בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ
4170/96
בפני: כבוד הנשיא א' ברק
כבוד
השופט י' זמיר
כבוד
השופטת ד' ביניש
העותרת: הטלויזיה הלימודית הישראלית
נגד
המשיבות: 1. הרשות השניה לטלויזיה ורדיו
2.
רשת - חברת תקשורת והפקות (1992) בע"מ
3.
שידורי קשת בע"מ
4.
טלעד אולפני ירושלים בע"מ
5.
חברת החדשות הישראלית בע"מ
התנגדות
למתן צו על תנאי
תאריך הישיבה: ג' בסיון התשנ"ח
(28.5.98)
בשם
העותרת: עו"ד פנחס רובין; עו"ד גיל לוטן
בשם המשיבה מס' 1: עו"ד יאיר עשהאל; עו"ד אילן רותם
בשם
המשיבה מס' 2: עו"ד הדס פלד; עו"ד עזגד שטרן;
עו"ד
מוטי ארד
בשם
המשיבה מס' 3: עו"ד רון גזית; עו"ד חלי
קלינגר
בשם
המשיבה מס' 4: עו"ד גדעון קורן
בשם
המשיבה מס' 5: עו"ד חנן מלצר; עו"ד ישגב
נקדימון;
עו"ד
נאוה אילן
פסק-דין
הנשיא א' ברק:
מבוא
1. העותרת היא הטלויזיה הלימודית הישראלית. היא
יחידת סמך במשרד החינוך. היא מופקדת על שידורי טלויזיה למטרות לימודיות. העותרת
החלה בשידורי טלויזיה לבתי ספר בשנת 1966. כיום היא מקיימת שידורי טלויזיה בשלוש
מסגרות: מכוח חוק רשות השידור, התשכ"ה1965- (כפי שתוקן, במסגרת חוק רשות
השידור (תיקון מס' 2), התשכ"ט1968-), מכוח חוק הבזק, התשמ"ב1982- ומכוח
חוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן1990- (להלן: "חוק הרשות
השניה" או "החוק"). עניינה של עתירה זו הוא בשידורי העותרת מכוח
חוק הרשות השניה.
העתירה
2. סעיף 55 לחוק הרשות השניה קובע:
"55.
(א) המועצה תעניק לטלויזיה הלימודית ללא מכרז, זכיון לשידורי טלויזיה לתקופת
זכיון ראשונה, כמשמעותה בסעיף 34(ב); זכיון כאמור יינתן ליחידת שידור בהיקף של
שביעית מכלל יחידות השידור, לנושאים לימודיים-חינוכיים בלבד ובשעות צפייה של
האוכלוסיה לה מיועדים שידורים אלה.
(ב) משהיתה הטלויזיה הלימודית לבעלת זכיון כאמור,
יהיה דינה כדין כל בעל זכיון לפי חוק זה, למעט לעניין סעיפים 51, 52, 53, 54 (א)
ו-(ב), 59, 66, 67, 70, 99 ו100-.
(ג) מחצית לפחות מכלל שידורי הטלויזיה הלימודית תהיה מהפקה מקומית כהגדרתה בסעיף
58.
(ד) הטלויזיה הלימודית תשלם לרשות דמי זכיון שנתיים מתוך הכנסותיה מביצוע שידורים
וממתן שירותים אחרים, בשיעור ובאופן שיקבע השר מעת לעת בתקנות.
(ה) בסעיף זה, 'יחידת שידור' - שעות שידור, לרבות
חלקי שעה, בימים שונים בשבוע, בשעות שונות או בזמנים קבועים, הכל כפי שתקבע המועצה
בזכיון או בכללים."
