ע"א 4228-11
טרם נותח
מנצור צאלח חסין אבו עג'אג נ. מדינת ישראל
סוג הליך
ערעור אזרחי (ע"א)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק ע"א 4228/11
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
ע"א 4228/11
לפני:
כבוד השופט ס' ג'ובראן
כבוד השופט ח' מלצר
כבוד השופט י' דנציגר
המערערים:
1. חמאד אבו עג'אג' מנצור
2. הנאא אבו עג'אג' מנצור
נ ג ד
המשיבים:
1. מדינת ישראל
2. מינהל מקרקעי ישראל
3. מינהל הביצוע
4. משרד המשפטים - פקיד ההסדר
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע (כב' השופט י' שפסר), בת"א 3097/09, מתאריך 14.4.2011
בשם המערערים:
עו"ד חן אביטן
בשם המשיבים:
עו"ד אפי יגל
פסק-דין
השופט ח' מלצר:
1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר-שבע (כב' השופט י' שפסר), ב-ת"א 3097/09 מתאריך 14.4.2011, בגדרו נדחתה תביעתו של מנצור צלאח חסין אבו עג'אג' ז"ל (אשר הלך לעולמו בעוד ערעור זה תלוי ועומד) – לאכיפתה של הבטחה שלטונית, אשר ניתנה לו ולבני משפחתו, לטענתו, על ידי המדינה, באמצעות נציגיה. זאת, במסגרת משא-ומתן שהתנהל עימם במהלך שנות ה-80 של המאה הקודמת, לשם פינויים של המערער ובני משפחתו מאדמות המצויות כיום בתחומי הישוב כסייפה בנגב, שבהם החזיקו והתגוררו ערב חקיקתו של חוק רכישת מקרקעין בנגב (חוזה השלום עם מצרים), התש"ם-1980.
המערערים הם שניים מבניו של המנוח – יורשיו על פי דין, אשר באו במקומו בהליך זה, לאחר פטירתו, על פי החלטתו של כב' הרשם ג' שני מתאריך 16.1.2012. מטעמי נוחות יכונה המנוח להלן: המערער ופסק הדין יעסוק ברובו בטענותיו, אלא אם כן הדבק הדברים יחייב התייחסות למערערים בנפרד.
אפתח בסקירת עיקרי הנתונים הצריכים להכרעה בענייננו.
תמצית העובדות ברקע התובענה, מושא הערעור
2. עם חתימתו של הסכם השלום עם מצרים, נוצר צורך למצוא שטחים חילופיים לשם אכלוס המפונים מחצי האי סיני ולהקמתם של מתקני צבא שונים, שהועתקו ממנו – לנגב. עקב הנסיבות שנוצרו והדחיפות ביישומו של הסכם השלום עם מצרים, נחקק, בתאריך 8.7.1980, חוק רכישת מקרקעין בנגב (חוזה השלום עם מצרים), התש"ם-1980 (להלן: חוק חוזה השלום, או החוק).
החוק נועד להסדיר את נושא רכישתם של המקרקעין, אשר פורטו בתוספת הראשונה לו (באמצעות סימון על גבי מפה), והקנייתם לקניין המדינה ביום תחילת תוקפו – מבלי שיהיה בכך "משום הודאה או ראיה שהמקרקעין לא היו נכסי המדינה לפני יום תחילתו של חוק זה, או שלמדינה אין, או לא היתה, זכות או זיקה בהם" (ראו: סעיף 1(ב) לחוק) – וזאת, בהיותם דרושים למדינה בשל צרכים הנובעים מחוזה השלום עם מצרים (ובין היתר: הקמת שדה-התעופה הצבאי נבטים), והכל בתמורה למתן פיצויים והטבות אחרות בכסף ו/או בקרקע, למי שהחזיק, או התגורר במקרקעין האמורים, על פי תנאים ובשיעורים שנקבעו בחוק.
3. חוק חוזה השלום הכיר בשני סוגים של זכאות לפיצויים ולהטבות על פיו:
האחד – מכוח החזקה בקרקע (ראו: סעיף 8 לחוק);
והשני – מכוח מגורים בה (ראו: סעיף 9 לחוק).
המחזיק במקרקעין שקמו לקנין המדינה לפי החוק, זכאי היה לבחוֹר באחד משני מסלולים לקבלת פיצויים והטבות, כפי שנקבע בסעיף 8 לחוק:
"8. (א)...
(1) רוצה — יקבל מהמדינה פיצויים במידה שהיה זכאי להם אילו נרכשו המקרקעין לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, ביום שבו קמו לקנין המדינה, ואותו יום פורסמה ההודעה לפי סעיף 5 לאותה פקודה;
(2) רוצה — יקבל מהמדינה פיצויים והטבות אחרות בכסף או בקרקע, או בזה ובזה, הכל בשיעור ובתנאים הקבועים בתוספת השניה או השלישית, ובלבד שהגיש את תביעתו, בדרך הקבועה בחוק זה, לא יאוחר משלוש שנים מהיום שבו תפסה המדינה את ההחזקה במקרקעין, זולת אם הוכיח שנבצר ממנו מסיבות שאינן בשליטתו להגישה תוך המועד האמור" (ההדגשה שלי – ח"מ).
עוד נקבע בהמשך אותו סעיף, כי לאחר בחירה באחת מהחלופות הנ"ל – לא יהא עוד המחזיק רשאי לחזור בו מבחירתו ולבחור בחלופה השניה (ראו: סעיף 8(ב) לחוק).
מי שהתמלאו בו תנאי הזכאות מכוח מגורים – זכאי היה אף הוא לפיצויים ולהטבות, כמפורט בתוספת השניה, או השלישית לחוק.
4. בחוק נקבעו מספר רכיבים (מצטברים) שעל בסיסם ניתנו הפיצויים וההטבות לזכאים, באופן שמבחין בין מי שהחזיק בקרקעות ו"פינה את כל הקרקעות המזכות אותו, על המחוברים בהן, מרצונו, מבלי שננקטו אמצעים לאכיפת הפינוי וזאת לפני המועד שנקבע לפינוין..." (ראו: סעיף 1(א)(2) לתוספת השניה לחוק, ואילך) – לבין מי שלא התקיים בו התנאי האמור (ראו: סעיף 1(א)(3) לתוספת השלישית לחוק, ואילך).
ואלו הם רכיבי הפיצוי וההטבה העיקריים שהקנה החוק ל"מתפנה מרצון":
א. הקצאת מגרש לבניה בשטח של 1 דונם, לזכאי מכוח מגורים;
ב. הקצאת קרקע שלחין, בעל, או מגרש בניה למחזיקי קרקע, לפי גודל הקרקע שקמה לקניין המדינה, ותשלום ההפרש בכסף, על פי איכות הקרקע, כאשר התעריף הגבוה ביותר לעניין חישוב הפיצוי נקבע עבור "אדמות מישוריות עמוקות", והועמד על סך של 700 שקל (ישן) לדונם (ראו: סעיף 2 לתוספת השניה לחוק);
ג. תשלום עבור מחוברים לקרקע – על פי שמאות שנערכה ובהתבסס על סיווג המחוברים, בהתאם לתעריפים שנקבעו;
ד. תשלום בגין הוצאות הפינוי מרצון והמעבר – בסך של 400 שקל בעבור כל אדם שהתגורר במועד הקבוע בקרקע המזכה (ראו: סעיף 11 לתוספת השניה לחוק);
ה. פיצוי לטובת דיור זמני בהתחשב בגודל שטח המגורים המתפנה ובמספר הנפשות.
5. לשם יישום הוראות החוק הוקם מינהל ביצוע (הוא המשיב 3 כאן, שחדל להתקיים זה מכבר; להלן: מינהל הביצוע), אשר סמכויותיו הוגדרו בסעיף 11 לחוק, כדלקמן:
סמכות מינהל
הביצוע
"11. מינהל הביצוע יהיה מוסמך —
(1) לברר את התביעות לפיצויים ולהטבות אחרות לפי חוק זה, לנהל משא ומתן עם התובעים ולהתקשר אתם בכל הסכם הדרוש לביצוע חוק זה, לרבות הסכם של פשרה;
(2) לפנות מקרקעין שקמו לקנין המדינה לפי חוק זה ולבצע את כל הפעולות הדרושות כדי להעמיד לרשות התובעים קרקעות למילוי תביעותיהם לפי חוק זה, ובין השאר לרכוש מקרקעין בדרך קניה או חליפין...;
(3) להעסיק עובדים, להתקשר בחוזים ולעשות כל פעולה אחרת הנראית לו דרושה להפעלת יתר סמכויותיו ולביצוע חוק זה והתקנות לפיו דרך כלל".
(ההדגשות הוספו – ח"מ).
ההסכמים עם המערער והתמורות שקיבל מכוחם
6. המערער ובני משפחתו החזיקו והתגוררו במשך שנים רבות, עובר לחקיקתו של חוק חוזה השלום, במקרקעין בנגב. מקרקעין אלה נדרשו למדינה לשם הקמתו של הישוב כסייפה, וזאת לצורך אכלוסם של מפונים מאזור תל מלחתא, אשר נדרש למדינה לצורך הקמת בסיס חיל האוויר בנבטים (להלן: המקרקעין).
7. לאור ההכרח והדחיפות שנוצרו בשימוש במקרקעין, נכרתו, במהלך השנים 1985-1982, בין המערער וחלק מאחיו, אשר ייפו את כוחו לייצגם, לבין מינהל הביצוע, סדרה של הסכמים ביחס למקרקעין, בשטח כולל של כ-425 דונם, בהתאם לעקרונותיו של חוק חוזה השלום.
ראשיתם של ההסכמים האמורים בהסכם עקרונות מתאריך 22.8.1982, אשר נפתח בהצהרה שלפיה המקרקעין נכללים במקרקעין המפורטים בתוספת הראשונה לחוק חוזה השלום, וכי נמסרה לבני משפחת אבו עג'אג' הודעה על הקנייתם לקניין המדינה לפי סעיף 2 לחוק.
בהמשכו של אותו מסמך פורטו עיקרי התחייבויותיהם ההדדיות של הצדדים והעקרונות המנחים בהתקשרות ביניהם (להלן: הסכם העקרונות – מע/ה'), ובין היתר, כדלקמן:
"3. תמורת התחייבויות מינהל הביצוע לפי החוק, כלפי אבו עג'אג', מתחייבים בני אבו עג'אג' למסור למדינה את החזקה במקרקעין ולאפשר למדינה, להשתמש בהם להגשמת מטרות החוק ובכלל זה להקים עליהם שכונה שתיוועד למגורי בני אבו עג'אג' וכן להכשיר בחלקם של המקרקעין שטח חקלאי;
4. ...
5. תמורת המקרקעין הנ"ל יהיו בני אבו עג'אג' זכאים לפיצויים ולהטבות לפי החוק.
6. (א). מינהל הביצוע מתחייב להקים בכסייפה שכונה...
(ב). השכונה תשמש למגוריהם של בני אבו עג'אג' והם יהיו רשאים לקבוע את זהותם של התושבים האחרים שיאכלסו את השכונה;
(ג) ...
7... – 13..." (ההדגשות שלי – ח"מ).
הסכם העקרונות נחתם (בסעיף 14 לו), בהצהרה הבאה:
"14. למען הסר ספק מוצהר בזה כי תקפו של הסכם זה מעת חתימתו בידי יו"ר מינהל הביצוע וחשב מינהל הביצוע" (ההדגשה שלי – ח"מ).
בהמשך לכך, נערכו בין המערער לבין מינהל הביצוע שורה של הסכמים פרטניים ביחס להעברתם של המקרקעין לקניין המדינה, כדלקמן:
א. הסכם "מתגורר" מתאריך 13.10.1982 (נספח ב'2 ל-מש/1), שנחשב להסכם ביניים זמני (מכוחו שולמו תמורות מסוימות), אשר לאחריו נחתמו חוזים נוספים משלימים ונערכה התחשבנות כוללת (ראו: סעיף 17 לתצהירו של רו"ח אבנר בן פורת – מש/1).
ב. הסכם "מחזיק" מתאריך 23.12.1982 (נספח ב'3 ל-מש/1), ביחס לשטח של 90 דונם – על פי טופס התביעה שהגיש המערער למינהל הביצוע, ביחס למקרקעין שבהם הוא ובני משפחתו החזיקו והתגוררו (נספח א1 ל-מש/1).
ג. הסכם מתאריך 19.6.1983, ביחס לשטח של כ-364 דונם (ש-90 הדונם האמורים לעיל נכללים בהם), וזאת במסגרת איחוד תביעתו של המערער עם תביעותיהם של ארבעה מאחיו (נספח ב'4 ל-מש/1).
ד. הסכם מתאריך 26.8.1984 (שלא במסגרת איחוד תביעות של המערער עם אחיו) ביחס לקרקע נוספת, בשטח של כ-60 דונם.
