סיעת העבודה ברשות מרב מיכאלי ואח' נ' ממשלת ישראל ואח'

114 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3964/23 בג"ץ 4156/23 בג"ץ 5217/23 לפני: כבוד הנשיא יצחק עמית כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג כבוד השופט עפר גרוסקופף העותרת בבג"ץ 3964/23: התנועה למען איכות השלטון בישראל העותרים בבג"ץ 4156/23: 1. סיעת העבודה ו-8 אח' העותרים בבג"ץ 5217/23: 1. מרכז השלטון המקומי בישראל 2. מרכז השלטון האזורי בישראל נ ג ד המשיבים בבג"ץ 3964/23: 1. הכנסת 2. ועדת הכספים 3. ממשלת ישראל 4. היועצת המשפטית לממשלה 5. מרכז השלטון המקומי בישראל המשיבות בבג"ץ 4156/23 ובבג"ץ 4156/23: 1. ממשלת ישראל 2. הכנסת עתירות למתן צו על תנאי תאריכי הישיבות: י"ג בסיוון התשפ"ד (19.6.2024) ה' בשבט התשפ"ד (15.1.2024) בשם העותרת בבג"ץ 3964/23: עו"ד תומר נאור; עו"ד הידי נגב בשם העותרים בבג"ץ 4156/23: עו"ד אור ירקוני; עו"ד עומרי שגב בשם העותרים בבג"ץ 5217/23 והמשיב 5 בבג"ץ 3964/23: עו"ד אלי אליאס; עו"ד נועה בן-אריה; עו"ד מירה סלומון בשם משיבי הממשלה: עו"ד ענת גולדשטיין בשם הכנסת: עו"ד יצחק ברט פסק-דין (בבג"ץ 3964/23 ובבג"ץ 5217/23) והחלטה (בבג"ץ 4156/23) הנשיא י' עמית: העתירות שלפנינו מעלות שאלות יסוד הנוגעות ליחסי השלטון המקומי מול השלטון המרכזי. ביום 6.6.2023 פורסם חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023, המוכר כ"חוק ההסדרים" לשנת התקציב 2023 (להלן: חוק ההסדרים). במסגרת פרק י"ט לחוק ההסדרים, העוסק ברשויות מקומיות, נחקק חוק הרשויות המקומיות (הקרן להרחבת ההשקעה בתושב ולהגדלת היצע הדיור), התשפ"ג-2023 (להלן: החוק או חוק קרן הארנונה). בעיקרו של דבר, בשלוש העתירות שלפנינו נטען כי דינו של חוק קרן הארנונה בכללותו להיפסל בשל הפגמים שנפלו בהליך החקיקה, ובשל פגיעתו הבלתי חוקתית בזכות לקניין ובזכות ל"אוטונומיה מקומית". בנוסף, במסגרת העתירה שהוגשה בבג"ץ 4156/23, נטען כי למצער יש להורות על בטלותו של סעיף 20 לחוק, המסדיר את פעילות קרן הארנונה בתחומי אזור יהודה ושומרון, עקב פגיעתו הבלתי חוקתית בזכות לשוויון. אציין כבר עתה כי בעניין זה (דהיינו, בחוקתיות סעיף 20 לחוק), ובו בלבד, החלטנו להורות על מתן צו על-תנאי (ראו החלטתנו מהיום בבג"ץ 4156/23). בהתאם לכך, המשך פסק דיני זה יעסוק אך בטענות שהועלו בעתירות שלפנינו ככל שעניינן בחוקתיותו של חוק קרן הארנונה בכללותו. רקע – על המקורות התקציביים של הרשות המקומית 1. תקציב הרשות המקומית מתבסס על מספר סוגים של הכנסות, כאשר חלקו היחסי של כל סוג הכנסה משתנה בין תקציב של רשות אחת לאחרת. נמנה את מקורות ההכנסה העיקריים של הרשות (להרחבה ראו אצל מיכל לרר מושגים ונתוני יסוד על השלטון המקומי 20-16 (הכנסת, מרכז מחקר ומידע 2023) (להלן: לרר, מושגים ונתוני יסוד)): (-) הכנסות עצמיות של הרשות המקומית. הכנסות אלה יכולות להגיע מאגרות והיטלים, מקנסות ומדמי שימוש המוטלים על מי שמבקש לעשות שימוש בנכס של הרשות או ליהנות משירות שהיא מציעה (לדוגמה כניסה לחוף ים בתשלום). ההכנסה העצמית המשמעותית ביותר של הרשות המקומית היא הארנונה, שעליה נרחיב מיד. (-) מענקים מצד משרד הפנים, אשר נועדו להבטיח כי רשויות מקומיות יוכלו לספק לתושביהן רמה בסיסית של שירותים מוניציפליים, גם במצב שבו הכנסותיהן העצמיות אינן מספיקות. החשוב שבמענקים אלה הוא מענק האיזון, אשר שמו מעיד על מטרתו – "לאזן" את מצבן הפיננסי של הרשויות המקומיות שנצרכות לו (ישי בלנק "מקומו של ה'מקומי': משפט השלטון המקומי, ביזור ואי שוויון מרחבי בישראל" משפטים לד(2) 197, 229-228 (2004) (להלן: בלנק, מקומו של המקומי); יששכר רוזן-צבי "'מקום הצדק': משפט השלטון המקומי ‏ואי-צדק חברתי" עיוני משפט כח(2) 417, 457 ה"ש 150 (2014) (להלן: רוזן-צבי, מקום הצדק)). מטבע הדברים, רשויות חזקות אינן נצרכות למענקי איזון. בכל הנוגע לרשויות עם מקורות הכנסה מוגבלים, ככל שגדל הפער בין ההוצאות בהן הן נושאות לבין הכנסותיהן, כך יגדלו מענקי האיזון אותם הן מקבלות מהממשלה. לפי נתונים שנאספו על ידי צוות מטעם הממשלה שהוקם לבחינת הנושא, נכון ל-2019 כ-80% מהרשויות המקומיות בארץ מקבלות מענקי איזון (בגבהים משתנים), אשר בהן מתגוררים 40% מכלל תושבי הרשויות המקומיות (הצוות לתמרוץ רשויות מקומיות לבנייה למגורים הגרעון השולי לתושב חדש ברשויות המקומיות 10 (2021) (להלן: הגרעון השולי לתושב)). מענק נוסף ניתן על ידי הקרן לצמצום פערים, שהוקמה מכוח פרק ד' לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2017 ו-2018), התשע"ז-2016. הקרן מעניקה לרשויות מקומיות סכומים משתנים, אשר עומדים על עשרות שקלים בודדים עבור כל תושב. הסכום נקבע באמצעות נוסחה המביאה בחשבון את גודל הרשות, את מצבה הפיננסי, את מיקומה במדד החברתי-כלכלי ובמדד הפריפריאליות, את השטחים אותם הקצתה לעסקים, ועוד. אופן החלוקה הקונקרטי נקבע בתקנות שמתקין שר הפנים מכוח החוק (עוד על הקרן לצמצום פערים, ראו הגרעון השולי לתושב, בעמ' 12-11). (-) העברות ממשלתיות, בעיקר בתחומי החינוך והרווחה. בתחומים אלה, משרדי הממשלה קובעים את ההסדרים שיחולו לגבי אופן וטיב הספקת השירותים על ידי הרשות המקומית, ונוטלים חלק משמעותי במימונם. כמו כן, הממשלה משתתפת במימונם של פרויקטים ייעודיים לפיתוח המבוצעים על ידי הרשות המקומית. (-) סיוע כספי מטעם גופים ציבוריים או עמותות, כמו הג'וינט, הסוכנות היהודית והפיס. (-) בחלק מהרשויות תקציב הרשות מתבסס גם על הלוואות, אולם אלה מוגבלות בהיקפן. 