אין חולק שהמשיבה מס' 1, הרשות השניה לטלויזיה ורדיו (להלן:
"הרשות השניה") הקצתה לעותרת שביעית מכלל יחידות השידור שבשליטתה. לטענת
העותרת, אין די בכך. לשיטתה, היא זכאית ל"שביעית מהותית" ולא
ל"שביעית פורמלית" מכלל יחידות השידור. לגישתה היא זכאית לאגד שעות
שידור הכולל שעות עתירות צפייה (ובמשתמע עתירות הכנסה מפרסום), כמו גם שעות מועטות
צפייה (ודלות הכנסה מפרסום). כך תוכל להגיע לציבור רחב יותר ולממן את שידוריה
במסגרת הרשות השניה. טענה זו היא העומדת במוקד העתירה שבפנינו.
המשיבות
3. המשיבה מס' 1 (הרשות השניה) מופקדת, במסגרת
החוק, על "קיום שידורים ופיקוח עליהם, וזאת בתחומי הלימוד, החינוך, הבידור
והמידע בנושאי מדיניות, חברה, כלכלה, משק, תרבות, מדע, אמנות וספורט" (סעיף
5(א) לחוק). המשיבות 2-4, הן תאגידים בעלי "זכיון לשידורי טלויזיה",
כהגדרתו בסעיף 54 לחוק (להלן: "בעלי הזכיון"). המשיבה מס' 5 היא חברת
החדשות הישראלית בע"מ (להלן: "חברת החדשות"). היא חברה בבעלות
הרשות השניה ובעלי הזכיון (סעיף 66 לחוק). הוקנה לה הזכיון להפיק ולשדר מהדורות חדשות
ויומני חדשות, במסגרת שידורי הטלויזיה של הרשות השניה (סעיף 63 (א) לחוק). המשיבות
2-5 חולקות איפוא עם העותרת את מכלול שידורי הטלויזיה המתבצעים במסגרת הרשות
השניה. כל שינוי בהקצאת שעות שידור לעותרת ישפיע גם על משיבות אלו, כולן או חלקן.
ההסדר הקיים
4. בנוסחו המקורי של החוק נקבע, כי זכות השידור
שתינתן לעותרת "תינתן ליחידת שידור בהיקף של שביעית מכלל יחידות
השידור" (סעיף 55 (א) לחוק הרשות השניה). במסגרת חוק הרשות השניה לטלויזיה
ורדיו (תיקון מס' 2), התשנ"ב1992-, תוקן סעיף 55 ובין היתר נוסף לו סעיף קטן
(ה), לפיו:
"בסעיף
זה, 'יחידת שידור' - שעות שידור, לרבות חלקי שעה, בימים שונים בשבוע, בשעות שונות
או בזמנים קבועים, הכל כפי שתקבע המועצה בזכיון או בכללים."
על פי סיכום דברים בין שר החינוך דאז לבין השר הממונה על
הרשות השניה (סיכום שנחתם ביום 5.2.92, עובר לתיקון החוק), היתה העותרת אמורה לשדר:
"1.
לפחות מחצית השעה בשעות הבוקר בתום שידורי תוכנית הבוקר של בעלי הזכיון ולפני
תוכניות אחרות של בעל הזכיון.
2.
שידורי לילה בשעות הלילה - כפי שתקבע המועצה.
3.
לפחות חצי שעת שידור, שש פעמים בשבוע, בין השעות 18:00-19:00.
4.
לפחות מחצית השעה תנתן מפעם לפעם במוצאי שבת או במועד אחר על פי החלטת
המועצה."
בפועל הקצתה הרשות השניה את שעות השידור הבאות לעותרת:
בימים א'-ה' - 14:00-15:00, ו17:30-18:00-; ביום ו' - 10:00-13:00 ו17:30-18:30-;
ובשבת - 11:00-12:30.