8. בגדרי ההסכמים הנ"ל התחייב המערער לבטל כל תביעה לבעלות בקרקע שהגיש לפקיד ההסדר ביחס למקרקעין, ולמסור את החזקה בהם למדינה, כשהם מפונים מכל אדם וחפץ – וזאת בתמורה לקבלת פיצויים והטבות בהתאם לחוק חוזה השלום, וכמפורט בהסכמים כאמור.
בסופו של יום (ולאחר שהמערער ויתר על זכותו לקבלת שני מגרשי בניה ו-10 דונם קרקע שלחין – ראו: הסכמים מתאריכים: 1.4.1984, 4.4.1985, ו-24.12.1985 – נספחים ב'7-ב'9 ל-מש/1) – הוקצה למערער מגרש בניה בבעלות בשטח של 1 דונם, בשכונה בישוב כסייפה, וכן שולמו לו פיצויים והטבות על פי רכיבי חוק חוזה השלום, המסתכמים לסך של למעלה מ-30,000,000 (שלושים מיליון) שקל (ישן).
9. בהסכמים הנ"ל, שעליהם חתם המערער, צוין במפורש כי התמורה שנקבעה בהם: "מהווה סילוק סופי ומוחלט של כל תביעותיו של המתגורר בגין פינויו מהמקרקעין שקמו לקנין המדינה לפי החוק" (ראו: סעיף 8 להסכם מתאריך 13.10.1982; סעיף 7 להסכם מתאריך 23.12.1982; סעיף 5 להסכם מתאריך 19.6.1983; סעיף 6 להסכם מתאריך 26.8.1984; ההדגשה שלי – ח"מ).
תמורות נוספות – מעבר לקבוע בחוק חוזה השלום
10. כאן המקום לציין כי מהחומר המונח בפנינו עולה (והדבר איננו שנוי במחלוקת בין הצדדים), שכדי לקדם את המשא ומתן עם המחזיקים בקרקעות ולעודד את פינוי המקרקעין שקמו לקניין המדינה לפי חוק חוזה השלום – קיבלה מועצת מינהל הביצוע החלטות בדבר הענקתן של תמורות נוספות, לפנים משורת הדין, כתמריצים למפונים מרצון, וזאת על בסיס רכיבים שאינם מנויים בחוק חוזה השלום, ואלו הם:
א) מענק 1 – בגובה 100,000 שקל; ב) מענק 2 – בגובה 10,000 שקל בעבור כל אחד מבני המשפחה שהתגוררו בשטח המפונה במועד שנקבע בחוק; ג) השתתפות בהוצאות אגרת בניה ששילמו מפונים בעבור בניית ביתם במגרש שהוקצה להם ביישוב הקבע; ד) השתתפות בהוצאות חיבור לרשת החשמל בישוב הקבע; ה) מימון חלק מהוצאות תכנון בית המגורים למשפחה המתפנה.
התשלום של התמורות הנ"ל אושר על ידי החשב הכללי במשרד האוצר. הן תוקצבו בנפרד מהתקציב לפי חוק חוזה השלום, והוחלו באופן רטרואקטיבי על כלל התובעים, שהיו זכאים לקבלן (לרבות תובעים שהחוזים עימם נחתמו עובר לקבלת ההחלטות בדבר הענקתם של הפיצויים הנוספים כאמור), וזאת על פי קריטריונים שנקבעו.
נוסף על התמורות הנ"ל, הוענקו לחלק מהתובעים, במקרים מסוימים, תשלומים ומענקים מיוחדים נוספים, שביצועם היה טעון קבלת אישור פרטני במועצת מינהל הביצוע וכן את אישורו של החשב הכללי במשרד האוצר. בגדרי התשלומים הללו נכללו, למשל: א) "מענק חסד" – אשר שולם במקרים ספורים ונדירים, לצורך קידום מהלך הפינוי. תשלום זה הותנה באישורו של יו"ר מינהל ביצוע, חשב משרד הפנים וכן באישור מיוחד של החשב הכללי במשרד האוצר. סכום המענק לא היה קבוע ונדון בכל מקרה לגופו; ב) דמי שכירות עונתית – שולמו כפיצוי עבור קרקע-בעל שלא אותרה ולא נמסרה לתובעים הזכאים במועד שבו התחייב מינהל הביצוע למסרה; ג) שכר סייענים – מעין "שכר עבודה" ששולם לבדואים, אשר סייעו בקידומו של המשא ומתן לביצוע פינויים מתחומי המקרקעין שקמו לקניין המדינה על פי החוק.
בענייננו, הוענקו למערער מענקים ושולמו לו תמורות נוספות, על פי החלטות של מינהל הביצוע, בגין רכיבים שאינם חלק מהפיצויים וההטבות שנקבעו בחוק חוזה השלום (תוספת חריגה לבית המגורים, השתתפות בהוצאות חיבור חשמל, מענק חסד, שני מענקים מיוחדים, ושכר-סייענים), בסכום כולל של כ-3,500,000 שקל (ישן).
11. בתוך-כך, חתם המערער (בתאריכים: 13.5.1983 ו-4.11.1983) על שטרי קבלה ויתור וסילוק, שבהם אישר כי עם קבלת המענקים המיוחדים שניתנו לו באופן חריג: "סולקו במלואן כל ומלוא תביעותי כלפי מינהל הביצוע, לפי חוק רכישת מקרקעין בנגב (חוזה השלום עם מצרים), תש"מ-1980, ואין ולא תהיינה לי בעתיד תביעות נוספות כלשהן כלפי מינהל הביצוע, לפי החוק הנ"ל" (נספחים ג'1 ו-ג'2 ל-מש/1; להלן: כתבי הויתור; ההדגשות שלי – ח"מ).
בצד הסכמים פרטניים אלו – המערער בשעתו, ובעקבותיו המערערים עתה טענו כי קיימות בנמצא מספר החלטות נורמטיביות, שאף הן שייכות לענין, ולכן אציג אותן להלן.
החלטות מועצת מקרקעי ישראל מס' 813 ו-1028 והחלטות ממשלה: ערב/15, 1999 ו-3707
12. מזה מספר עשורים נעשים, על ידי המדינה ורשויותיה, מאמצים להסדרת הבעלות בקרקעות בנגב, תוך נקיטה במדיניות שלפיה יש להימנע מעימות משפטי עם בני המגזר הבדואי המחזיקים בקרקעות (שהן בבעלות המדינה, בהיותן מסוג "מוואת"), ולנסות להעדיף פתרונות על דרך של הסדרי פשרה עם המסכימים לעבור ליישובי קבע בנגב (להרחבה בנושא זה עיינו: בג"צ 2908/05 אלסנע נ' מנהל מקרקעי ישראל ע"י המנהלה לקידום הבדואים בנגב (12.10.2008)). במסגרת המדיניות האמורה התקבלה, בתאריך 9.10.1997, החלטה מס' 813 של מועצת מקרקעי ישראל (להלן: החלטה 813). בגדרי החלטה זו נקבע, בין היתר, כי המחזיק ב"קרקע מישורית עמוקה נתבעת ומוחזקת בפועל", שהסכים להתפנות ממנה מרצון ולעבור לישוב קבע – יהיה זכאי, בנוסף לתמורה בקרקע, גם לפיצוי כספי בסך של 3,000 ש"ח לדונם, ובלבד שהתקיימו בה, בין היתר, התנאים הבאים: א) לא ניתן בעבר פיצוי בגין הקרקע; ב) הקרקע איננה רשומה על שם המדינה.
בחודש ספטמבר 2003 התקבלה החלטת ממשלה ערב/15, בדבר תוכנית רב שנתית לטיפול במגזר הבדואי בנגב, שבגדרה נקבעו גם לוחות זמנים לביצועה. בהמשך לכך, קיבלה מועצת מקרקעי ישראל, בתאריך 2.5.2005, החלטה (להלן: החלטה 1028), שבגדרה עודכנו סכומי הפיצויים שלהם זכאים בדואים המסכימים להתפנות מיישובי "הפזורה" ליישובי-הקבע. במסגרת זו נקבע מנגנון חדש לתשלום פיצויים למפונים לישובי הקבע, במשטר תמורות פוחת, בהתאם למועד הפשרה, כך שעם חלוף הזמן – קטן סכום הפיצוי הכספי המירבי שניתן להעניק בעבור כל דונם קרקע, עפ"י סוג הקרקע ומיקומה. כך, למשל, נקבע בהחלטה 1028 כי הפיצוי הכספי עבור כל דונם קרקע (ביתרת הקרקע המזכה לאחר קבלת התמורות בקרקע), המצויה בתחום תוכנית מתאר הכוללת מספר מסוים של מגרשים מפותחים ומספר דונמים מסוימים המתוכננים לפיתוח (כדוגמת הישוב כסייפה) – יהיה עד 10,000 ש"ח לדונם, למי שיגיעו להסדר פשרה עד לתאריך 31.12.2006, ואילו למי שיגיע להסדר פשרה מתאריך 1.1.2009 ואילך – ישולם פיצוי כספי בסך של עד 5,200 ש"ח לדונם בעבור יתרת הקרקע המזכה. גם בהחלטה זו נקבע כי אחד התנאים להכרה בקרקע כ-"קרקע נתבעת הזכאית לפיצוי", מכוחה, הינו כי: "לא ניתן בעבר פיצוי כלשהו בגין קרקע זו, בין אם לתובע או לכל אחד אחר".
להשלמת התמונה יצוין כי בהמשך להחלטות מועצת מקרקעי ישראל הנ"ל, בתאריך 15.7.2007, התקבלה החלטת ממשלה מס' 1999 במסגרתה הוטל על שר הבינוי והשיכון למנות ועדה ציבורית, אשר "תגיש לשר את המלצותיה לשם גיבוש הצעת חוק בעניין הסדרת התיישבות המגזר הבדואי בנגב לרבות גובה הפיצויים, הסדרים להקצאת קרקע חלופית, אכיפה אזרחית, ולוח זמנים לביצוע ההסדרים". ועדה זו מונתה ובראשה הועמד השופט (בדימ') אליעזר גולדברג (לעיל ולהלן: ועדת גולדברג). ועדת גולדברג הגישה את המלצותיה ומסקנותיה לממשלה בתאריך 18.1.2009, ובהמשך לכך מינתה הממשלה צוות ליישום דו"ח גולדברג. המלצות צוות היישום אומצו על ידי הממשלה בהחלטה (מס' 3707), מתאריך 11.9.2011, שבגדרה נקבע כי יגובש תזכיר חוק שיישען על המתווה שהוצע על ידי צוות היישום. בסיומו של מהלך הקשבה לקבלת התייחסויות הציבור, הוחלט להכניס בתזכיר החוק תיקונים, ואלה הוטמעו בהצעת חוק להסדרת התיישבות בדואים בנגב, התשע"ג-2013 (ה"ח הממשלה 761 (27.5.2013)), שעברה, אמנם, בקריאה ראשונה, אך הליכי החקיקה לגביה הופסקו, לעת הזו.
התובענה, מושא הערעור, ותמצית טענות המערער בגדרה
13. בתובענה שהוגשה לבית המשפט המחוזי הנכבד בבאר-שבע, טען המערער כי בעקבות החלטות מועצת מקרקעי ישראל 813 ו-1028 הנ"ל, הוא זכאי לקבלת הפרשי פיצויים בגין המקרקעין שמסר לידי המדינה מכוח ההסכמים שנחתמו עימו, וזאת בהתאם לשיעורי הפיצוי שנקבעו בהחלטה 1028, או בהתאם לכל החלטה אחרת שתתקבל בעתיד ועניינה בתשלום פיצויים לבדואים המחזיקים בקרקע בעקבות הסכמתם לעבור ליישובי קבע.
על פי חוות דעת חשבונאית שהוגשה ואשר התבססה על עקרונות הפיצוי שנקבעו בהחלטה 1028 – זכאי המערער, לטענתו, להפרשי פיצויים בסכום כולל של למעלה מ-5 מיליון ש"ח, ואולם מטעמים הקשורים בתשלום אגרה גדר המערער את תביעתו לסך של 4 מיליון ש"ח.
כאן המקום להעיר כי המערער הגיש את התובענה בתחילה – בתאריך 4.5.2006 (למעלה מ-20 שנה לאחר חתימתם של ההסכמים בינו לבין מינהל הביצוע) – כתביעה למתן סעד הצהרתי (ה"פ 8037/06). בית המשפט המחוזי הנכבד הורה על מחיקתה, לאחר שקבע כי היה מקום להגישה בדרך של תובענה כספית. ערעור שהוגש על ההחלטה האמורה לבית משפט זה נדחה בעיקרו (ראו: פסק-הדין ב-ע"א 8547/07, מתאריך 23.4.2009), אלא שנקבע כי ההליך יתנהל על דרך של הגשת כתבי טענות רגילים, כאמור בתקנה 258 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984. בתוך-כך, נפסק כי היה ולא יוגש כתב תביעה מתוקן בתוך המועד שהוקצב לכך – תיוותר בעינה קביעתו של בית משפט קמא בדבר מחיקת התובענה.
בתאריך 11.6.2009, הגיש המערער את תביעתו המתוקנת לבית המשפט קמא הנכבד (ת"א 3097/09) – וההכרעה בה היא מושא הערעור שבפנינו.