2. נרחיב כעת על ההכנסה העצמית המרכזית של הרשות המקומית, שהיא גם גיבורת העתירות שלפנינו – הארנונה. כך לימדתנו השופטת ד' דורנר על תשלומיו של מס הארנונה: "ארנונה מוטלת על-ידי הרשות המקומית על מחזיקי נכסי מקרקעין בתחומה, על-מנת לממן את פעילותה של הרשות המקומית. [...] ההצדקה להטלת החיוב העקרוני לשלם ארנונה טמונה בהנאה שמפיקים הנישומים מן השירותים שמעניקה הרשות המקומית לנכסים המצויים בהחזקתם. [...] כך, הרשות המקומית מספקת שירותים של פינוי אשפה, ניקוי השטח שסביב הנכס, הארתו, ניקוזו ושירותי תשתית נוספים. [...] הנאת הנישומים מן הנכס שבו הם מחזיקים כרוכה ומותנית איפוא בהנאתם משירותיה של הרשות המקומית. הדעת נותנת, כי מקום שמחזיקי נכס נהנים משירותים אלו, ראוי כי ישתתפו במימון עלותם" (ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קריית-ביאליק, פ"ד נה(1) 156, 164 (1999)). 3. עד לשנות השמונים, גובה הארנונה נקבע על ידי הרשות המקומית ללא מגבלה על שיקול דעתה, בכפוף לאישור שר הפנים אשר ניתן באותה עת כדבר שבשגרה (שלום זינגר דיני שלטון מקומי – הווה ועתיד 227 (2013) (להלן: זינגר)). מאז אמצע שנות השמונים, ובעקבות חוסר היציבות שבו היה נתון המשק הישראלי, החלה הכנסת במספר רב של מהלכי חקיקה אשר נועדו להתמודד עם האינפלציה הנוסקת ולהשיב יציבות לכלכלה. במסגרת זו באו לעולם "דיני ההקפאה", אשר ביקשו להגביל את סמכותן של הרשויות המקומיות בכל הנוגע לאופן הטלת הארנונה, בדגש על קביעת תעריף גבייה מקסימלי. כפי שהוסבר בנושא זה: "[דיני ההקפאה – י"ע] נועדו לשים קץ למנהגן של רשויות מקומיות להעלות תכופות את שיעורי הארנונה כדי לכסות את גירעונותיהן; או ליתן הנחות באופן לא מסודר. הכל, באופן שפגע בהתנהלותן הכספית של הרשויות המקומית ושנודעו לו השפעות אינפלציוניות על המשק בכללו" (בר"מ 7511/14 מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו נ' א.ק. יוניברס בע"מ, פסקה 11 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן (22.11.2016)). כך, במשך מספר שנים נחקקו כחלק מחוקי ההסדרים השנתיים הוראות לעניין שיעור הגבייה המקסימלי המותר לרשות המקומית, תוך הותרת האפשרות לשרי הפנים והאוצר לאשר בקשות להעלאות חריגות. 4. התפתחות משמעותית של "דיני ההקפאה" אירעה במסגרת חוק ההסדרים לשנת 1993, שבו נקבעו הוראות סדורות לעניין אופן חישוב תעריפי הארנונה (פרק ד' לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים לשנת 1993)). לצדן של הוראות אלה, קבע החוק האמור שורת הוראות המקנות לשרי הפנים והאוצר את הסמכות להסדיר בתקנות כללים מפורטים לעניין קביעת סוגי הנכסים החייבים בארנונה, אופן חישוב שטח נכס, קביעת השימוש בנכס ומקומו. עוד ניתנה להם הסמכות לקבוע את שיעורי הגבייה המרביים והמזעריים לכל סוג נכס (רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 490-488 (2003); ע"א 8838/02 גולדהמר נ' עיריית חיפה, פסקה 9 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (20.9.2006); עע"מ 4068/10 עיריית חולון נ' קר פרי בע"מ, פסקה 7 לפסק דינה של השופטת מ' נאור (20.12.2011); עע"מ 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, פסקאות 11-10 לפסק דינו של השופט פוגלמן (28.12.2014); זינגר, בעמ' 229-228; בלנק, מקומו של המקומי, בעמ' 247-245). מכוח חוק ההסדרים לשנת 1993 ותיקוניו, התקינו השרים לאורך השנים תקנות מפורטות, עד לשנת 2007, אז הותקנו תקנות קבע שעומדות בתוקפן עד למועד זה (תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007). 5. בשורה התחתונה, כיום הרשויות המקומיות מכריזות על תעריפי הארנונה (וכן על הנחות ופטורים) באופן שנתי בצו ובו התייחסות לתעריף הארנונה ביחס לכל סוג נכס. שיעור הארנונה נקבע באמצעות מנגנון של "טייס אוטומטי", בהתאם לשיעור בשנה הקודמת בתוספת שיעור עדכון. הרשות המקומית רשאית לפנות לשרי האוצר והפנים ולבקש אישור להעלאת תעריף הארנונה באופן החורג ממנגנון "הטייס האוטומטי" (סעיף 9(ב) לחוק ההסדרים לשנת 1993). 6. על מנת להבין את טיבה של המחלוקת בעתירות שלפנינו, יש לעמוד על הפערים בין סכום הארנונה שגובה הרשות המקומית ביחס לנכס המשמש למגורים, לעומת הארנונה שהיא גובה מנכס שאינו משמש למגורים (ושאותה נכנה מכאן ואילך: ארנונה לעסקים). דברי ההסבר לחוק קרן הארנונה מפרטים את ממוצע תעריפי הארנונה למ"ר לסוגי נכסים שונים: התעריף בסיווג מבנה מגורים – 52 ₪; התעריף בסיווג מבני משרדים, שירותים ומסחר – 184 ₪; התעריף בסיווג מלאכה – 87 ₪; התעריף בסיווג בנקים וחברות ביטוח – 1,023 ₪ (התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023, ה"ח הממשלה 354, 720 (להלן: דברי ההסבר)). כפי שנתונים אלה מלמדים, רשויות מקומיות מכניסות לכיסן סכומים גבוהים ביותר מן הארנונה לעסקים ביחס לסכומים המתקבלים מן הארנונה למגורים. לפערים אלה יש השלכות משמעותיות על תמריצי הרשות בקביעת הסדרים שונים בשטחן, הן בתחומי הארנונה והן בתחומי התכנון והבנייה. כך הוצגה הסוגיה בדברי ההסבר לחוק שלפנינו: "תמונת המצב בשלטון המקומי כיום היא שתעריפי הארנונה למבנה מגורים, נמוכים משמעותית ממרבית תעריפי הארנונה לנכסים שאינם מבני מגורים. [...] זאת, כאשר במקביל קיים פער משמעותי גם בהוצאות הרשות המקומית על תושביה, לעומת הוצאותיה על נכסים שאינם מבני מגורים. ככלל, תושבים צורכים שירותים רבים ויקרים יותר [...]. לעומת זאת, הוצאות הרשות המקומית על שירותים לנכסים שאינם מבני מגורים, ובהם עסקים, מצומצמות משמעותית [...]