מסגרת הדיון
5. בפי העותרת שלוש טענות עיקריות: ראשית,
החוק מקנה לה מעמד שווה למעמדם של בעלי הזכיון, ולפיכך היא זכאית ליחידת שידור
השווה בטיבה ובפריסתה ליחידות השידור המוקצות לבעלי הזכיון. שנית, על פי
הוראות סעיף 55(א) לחוק זכאית העותרת לשדר שידורים "לימודים-חינוכיים בלבד
ובשעות צפייה של האוכלוסיה לה מיועדים שידורים אלה." לטענת העותרת מיועדים
שידוריה גם לאוכלוסיה הבוגרת, ולפיכך שומה על הרשות השניה לאפשר לה לשדר גם בשעות
בהן צופה אוכלוסייה זו בטלויזיה, היינו בשעות צפיית השיא (prime
time). שלישית, ההחלטות שקיבלה הרשות השניה בעניינה של העותרת
נגועות באי-הפעלת שיקול דעת נאות, או בהפעלתו באופן "פסול, מפלה, שרירותי,
חובבני, בלתי מקצועי וסותר את ערכי החוק ותכליתו, תוך קיפוחה של העותרת".
על מעמדה של העותרת מכוח החוק
6. לטענת העותרת, מעמדה שווה, לכל דבר ועניין,
למעמדם של בעלי הזכיון. מטענה זו נגזרת תביעתה לקבלת נתח שידור השווה
ל"שביעית מהותית" ממכלול שעות השידור המוקצות על-ידי הרשות השניה. אין בידינו לקבל טענה זו.
מעמדה של העותרת אינו זהה למעמדם של בעלי הזכיון. הטעם העומד בבסיס פעולתה של
העותרת (כמו גם מהותה) שונה מן הטעם העומד בבסיס פעולתם של בעלי הזכיון. אכן, זכויות
השידור שהוקנו לעותרת הוקנו לה מכוח חוק (וראו סעיף 55 לחוק). לא כן בעלי הזכיון,
אשר קיבלו את זכיונם לאחר שזכו במכרז שהיה פתוח לכל (לפי סעיף 38 לחוק). סעיף
55(ב) לחוק, הקובע, כי דינה של העותרת יהיה "כדין כל בעל
זכיון לפי חוק זה",
מסייג קביעה זו מניה וביה ופוטר את העותרת מתחולתם של סעיפים מרכזיים בחוק,
המטילים חיובים כספיים ניכרים על בעלי הזכיון. עם הסעיפים שהעותרת מוצאת מתחולתם
נמנה גם סעיף 54(א), לפיו:
"זכיון לשידורי טלויזיה יינתן לשלושה זוכים במכרז
וליחידות שידור שוות; לענין זה -
'יחידת
שידור' - ימים, לרבות ימים מסויימים בשבוע כפי שתקבע המועצה בזכיון;
'יום'
- תקופה משעה 05:00 עד 05:00 שלאחריו".
אכן, קיים שוויון בין בעלי הזכיון
לבין עצמם. הוא בא לידי ביטוי בהטלת חיובים שווים בסוגם ובהיקפם ובהקצאת יחידות
שידור שוות בכמותן ובאופיין. אין שוויון בין העותרת לבעלי הזכיון. אכן, העותרת
אינה צד להסדרים עם בעלי הזכיון. העותרת, להבדיל מבעלי הזכיון, היא יחידת סמך
במשרד ממשלתי. שיקולי רווח והפסד אינם המניע, המטרה או אבן הבוחן העיקריים לפעולת
העותרת: העותרת נבחנת, בראש ובראשונה, על פי מהות שידוריה, לא על פי כדאיותם
(והשוו: בג"ץ 273/97 האגודה לשמירת זכויות הפרט נ' שר החינוך, טרם
פורסם). אפשר שאכן, כדברי העותרת, מסבים לה השידורים מכוח החוק הפסדים כספיים
ניכרים. אולם תרופתה של העותרת לעניין זה אינה מצויה בהוראות החוק והסדרו של עניין
זה חורג מגבולות העתירה שבפנינו. על רקע שוני מהותי זה בין העותרת לבין בעלי
הזכיון, ניטל העוקץ מטענת העותרת בדבר הפלייתה, כביכול, ביחס לבעלי הזכיון. מעמדה
שונה ממעמדם, מטרותיה שונות ממטרותיהם והדין החל עליה שונה מן הדין החל עליהם
(וראו, בין היתר, לענין הפלייה אסורה והבחנה מותרת: ע"פ 112/50 יוסיפוף
נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד ה 481, 490; ד"נ 10/69 בורנובסקי נ'
הרבנים הראשיים לישראל ואח', פ"ד כה(1) 7, 35; בג"ץ 721/94 אל-על
נתיבי אויר לישראל בע"מ נ' דנילוביץ ואח', פ"ד מח(5) 749, 759;
בג"ץ 4541/94 מילר נ' שר הבטחון ואח', פ"ד מט(4) 94, 109-110;
בג"ץ 1703/92 ק.א.ל קווי אוויר למטען נ' ראש הממשלה, טרם פורסם).