14. בתביעתו טען המערער כי הוא ובני משפחתו, שהינה משפחה מיוחסת ובעלת מעמד בקרב בני המגזר הבדואי באזור מושבם – היו מהראשונים, אשר נענו לפנייתה של המדינה, והסכימו להתפנות מהמקרקעין שבהם החזיקו והתגוררו, לצורך יישומו של חוק חוזה השלום (וזאת הגם שלטענת המערער – בניגוד להצהרה המפורשת בהסכם העקרונות – המקרקעין כלל לא באו בגדרי השטחים שחוק חוזה השלום הוחל עליהם על פי התוספת הראשונה לחוק).
לגרסתו של המערער, במהלך המשא ומתן שנוהל עימו, הוא העלה בפני אנשי צוות המשא ומתן מטעם מינהל הביצוע, ה"ה: מר אילן שגיא ז"ל (שנפטר במהלך ניהול התובענה) ומר חזי יחזקאלי (להלן: נציגי מינהל הביצוע, או שגיא ז"ל ויחזקאלי, בהתאמה), את החשש שדווקא הראשונים להתפנות מרצון יקבלו פיצוי נמוך מסכומי הפיצויים שישולמו בעתיד ל"סרבני פינוי", וזאת מתוך הנחה כי לצורך שכנוע הסרבנים (או מכל סיבה אחרת) תשיא המדינה את התמורות שהיא מוכנה לשלם למחזיקים בקרקעות בעבור פינויים. למשמע חשש זה – כך לטענת המערער – הובטח לו על ידי ה"ה: שגיא ז"ל ויחזקאלי: "שככל שהתמורות המשתלמות בגין המקרקעין יגדלו בעתיד ובכל שלב" (ההדגשה הוספה – ח"מ) – יהיו המערער ובני משפחתו "זכאים להשוואת אותן תמורות ולתשלום ההפרשים על התמורות שכבר שולמו" (ראו: סעיף 22 לתצהיר המערער – מע/ו'; להלן: ההבטחה להשוואת תמורות).
משמעותה של ההבטחה להשוואת תמורות הנ"ל היא, לטענת המערער, כי בכל פעם שתתקבל החלטה המשיאה את סכומי הפיצויים המשולמים לבני המגזר הבדואי תמורת הסכמתם לפינוי מקרקעין, בשל הקמתם של יישובי קבע, או מעבר אליהם (להלן: ההחלטה המשיאה) – הוא ובני משפחתו יהיו זכאים להשוואת התמורות בדרך של קבלת ההפרש בין הסכומים המשולמים בהתאם להחלטה המשיאה, לבין מה ששולם להם, בשעתו, על פי ההסכמים שנערכו בין המערער לבין מינהל הביצוע.
לטענת המערער, הגם שההבטחה להשוואת תמורות – לא נזכרת בהסכמים שנכרתו עימו, מדובר בתנאי מהותי המהווה חלק בלתי נפרד ממערכת ההסכמים. אלמלא התחייבות זו, אשר נותניה היו מוסמכים לתיתה ואף התכוונו להעניק לה תוקף משפטי מחייב – לא היו המערער ובני משפחתו מביעים את הסכמתם לפינוי האדמות שבהם החזיקו, וההסכמים עימו לא היו נחתמים. בתוך-כך טוען המערער כי הוא ובני משפחתו הסתמכו על ההבטחה האמורה, ובהסכמתם דאז – שינו את מצבם לרעה, לעומת מחזיקי קרקעות דומות אחרים (כגון: יתר בני המשפחה), אשר סירבו להתפנות מהן, ועשויים, כיום, לקבל פיצויים "מוגדלים" תמורת הסכמתם לעבור ליישובי קבע, מכוח החלטות מועצת מקרקעי הנ"ל, או מכוח כל החלטה אחרת שתתקבל בהקשר האמור.
לגרסתו של המערער, במהלך חודש אפריל שנת 1999 נודע לו, לראשונה, כי מינהל מקרקעי ישראל העלה את שיעורי התמורות והפיצויים שהוא מוכן לשלם לבני המגזר הבדואי בעבור פינוי קרקעות, בהתאם להחלטה 813 הנ"ל. בעקבות כך, פנה המערער למספר גורמים אצל המשיבים, בדרישה לממש את ההבטחה להשוואת התמורות. בתוך-כך, נפגש המערער בתאריך 14.4.1999 עם: שגיא ז"ל ויחזקאלי, והם אישרו בפניו את דבר מתן ההבטחה האמורה על-ידם – כפי שהדבר בא לידי ביטוי גם בסיכום פגישה בכתב (מע/ט'), וכן במכתב ששלח מר שגיא ז"ל, בהמשך לפגישה האמורה, לשר הבטחון דאז (מע/י'). דא עקא, שבסופו של יום נדחו דרישותיו של המערער על ידי המשיבים.
לפיכך, עתר המערער, כאמור, להשוואת התמורות שקיבל בפועל בראשית שנות ה-80 של המאה הקודמת, לשיעור הפיצוי שנקבע בהחלטה 1028 מתאריך 2.5.2005, תוך שהוא "שומר על זכותו" לתקן את כתב התביעה "במידה ובמהלך הדיון בתיק דנן, תאושרנה בממשלת ישראל המלצות דו"ח גולדברג". לחילופי חילופין, עתר המערער למתן סעד הצהרתי שלפיו כל ההסכמים שנחתמו בינו לבין המשיבים בקשר למקרקעין בטלים ומבוטלים, על כל המשתמע מכך.
15. כאן המקום להעיר כי המרצת הפתיחה שהגיש המערער לבית המשפט קמא הנכבד (ה"פ 8037/06) נתמכה בתצהירו של מר אילן שגיא. טרם שמיעת הראיות בתובענה המתוקנת, מושא הערעור (ת"א 3097/09) – הלך מר שגיא ז"ל לבית עולמו. בהודעה על הגשת תצהירי עדות ראשית מטעמו של המערער, שהוגשה לאחר פטירתו של מר שגיא ז"ל, הפנה המערער לתצהיר שהוגש על ידי מר שגיא ז"ל בתמיכה להמרצת הפתיחה. המשיבים התנגדו להגשת תצהירו של מר שגיא ז"ל כראיה מטעם המערער, בטענה שעקב פטירתו של המצהיר לא יתאפשר להם לחוקרו בחקירה נגדית, ועל כן תצהירו איננו קביל כראיה, בהיות האמור בו בגדר "עדות מפי השמועה". בהחלטה מתאריך 10.5.2010 קיבל בית המשפט קמא הנכבד את טענתם האמורה של המשיבים (וזאת אף מבלי להידרש לשאלת מועד "הגשתו" בפועל של התצהיר – האם בטרם פטירתו של המצהיר, או לאחריה) – וגם כנגד החלטה זו מופנה הערעור שבפנינו.
לתמיכה בטענותיו של התובע העידו, איפוא, מלבדו, בין היתר, גם: מר חזי יחזקאלי, אשר שימש, כאמור, במועדים הרלבנטיים כאיש צוות המו"מ מטעם מנהל הביצוע והיה מנותני ההבטחה להשוואת התמורות למערער; ד"ר אהרון זהר, אשר שימש כחבר במינהל הביצוע, ורו"ח מר מרדכי מרלינסקי, אשר העיד בקשר עם חוות-הדעת החשבונאית, שהוגשה מטעם המערער, לעניין סכום השוואת התמורות הנטען.
פסק דינו של בית המשפט קמא הנכבד
16. בית המשפט קמא הנכבד דחה, כאמור, את תביעתו של המערער, תוך חיובו בהוצאות ובשכ"ט עו"ד בסך של 20,000 ש"ח.
נקבע כי ההבטחה הנטענת איננה נזכרת במסגרת שורת ההסכמים שנכרתו עם המערער, ומתוך הראיות שהוצגו – לא עולה כי היא מהווה חלק מאותם הסכמים.
בית המשפט קמא הנכבד בחן את תוקפה של ההבטחה הנטענת בהתאם לעקרונות שגובשו בפסיקה לבחינת תוקפה של הבטחה שלטונית, לנוכח מכלול הראיות שהוצגו בפניו, וקבע כי אף בהנחה שההבטחה הנטענת אכן ניתנה על-ידי אנשי צוות המו"מ: שגיא ז"ל ויחזקאלי – היא איננה עומדת בדרישות ההכרחיות לשם הכרה בה כמחייבת את המדינה, הן מאחר שהיא איננה מפורשת וברורה דיה, אלא מוטלת בספק, והן מחמת היעדר סמכותם של נותני ההתחייבות לתיתה ואי יכולתם למלא אחריה.
כן נקבע כי מהראיות שהובאו – ובמיוחד מעדותו של נותן ההבטחה עצמו, מר יחזקאלי – עלה כי כוונתם של נותני ההבטחה היתה, לכל היותר, להשוואת תמורות בתקופה הסמוכה לפינוי, ולא הענקת "שיק פתוח" להשוואת תמורות בכל שלב בעתיד, ללא הגבלת זמן, כפי שגורס המערער.
עוד נקבע כי המערער קיבל מידי מינהל הביצוע כספים החורגים מגדר הפיצוי שנקבע על פי חוק חוזה השלום, כמענקים, כהשתתפות בהוצאות וכשכר סייענים – ובתשלומם של אלה יש כדי להחליש את הטענה כי למדינה היתה כוונה לזכות את המערער בסכומים נוספים מעבר לכך.
לבסוף, למעלה מן הנדרש (לנוכח המסקנה שאליו הגיע בית המשפט קמא הנכבד לגופם של דברים), נקבע כי לאור מהותה של ההבטחה הנטענת – למערער קם "כוח תביעה" קונקרטי במועד שבו התקבלה החלטה 813, בתאריך 9.10.1997, ולפיכך במועד הגשת התובענה בחודש מאי 2006 (בחלוף למעלה מ-9 שנים מהתאריך הנ"ל) – היא התיישנה.
בתוך כך דחה בית המשפט קמא הנכבד את עתירותיו החלופיות של המערער, מהטעם שלא הובאה כל ראיה לתמיכה בהן.
מכאן הערעור שלפנינו.
תמצית טענות המערער
17. בגדרי הערעור שבפנינו חוזר המערער על הטענות שהעלה בפני בית המשפט המחוזי הנכבד, אשר תמציתן נסקרה לעיל, ולצידן הוא מוסיף ומלין על הכרעתו של בית המשפט קמא הנכבד, וטוען, בתמציתיות, כך:
א) בית המשפט קמא הנכבד שגה בקובעו כי תצהירו של מר אילן שגיא ז"ל – איננו קביל, בהיותו "עדות מפי השמועה". לטענת המערער, תצהירו של מר שגיא ז"ל מהווה עדות בניגוד לאינטרס של המצהיר, שכן במתן תצהיר התומך בטענותיו של המערער חשף מר שגיא ז"ל, איש מינהל הביצוע, את עצמו לסיכון שיועמד לדין משמעתי. מטעם זה, טוען המערער, היה על בית המשפט קמא הנכבד לקבל את תצהירו של שגיא ז"ל כראיה מטעמו, גם אם בסופו של יום (בהיעדר חקירה נגדית) היה ניתן לו משקל נמוך. בהקשר זה מפנה המערער לדברים שנפסקו ב-ע"א 2576/03 וינברג נ' האפוטרופוס לנכסי נפקדים (21.2.2007) (להלן: עניין וינברג)).
ב) היה על בית המשפט קמא לזקוף לחובתה של המדינה את הימנעותה מהבאת עדים שהיו יכולים לאשר את דבר קיומה של ההבטחה הנטענת.
ג) בית המשפט קמא הנכבד התעלם בהכרעתו מעדותו של מר יחזקאלי, אשר אישר כי במהלך המו"מ שהתנהל מול המערער ניתנה על ידי נציגי מינהל הביצוע ההבטחה הנטענת, ואף היה קיים לגביה אישור בכתב מאת ראשי מינהל הביצוע.
ד) בכתבי הקבלה של כספי המענקים ששולמו למערער נכתב באופן מפורש, כי הויתור על טענות מצידו הינו: "פרט לתביעה על האדמות" (ראו: תוספת בכתב יד בנספח ג'1 ל-מש/1; ההדגשה שלי – ח"מ), ו-"אם בעתיד תינתנה תוספות כלשהן, לרבות הפרשי הצמדה, יקוזז מהן סכום המענק הנ"ל" (נספח ג'2 ל-מש/1; ההדגשה שלי – ח"מ). בכך, לטענת המערער, ניתן למצוא עיגון בכתב, או למצער רמז, באשר לדבר קיומה של ההבטחה הנטענת ברקע ההסכמים שעליהם חתם.