. כך שהעלות של אלה בעבור הרשות המקומית נמוכה משמעותית מעלותם של תושבים, אך תעריפי הארנונה לנכסים שאינם מבני מגורים, ככלל גבוהים יותר. שילוב הפער בין ההוצאות הגבוהות על תושבים לעומת מחזיקי נכסים שאינם מבני מגורים, להכנסות הגבוהות מנכסים אלה לעומת ההכנסות מתושבים, מביא לכך שלרשויות המקומיות קיים תמריץ שלילי משמעותי לקליטת תושבים חדשים ואילו תמרוץ יתר לתכנון עודף באופן משמעותי של שטחי תעסוקה ומסחר. [...] נוסף על כך, בישראל, בדומה למדינות רבות בעולם, [...] מרכזי העסקים המשמעותיים ביותר מרוכזים בגלעין המטרופולין. תהליכים אלה מביאים להעמקת הפערים בין ההכנסות של רשויות מקומיות באזורי הביקוש לבין אלה של רשויות מחוץ לאזורי הביקוש, שבהן האוכלוסייה אומנם גדלה, אך לא בהלימה לגידול בשטחי התעסוקה והמסחר" (דברי ההסבר, בעמ' 720). במילים אחרות – תושב עולה יותר כסף לרשות המקומית ממה שהוא מכניס, ואילו עסק מכניס (הרבה) יותר כסף ממה שהוא עולה לרשות המקומית. על מנת להתמודד עם הגירעון המובנה במתן שירותים לתושבים, רשויות מקומיות עשויות לפעול להגדיל את ההכנסות שלהן מארנונה לעסקים. לעמדת יוזמי החוק, מבנה תמריצים זה הוא בין הגורמים לכך שאין היצע מספק של יחידות דיור חדשות, ומשבר הדיור בישראל מחריף. על רקע האמור הוחלט על קידום החוק שלפנינו, וזאת כחלק מחוק ההסדרים. חוק קרן הארנונה 7. חוק קרן הארנונה קובע מנגנון של גביית כספים וחלוקתם מחדש בין רשויות מקומיות בישראל, כאשר העקרון שבבסיסו, בפשטות, אומר כך: לקחת מרשויות מקומיות שהכנסותיהן מארנונה לעסקים גבוהות, ולתת לרשויות מקומיות שמקדמות בנייה למגורים בשטחן. תכליות החוק מתוארות על ידי יוזמיו כשתיים: ראשית, תמרוץ בנייה למגורים על פני בנייה לעסקים; שנית, צמצום פערים כלכליים בין רשויות מקומיות (דברי ההסבר, בעמ' 721). על מנת להגשים את שתי התכליות האמורות, נקבע בחוק מנגנון מורכב לגביית כספים מהרשויות המקומיות ולאופן חלוקתם ביניהן, שנעמוד להלן על עיקריו. 8. סעיף 5 לחוק, שכותרתו "מקורות הקרן", קובע כללים מפורטים לעניין אופן גביית הכספים מהרשויות המקומיות: (א) עד יום 30 באוקטובר בכל שנה תפריש כל רשות מקומית לקרן את הסכום שהפרישה בשנה הקודמת, בתוספת שיעור מהגידול בארנונה שאינה ממגורים של השנה הקודמת, כמפורט להלן: (1) רשות מקומית שבה הארנונה שאינה ממגורים לנפש באותה שנה עלתה על 2,000 שקלים חדשים – שיעור של 27.5% מהגידול בארנונה שאינה ממגורים; הייתה הרשות המקומית מדורגת באשכול 1 עד 5 הן במדד החברתי-כלכלי והן במדד הפריפריאליות – שיעור של 20% מהגידול בארנונה שאינה ממגורים; (2) רשות מקומית שבה הארנונה שאינה ממגורים לנפש באותה שנה עלתה על 1,000 שקלים חדשים ולא עלתה על 2,000 שקלים חדשים – שיעור של 20% מהגידול בארנונה שאינה ממגורים; (3) רשות מקומית שבה הארנונה שאינה ממגורים לנפש באותה שנה עלתה על 500 שקלים חדשים ולא עלתה על 1,000 שקלים חדשים – שיעור של 15% מהגידול בארנונה שאינה ממגורים; (4) רשות מקומית שבה הארנונה שאינה ממגורים לנפש באותה שנה לא עלתה על 500 שקלים חדשים – שיעור של 7.5% מהגידול בארנונה שאינה ממגורים. (ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), יחולו על הפרשות הרשויות המקומיות לקרן ההוראות האלה: (1) רשות מקומית שלא גדלו הכנסותיה מארנונה שאינה ממגורים בשנה שבשלה יש להפריש ביחס להכנסות מארנונה שאינה ממגורים בשנת 2022 – לא תפריש באותה שנה כספים לקרן; (2) רשות מקומית שסכום הגידול בארנונה שאינה ממגורים משקף עלייה של למעלה מ-20% בהכנסות כאמור, באותה שנה או במצטבר בשנה זו ובשתי השנים שקדמו לה, לא יראו בכל הכנסה מעבר לכך כגידול בארנונה שאינה ממגורים לגבי אותן שנים; (3) מסכום ההפרשה של כל רשות מקומית יופחת סך המענקים שצריכה הייתה הרשות לקבל באותה שנה לפי סעיף 4. [...] (ז) בסעיף זה – "ארנונה שאינה ממגורים" – כלל ההכנסות מארנונה שהתקבלו בפועל בידי רשות מקומית בשנה מסוימת בשל נכסים שאינם מבני מגורים, בהתאם לדוח המבוקר; לעניין זה, "מבנה מגורים" – כהגדרתו בהוראות לפי סעיפים 8 ו-9 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992; "ארנונה שאינה ממגורים לנפש" – המנה המתקבלת מחלוקת הארנונה שאינה ממגורים בשנה מסוימת, במספר תושבי הרשות המקומית באותה שנה לפי הרישום במרשם האוכלוסין כמשמעותו בחוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה-1965; "גידול בארנונה שאינה ממגורים" – סכום הגידול של הארנונה שאינה ממגורים בשנה מסוימת, ביחס לארנונה שאינה ממגורים בשנה שלפניה; "הדוח המבוקר" – כהגדרתו בסעיף 140ג לפקודת העיריות; "המדד החברתי-כלכלי" – אפיון ודירוג של רשויות מקומיות לפי הרמה החברתית-כלכלית של האוכלוסייה בהן, כפי שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה; "מדד הפריפריאליות" – אפיון ודירוג של רשויות מקומיות לפי מיקומן הגאוגרפי ביחס לריכוזי האוכלוסייה בישראל, כפי שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. כאמור בסעיף, אחת לשנה הרשויות המקומיות נדרשות להפריש סכום מסוים לקרן. סכום זה נקבע לפי חישוב הכולל מספר שלבים: (-) בשלב הראשון, יש לקחת את הסכום שהפרישה הרשות המקומית בשנה הקודמת. זהו "הטייס האוטומטי" – נקודת המוצא להמשך החישוב. (-) בשלב השני, יש לבחון (א) עד כמה גדל שיעור גביית הארנונה לעסקים בשנה החולפת ביחס לשנה שעברה ו-(ב) לחשב את שיעור הארנונה לעסקים פר נפש (נתונים אלה יהיו רלוונטיים גם בשלב השלישי להלן). לשם חישוב הנתון הראשון, נלקחות ההכנסות שהתקבלו ברשות במהלך השנה האחרונה מארנונה לעסקים, ומהן מופחתות הכנסות השנה הקודמת מארנונה לעסקים (להלן: הגידול בארנונה לעסקים). במקביל, לשם חישוב הנתון השני, יש לחלק את כלל ההכנסות מארנונה לעסקים בשנה האחרונה במספר התושבים ברשות, וכך