על קהל היעד לשידורי העותרת
7. טענתה של העותרת, בהקשר זה, נסמכת על לשון
סעיף 55(א) לחוק. לפי הוראות החוק מוענקת לעותרת זכות לשדר שידורים
"לימודיים-חינוכיים בלבד ובשעות צפייה של האוכלוסיה לה מיועדים
שידורים אלה". לשיטת העותרת, מופנים שידוריה לכלל הציבור, ולפיכך אין
מקום להגבילם לשעות המיועדות לצפיית מגזרים מצומצמים באוכלוסייה. אין בידינו לקבל גם טענה
זו. טענות העותרת, בהקשר זה, אינן נתמכות בלשון החוק ואינן מתיישבות עם תכלית
החוק. אליבא דגרסת העותרת, מיועדים שידוריה, למעשה, לכלל האוכלוסייה וממילא אמורים
להיות משודרים בכל שעות היממה. לו כך היו פני הדברים, לא היה, למעשה, צורך בקביעה,
כי שידורי העותרת יתקיימו בשעות בהן צופה אוכלוסיית היעד בטלויזיה. די היה בקביעה, כי
לעותרת תוקנה "שביעית מכלל יחידות השידור לנושאים לימודיים-חינוכיים
בלבד". דומה, לעניין זה, כי הסיפא לסעיף 55 בא לצמצם דווקא ולא להרחיב. תמיכה
למסקנה זו ניתן למצוא גם בדברים שנאמרו אגב הדיון בכנסת בהצעת חוק הרשות השניה
לטלויזיה ורדיו, התשמ"ז1986- (דברי ח"כ י' ארצי - ד"כ 106
תשמ"ז, עמ' 274, דברי ח"כ א' הראל - ד"כ 106 תשמ"ז, עמ' 383)
ובהצעת חוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו (תיקון מס' 2), התשנ"א1991- (דברי
ח"כ ג' גדות - ד"כ 125, תשנ"ב, עמ' 2892, דברי ח"כ ח' קורפו -
ד"כ 125 תשנ"ב, עמ' 2893).
על שיקול דעתה של הרשות השניה
8. משכשלה העותרת בנסיונה
להראות, כי החוק מחייב את הרשות השניה להקצות לה את שעות השידור המבוקשות, מתמצה
יריעת המחלוקת בשיקול דעתה של הרשות השניה. לעניין זה, ניצבות בפני בית המשפט שתי
עמדות מנוגדות: מחד גיסא, עמדת העותרת לפיה ההקצאה הנוכחית של שעות השידור מונעת
ממנה להשיג את המטרה שהותוותה לה בחוק, היינו שידור איכותי של תכניות בנושאים
לימודיים-חינוכיים. מאידך גיסא, עמדת הרשות השניה, לפיה תביעתה
של העותרת לקיום שידור חינוכי בערוץ מסחרי בשעות צפיית השיא אינה מתיישבת עם
מושכלות יסוד בתחום השידור הציבורי ועם חוות דעת כלכליות. לעניין זה טוענת הרשות
השניה כי, מטבע הדברים, מיועד השידור הלימודי-חינוכי לציבור מצומצם של צופים; כי
אפילו יינתן לעותרת לשדר בשעות צפיית השיא, אין בכך כדי להביא לצפיית שיא בשידור
חינוכי; כי שידור תכניות חינוכיות בשעות צפיית השיא יביא ל"צניחה" בשיעורי
הצפייה ויקרין לא רק על עצם השידור החינוכי אלא גם על שידורים סמוכים לו בזמן ועל
השידורים המתבצעים בשעות מקבילות בשאר ימות השבוע. מכאן שלא זו בלבד, שמתן אפשרות
לעותרת לשדר בשעות השיא לא יניב לעותרת את הרווח לו היא מצפה, אלא שהדבר אף עלול
לגרום הפסדים של ממש לבעלי הזכיון אשר מהם יינטלו שעות שידור אלה ואשר שידוריהם
נערכים בשעות סמוכות לשידורי העותרת. אך מעבר לכך: אם תבחר העותרת לכוון את
שידוריה בשעות צפיית השיא לציבור רחב ככל האפשר, יחרגו שידוריה מן המנדט החינוכי
שניתן לה ויהיו זהים לשידורי בעלי הזכיון. בכך תסוכל תכלית החוק.