ה) מועד המימוש של ההבטחה להשאת התמורות לא הוגבל בשנים, שכן מדובר בהבטחה להשאת תמורות "נצחית", דהיינו: כל אימת שהמדינה תקבע בהחלטותיה תמורות גבוהות יותר למפונים, מאלו שניתנו בידי המערער. מינהל מקרקעי ישראל שינה את התמורות הקבועות בחוק חוזה השלום, לראשונה, בשנת 1997 – כך שיישום ההבטחה לא יכול היה להיעשות לפני כן. המדינה התנערה, לראשונה, מהתחייבויותיה כלפי המערער במכתבה של היועצת המשפטית של מנהל מקרקעי ישראל משנת 2003 – שהוא המועד שבו קם, לפיכך, למערער "כח התביעה", ומשכך אין לומר כי תביעתו התיישנה במועד הגשתה.
ו) לבסוף, טוען המערער כי בית המשפט קמא הנכבד שגה בכך שלא דן בסעדים החלופיים שנתבעו על ידו, וכי בנסיבות העניין לא היה מקום להשית עליו הוצאות משפט בסך של 20,000 ש"ח.
תמצית טענות המשיבים
18. המשיבים סומכים את ידיהם על הקביעות העובדתיות והמשפטיות בפסק דינו ובהחלטתו של בית המשפט קמא הנכבד, מנימוקיו, ומבקשים שלא נתערב בהם.
לצד טענות "דיוניות", מטעימים המשיבים כי טענתו של המערער בדבר קיומה של הבטחה להשוואת תמורות הינה בגדר טענה כנגד מסמך בכתב (ההסכמים שעליהם חתם), שאותה היה עליו להוכיח באמצעות מסמך בכתב – וכזה לא הוצג.
לגופו של עניין טוענים המשיבים, בעיקרו של דבר (מבלי למצות את מכלול טענותיהם), כי אפילו אם נצא מנקודת הנחה שאכן ניתנה למערער, על ידי אנשי צוות המו"מ (שגיא ז"ל ויחזקאלי), הבטחה להשוואת תמורות – הרי שהיא התייחסה, לכל היותר, להשוואה בין התמורות שקיבלו ראשוני המתפנים מרצון, על פי חוק חוזה השלום, לבין התמורות ששילם מינהל הביצוע (ככל שהיתה השאה של תמורות) למי שהסכימו להתפנות אחריהם, ממקרקעין בעלי מאפיינים דומים – והכל במסגרת יישומו של חוק חוזה השלום ובתקופה הסמוכה (שנתיים-שלוש) למועד ביצועו. הא ותו לא מידי. מאחר שאין בפי המערער טענה שלפיה מצבו הורע לעומת מצבם של מפונים אחרים כדוגמתו – אין מקום להתערבות בפסק-הדין שדחה את תביעתו.
דיון והכרעה
19. לאחר עיון בחומר הרב המצוי בתיק ושמיעת טיעוני הצדדים בפנינו (ובהתחשב בעובדה שהמלצתנו כי הצדדים ישקלו הדברות והסדר שייתרו את הצורך בהכרעה שיפוטית – לא הסתייעה) – הגעתי למסקנה כי דין הערעור להידחות, בכפוף לאמור בפיסקאות 55 ו-57 שלהלן, וכך אציע לחברי שנעשה.
בתמצית ייאמר כבר עתה כי הנימוק המרכזי לדחיית הערעור הינו כי גם אם אניח כי אכן ניתנה למערער, על ידי אנשי צוות המו"מ, שגיא ז"ל ויחזקאלי, הבטחה להשוואת תמורות – הרי שיש ליחס אותה, לכל היותר, להשוואה בין התמורות שקיבלו ראשוני המתפנים מרצון, מכוח חוק חוזה השלום ועל פיו, לבין התמורות ששילם מינהל הביצוע למי שהסכימו להתפנות אחריהם (ככל שהיתה השאה של התמורות בפועל), ממקרקעין בעלי מאפיינים דומים – והכל במסגרת יישומו של חוק חוזה השלום ובתקופה הסמוכה למועד ביצועו. מאחר שאין בידי המערער ראיה מבוררת ומבוססת שלפיה מצבו הורע, לעומת מצבם של מפונים אחרים כדוגמתו – אכן אין מקום להתערבות בפסק-הדין שדחה את תביעתו לאכיפתה של ההבטחה השלטונית הנטענת, וזאת בכפוף ל"ריכוך" מסוים שיוצג בפיסקאות 55 ו-57 שלהלן.
להלן אפרט הדברים.
נטל השכנוע בתביעה לאכיפתה של הבטחה שלטונית
20. על הטוען לקיומה של הבטחה שלטונית מחייבת – מוטל הנטל להוכיח חמישה יסודות: בראש ובראשונה, את עצם מתן ההבטחה הנטענת, ואת תוכנה; שנית, כדי שההבטחה תהיה בת תוקף ותחייב את הרשות השלטונית, עליה להיות: מפורשת, ברורה, חד-משמעית, ולא מוטלת בספק, כנדרש מהתחייבות משפטית שאיננה בגדר הצהרת כוונות גרידא (דרישה זו מקבילה, למעשה, לדרישת "המסוימות" בדיני החוזים); שלישית, על התובע להוכיח כי המבטיח התכוון לתת להתחייבותו תוקף משפטי מחייב, וכי הטוען לקיומה קיבל את ההבטחה ככזו (כאן נבחן, למעשה, אומד-דעתם של הצדדים); רביעית, על התובע להוכיח כי נותן ההתחייבות היה בעל סמכות לתיתה; וחמישית, שהמבטיח הוא בעל יכולת לקיים את ההבטחה, דהיינו: כי ההבטחה היא בת-ביצוע.
הבטחה שמתקיימים בה, במצטבר, התנאים הנ"ל, עשויה להיות מקור עצמאי לחיובה של הרשות, וזאת אף אם מקבל ההבטחה לא שינה את מצבו לרעה בעקבותיה – ובלבד שלא הוכח (והנטל להוכיח זאת מוטל על הרשות) כי יש, בדיעבד, צידוק חוקי לשנות את ההתחייבות, או להתיר לרשות השלטונית לחזור בה ממנה.
(ראו, למשל: ע"א 5315/06 עמותת נאות רעות נ' מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון (2.12.2008) (להלן: עניין עמותת נאות רעות); ע"א 3781/07 אליהו נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקווה (31.5.2009), בפיסקאות 24-25 (להלן: עניין אליהו); עע"מ 3478/07 ביקל נ' הוועדה המחוזית לתכנות ובנייה מחוז מרכז (29.6.2009); ע"א 8490/06 בדרה נ' מינהל מקרקעי ישראל (17.4.2011) (להלן: עניין בדרה) והאסמכתאות הנוספות הנזכרות שם בפיסקה 25; ע"א 9073/07 מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון נ' אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ (3.5.2012) (להלן: עניין אפרופים 2), בפיסקה 31; עע"מ 7275/10 הועדה המיוחדת לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005 נ' עמירם שקד (29.11.2011) (להלן: עניין עמירם שקד); ע"א 2181/11 מדינת ישראל – מינהל מקרקעי ישראל נ' בני דרום – מושב שיתופי של הפועל המזרחי (28.4.2014) (להלן: עניין בני דרום), בפיסקה 24, והאסמכתאות הנוספות המובאות שם).
21. נטל השכנוע בתובענה לאכיפת הבטחה שלטונית, ונטל הבאת הראיות הנלווה אליו – מוטל, איפוא, על הטוען לקיומה, שהוא בבחינת "המוציא מחברו". מטבע הדברים, בפני הטוען לקיומה של הבטחה שלטונית ברורה ומפורשת, על סמך דברים שנאמרו לו בעל-פה – עומדת משוכה ראייתית משמעותית עוד יותר (ראו: עניין בני דרום והאסמכתא המובאת שם בפיסקה 24).
הוא הדין ביתר-שאת כאשר נטען כי ההתחייבות ניתנה בגדרי משא-ומתן לקראת כריתתו של חוזה, שהשתכלל, אלא שבו, כשלעצמו, אין ביטוי לקיומה של ההתחייבות הנטענת, כבענייננו (במכלול שבפנינו, להבטחה הנטענת – לא ניתן ביטוי מפורש באיזה מבין ההסכמים השונים שנערכו בין המערער לבין מינהל הביצוע במהלך השנים 1985-1982, ביחס למקרקעין). הטעם לדבר נעוץ בהנחה כי מסמך שנערך בסיומו של משא ומתן ממצה בין הצדדים, ונחתם על ידם – משקף את מפגש הרצונות בין הצדדים וממצה את התחייבויותיהם, האחד כלפי רעהו (השוו: ע"א 2553/01 ארגון מגדלי ירקות נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(5) 481, בפיסקה 7). בהקשרים שכאלה כבר נפסק כי: "משחתמו הצדדים על החוזה, עומדים הם בחזקתם שהסכימו לכל האמור בו, לשבט או לחסד. אם נגרוס אחרת ונסטה מעקרון ההסתמכות על תוכנו של החוזה כפי שנחתם, יהיו לכך תוצאות בלתי רצויות של אי-יציבות וחוסר וודאות..." (ע"א 1/84 נתן נ' סטרוד, פ"ד מב(1) 661, 670 (1988)). "הטעם לדבר הוא שכאשר הצדדים העלו את ההסכם שביניהם על הכתב, יש להניח שבכך באו לסכם כל משא-ומתן שהתנהל ביניהם בעל-פה קודם לעריכת המסמך, ולמצות בכתב את כל מה שהוסכם ביניהם..." (ע"א 138/56 דוידון נ' חברת בוני חיפה בע"מ, פ"ד יא 1474, 1479 (1957)).
22. על ההנחה המהותית הנ"ל מבוססת גם הוראת סעיף 80 סיפא לחוק הפרוצדורה האזרחית העות'מני, שלפיה טענה ותביעה נגד מסמך בכתב, בנוגע להתחייבויות שעל פי הרגיל והנהוג הם נעשים במסמך בכתב – "צריך להוכיח במסמך בכתב או ע"י הודאתו או פנקסו של הנתבע". בגדרי המונח: "טענה כנגד מסמך" באות הן טענה שהמסמך איננו נכון, או איננו מלא, והן: "טענה על מה שנאמר לפני או בזמן עריכת המסמך", שהרי שתיהן "באות לסתור או להשלים את תוכן המסמך עצמו" (ראו: י' קדמי, על הראיות, חלק שלישי, בעמ' 1509 (2009), והאסמכתאות הנזכרות שם).
טענתו של המערער כאן בדבר קיומה של ההבטחה הנטענת בענייננו נכנסת, איפוא, למסגרת הנ"ל – ועל כן, היה עליו להוכיחה: "במסמך בכתב", או ע"י הודאתם, או רישום מטעמם של המשיבים. בפרט אמורים הדברים לנוכח התנהלותם של הצדדים ומערכת ההסכמים שנחתמו ביניהם. אנמק: מהחומר המונח בפנינו עולה כי כאשר הצדדים התכוונו לתת תוקף משפטי להתחייבויות החורגות מגדרי הוראות חוק חוזה השלום – ובפרט כאשר מדובר היה בהתחייבויות עתידיות, "על תנאי", שמועד מימושן איננו וודאי – הם עשו כן באופן מפורש ועיגנו אותם בחוזה בכתב (ראו, למשל: ההתחייבויות המפורטות בעמ' 2 להסכם העקרונות, שהוא ההסכם הראשון שנחתם בין הצדדים, בסיומו של המו"מ). בנוסף, המערער העיד על עצמו כי הוא היה אדם בעל מעמד במשפחה בעלת ייחוס בקרב בני השבט שהתגורר באזור – ולא היה "הדיוט" בהתנהלותו מול רשויות השלטון (ראו, למשל: עדותו בעמ' 27-26 לפרוטוקול). מכאן, שחזקה על המערער כי היה מודע למשמעות של היעדר ביטוי מפורש, בכתב, להבטחה הנטענת. בנסיבות אלה, הצורך בהוכחת עצם קיומה של ההבטחה הנטענת ותוכנה, באמצעות ראיות קונקלוסיביות – מקבל משנה תוקף.
23. דעתי היא כי לא עלה בידי המערער להרים את הנטל המוטל עליו בגדרי התובענה, מושא הערעור, להראות כי ההבטחה שניתנה לו על ידי אנשי המו"מ, שגיא ז"ל ויחזקאלי (ואני מוכן להניח, כי אכן ניתנה למערער הבטחה מסוימת להשוואת תמורות) – היתה בנוסח שיכול היה לשרת אותו כבסיס לתביעתו. עתה אבאר הדברים.
עדויות העדים מטעם המערער – לא תמכו בגרסתו באשר לתוכנה של ההבטחה הנטענת
24. המערער הביא לעדות את נותן ההבטחה עצמו, מר יחזקאלי (מר אילן שגיא ז"ל נפטר כאמור ולא יכול היה להעיד, או להחקר על תצהירו). גם אם אניח שמעדותו של מר יחזקאלי הוכח כי ניתנה על ידו ועל ידי מר שגיא ז"ל הבטחה מסוימת למערער, להשוואת תמורות, הרי שהצהרותיו של מר יחזקאלי מעל דוכן העדים, באשר לתוכנה של ההבטחה הנטענת – תמכו דווקא בעמדתם של המשיבים, ולא בגרסתו של המערער. מהצהרותיו של מר יחזקאלי אכן עולה כי ההבטחה הנטענת היתה מוגבלת לתמורות שהוענקו על ידי מינהל הביצוע למחזיקי קרקעות, אשר הסכימו לפינויים מרצון, בגדרי יישומו של חוק חוזה השלום גרידא ובתקופה הסמוכה לביצועו – ולא בגדר "שיק פתוח" ללא מועד תפוגה, כפי שגרס המערער בתביעתו.