מגיעים ל-ארנונה לעסקים לנפש, או, אם נשתמש בלשון החוק, ארנונה שאינה ממגורים לנפש. (-) השלב השלישי קובע מנגנון דיפרנציאלי של גבייה מהרשויות המקומיות השונות, אשר נגזר מן הגידול בארנונה לעסקים ו-מהארנונה לעסקים לנפש שאליהם הגענו בשלב השני. החוק מגדיר מפתח של ארבע מדרגות של ארנונה לעסקים לנפש, שנועדו לשקף עד כמה הרשות "עשירה" בארנונה לעסקים (500 ₪, 1,000-500 ₪, 2,000-1,000 ₪ ומעל 2,000 ₪). בהתאם למדרגה נקבע האחוז שיש "לגזור" לכל רשות מקומית מסכום הגידול בארנונה לעסקים (7.5%, 15%, 20% ו-27.5%, בהתאמה; סעיף 5(א)(1)-(4)). במילים אחרות, ככל שהרשות "עשירה" יותר בהכנסות מארנונה לעסקים לנפש, כך גדל ה"קופון" שייגזר לטובת הקרן מתוך הגידול בהכנסותיה מארנונה לעסקים. סעיף 5 קובע שני חריגים למנגנון הגבייה: הראשון, המופיע בסיפא של סעיף 5(א)(1), נוגע למדרגה הגבוהה ביותר, שעניינה ברשות מקומית שהארנונה לעסקים לנפש בתחומה היא מעל 2,000 ₪. נקבע, כי אם הרשות המקומית מדורגת באשכול 1 עד 5 הן במדד החברתי-כלכלי והן במדד הפריפריאליות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (מיקומים הנחשבים לנמוכים במדדים אלה), אז "הקופון" שייגזר מהגידול בארנונה לעסקים יהיה בשיעור של 20%, במקום 27.5%. השני, אשר קבוע בסעיף 5(ב)(2), עוסק במצב שבו רשות מקומית חווה עלייה חדה בגידול בארנונה לעסקים בשיעור של 20% בהכנסות ומעלה, בתקופה של עד 3 שנים. הסעיף קובע כי במצב כזה, "הקופון" ביחס לאותן שנים ייגזר מה-20% הראשונים של הגידול בהכנסות בלבד. כאמור לעיל, על מנת להגיע לסכום הסופי שאותו הרשות נדרשת להעביר לקרן הארנונה, יש לסכום את "הטייס האוטומטי" (השלב הראשון) ואת תוצאת השלב השלישי. כפי שמורה סעיף 5(ב)(3), הרשות המקומית תעביר לקרן רק את ההפרש שבין הסכום אותו היא חייבת לקרן לסכום אותו היא זכאית לקבל מהקרן לפי סעיף 4 (עליו יפורט להלן). מכאן, שרשות תעביר כספים לקרן רק כאשר "המאזן" שלה שלילי. 9. מן העבר האחר, סעיף 4 לחוק קובע את המנגנון לחלוקת כספי הקרן בין הרשויות המקומיות, כדלקמן: (א) על הקצאת כספי הקרן יחולו ההוראות כמפורט להלן: (1) רשות מקומית זכאית למענק שנתי בסך 1,000 שקלים חדשים בשל כל יחידת דיור שנוספה ברשות המקומית בשנים 2018 עד 2020; (2) רשות מקומית זכאית למענק שנתי בסך 1,850 שקלים חדשים בשל כל יחידת דיור שנוספה ברשות המקומית משנת 2021, החל מהשנה השלישית שלאחר השנה שבה נוספה כאמור; (3) הקרן תעביר את המענקים האמורים בפסקאות (1) ו-(2) לתקציבי הרשויות המקומיות הזכאיות, מדי שנה. (ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), פחת סך כספי הקרן בשנה מסוימת מסך כל המענקים שהרשויות המקומיות היו זכאיות לקבל באותה שנה לפי הסעיף הקטן האמור, יחולו הוראות אלה: (1) הקרן תעביר את המענקים החוזרים במלואם ותפחית את המענקים החדשים שהיא מעבירה, בשיעור היחס שבין סך הכספים שנותרו בקרן לאחר העברת המענקים החוזרים לבין סך כל המענקים החדשים שהרשויות המקומיות היו זכאיות לקבל לפי סעיף קטן (א); (2) לא היו בקרן די כספים להעברת סך כל המענקים החוזרים כאמור בפסקה (1), תעביר הקרן רק את המענקים החוזרים ותפחית אותם בשיעור היחס שבין סך כספי הקרן לבין סך כל המענקים החוזרים שהרשויות המקומיות היו זכאיות לקבל לפי סעיף קטן (א); (3) העבירה הקרן מענקים מותאמים ולאחר העברתם נוספו באותה שנה כספים לקרן, תעביר הקרן את הכספים האמורים לרשויות המקומיות כהשלמה למענקים המותאמים, ויחולו לעניין זה הוראות פסקאות (1) ו-(2), בשינויים המחויבים; לעניין זה, "מענקים מותאמים" – מענקים שהופחתו לפי פסקאות (1) או (2) ומענקים חדשים שלא הועברו כלל בשל הוראות פסקה (2). (ג) העברת המענקים לרשויות המקומיות לפי סעיף זה תיעשה עד יום 1 בדצמבר בכל שנה. [...] סעיף (א) לחוק קובע כי הזכאות של כל רשות מקומית לקבלת כספים מהקרן תחושב בהתאם למספר "יחידות הדיור שנוספו". סעיף 1 לחוק מגדיר "יחידת דיור שנוספה" כהיתר שניתן לבניית יחידת דיור (בשונה מבנייתה בפועל), ואשר מגדיל את מלאי יחידות הדיור ביחס לשנה הקודמת (כך שהריסת יחידת דיור ובנייתה מחדש אינה נספרת לעניין זה). הזכאות מורכבת מסכימה של שני הרכיבים הבאים: (-) הרכיב הראשון ניתן בגין היתרים ליחידות דיור שנוספו בין השנים 2020-2018. עבור כל יחידת דיור שנוספה בתקופה זו, תהיה זכאית הרשות המקומית לסכום של 1,000 ₪. (-) הרכיב השני ניתן בגין היתרים ליחידות דיור שנוספו החל משנת 2021. החל משנה זו, כל היתר בנייה ליחידת דיור שיינתן ברשות מקומית יזכה את הרשות, החל מהשנה השלישית שלאחר תום השנה הקלנדרית שבה ניתן, למענק שנתי בסכום של 1,850 ₪. נקודת המוצא בתשלום שלו זכאית הרשות המקומית בכל שנה הוא הסכום אותו קיבלה בשנה שעברה, ואליו מוסיפים את הזכאות בגין ההיתרים החדשים שהוצאו לבניית יחידות דיור חדשות. סעיף 4(ב) מורה כיצד יש להתמודד עם מצב שבו בשנה מסוימת כספי הקרן אינם מספיקים לשלם את כל הסכומים שלהם זכאיות הרשויות המקומיות בהתאם לחוק. לפי הסעיף, ראשית יחולק לרשויות המקומיות המענק שלו הן זכאיות מן השנה הקודמת (המכונה בסעיף "המענקים החוזרים"). שנית, יחולק שיעורו היחסי (פרו רטה) של המענק שלו זכאיות הרשויות המקומיות בגין היתרי הבנייה שניתנו בשנה החולפת. אם הכספים שבקופת הקרן אינם מספיקים גם למהלך זה, יחולק רק חלקו היחסי של המענק מן השנה שעברה. 