סבורים גם כי לאור נסיבות העניין החריגות, ראוי לשקול את האפשרות שהנוהל יוחל לפי פרקי הזמן הקבועים בו, כאילו הגיעה כבר המשיבה לגיל שבו מוחל הנוהל ברגיל. 9. אכן, ספק בעינינו אם ההליך המתאים במקרה זה היה הגשת בקשה לפי פקודת בזיון בית המשפט. אולם, לאור מסקנתנו כי אין בהחלטה כדי לסטות מפסק הדין או להוסיף עליו, אנו סבורים כי אין בה משום חריגה מסמכות וכי לא נפל בה פגם מהותי היורד לשורש העניין, באופן שמצדיק ביטולם של הדברים שנכתבו בהחלטה ו"החזרת הגלגל לאחור". הערעור נדחה. המערער יישא בשכר טרחת עורכת דינן של המשיבות בסכום של 10,000 ש"ח. ש ו פ ט השופטת ע' ארבל: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת ד' ברלינר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט ריבלין. ניתן היום, ט' בתמוז התשס"ו (5.7.06). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05042590_P04.doc גח מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il