25. מפאת חשיבותם של הדברים שאמר מר יחזקאלי בעדותו – יובאו עיקריהם להלן, כפי שצוטטו, ברובם, גם בפסק-דינו של בית המשפט קמא הנכבד.
בחקירתו הנגדית נשאל מר יחזקאלי: האם "לפני שנחתמו ההסכמים, מינהל הביצוע הבטיח להם שברגע שיעלו התמורות בעתיד הם יקבלו את ההפרשים?" – וכך השיב:
"...היתה הבטחה חד משמעית, לא לפגוע בראשונים, בזכות זה שהוא התפנה, הוא לא צריך להיפגע. אני הייתי נוכח שהשייח' חליל אבו רביע, קיבל בזמנו כספים רבים ממינהל הביצוע, ראיתי זאת בעיניי, ראיתי את השיק, את הסיכום שבו הוא התחייב עם הכספים האלה, לתת לאותן משפחות שהתפנו ראשונים מהשטח, בכלל זה מנצור".
(ראו: פרוטוקול הדיון בעמ' 7, ש' 26 – עמ' 8 ש' 2).
בהמשך חקירתו הנגדית חזר מר יחזקאלי על עדותו ואמר:
"...היתה הבטחה לסייע לכל מי שהתפנה ראשון על מנת שלא ייפגע..." (ראו: עמ' 8 לפרוטוקול, ש' 26-25).
ולמטה מזה נשאל מר יחזקאלי והשיב כדלקמן:
"ש. כשאתה נתת את ההבטחה הזו, מינהל הביצוע, הוא הגביל זאת בזמן, או שזה היה שיק פתוח לכל החיים?
ת. לא זוכר.
...
ש. לפי אותה ישיבה ואותו סיכום של דברים, אני לא יודעת מה ההבטחה הזו אומרת, כשתהיה השאה של התמורות הוא יקבל את התמורות בכל שלב שהוא?
ת. למיטב ידיעתי לא, אלא מדובר ספציפית לאותה תקופה נדונה.
ש. לפי הבנתך, את אותה הבטחה, שאם בעוד שנתיים שלוש שנים יעלו התמורות, הוא יקבל, לא דובר על משהו רחוק?
ת. כן".
(ראו: פרוטוקול הדיון, בעמ' 9 ש' 19-4; ההדגשות שלי – ח"מ).
הדברים הנ"ל אותם אמר מר יחזקאלי בחקירתו הנגדית, קיבלו משנה תוקף בהמשך עדותו, במענה לשאלות שנשאל על-ידי ב"כ המערער בחקירה חוזרת:
"ש. בסעיף 14 לתצהירך, נשאלת בחקירה הנגדית לגבי השיק הפתוח, ואם ניתן למנצור ולמשפחתו, שאם בשלב מסוים יקבלו תמורות גם הוא יקבל. בתחילה השבת "לא זוכר לא יודע", ואחר כך השבת שמדובר באותה תקופה נדונה. אני מפנה אותך לסעיף 14 שם אתה אומר שזה בכל שלב בעתיד, ואני מבקש את הבהרתך.
ת. העתיד הוא לא אין סוף, כי כל הנושא של הפינוי היה תחום בלוחות זמנים. רק מי שהגיש תביעה והתפנה ועומד בקריטריונים האלה, הוא יקבל את זה. לא יכול להיווצר מצב, שיבוא בעוד 20 שנה מישהו ויגיד שהוא זכאי לכסף. מי שפינה בזמן ומנצור היה כזה וסייע לנו, המדינה באה לקראתו.
ש. באמירה שלך, שאם עוד מישהו יתפנה בעוד 20 שנה, הוא לא יקבל השוואת תמורה?
ת. הוא לא יקבל. אנחנו לא נותנים פרס למי שלא התפנה בזמן. גם מי שהתפנה בזמן לא יקבל בעוד 20 שנה, כי זה מוגבל בזמן.
ש. אם מישהו התפנה בזמן, וקיבל 1 ₪, ובעוד 20 שנה מישהו קיבל עוד 2 ₪. האם מגיע לו את שני השקלים?
ת. לא. ההבטחה ניתנה והייתה תחומה בלוחות זמנים. חוק חוזה השלום קבע זמנים להגשת התביעות. מנצור עמד בקריטריון הזה ומדובר באותה תקופה, ששנה אחרי שהוא התפנה יגיעו להסדר עם מישהו אחר, אז לדעתי חייב לבוא לידי ביטוי גם איתו".
(ראו: פרוטוקול הדיון בעמ' 13-12; ההדגשות שלי – ח"מ).
26. דבריו הנ"ל של מר יחזקאל בעדותו, שלפיהם ההבטחה הנטענת התייחסה להשוואה בין התמורות שתשולמנה לראשוני המתפנים במסגרת יישומו של חוק חוזה השלום, לבין התמורות שתשולמנה לתושבים אחרים שיתפנו מרצון מהאדמות שקמו לקניין המדינה על פי חוק חוזה השלום, בגדרי יישומו של חוק חוזה השלום ובתקופת ביצועו – נתמכו גם בדבריו של עד נוסף מטעם המערער, ד"ר אהרון זהר, אשר שימש בתקופה הרלבנטית למתן ההבטחה הנטענת כאיש מינהל הביצוע. ד"ר זהר העיד כי ראשי מינהל הביצוע (להבדיל מאנשי המו"מ של מינהל הביצוע, דוגמת ה"ה: שגיא ז"ל ויחזקאלי), היו מוסמכים לתת למתפנים מרצון תמורות נוספות, מעבר למה שקבוע בחוק, לפנים משורת הדין, וכי הדבר עוגן לאחר מכן במענק שאושר על ידי היועץ המשפטי לממשלה, וזאת: "כדי שלא תהיה איפה ואיפה בין המתגוררים שפינינו" (ראו: עדותו של ד"ר זהר בעמ' 14 לפרוטוקול, ש' 15-11; ההדגשה שלי – ח"מ).
27. הנה כי כן, אפילו בעדויותיהם של העדים מטעם המערער – אשר הוא איננו יכול להתכחש להם – מגולמת המסקנה הבאה: ב"קבוצת השוויון" הרלבנטית להבטחה (ככל שניתנה כזו למערער – ושוב, לצרכי הדיון כאן אני מוכן לצאת מנקודת הנחה כי זו אכן ניתנה) נכללים, איפוא, אך ורק בני המגזר הבדואי בנגב, אשר החזיקו, עובר לחקיקתו של חוק חוזה השלום, בקרקעות (בעלי מאפיינים דומים לקרקעות שבהן החזיק המערער), והסכימו להתפנות מרצון ליישוב-הקבע כסייפה, במסגרת יישומו של חוק חוזה השלום ובגדרי לוחות הזמנים שנקבעו לביצועו, או בתקופה הסמוכה לאחר מכן. ככל שניתנה למערער, על ידי אנשי מינהל הביצוע, הבטחה להשוואת תמורות, בנוגע למקרקעין שהמערער הסכים, מרצון, להעביר לקניין המדינה, במסגרת יישומו של חוק חוזה השלום – הרי שהבטחה זו כללה, לכל היותר, התחייבות להענקת תשלומים נוספים מעבר לקבוע בחוק חוזה השלום, כפי שיאושרו על-ידי הגורמים המוסמכים לכך, ובסכומים דומים לאלה שיקבלו מתגוררים אחרים, הנכללים ב"קבוצת השוויון" האמורה, בתקופה הסמוכה (שנתיים-שלוש) לאחר ביצועו של חוק חוזה השלום.
28. המסקנה האמורה מתבקשת לא רק מדבריו הנ"ל של מר יחזקאלי – נותן ההבטחה – אלא גם מטענותיו של המערער עצמו. בתצהירו הצהיר המערער, כאמור, כי ההבטחה הנטענת ניתנה לנוכח החשש שדווקא הראשונים להתפנות מרצון יקבלו פיצוי נמוך משיעור הפיצויים שישולמו בעתיד לסרבני פינוי, וזאת מתוך הנחה כי "לצורך שכנוע הסרבנים" (ההדגשה שלי – ח"מ) תשיא המדינה את התמורות שהיא מוכנה לשלם למחזיקים בקרקע בעבור פינויים (ראו: סעיף 22 לתצהיר המערער). קרי: אפילו לשיטתו של המערער עצמו ההתחייבות הנטענת נועדה "לבטח" חשש הקשור ביישומו של חוק חוזה השלום בלבד, ובתמורות שישולמו מכוחו.
זאת ועוד – אחרת. המערער הוסיף וטען בתצהירו (סעיף 20) כי הוא ובני משפחתו עמדו, במהלך המשא ומתן שנערך עימו בנוגע למקרקעין "על קבלת מלוא הפרשי התמורות (כספיות, קרקע ואחרות), בגין ערכם הריאלי..." של המקרקעין (ההדגשה שלי – ח"מ). הצהרות אלה – המעידות על הרציונל ועל התכליות שלשמם ניתנה ההבטחה, לשיטתו של המערער עצמו – אינן תומכות בתביעתו של המערער לאכיפתה של הבטחה להשאת תמורות, בכל עת, מכל סיבה שהיא, בלי הגבלת סכום, וללא קשר לערכם הריאלי של המקרקעין.
29. לא זו אף זו. עו"ד אילן הקר, אשר שימש כיועץ משפטי למינהל הביצוע במהלך שנות ה-90, העיד, כי כאשר הוא נפגש עם המערער בסוף שנות-90 (סמוך למועד שבו נועד למערער, לראשונה כטענתו, על "השאת תמורות" למפונים) ושמע את טיעוניו כנגד מינהל הביצוע – המערער כלל לא דרש "השוואת תמורות" על פי שיעורי הפיצויים שנקבעו בהחלטה 813 (בעד פינוי המקרקעין), אלא תמורה נוספת עבור הסיוע שהוא העניק לאנשי מינהל הביצוע בשנים הראשונות לצורך יישומו של החוק (להבדיל מפיצוי נוסף בעד הקרקע – ראו: עדותו של עו"ד הקר בעמ' 58 לפרוטוקול ש' 27-14). עדות זו מתיישבת עם עדותו של מר יחזקאלי (שהעיד, כאמור, מטעם המערער עצמו), ועם גרסתה של המדינה בדבר תוכנה של ההבטחה הנטענת. יתר על כן, ככל שהמערער חפץ היה לזמן עדים נוספים מטעמו לתמיכה בגרסתו בדבר תוכנה של ההבטחה הנטענת – הרי שהוא יכול היה לעשות כן, ואין לזקוף לחובתה של המדינה דווקא, את הימנעותה מהבאת עדים נוספים לתמיכה בגרסתה, בפרט כאשר המערער הוא "המוציא מחברו" בנידון דידן (השוו: ע"א 293/90 גרינהולץ נ' מרמלשטיין (28.12.1994), והאסמכתאות הנזכרות שם).
30. הנה כי כן, מהעדויות שהובאו בפני בית המשפט קמא הנכבד, ובפרט מעדותו של נותן ההבטחה עצמו, מר יחזקאלי – מתבקשת המסקנה כי תוכנה של ההבטחה להשוואת תמורות (ככל שניתנה) – לא היה כגרסתו של המערער, אלא כגרסתם של המשיבים, דהיינו: ההבטחה היתה תחומה ל"גבולותיו" של חוק חוזה השלום (ובסמיכות לאחריו): בזמן, במקום ובהקשר (ואף המערער קיבל אותה, בשעתו, ככזו).
נתונים נוספים, העולים מהחומר המונח לפנינו, מובילים, אף הם, למסקנה הנ"ל, כפי שאראה כעת.
היעדר אזכור של ההבטחה בהסכמים – מלמד כי לא היתה כוונה להקנות לה תוקף מחייב
31. אין חולק כי ההבטחה הנטענת – איננה מוזכרת במפורש באיזה מבין ההסכמים השונים שעליהם חתם המערער. על רקע אופן התנהלותם של הצדדים (ראו: פיסקה 22 שלעיל) ולנוכח המשמעויות הכלליות הנכבדות שההבטחה הנטענת נושאת עמה – דומה עלי כי לא מדובר ב"חסר", או ב"לאקונה" בהסכמים שנחתמו בסיומו של המו"מ שנוהל בין הצדדים, שאותם ניתן להשלים באמצעים אחרים – אלא ב"שתיקה מודעת" המלמדת כי לא היתה למינהל הביצוע כוונה להקנות להבטחה (אפילו בהנחה שזו אכן ניתנה במהלך המו"מ) תוקף משפטי מחייב, ואף המערער לא קיבל אותה ככזו (עיינו והשוו: רענן הר-זהב המשפט המינהלי הישראלי 525 (1996) והאסמכתאות שם).