10. עוד נזכיר את סעיף 5(ג), אשר קובע כיצד יש לפעול בשנה שבה סכום הכנסותיה של הקרן מגבייה עולה על סכום ההוצאות הצפוי: (ג) בשנה שבה סך ההפרשות של הרשויות המקומיות לקרן, בהתאם לדוחות המבוקרים, צפוי לעלות על הוצאות הקרן (להלן – עודפים): (1) יופחת מההפרשה של כלל הרשויות המקומיות סך העודפים, למעט סכום השווה ל-10% מהוצאות הקרן בשנה הקודמת (להלן – סכום הצבירה), ובלבד שאין בהוספת סכום הצבירה כדי להביא לקיומן של יתרות בקרן העולות על סכום של 200 מיליון שקלים חדשים בכל עת (להלן – תקרת הצבירה); (2) ההפחתה מההפרשה כאמור בפסקה (1) תיעשה לכל רשות מקומית בהתאם לחלק היחסי שצריכה הייתה להפריש באותה שנה לפי סעיפים קטנים (א) ו-(ב); (3) כספי הקרן שלא ישולמו בשנה מסוימת למימון הוצאות הקרן יישארו בקרן לשם העברת מענקים בשנים הבאות; (4) על אף האמור בפסקה (1), החל מיום י' בטבת התשצ"ד (1 בינואר 2034) תחליט מועצת הקרן אם להותיר את תקרת הצבירה בהתאם לקבוע בפסקה (1) או להגדילה. כפי שעולה מהסעיף, בשנה שבה הסכום שצפוי להיגבות מהרשויות המקומיות עולה על הסכום שיש לשלם לרשויות המקומיות בהתאם לסעיף 4, על הקרן לערוך את החישוב המפורט בסעיפים 5(ג)(1) ו-(2) ולהפחית את הסכום הנגבה מכל רשות. עוד מובהר בסעיף כי הקרן רשאית להחזיק סכום מסוים כ"כרית ביטחון", וכי השימושים בו מוגבלים למימון הוצאות הקרן ולהעברת מענקים בשנים הבאות. סעיף 5 כולל תתי סעיפים נוספים, ובהם סעיף 5(ד) אשר מגדיר "עונש" לרשות מקומית שתימנע מהפרשה של הסכומים שבהם היא חייבת לפי החוק, וכן סעיף 5(ו) שקובע כי התשלומים מהרשויות המקומיות לקרן לא ייחשבו להכנסות של המדינה, וכי כספי הקרן לא ינוהלו במסגרת התקציב השנתי. 11. הוראות נוספות של חוק קרן הארנונה נוגעות להקמתה של מועצת הקרן, אשר "תהיה אחראית לניהול הקרן" (סעיף 7 לחוק), ובכלל זה תהיה אחראית להקצאת הכספים ולהודעה לרשויות המקומיות בדבר גובה ההפרשה שתידרש להעביר כל רשות. הוראות פרק ג' לחוק מפרטות את זהות חברי מועצת הקרן, אופן בחירתם ותקופת כהונתם. כמפורט בסעיף 6(א) לחוק, יושב ראש מועצת הקרן יהיה "יושב ראש הגוף המייצג את מרבית הרשויות המקומיות בישראל", ובנוסף לו יהיו חברים במועצה: שני נציגים של השלטון המקומי; נציג אחד ממשרד ראש הממשלה ונציג אחד מכל אחד ממשרדי הפנים והאוצר; וכן נציג ציבור שימונה על ידי שר האוצר, בהסכמת שר הפנים ויושב ראש מועצת הקרן. עוד מפרט פרק ג' את סמכויותיה של מועצת הקרן ואת סדרי הדיון בישיבותיה. 12. להשלמת התמונה, יצוין בקצרה כי סעיף 20 לחוק קובע את אופן פעולת ההסדר ביחס לרשויות מקומיות ביהודה ושומרון, כדלקמן: רשות מקומית ביהודה והשומרון תהא זכאית להקצאה מהקרן לפי סעיף 4, ומכל סכום שהקרן מעבירה לרשות מקומית כאמור ינוכה סכום ההפרשה לפי סעיף 5, עד לתקרת הסכום שהוקצה לה באותה שנה, והכול בשינויים המחויבים. לפי סעיף זה, בעוד שרשות מקומית ביהודה ושומרון זכאית לקבל כספים מהקרן בדומה לכל רשות מקומית אחרת, הסכום אותו היא חייבת לקרן מוגבל ברף העליון לסכום שהוקצה לה באותה שנה. במילים אחרות, אם רשות מקומית ביהודה ושומרון זכאית לקבל מהקרן סכום הגבוה מהסכום אותו היא חייבת לקרן – היא תהנה מההפרש (החיובי מבחינתה). עם זאת, בניגוד לרשויות מקומיות אחרות, אם אותה רשות תהיה חייבת לקרן יותר משהיא זכאית לו, היא לא תשלם דבר ולא תקבל דבר. כאמור בפתח הדברים, ביחס לסעיף 20 לחוק הוצא צו על-תנאי במסגרת בג"ץ 4156/23 ולכן אזכורו כאן נעשה אך לשם שלמות התמונה (וכך גם בהמשך הרקע העובדתי שלהלן). עד כאן סקירת הוראות החוק, ואם הארכנו בדברים, הדבר נובע ממורכבות המנגנונים הקבועים בו. הליך החקיקה כפי שנראה בהמשך, העותרים טענו בהרחבה לפגמים שנפלו בהליך חקיקת חוק קרן הארנונה. לפיכך, קודם סקירת טענות הצדדים, נסקור את הרקע העובדתי הנדרש לעניין הליך החקיקה. 13. ביום 15.2.2023 פורסמה להערות הציבור "טיוטת הצעות החלטה לממשלה בדבר שינויים מבניים שיעלו לדיון במסגרת הדיונים על התכנית הכלכלית לשנים 2023 ו-2024", ובה הופיעה התוכנית להקמת קרן הארנונה. הטיוטה הופצה להערות הציבור עד ליום 22.2.2023, ובעקבות זאת הוגשו 9 התייחסויות, שביניהן התייחסות של מרכז השלטון המקומי. בימים 23.2.2023 ו-24.2.2023 התקיימו ישיבות ממשלה שבהן נדונו הצעות ההחלטה המתוכננות להיכלל בחוק ההסדרים, ובין היתר התקבלה החלטת ממשלה מספר 185 שכותרתה "שותפות הממשלה והשלטון המקומי בפתרון משבר הדיור", אשר מפרטת את ההסדר המתוכנן בעניין קרן הארנונה. 14. ביום 1.3.2023 פורסם תזכיר חוק ההסדרים להערות הציבור, עד ליום 8.3.2023, וזאת לאחר שניתן אישור לקיצור פרק הזמן הנתון לטובת העניין, אשר עומד בדרך כלל על 21 ימים (בהתאם לסעיף 27 להנחיית היועצת המשפטית לממשלה 2.3005 "טיפול בהצעות חוק ממשלתיות" (5.3.2018)). בעקבות הפרסום הוגשו 13 התייחסויות. תמצית ההתייחסויות והערות משרד האוצר עליהן הועברו לוועדת השרים לענייני חקיקה. ביום 9.3.2023 התכנסה ועדת השרים לענייני חקיקה לדון בהצעת חוק ההסדרים, ואישרה לכלול במסגרתה את החוק בעניין קרן הארנונה. 15. ביום 23.3.2023 הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק ההסדרים, בהיקף של 616 עמודים (כולל דברי ההסבר). ביום 27.3.2023 הועלתה הצעת חוק ההסדרים לקריאה ראשונה, וזאת לאחר שמספר חברי כנסת הציגו את הסתייגויותיהם ביחס אליה. החוק עבר בקריאה ראשונה, והועבר לוועדת הכנסת על מנת שתקבע את אופן הדיון בו בוועדות. על שולחן ועדת הכנסת הונחה חוות דעת מטעם היועצת המשפטית לכנסת, ובה התייחסות לאופן השימוש בחוק ההסדרים בעבר, וכן המלצות לעניין אופן הטיפול בפרקים שונים של הצעת החוק שעל הפרק, לרבות בדבר הפניית חלקם למסלול חקיקה רגיל, מחוץ לחוק ההסדרים. בכל הנוגע לקרן הארנונה, העירה היועצת המשפטית לכנסת כי "אמנם נושא הארנונה הוסדר לראשונה בחוק ההסדרים, אך מדובר בנושא מורכב, שמעורר מחלוקות ומחייב דיון מעמיק". ועדת הכנסת החליטה להפנות את הטיפול בהסדר המוצע בעניין קרן הארנונה לוועדת הכספים, אך זאת תוך פיצולו, כך שהחלק שנוגע להקמת הקרן ולמועצת הקרן יקודם בנפרד, שלא במסגרת חוק ההסדרים, ואילו בחוק ההסדרים יקודם החלק הנוגע למקורות המימון של הקרן ולאופן הקצאת הכספים. ביום 2.4.2023 אישרה מליאת הכנסת את החלטתה של ועדת הכנסת. 