9. בית המשפט אינו נדרש
להכריע איזו מבין שתי הגישות נראות לו יותר. כל שנדרש בית המשפט הוא לקבוע אם
החלטתה של הרשות השניה היא סבירה (וראו: בג"ץ 1255/94 בזק החברה הישראלית
לתקשורת נ' שרת התקשורת, פ"ד מט(3) 661, 670-671;
בג"ץ 5629/91 ועד המפיצים והמשווקים של התרופות בישראל ואח' נ' שר
הבריאות ואח', פ"ד מז(2) 287, 292; בג"ץ 256/88 מדאינווסט מרכז
רפואי הרצליה בע"מ נ' משרד הבריאות ואח', פ"ד מד(1) 19, 47;
בג"ץ 4746/92 G.P.S. AGRO EXPORTS L.T.D.
נ' שר החקלאות, פ"ד מח(5), 243, 256). עמדתה של
הרשות השניה, כפי שהוצגה בפני בית המשפט, מבוססת על תפיסה סדורה באשר לתפקיד הרשות
השניה ולאופי שידוריה. במסגרתה של תפיסה זו ניתן משקל ראוי לצרכיו של ציבור
הצופים, למכלול שידורי העותרת באפיקי השידור השונים, לזכויותיהם של בעלי הזכיון
ולהסתמכותם על המצב הקיים. עמדה זו לא נסתרה מהעותרת בשלב כלשהו. אדרבא,
מנכ"ל העותרת נתן לה את הסכמתו בשעתו והעותרת פעלה לפיה משך זמן. בנסיבות
אלו, הנני סבור כי החלטתה של הרשות השניה היא סבירה. איני סבור שהעותרת הקימה עילה
להתערבות בשיקול דעתה של הרשות השניה ולשינוי הקצאת זמני השידור, כפי שעוצבה על
ידה, וכפי שנהגה מאז שנת 1993.
10. לא מצאתי צורך להידרש
לטענות נוספות של הצדדים, בין טענות סף (שיהוי, חוסר תום לב) ובין טענות הנוגעות
לפגמים דיוניים שנפלו, לפי הנטען, בטיפול הרשות השניה בפניות העותרת. הדיון בטענות
הסף מתייתר נוכח מסקנתי באשר לגוף העתירה והדיון בפגמים הדיוניים מתייתר נוכח
קיומם של הליכים נוספים בין העותרת לרשות השניה לאחר הגשת העתירה, הליכים שבסיומם
שבה הרשות השניה ואימצה, בהחלטה מנומקת, את עמדתה המקורית.
בנסיבות אלו, דין
העתירה להידחות. העותרת תישא בהוצאות המשיבות בסך של 5,000 ש"ח לכל משיבה.
ה
נ ש י א
השופט י' זמיר:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
השופטת ד' ביניש:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק
דינו של הנשיא.
ניתן היום, כ"ט
בטבת התשנ"ט (17.1.99).
ה נ ש י א ש ו
פ ט ש ו פ ט ת
העתק
מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
96041700.A05/דז/