חזקה על המערער, אשר לא היה "הדיוט" בהתנהלותו מול רשויות השלטון כי היה מודע למשמעות של היעדר ביטוי מפורש, בכתב, להתחייבות הנטענת, במסגרת ההסכמים והמסמכים שעליהם חתם. זוהי אף הסיבה שהמערער ניסה למצוא להבטחה האמורה אחיזה בתוספות שנכתבו בכתבי הויתור, ולניתוחם של כתובים אלה אעבור מיד בסמוך (פיסקה 33 להלן). אולם, טרם שאעשה כן אבקש להתייחס לטענה נוספת שהעלה המערער במישור זה, ועניינה ב"התעלמותו" (כלשונו של המערער) של בית המשפט קמא הנכבד מעדותו של מר יחזקאלי שלפיה היה להתחייבות הנטענת עיגון בהחלטה בכתב אצל המשיב 3.
הטענה בדבר קיומה של החלטה המאשרת את ההבטחה הנטענת, במתכונתה – לא הוכחה
32. בעדותו של מר יחזקאלי, שלפיה: "היה אישור באחת הישיבות הנושא עלה, שמי שהתפנה ראשון לא ייפגע... היתה החלטה כזו ראיתי אותה בעיניים (עמ' 6 ש' 8-2) – אין כדי לסייע למערער, ולא מצאתי כי נפל פגם ב"התעלמותו" של בית המשפט קמא הנכבד מאמירה זו, בהכרעתו. שלושה טעמים לדבר: האחד, חרף השלכותיה הכלכליות של ההבטחה הנטענת – אישור כאמור, לא הוצג; השני, מהמשך עדותו של מר יחזקאלי עלה, כאמור, כי תוכנה של ההתחייבות שאליה התייחס מר יחזקאלי שונה בתכלית מתוכנה של ההתחייבות הנטענת, שאת אכיפתה תבע המערער; השלישי, כנגד עדותו של מר יחזקאלי (איש שטח בצוות מו"מ מטעם מינהל הביצוע, דאז) עמדה עדותו של ד"ר זהר (חבר במינהל הביצוע, דאז) – שגם הוא העיד, כאמור, מטעם המערער, אשר במענה לשאלה: "אתה ראית גם החלטה עקרונית שמאשרת השוואת תמורות בעתיד?" – השיב: "אני לא ראיתי" (פרוטוקול, בעמ' 16, ש' 23-22).
כעת אעבור לניתוחם של כתבי הויתור.
האמירות בכתבי-הויתור שמהן ניסה המערער להיבנות – אינן תומכות בגרסתו
33. בהיעדר אזכור להבטחה הנטענת בגדרי ההסכמים שנערכו בין הצדדים, ניסה המערער להיבנות מסייגים שנכללו בכתבי-הויתור שעליהם הוא חתם, לפיהם הויתור על תביעות הינו: "פרט לתביעה על האדמות" ו-"אם בעתיד תינתנה תוספות כלשהן, לרבות הפרשי הצמדה, יקוזז מהן סכום המענק" – תוספות שבעקבות הכללתן במסמך נחתם כתב הויתור. באמירות אלה ביקש המערער לראות עיגון, או למצער רמז, באשר לדבר קיומה של ההבטחה הנטענת. דא עקא, שמשמעותם של הסייגים האמורים מתבהרת לנוכח הנסיבות, ההקשר ומועדי חתימתם של כתבי הויתור – והיא שונה מהמשמעות שמנסה המערער לייחס להם. אבאר: נספח ג'1 ל-מש/1 (הנושא את הכותרת: נספח להסכם מיום 23.12.82) הינו מסמך שבו מאשר המערער בחתימתו כי קיבל ממינהל הביצוע סך של 170,000 שקל, ששולמו לו "כמענק מיוחד", בתאריך 13.5.1983. תשלום זה שולם למערער בנוסף לסכומים ששולמו לו על פי הסכם מתאריך 23.12.1982 – שהתייחס, כאמור, לחלק מהמקרקעין (בשטח של 90 דונם) בלבד, מתוך המקרקעין שהועברו על ידי המערער לקניין המדינה, והיה בגדר "הסכם ביניים" זמני. במועד האמור טרם סוכמו בין הצדדים מכלול התנאים שלפיהם יועברו מלוא המקרקעין שהוחזקו על ידי המערער ובני משפחתו (במסגרת איחוד תביעות עם חלק מאחיו) לקניין המדינה, ושלגביהם היו תביעות בעלות תלויות ועומדות בפני פקיד ההסדר. רק בתאריך 19.6.1983 התגבש ההסכם שלפיו הועברה הקרקע המזכה, בשלמותה (364.6 דונם), לקניין המדינה – ובמסגרת זו התחייב המערער לבטל כל תביעה שהגיש לפקיד ההסדר לפי הקרקע המזכה (ראו: סעיף 2 להסכם מתאריך 19.6.1983), וזאת כנגד קבלת התמורות שנקבעו בהסכם האמור והצהרה כי הן "מהוות סילוק סופי, מלא ומוחלט של כל תביעותיהם [של המערער ו-4 מאחיו – ח"מ] כלפי מינהל הביצוע בגין הקרקע המזכה" (ראו: שם, בסעיף 6). על רקע זה מובן כי אין לייחס לאמירה "פרט לתביעה על האדמות", שהוספה בכתב-יד למסמך מתאריך 13.5.1983 – ולא הופיעה שוב במסמכים מאוחרים יותר – את המשמעות שמנסה המערער לייחס לה.
באשר לאמירה שהופיעה במסמך שעליו חתם המערער, בתאריך 4.11.1983, כנגד קבלת סך של 100,000 שקל ששולם לו כמענק מיוחד נוסף, הרי שלנוכח הלשון שבה היא נוקטת ("אם בעתיד תינתנה תוספות כלשהן, לרבות הפרשי הצמדה") – אין להעניק לה בהכרח את המשמעות הנטענת על-ידי המערער. כפי שצוין לעיל, על פי החלטותיו של מינהל הביצוע, שאושרו על ידי הגורמים המוסמכים, הוענקו למפונים מענקים ותשלומים נוספים מעבר לקבוע בחוק חוזה השלום, או בהסכמים שנערכו עימם, לעיתים במועדים מאוחרים לחתימה על ההסכמים (כגון: השתתפות בהוצאות החיבור לרשת חשמל), וכך אף באשר לתשלומים ששולמו למפונים על פי ההסכמים עצמם (שלא תמיד היו כנגד החתימה על ההסכם – ועל כן היה צורך בתשלום "הפרשי הצמדה"). הדעת נותנת כי הדברים כיוונו ל"תוספות" מעין אלה – ולא ל"השאת" סכומי הפיצויים בעתיד, על פי החלטות שלא עמדו על הפרק באותו מועד. מכאן נראה שגם באמירה הנ"ל אין כדי לסייע למערער.
34. העולה מן המקובץ הוא שהמערער לא היה רשאי "לפתוח" מחדש את ההסכמים שערך מול מינהל הביצוע, שכן הסכמים אלה, בצירוף הפיצויים, התמורות והמענקים שהמערער קיבל מכוחם, לצד כתבי הויתור שעליהם חתם – מהווים "סוף פסוק" בנוגע לתביעותיו של המערער ולדרישותיו ביחס לאדמות שהיו בחזקתו (ובחזקת בני משפחתו) עובר לחקיקתו של חוק חוזה השלום. באמצעותם מיצו המערער, והמערערים כיורשים שלו אחריו, את זכויותיהם (השוו: דברי בעניין בדרה, בפיסקה 23).
לא ניתן לתת תוקף משפטי מחייב להבטחה להשוואת תמורות בנוסח שנטען מפי המערער
35. אפילו אם אניח, לטובתו של המערער, כי ההבטחה שניתנה לו בשעתו – לא היתה "מתוחמת" לגדריו של חוק חוזה השלום ולתקופה הסמוכה לביצועו – אין בכך כדי לסייע למערער בתביעתו, שכן בנסיבות העניין לא ניתן לתת להבטחה הנטענת תוקף משפטי מחייב. מספר טעמים לדבר ואפרטם מיד.
ההבטחה הנטענת חורגת מגדרי "גבולותיו" של חוק חוזה השלום ומנוגדת להוראות החוק המסמיך
36. הסמכויות של ראשי מינהל הביצוע, אשר הוקם מכוח חוק חוזה השלום, ואנשיו – רחבות ככל שתהיינה (ואפילו כוללים הם אפשרות לאישור תשלומים ex-gratia) – כפופות לגדרי "גבולותיו" של חוק חוזה השלום, כפי שהותוו על ידי המחוקק, בין היתר בסעיף 11 לחוק חוזה השלום. סמכויות אלה כפופות גם ללוחות הזמנים שנקבעו לביצועו של החוק, לתכליתו, וכן לדין הכללי החל על פעולות מהסוג שאנשי מינהל הביצוע הוסמכו לבצע (ראו: הסיפא לסעיף 11 לחוק, שלפיו "מינהל הביצוע יהיה מוסמך... [ו]לעשות כל פעולה אחרת הנראית לו דרושה להפעלת יתר סמכויותיו ולביצוע חוק זה והתקנות לפיו דרך כלל" (ההדגשה שלי – ח"מ)). כך באו הדברים לידי ביטוי גם בעדויותיהם של העדים מטעם המערער: מר יחזקאלי, אשר עמד על כך ש"כל הנושא של הפינוי היה תחום בלוחות זמנים... ההבטחה ניתנה והייתה תחומה בלוחות זמנים. חוק השלום קבע זמנים להגשת התביעות" (ראו: המובאות מעדותו של מר יחזקאלי, לעיל); וד"ר זהר, אשר הבהיר כי סמכויותיהם של ראשי (להבדיל מ"אנשי") מינהל הביצוע לתת למתפנה מרצון תמורות מעבר למה שקבוע בחוק היתה מוגבלת, "כי החוק מטבעו מגביל" (ראו: עדותו בעמ' 14 לפרוטוקול).
37. דבריהם הנ"ל של העדים – דברי טעם הם. לנוכח תכליתו של חוק חוזה השלום – להסדיר במהירות את העברתם לקניין המדינה ולהחזקתה של שטחים מסוימים שנדרשו למדינה בשל פינוי חצי-האי סיני בעקבות הסכם השלום עם מצרים, נקצבו בו, לצורך יישומו לוחות זמנים קצרים לביצוע. כך נקבע, כאמור, כי המקרקעין שעליהם החוק חל יוקנו לקניין המדינה ביום תחילתו. כן נקבע (בסעיף 4 לחוק) כי המועד למסירת החזקה במקרקעין למדינה, כשהם פנויים מכל אדם או חפץ, יהיה, ככלל, תוך שלושה חודשים מיום תחולתו של החוק. יוער כי בהתאם להוראת סעיף 6 לחוק – בתום המועד למסירת ההחזקה במקרקעין, היתה המדינה רשאית, לתפוס את החזקה במקרקעין, להחזיק בהם ולפנותם וזאת ללא צורך בצו של בית משפט. עוד נקבע כי המועד להגשת תביעות לפיצויים ולהטבות אחרות על פי החוק יהיה, ככלל, "לא יאוחר משלוש שנים מהיום שבו תפסה המדינה את ההחזקה במקרקעין" (ראו: סעיף 8(2) לחוק; ראו גם: סעיף 21 לחוק).
38. על פני הדברים, ההבטחה הנטענת להשאת תמורות "בעתיד ובכל שלב", בחלוף שנים רבות מעבר ללוחות הזמנים שנקבעו לביצועו של חוק חוזה השלום – איננה עולה בקנה אחד עם תכליתו של החוק. יתרה מכך – ההבטחה הנטענת אף סותרת את עקרונות הפיצוי שנקבעו בסעיף 8 לחוק ואיננה עולה בקנה אחד עם כלל "אי-ההדירות" של בחירת המחזיק באחד משני מסלולי הפיצוי החלופיים שנקבעו בחוק (ראו: פיסקה 3 לעיל). בנוסף, מתן האפשרות לקבל "בעתיד ובכל שלב" (קרי: "לנצח" – בלשונו של המערער), תמורות מעבר לפיצויים ולהטבות שניתנו, עבור הפקעתה של קרקע (וזאת ללא קשר לתכלית החוק ואף ללא הגבלת סכום) – עומדת בניגוד לעיקרון הסופיות של המעשה המינהלי, ולכלל בדבר "סופיות הפשרה" הגלומה בהסכמים מהסוג שעליו חתם המערער (ראו והשוו: עניין בדרה, בפיסקה 23). מכאן, שההבטחה הנטענת – מנוגדת להוראות החוק המסמיך ולעקרונות כלליים מקובלים בשיטתנו, ולא ניתן לייחס לה נפקות משפטית מחייבת (עיינו והשוו גם: עניין אליהו, בפיסקה 26 והאסמכתאות המובאות שם).