16. מתוך כלל הדיונים שערכה ועדת הכספים בהצעת חוק ההסדרים, היא הקדישה להצעת חוק קרן הארנונה 9 ישיבות. ככלל, נכחו בישיבות חברי כנסת החברים בוועדת הכספים וחברי כנסת שאינם חברים בה, היועצת המשפטית לוועדה, נציגי משרד האוצר והפנים, ראשי רשויות מקומיות וגורמים נוספים המייצגים אותן. נעמוד בקצרה על תוכן הישיבות, וכן על אירועים אחרים שהתרחשו סביב קידום הצעת החוק. (-) ביום 30.4.2023 התקיימה הישיבה הראשונה, במסגרתה הציג סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר את הרקע לחוק, את התכליות אותן הוא מבקש לקדם ואת הוראותיו המוצעות. המשתתפים שאלו שאלות, ובהמשך התקיים דיון על תכליות החוק והוראותיו. ביום 2.5.2023 פרסם מרכז המחקר והמידע של הכנסת ניתוח של הצעת החוק. (-) ביום 4.5.2023 התקיימה הישיבה השנייה, בה נכח שר האוצר, אשר הסביר באריכות על הצורך בחוק ועל אופן פעולת המנגנון שמוצע בו. (-) ביום 7.5.2023 התקיימה הישיבה השלישית. בישיבה זו "צללו" המשתתפים לפרטי הצעת החוק, והחלו לדון בסעיפיה השונים. (-) ביום 8.5.2023 התקיימה הישיבה הרביעית. בישיבה דנו המשתתפים בהערכות לגבי האופן שבו קרן הארנונה תשפיע על תקציבי הרשויות המקומיות בפועל. נציגי משרד האוצר ונציגי מרכזי השלטון המקומי (כהגדרתם בפסקה 20 להלן) היו חלוקים בעניין זה, וזאת נוכח שוני בהנחות הפיסקליות של כל אחד מהגופים. בדיון לא הוצגו הנתונים הקונקרטיים ביחס לרשויות המקומיות שנבדקו. המשך הדיון הוסיף לעסוק בסעיפיה השונים של הצעת החוק. בשעות הבוקר המוקדמות של יום 9.5.2023 החל המבצע הצבאי "מגן וחץ". בעקבות זאת, נבצר מחלק מראשי הרשויות המקומיות להשתתף בדיונים. במהלך יום 9.5.2023, בעקבות פנייה של מרכזי השלטון המקומי, העביר משרד האוצר טבלת נתונים אשר מציגה את האופן שבו צופה משרד האוצר כי חוק קרן הארנונה ישפיע על רשויות מקומיות שונות (להלן: טבלת הנתונים של משרד האוצר). מרכזי השלטון המקומי הציגו גם כן טבלת נתונים, ובה הערכה שונה מזו של משרד האוצר לגבי אופן ההשפעה על הרשויות המקומיות (להלן: טבלת הנתונים של מרכזי השלטון המקומי). (-) ביום 10.5.2023 התקיימה הישיבה החמישית, אשר התכנסה בשעה 23:50 ונמשכה עד השעה 00:30. לקראת הישיבה, העביר משרד האוצר תיקוני נוסח בהצעת החוק, בעקבות הדיונים שנערכו בוועדת הכספים. במהלך הדיון התעוררה השאלה אם קרן הארנונה תוכל להתחיל בפעולתה לאחר חקיקת חוק ההסדרים ולפני שיסתיים הליך החקיקה של הפרק שפוצל, העוסק באופן התנהלות הקרן. העותרים טוענים כי במהלך ישיבה זו הופיע יועצו של ראש הממשלה, הודיע כי ראש הממשלה תומך בחוק וביקש מחברי הכנסת מטעם הקואליציה להצביע בעד הצעת החוק. עניין זה אינו מופיע בפרוטוקול הדיון מאותו יום, והכנסת והממשלה (להלן יחדיו: המשיבות) לא הכחישו את התרחשותו בתגובותיהן המקדמיות. (-) ביום 11.5.2023 התקיימה הישיבה השישית. בישיבה זו הוקראו סעיפי החוק המתוקנים, וביניהם הסיפא לסעיף 5(א)(1) לחוק, אשר כאמור לעיל, קובע כי רשות מקומית שמדורגת נמוך במדד החברתי-כלכלי ובמדד הפריפריאליות, אך שההכנסות שלה מארנונה לעסקים גבוהות, תפריש לקרן פחות מרשות מקומית שמדורגת גבוה באותם מדדים. נציג משרד הפנים הודיע כי התיקון מקובל על המשרד. בהמשך לכך, משרד האוצר הציג סימולציה עדכנית שלוקחת בחשבון את המדדים האמורים, ובה הערכה של האופן שבו ישפיע החוק על כל רשות מקומית. תיקון נוסף שהוצג מופיע בסעיף 5(ב)(2) לחוק, אשר מגביל את הסכום אותו תפריש רשות מקומית אשר הגידול בארנונה לעסקים בתחומה עלה באופן חד. המשתתפים המשיכו לדון בשאלה אם החוק יצליח להגשים את מטרותיו – סיוע לרשויות מקומיות חלשות ועידוד בנייה למגורים – ובמסגרת זו התייחסו חלק מהמשתתפים לשאלת ההשפעה הצפויה של החוק על יישובים ערביים. עוד נדונו הסיבות שבגינן משרד האוצר קבע הסדר שונה ביחס לרשויות מקומיות ביהודה ושומרון. בהמשכו של יום 11.5.2023 פנתה היועצת המשפטית לכנסת במכתב ליושב ראש ועדת הכספים, שבו עמדה על הצורך לקיים דיון יסודי בנתונים שהועברו לראשונה באופן מלא באותו יום. (-) בשעה 21:00 של יום 11.5.2023 התכנסה ועדת הכספים לישיבה השביעית. בפתח הישיבה הודיעו נציגי משרד האוצר והקואליציה כי הגיעו להסכמות מסוימות עם נציגי מרכזי השלטון המקומי ביחס להצעת החוק. נציגת מרכזי השלטון המקומי אישרה את הדברים תוך ציון כי הדבר נעשה "בדאגה ובקושי", וכי "ישנם נושאים שעוד עדיין צריך להוסיף, להבהיר, לחדד" (בעמ' 5 לפרוטוקול הדיון). ההסכמות כללו, בין היתר, את התיקונים הבאים בהצעת החוק: השמטת סעיף המטרה; הכללת מועצות מקומיות תעשייתיות בחוק; הורדה של שיעור ההפרשה לקרן; הפחתת התמורה בגין כל היתר בנייה; וצמצום סמכויותיה של מועצת הקרן. המשתתפים המשיכו לדון בסוגיות שהתעוררו בישיבות הקודמות: הפערים שבין החישוב שהציג משרד האוצר ביחס להשפעת החוק על הרשויות המקומיות השונות, לבין החישוב שערכו מרכזי השלטון המקומי; אופן החלת החוק ביחס ליהודה ושומרון; ושאלת פיצול ההסדר לשני הליכי חקיקה נפרדים. כמו כן, בעקבות הערות המשתתפים, נוסף סעיף לחוק הקובע חובת דיווח של שרי הפנים והאוצר לוועדת הכספים, הדורש פירוט בדבר אופן יישום החוק בכל רשות מקומית והצלחתו להגשים את תכליותיו. (-) ביום 14.5.2023 התקיימה הישיבה השמינית. בתחילת הישיבה יו"ר מרכז השלטון המקומי עמד על התנגדותו להצעת החוק, והבהיר כי אין בשינויים שנערכו בישיבה הקודמת כדי לשנות זאת. בהמשך, ועדת הכספים הצביעה על מיזוג הסעיפים שפוצלו להליך חקיקתי נפרד, כך שגם חלקו של החוק שפוצל יידון במסגרת חוק ההסדרים. בהמשך אותו יום התקיימה ישיבה של ועדת הכנסת, אשר אישרה את המיזוג. הישיבה השמינית של ועדת הכספים המשיכה לאחר מכן, והדיון בסוגיות השונות המשיך. כמו כן, החלה ההצבעה על ההסתייגויות להצעת החוק. (-) ביום 15.5.2023 התקיימה הישיבה התשיעית, שבה המשיכה ההצבעה על ההסתייגויות שהוגשו להצעת החוק, ועל בקשות לקיים בה דיון מחדש. משהסתיימו ההצבעות, הצעת החוק אושרה לקריאה שנייה ושלישית. 17. בימים 22.5.2023 ו-23.5.2023 דנה הכנסת בהצעת חוק ההסדרים, ואישרה אותה בקריאות שנייה ושלישית. חוק ההסדרים פורסם ברשומות ביום 6.6.2023. תמצית טענות הצדדים 18. העותרים בבג"ץ 3964/23 ובבג"ץ 5217/23 טוענים נגד הליך חקיקת חוק קרן הארנונה [יוער כי גם העתירה בבג"ץ 4156/23 התייחסה לסוגיה, אולם בדיון ביום 19.6.2024 הודיעו העותרים כי אין הם עומדים על טענותיהם בעניין]. בתמצית, העותרים טוענים כי בחקיקתו של חוק קרן הארנונה כחלק מחוק ההסדרים נפלו פגמים היורדים לשורשו של ההליך, בין היתר ביחס לעקרון ההשתתפות של חברי הכנסת בהליך החקיקה ולפגיעה בהפרדה שבין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת, המצדיקים את פסילתו. לטענתם, החוק אינו מתאים להיכלל בחוק ההסדרים, בהיותו חוק בעל חשיבות ציבורית רבה, המשנה באופן מבני את התנהלות המשק ואת מערכת היחסים שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי; בהיעדר זיקה ממשית של החוק לתקציב המדינה; ומכיוון שלא הייתה דחיפות בחקיקתו שהצדיקה את הכללתו בחוק ההסדרים. לפיכך, חקיקת החוק כחלק מחוק ההסדרים מהווה ניצול לרעה של מסגרת זו ופוגעת בתקינות ההליך הדמוקרטי. עוד נטען לפגמים הבאים שנפלו בהליך החקיקה: הקריטריונים והתבחינים שנקבעו בחוק אינם בשלים, יוצרים עיוותים, ומבוססים על תשתית עובדתית ועל הנחות יסוד שלא שוקפו באופן מלא לחברי הכנסת ולציבור; לא ניתנו זמן ובמה מספקים לציבור להשתתף בהליך החקיקה; נקבעו סדרי דיון מיוחדים לדיון בחוק, באופן שפגע בהליך החקיקה. 19. בבג"ץ 4156/23 טוענים העותרים לפגיעה של החוק בזכויות יסוד של הרשויות המקומיות ושל תושביהן שלא בהתאם לתנאי פסקת ההגבלה של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. יוער, כי חלק מרכזי מעתירה זו מתמקד באופן קונקרטי בהסדר המיוחד שנקבע ביחס לרשויות מקומיות באזור יהודה ושומרון (סעיף 20 לחוק), לגביו נטען כי הוא כרוך בפגיעה קשה בזכות לשוויון. בסוגיה זו הוצא כאמור צו על-תנאי ועל כן לא אדרש כאן לטענות אלה. באשר לחוק בכללותו, בעתירה נטען, בין היתר, כי נטילת הכספים מהרשויות המקומיות מהווה פגיעה בזכויות שלהן ושל תושביהן לקניין, וכי השימוש בכספי הארנונה של רשות אחת לשם מימון רשות אחרת מהווה סטייה מהרעיון הניצב מאחורי הטלת הארנונה, שהוא שיפור הרווחה של תושבי הרשות המקומית בלבד. לעמדת העותרים, הפגיעות האמורות אינן עומדות בתנאי פסקת ההגבלה, ובכללן במבחני המידתיות. העותרים מתייחסים בהקשר זה, בין היתר, לפגיעה המיוחדת לגישתם ביישובים ערביים ודרוזיים, שנוכח המחסור בבנייה חדשה ומאושרת בשטחם, לא יוכלו ליהנות מפירות קרן הארנונה, אך ייאלצו לשלם לקופתה חרף היותם במעמד סוציו-אקונומי נמוך. 20. העותרים בבג"ץ 5217/23 (להלן: מרכזי השלטון המקומי) מבקשים כי בית המשפט יכיר בעקרון "האוטונומיה המקומית" כעקרון חוקתי, שלפיו קיימים תחומי פעילות של הרשויות המקומיות שבהם אין השלטון המרכזי רשאי להתערב. לעמדתם, חוק קרן הארנונה פוגע בליבת האוטונומיה של הרשויות המקומיות, נוכח התערבותו החריגה בעצמאותן הפיסקלית. בהמשך לכך הם טוענים כי החוק אינו עומד במבחני פסקת ההגבלה, ולפיכך דינו בטלות. לתמיכה בטענותיהם, צירפו העותרים חוות דעת כלכלית מטעם פרופ' ירון זליכה. 21. המשיבות סבורות כי אין מקום להתערב בחוק קרן הארנונה. בכל הנוגע לטענת העותרים כי נפלו בהליך החקיקה פגמים היורדים לשורשו של עניין, הכנסת מסבירה כי אמנם עמדת היועצת המשפטית לכנסת הייתה כי נוכח מאפייניה של הצעת חוק קרן הארנונה ראוי היה לקדם אותה, ולמצער את חלקה, שלא במסגרת חוק ההסדרים. ואולם, על אף שנבחר הליך החקיקה שנבחר, וגם אם נפלו בו ליקויים – אין בכך כדי להצדיק שימוש בסמכות החריגה של בית המשפט לפסול חקיקה של הכנסת. 22. משיבי הממשלה (להלן: הממשלה) מצטרפים לעמדה זו, ומוסיפים כי חוק קרן הארנונה הוא תוצר של עבודת מטה שנערכה במשך מספר שנים, אשר החלה בהקמתו של "צוות לתמרוץ רשויות מקומיות לבנייה ולמגורים" בשנת 2017 שכלל גורמים מגופי ממשלה ומינהל שונים. כמתואר על ידי הממשלה, מסקנת הצוות הייתה כי קיים תמריץ משמעותי לרשויות לקדם בנייה לעסקים על פני בנייה למגורים, וכי מבחינת הרשויות המקומיות, משמעותה של קליטת תושבים חדשים היא הגדלת הגירעון. לאחר שהוגשו מסקנות הצוות, המשיכה העבודה במועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה ובאגף התקציבים במשרד האוצר. במסגרת זו נבחנו מודלים שונים להתמודדות עם בעיית התמריצים של הרשויות המקומיות, ובסופו של דבר הומלץ על שימוש במנגנון של קרן לאומית לחלוקת חלק מהכספים שמתקבלים ברשויות המקומיות כתוצאה מהגידול בארנונה לעסקים בשטחן. הממשלה מוסיפה כי המודל שהוצג במסגרת הצעת חוק קרן הארנונה הועבר חודשים רבים קודם לכן על ידי משרד האוצר למרכזי השלטון המקומי ולפורום 15 הרשויות המקומיות העצמאיות, לשם קבלת