אנשי המו"מ מטעם מינהל הביצוע לא היו מוסמכים לתת את ההבטחה הנטענת
39. זאת ועוד – אחרת. על פני הדברים נראה כי אנשי צוות המו"מ מטעם מינהל הביצוע – כלל לא היו מוסמכים ליתן את ההבטחה הנטענת. על כך ניתן ללמוד לא רק מדבריו של ד"ר זהר בעדותו (ראו לעיל), אלא גם מהוראת סעיף 14 ל"הסכם העקרונות" שעליו חתמו הצדדים (והמערער מוחזק כמי שהיה מודע לתוכן המסמך שעליו חתם), שבו הוצהר כי: "תקפו של הסכם זה מעת חתימתו בידי יו"ר מינהל הביצוע וחשב מינהל הביצוע". וראו בהקשר זה גם את החלטת הממשלה מתאריך 24.6.1960, שניתנה מכוח סעיף 6 לחוק נכסי המדינה, התשי"א-1951, שבה נקבע כי המורשים לחייב את המדינה יורשו להתחייב בשמה, רק יחד עם חשב המשרד שהעסקה עלולה להשפיע על תקציבו, או יחד עם מנכ"ל משרד האוצר, החשב הכללי, המשנה לחשב הכללי, אחד מסגניו, או מי שמינה החשב הכללי לצורך כך (י.פ. תש"ך, מס' 774 בעמ' 1754; עיינו גם: עניין עמותת נאות רעות, בפיסקה 35; עניין אפרופים 2, בפיסקה 32). אם כך נדרש לצורך מתן תוקף להתחייבויותיו של מינהל הביצוע שהיו בגדרי חוק חוזה השלום – וודאי שכך נדרש לשם מתן תוקף להתחייבות החורגת מגדרי חוק חוזה השלום (ואף בכך – אין להסתפק; ראו: תצהירו של עו"ד אילן הקר – מש/2 ותצהירו של רו"ח בן-פורת – מש/1).
40. די באמור עד כאן כדי להוביל למסקנה כי להבטחה, במתכונתה הנטענת, אין תוקף משפטי מחייב. נימוקים נוספים – הקשורים במכלול נסיבותיה "הפנימיות" ו"החיצוניות" של ההבטחה הנטענת – תומכים, אף הם במסקנה זו. להלן אפרט.
היעדר "מסוימות" ההבטחה
41. כדי שיינתן תוקף משפטי מחייב להבטחה שלטונית – עליה להיות "מסוימת". בענייננו לוקה ההבטחה הנטענת בשני קשיים לפחות, במישור זה, ואלו הם:
האחד – היות ההבטחה הנטענת "על תנאי" ("ככל שהתמורות... יגדלו בעתיד..."), אשר סיכויי התממשותו, אם בכלל, אינם וודאיים ומוטלים בספק – בפרט במועד שבו ניתנה ההבטחה הנטענת, שנים רבות לפני שהתקבלה במועצת מקרקעי ישראל החלטה בדבר השאת תמורות המשתלמות לבדואים עבור הסכמתם למעבר ליישובי קבע.
השני – היעדרם של תנאים מהותיים בהבטחה, כגון: "תקרות" הסכומים לתשלום ולוחות הזמנים למימוש ההתחייבות (על היותם של: הסכום לתשלום ולוח הזמנים למימוש ההבטחה, תנאים מהותיים שבהיעדרם יקשה ליתן לה תוקף – ראו והשוו: עניין נאות רעות, בפיסקה 33).
לא סביר לייחס למדינה כוונה להקנות תוקף משפטי מחייב להבטחה הנטענת, במתכונתה
42. לא סביר לייחס למדינה כוונה לזכות את המערער, בהבל פה של איש-שטח בצוות משא-ומתן מטעם מינהל הביצוע שהוקם מכוח חוק חוזה השלום ולצורך ביצועו (או כל בעל תפקיד אחר, רם דרג ככל שיהיה – ראו והשוו: עניין אפרופים 2, בפיסקה 32), ב"שובר הטבה פתוח", לתקופה בלתי מוגבלת וללא הגבלת סכום, אשר מכוחו הוא יהיה זכאי לקבל, מקופת המדינה (כספי ציבור) – תמורות בסכומים של מיליוני שקלים. זאת בפרט כשמדובר בתמורות שהן מעבר לסכומים שכבר שולמו למערער על פי הסכמים וכתבי ויתור שעליהם חתם לפני כ-30 שנה (שאף הם חורגים מהתמורות שהיה זכאי לקבל על פי החוק), בעד קרקע – שלא היתה בבעלותו – והופקעה על ידי המדינה, מכוח חוק חוזה השלום ולצורך יישומו. במיוחד אמורים הדברים כאשר נטען כי מדובר בהבטחה "נצחית", שמכוחה יהיה המערער זכאי ל"השאת תמורות" כל אימת שייקבעו הסדרי פשרה מיטיבים במסגרת המאמצים הכלליים שבהם נוקטת המדינה לשם הסדרת התיישבות הבדואים בנגב – הסדרים אשר תכליתם שונה מהתכלית שלשמה נחקק חוק חוזה השלום (הגם ששני ההסדרים האמורים מוכוונים לטפל בהעברתם של בני המגזר הבדואי ליישובי קבע), והכל מבלי שניתן להתחייבות זו ביטוי מפורש במסמך כלשהו בכתב.
בדומה, לא סביר לראות במערער כמי שקיבל את אמרותיהם, על-פה, של אנשי צוות המו"מ מטעם מינהל הביצוע, להשוואת תמורות שתושאנה (ככל שתושאנה) בעתיד, כנטען – כהבטחה בת-תוקף מחייב ובת-מימוש. האדם הסביר, במקומו של המערער, בוודאי לא היה מסתפק, בנסיבות העניין (לנוכח תוכנה של ההבטחה הנטענת ומשמעויותיה הכלכליות) באמירה על-פה, ללא עיגון מפורש ומפורט בכתב, במיוחד כאשר לא ברור כיצד ניתן "לפרוע" אותה הבטחה נטענת בחלוף שנים ממועד נתינתה.
סיכום ביניים: ההבטחה היתה תחומה לגדרי חוק חוזה השלום; בהיעדר טענת אפליה ביחס לקבוצת השוויון הרלבנטית – דין התביעה לאכיפתה של ההבטחה להידחות
43. מן המקובץ עולה, איפוא, כי ככל שניתנה למערער הבטחה ל"השוואת תמורות" (וכאמור – לצורך הדיון כאן יצאתי מנקודת הנחה כי הבטחה מסוימת שכזו אכן ניתנה למערער בגדרי המו"מ שנוהל עימו), הרי שהיא היתה תחומה לגדרי חוק חוזה השלום: בזמן, במקום ובהקשר – ובנסיבות העניין לא ניתן לתת תוקף משפטי מחייב להבטחה שתוכנה הנטען רחב מני-ים.
משכך, ומאחר שלא היתה בפי המערער טענה שלפיה מצבו הורע, לעומת מצבם של מפונים אחרים כדוגמתו (הנכללים ב"קבוצת השוויון" הרלבנטית), בתקופה הסמוכה ליישומו של חוק חוזה השלום, הרי שבדין נדחתה תביעתו.
צידוק חוקי לחזור מההבטחה
44. למעלה מן הדרוש אעיר כי אף אם הייתי מקבל את כל טענותיו של המערער, וקובע כי יש לפרש את ההבטחה הנטענת באופן שהמערער ניסה לפרשה – ממילא לא היה בכך, לשיטתי, כדי לשנות מתוצאת פסק הדין, שכן בנסיבות העניין, קיים למדינה צידוק חוקי לחזור בה מן ההבטחה, ככל שניתנה. זאת, בשל המצב שהשתנה, הזמן שחלף והאילוצים שבעטיים התקבלו ההחלטות בדבר הגדלת סכומי הפיצויים שניתן לשלם לבני המגזר הבדואי שעודם מתגוררים ב"פזורה", תמורת מעברם ליישובי קבע, במסגרת הסכמי פשרה. ההחלטות האמורות, שביחס אליהן המערער עתר ל"השוואת תמורות", התקבלו, כאמור, כחלק מהמאמצים הכלליים שבהם נוקטת המדינה בניסיון להביא לכלל סיום את המחלוקות רבות השנים בין המדינה לבין בני המגזר הבדואי, בעניין קרקעות הנתבעות על-ידם. תכליתן של ההחלטות האמורות היא ליישב באופן סופי את סוגיית הבעלות והחזקה ביחס לקרקעות ולהסדיר את ההתיישבות בנגב – סוגיה שעימה נדרשות ממשלות ישראל להתמודד מאז קום המדינה – ויש ערך רב בהגשמתה (ראו והשוו: דבריי בעניין בדרה, בפיסקה 27). התכלית האמורה, איננה זהה לתכלית שלשמה נחקק חוק חוזה השלום, ואין להחיל על התושבים שהסכימו להתפנות מרצון מכוחו – דין זהה לדין שחל כיום על תושבים המסכימים להתפנות מרצון, מכוח החלטות אחרות, שאינן קשורות לביצועו של חוק חוזה השלום ולמטרות שהוא נועד להשיג.
סוגיית קבילות תצהירו של מר שגיא ז"ל
45. משבאנו עד הנה, מתייתר הצורך לדון בסוגיית קבילות תצהירו של מר שגיא ז"ל, שכן גם אם אניח כי בית המשפט קמא הנכבד שגה בקביעתו במישור זה (ואינני קובע מסמרות בדבר) – לא יהיה בכך כדי להועיל למערער, וזאת לנוכח הנימוקים שפורטו לעיל, המובילים לדחייתה של התביעה שהגיש המערער במתכונה, אף בהנחה כי אכן ניתנה לו הבטחה מסוימת להשאת תמורות, במסגרת המו"מ שנוהל עימו.
האם ניתן לפסוק למערער פיצויים בגין פגיעה באינטרס ההסתמכות ושינוי מצב לרעה?
46. לבסוף, ולשם הנחת דעת המערערים רואה אני לנכון גם להתייחס להשלכות אפשריות של פסק הדין בעניין אפרופים 2 על המכלול שבפנינו. באותו עניין נקבע כי: "השר ונציגי משב"ש הפרו כלפי המשיבים את החובה לנהוג בהגינות, בדרך מקובלת ובתום לב בשלב הטרום חוזי", כאשר לא הציגו בפני המשיבים שם את "התמונה במלואה", ולא "הודגש בפניהם כי על-מנת שהחוזה הרב-שנתי יקרום עור וגידים יידרשו אישורי משרד האוצר וועדת הכספים להתקשרויות הרב-שנתיות כתוכנית כוללת, וכי קבלת אישורים אלה אינה מובטחת" (ראו: שם, בפיסקאות 39-35). משכך, נקבע באותו עניין, כי למשיב שם קמה הזכות לקבל מן המדינה, אשר בשמה ומטעמה ניהלו השר ונציגי משב"ש את המשא ומתן, "פיצוי המשקף את אינטרס ההסתמכות שלו" – להבדיל מפיצויי קיום (ראו: שם, בפיסקה 39 לחוות-דעתה של השופטת א' חיות וכן האמור בחוות דעתו של השופט י' עמית). לנוכח פסק-הדין בעניין אפרופים 2 – שקלתי אם יש לילך בדרך דומה גם בנידון דידן. בסופו של דבר, נחה דעתי כי אין לכך הצדקה בנסיבות הקונקרטיות של התיק שבפנינו. מספר טעמים לדבר, ואפרטם להלן.
א. בשונה מעניין אפרופים 2 – לא עלה בידי המערער כאן להוכיח את תוכנה של ההבטחה, כפי שנטען על ידו (השוו: עניין עמירם שקד).
ב. ככל שהובטחה למערער תמורה נוספת בעד הסיוע שהוא העניק למינהל הביצוע במסגרת יישומו של חוק חוזה השלום – הרי שתמורה זו שולמה לו (ולא בכדי אין בפי המערער טענה במישור זה).
ג. על מנת להקים טענת הסתמכות ראויה, היה על המערער להוכיח כי "בזמן אמת" הוא הסתמך על אמרותיהם של אנשי מינהל הביצוע, וכלכל את צעדיו בהתאם לאמרות אלה. אלא שזולת טענה בעלמא, שלפיה הוא "שינה מצבו לרעה" – המערער לא הציג ולו בדל ראיה לכך שלולא אמירתם הנטענת של אנשי מינהל הביצוע, הוא לא היה מסכים להתפנות מהמקרקעין שבהם החזיק בתמורה לפיצויים, להטבות ולמענקים שקיבל. יתרה מכך – בית המשפט קמא הנכבד קבע בפסק דינו, מושא הערעור, שבניגוד גמור לעדותו של המערער, נותן ההבטחה מר יחזקאלי העיד כי: "הסכמת התובע לפינוי – לא הותנתה במתן ההבטחה", וממכלול הראיות שבפנינו עולה כי קשה להתערב בקביעה זו.
47. אינדיקציה ראייתית נוספת לכך שהמערער לא כלכל את צעדיו בהסתמך בהכרח על ההבטחה הנטענת ניתן למצוא בעובדה שמועד מימושה של ההבטחה הנטענת (אם בכלל), היה באותה שעה, לוט בערפל. לעומת זאת, קבלתן של התמורות מכוח ההסכמים שעליהם חתם המערער בעקבות הסכמתו להתפנות מרצון במסגרת יישומו של חוק חוזה השלום, היתה וודאית ומידית. וכידוע: דרכם של בני אדם הינה כי "אין ספק מוציא מידי ודאי", וכי ברי ושמא – ברי עדיף.
48. בהקשר אחרון זה יש לזכור כי אין מחלוקת שהמערער קיבל פיצויים והטבות בסכומים החורגים מאלה שנקבעו בחוק חוזה השלום, וזאת בתמורה לפינויה של קרקע (מסוג "מוואת"), אשר הוקנתה (לפחות בחלקה) לקניין המדינה, על פי חוק חוזה השלום (וזאת מבלי לגרוע מטענתה העקרונית של המדינה שלפיה הקרקעות הנ"ל היו ממילא בבעלותה). ככל שהמקרקעין שבמחלוקת אכן נכללו בתחומי חוק חוזה השלום (ונראה כי כך הדבר לפחות ביחס לחלק מהשטח) – הרי שהם קמו לקניין המדינה ביום תחילתו של החוק, והמערער (ובני משפחתו) היו חשופים לסיכון שיינקטו כנגדם אמצעי פינוי בהתאם לחוק, אף ללא צורך בצו בית משפט, אם יסרבו להתפנות מרצון. בהסכמתו להתפנות מרצון ובסיוע שנתן למינהל הביצוע – השיא, איפוא, המערער את התמורות שיכול היה לקבל מכוח חוק חוזה השלום, ואף מעבר לו (השוו: עניין בדרה, בפיסקה 34). זאת ועוד – ככל שבגדרי המקרקעין שהמערער הסכים להעביר לקניין המדינה על פי התנאים של חוק חוזה השלום, היו גם אדמות שלא נכללו במקרקעין שקמו לקניין המדינה על פי התוספת הראשונה לחוק – הרי שהסכמתו של המערער להעבירם לקניין המדינה על פי העקרונות שהותוו בחוק חוזה השלום ובהתאם לתנאים שנקבעו באופן מפורש בהסכמים שנחתמו בין הצדדים, נעשתה מרצונו ומיוזמתו.
בנסיבות אלה, חזקה על המערער כי הוא שקל את שיקוליו היטב ומצא כי במאזן הרווח וההפסד, החלטה "לנצל את ההזדמנות" שנקרתה בדרכו – לפנות את המקרקעין כנגד קבלת הפיצויים וההטבות הנובעות מכך, מכוח חוק חוזה השלום וכפי שהוסכם בין הצדדים (ואף מעבר לכך) – היתה עסקה כדאית ומשתלמת עבורו ועבור בני משפחתו. במישור זה יוער עוד כי בהתאם למשטר התמורות ול"תעריפים" שנקבעו בחוק חוזה השלום, היה למערער אינטרס להשיא את גודל השטח שלגביו יחול ההסדר, ולא בכדי הוא בחר לאחד את תביעתו עם תביעותיהם של חלק מאחיו. הנה כי כן, דווקא לנוכח טענתו של המערער, לפיה המקרקעין שבמחלוקת אינם נכללים בתחומי חוק חוזה השלום (טענה העומדת בסתירה למוצהר בהסכמים שעליהם חתם) – אין לומר כי לא ניתנה למערער הזדמנות להעריך אל נכון את הסיכון שהוא נטל על עצמו בהקשר זה (השוו: עניין אפרופים 2).
49. ודוק: מהחומר המונח בפנינו עולה כי כפועל יוצא מההסכמים שנחתמו – הפכו המערער ובני משפחתו לבעלים חוקיים של מגרשים לבנייה (בתחומי אותם מקרקעין שבהם החזיקו עובר לחתימתם על ההסכמים האמורים ללא בירור זכויות), ומאלה הם נהנים עתה, זה למעלה מ-30 שנה (לאחר החתימה על ההסכמים מכוח חוק חוזה השלום, כאמור). בגדר ההנאה האמורה באים עכשיו, לאחר החתימה על ההסכמים: מגורים ביישוב-קבע, במועצה מקומית, שבה פועלים בתי ספר, קניון, מרפאות, מסגד וכיוב', המשרתים את הציבור, ובה קיימות תשתיות (ראו: סעיף 41 לתצהיר המערער – מע/ו').
במצב דברים זה טענתו של המערער בדבר "שינוי מצבו לרעה", לעומת "סרבני פינוי" שעודם מתגוררים ב"פזורה" (ולא ביישוב קבע) – איננה משכנעת.
50. טעם נוסף לדחיית תביעתו של המערער לקבלת פיצויים "מוגדלים" נעוץ בכך שאלמלא התקבלו החלטות מועצת מקרקעי ישראל – לא היתה יכולה להיות בפיו של המערער כל טענה על כך שהפיצויים שקיבל אינם הולמים וראויים. הדבר נובע הן מההסכמים והאישורים שעליהם חתם (לרבות כתבי הויתור), והן מהיעדר כל מקור שבדין למתן פיצויים בסכום גבוה יותר מכפי שהמערער קיבל בפועל (סכום אשר חורג, ממילא, מגדרי התמורות שנקבעו בחוק חוזה השלום).
הערה לפני סיום: שורת הדין ולפנים משורת הדין
51. הנה כי כן, אין בידי המערער טענת הסתמכות, אשר מכוחה הוא זכאי לקבל פיצויים, בנסיבות העניין. בתוך-כך, אין גם בסיס משפטי לסעד הנעתר (לחילופי חילופין) של ביטול ההסכמים שנחתמו בין המערער למינהל הביצוע – ולו מן הטעם שלכל היותר מדובר בענייננו במצב של "טעות בכדאיות העסקה" – אשר איננה עולה כדי פגם ברצון שבכוחו להביא לביטולו של חוזה (ראו: סעיף 14(ד) לחוק החוזים). נראה כי לא בכדי הטענות האמורות והסעדים שנתבעו מכוחן – לא עמדו במוקד תביעתו של המערער וטענותיו בערעור.
52. למעשה, דומה עלי, כי תביעתו של המערער היתה מושתתת בעיקר על תחושות של "קיפוח" ו"תסכול", הנובעות מכך שאחיו, אשר במשך שנים רבות לא הסכימו להגיע עם המדינה להסדר בדבר מעבר ליישוב-קבע (ראו: סעיף 39 לתצהירו – מע/1) ולא קיבלו עד הנה את התשלומים וההטבות שהוענקו למערער – עשויים ליהנות, כיום, או בעתיד לבוא, מתמורות בסכומים העולים על סכום הפיצויים ששולמו לו, בשעתו, וזאת חרף היותו מראשוני הבדואים שנעתרו לבקשת המדינה והסכימו לעבור ליישוב קבע.
נשאלת, איפוא, השאלה: האם תחושה זו של המערער יכולה להעמיד בסיס משפטי מספק להגדלת הפיצויים שהוא קיבל, לפני למעלה מ-30 שנה, על פי ההסכמים וכתבי הויתור שעליהם חתם?
53. בעניין בדרה, שנסיבותיו מזכירות את ענייננו (בהבדל ממשי הקשור בחלוף הזמן, הנזקף כאן לחובת המערער) – נדרשתי לשאלה דומה, וקבעתי כי: "תחושות של 'תסכול וקנאה' (...) – אין בהן בסיס משפטי מספיק להשוואת מעמדו של 'קונה סיכון' למעמדו של מי ש'נטל את הסיכון', והצליח" (עיינו: שם, בפיסקאות 39-31). מן הפן המשפטי – הדברים מתאימים, בשינויים המחויבים, גם לענייננו (וראו פירוט והנמקה שם).
54. יחד עם זאת, מן הפן המוסרי – הדברים שונים במקצת פה ובכך הם מאובחנים מעניין בדרה, ועשויים להצדיק התייחסות מעט אחרת. אבהיר: בעניין בדרה עמדו החקלאים שסירבו להתפנות מרצון מהאדמות שבהן החזיקו, בפני סיכון שבסופו של יום הם יצאו וידיהם על ראשם – כך ש"נטילת הסיכון" מצדם היתה קשורה בעצם קבלתו של הפיצוי בגין הפינוי. לעומת זאת, בענייננו, דומה כי שאלת עצם הזכאות של תושבי ה"פזורה", אשר טרם נחתמו עימם הסכמים בקשר לאדמות שבהן הם מחזיקים לקבלת פיצויים בגין מעבר ליישוב-קבע – איננה שנויה במחלוקת אמיתית, ו"נטילת הסיכון" מתייחסת לשאלת גובה הפיצויים בלבד. בנסיבות אלה, הענקתו של פיצוי "מוגדל" למי שעמדו במרים ולא נענו לבקשת השלטון לעבור ליישוב-קבע, לעומת מי ששיתף פעולה עם השלטון והיה מחלוצי המתפנים מרצון ואף סייע לשלטון במאמצים ליישם את החוק – עלול להוביל לתוצאה ש"צדיק" יוצא נפסד. במצב דברים זה, אשר ממחיש באופן מובהק (יותר מכפי שהיה בעניין בדרה) את "פרובלמטיקת הסחטנים" – קל יותר להצדיק, ולו מבחינה מוסרית, את התחושות שאפפו את המערער (לעומת אלה שעמדו במוקד התביעה בעניין בדרה).
55. מכאן אני מגיע להערה הבאה: אכן, הדין עם המשיבה, ומצד הדין אין המערער זכאי לקבלת סעד האכיפה שנתבע, ואף אין לכפות על המשיבה לשלם לו סכומי כסף נוספים על הפיצויים שכבר קיבל, לפני כ-30 שנה. יחד עם זאת, בצדה של מידת הדין מצויה גם חובה מוסרית (אשר בעולמו של המשפט העברי היא גם חובה משפטית) לנקוט, במקרים המתאימים, בגישה של לפנים משורת הדין. דעתי היא כי המקרה שלפנינו – על נסיבותיו הייחודיות – הינו מקרה מתאים לכך. זאת הן לנוכח הסתמכות אפשרית של המערער על ההבטחה המסוימת והמסויגת שיתכן וניתנה לו, הן לנוכח המדיניות הנהוגה אצל המשיבה בהקשר שבו עסקינן – לנסות להעדיף פתרונות על דרך של הסדרי פשרה, משום דרכי שלום, עם התושבים הבדואים המסכימים לעבור ליישובי קבע, והן לנוכח גישתה של המשיבה, שלפיה התמורות המוצעות לתושבים הבדואים בנגב בעבור הסכמתם לעבור ליישובי קבע – מצויות כולן במתחם של "לפנים משורת הדין". לפיכך, כשלעצמי אני סבור כי טוב תעשה המשיבה אם תנהג פה לפנים משורת הדין ותעניק למערערים תוספת פיצוי מסוימת, בסדר גודל של כ-250,000 ש"ח, ברוח ההצעה הצנועה שהעלינו בשעתו בפני הצדדים, בדיון שנערך בפנינו – והכל בבחינת: 'הוא עשה עמנו כהוגן, ואף אנו נעשה עימו כהוגן' (עיינו והשוו גם: דברי השופט מ' אלון ב-ע"א 350/77 כיתן בע"מ נ' וייס, לג(2) 787 (1979)).
סוגיית ההתיישנות
56. לנוכח התוצאה שאליה הגעתי ונימוקיה, התייתר הצורך לדון בהשגותיו של המערער בסוגיית ההתיישנות.
הוצאות ושכ"ט
57. המערער מלין, כאמור, גם כנגד סכום ההוצאות ושכ"ט עו"ד שבו חויב. כידוע, רק במקרים חריגים ונדירים תתערב ערכאת הערעור בפסיקת הוצאות (ראו למשל: עניין אליהו, בפיסקה 44 והאסמכתאות המובאות שם). יחד עם זאת, נוכח האמור בפיסקה 55 שלעיל, במקרה מיוחד זה – דין הערעור בנקודה זו להתקבל – ומכאן שאני מציע כי חיוב ההוצאות ושכר הטרחה שהושתו יתבטל. המדינה תשיב, איפוא, למערערים, את הסכום ששולם לה מכוח פסק הדין, ככל ששולם, בצירוף ריבית והפרשי הצמדה ממועד התשלום ועד למועד ההחזר בפועל.
סוף דבר
58. אשר על כן, אציע לחבריי כי נדחה את הערעור, בכפוף לאמור בפיסקאות 55 ו-57 שלעיל. בנוסף אציע כי בנסיבות העניין – לא נעשה צו להוצאות בערכאתנו.
ש ו פ ט
השופט ס' ג'ובראן:
אני מסכים.
ש ו פ ט
השופט י' דנציגר:
אני מסכים.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ח' מלצר.
ניתן היום, כ"ג בכסלו התשע"ה (15.12.2014).
ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11042280_K11.doc יא+מה
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il