עמדתם. האחרונים לא העבירו את התייחסותם וסירבו לקיים שיח בעניין. עוד נטען כי היועצת המשפטית לממשלה נתנה אישורה לכלול את הצעת חוק קרן הארנונה בהצעת חוק ההסדרים, וזאת בכפוף למספר תנאים אשר התקיימו בסופו של דבר. 23. המשיבות מתנגדות לטענות העותרים כי יש לפסול את החוק בשל פגיעה בלתי חוקתית בזכויות יסוד. לעניין הטענה כי החוק פוגע בעקרון האוטונומיה של הרשות המקומית, המשיבות טוענות כי המבנה המשטרי בישראל אינו מכיר באוטונומיה מוחלטת שכזו. כך, דברי חקיקה רבים מכפיפים את הרשות המקומית לשלטון המרכזי, והדבר בא לידי ביטוי גם בעניינים פיננסיים. לטענתן, "עקרון האוטונומיה המקומית" הוכר בהקשר של פרשנות דברי חקיקה וכשיקול שעל הרשות המינהלית להביא בחשבון בעת קבלת החלטות, אך אין ביכולתו להצדיק התערבות בחקיקה ראשית אשר מסדירה את התנהלותן הפיננסית של הרשויות המקומיות. בעניין זה מוסיפה הממשלה כי אין מקום לבחון את הפגיעה באוטונומיה של הרשות המקומית בנפרד מהפגיעה הנטענת בזכות לקניין, שהיא הפגיעה העיקרית הרלוונטית בענייננו. הכנסת מוסיפה מצדה, ביחס לחוות דעת המומחה שצירפו מרכזי השלטון המקומי לתמיכה בטענותיהם, כי לא ניתן להסתמך עליה משהיא לא הוגשה לוועדת הכספים במהלך הדיון בהצעת החוק. 24. לעניין הטענה כי החוק פוגע פגיעה בלתי חוקתית בזכות לקניין, נטען, בין היתר, כי לרשות המקומית אין זכות כי כספי הארנונה שהיא גובה ישמשו את תושביה דווקא; כי אם ההפרשה לקרן מהווה מס, אזי ספק אם היא יכולה להיחשב כפוגעת בזכות לקניין של הרשות המקומית או של תושביה; כי קיים קושי בטענה כי לתושבי הרשות המקומית זכות כי הארנונה לעסקים, שכלל אינה משולמת על ידם, תשמש דווקא אותם, ומנגד בעלי העסקים אשר משלמים את הארנונה לעסקים לרשות המקומית אינם בהכרח מתגוררים בה; ובכל אופן, גם אם קיימת פגיעה בקניין, היא עומדת בתנאי פסקת ההגבלה. התפתחויות דיוניות נוספות 25. ביום 15.1.2024 קיימנו דיון בעתירה. במסגרת זו טענו העותרים, בין היתר, כי בעקבות פרוץ מלחמת "חרבות ברזל" ביום 7.10.2023 היה מקום להחזיר את חוק קרן הארנונה לדיון בוועדת הכספים, כפי שנעשה ביחס לתקציב לשנת 2024, וזאת על מנת שתדון במשמעויות הכלכליות של המלחמה ובשאלה אם החוק אינו מחמיר אותן. עוד טענו העותרים כי נספחים שצורפו לתגובה המקדמית של הממשלה, ושמנתחים את הצעת החוק, לא הונחו לפני ועדת הכספים וחברי הכנסת בזמן אמת. בכל הנוגע לטיעון שעניינו בנזקי מלחמת "חרבות ברזל", באת כוח הממשלה השיבה כי רשויות שנזקקות לסיוע מקבלות אותו מהממשלה באמצעים אחרים. 26. להשלמת התמונה יצוין כי לאחר הדיון הורינו למשיבות להגיש התייחסות שעניינה בתחום המשפט הבינלאומי, זאת בהקשר לטענות שעניינן בתחולת ההסדר על הרשויות המקומיות באזור יהודה ושומרון. ביום 10.3.2024 הממשלה אכן הגישה התייחסות כאמור ובהמשך לכך, בהתאם להחלטה שניתנה, ביום 26.3.2024 מרכזי השלטון המקומי הגישו גם הם תגובה בעניין. 27. ביום 19.6.2024 קיימנו דיון נוסף בעתירה. וכעת להכרעה. דיון והכרעה 28. סדר הדיון יהיה כדלקמן: נפתח בבחינת הטענות כי עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי, המוכר בפסיקה בישראל, הוא בעל מעמד חוקתי, וכי חוק קרן הארנונה פוגע בו באופן הגורר את פסלות החוק. לצורך הכרעה בטענות אלה נסקור את הרקע התיאורטי הרלוונטי ונתחקה אחר מארג היחסים שבין השלטון המקומי לשלטון המרכזי במשפט הישראלי. בשלב הבא נבחן את טענות העותרים לפיהן החוק פוגע פגיעה שאינה חוקתית בזכות היסוד לקניין של הרשויות המקומיות ושל תושביהן. לאחר מכן נתייחס לטענות שהועלו בקשר להשלכות החוק על רשויות ערביות באופן קונקרטי. לבסוף, נבחן את רגלן "ההליכית" של העתירות, שעניינה בטענות לפגמים היורדים לשורש הליך החקיקה של חוק קרן הארנונה. 29. יובהר שוב כי מעת שהוצא בבג"ץ 4156/23 צו על-תנאי הממוקד באופן קונקרטי בחוקתיות סעיף 20 לחוק – שעניינו כאמור בהסדר המיוחד ביחס לרשויות מקומיות באזור יהודה ושומרון – לא אדרש לטענות בעניין זה כעת. סוגיה זו תמשיך ותתברר, בהתאם לכללים המקובלים, בגדרי ההתדיינות בבג"ץ 4156/23. תאוריות של שלטון מקומי 30. העתירות שלפנינו מעלות שאלות כבדות משקל בנושא יחסי השלטון המרכזי והשלטון המקומי, וגבולות התערבותה של הכנסת בהסדרתם. עבור האזרח או התושב הבודד, השפעתן של החלטות שמתקבלות ברמה המקומית על חיי היום-יום עשויה להיות ישירה ומשמעותית ביותר. כזאת היא החלטה לאשר או לא לאשר לתושב את בניית הבית שלקראתה חסך עשרות שנים; החלטה על קביעת רובעים שבהתאם להם ישויך תלמיד לבית ספר כזה או אחר; בניית מרכז קהילתי או מבנה ציבורי אחר בשכונת מגורים; ועוד. הרשות המקומית נוכחת באופן ישיר בחיי התושבים בתחומי החינוך, הרווחה, הקהילה והתחבורה. היא קובעת כיצד תיראה הסביבה שבה יתחיל ויסיים התושב את יומו, ועד כמה יהיו נגישים לו כרי דשא, גינות שעשועים ופארקים לשחרור כלבים. היא אף אחראית על רישוי העסקים שפועלים במושב או בעיר, לרבות פעולתם בשבת (דנג"ץ 3660/17 התאחדות הסוחרים והעצמאים הכללית נ' שר הפנים, פסקה 3 (26.10.2017) (להלן: עניין התאחדות הסוחרים)). השופטת דורנר עמדה על כך בתיאור התמציתי הבא: "התושבים מנהלים את חיי היום-יום שלהם במקום מגוריהם. ועניינם בנעשה במוסדות השלטון המקומי אינו פחות מעניינם במערכות השלטון המרכזי" (בג"ץ 3791/93 משלב נ' שר הפנים, פ"ד מז(4) 126, 130 (1993) (להלן: עניין משלב)). 31. נהוג לאפיין את מעמדו של השלטון המקומי ביחס לשלטון המרכזי באמצעות מיקומו על ציר שנע בין שתי תפיסות עקרוניות ושונות במהותן (מורן נגיד "תפיסת האוטונומיה המקומית – שתי גישות קצה, או לא, לשלטון המקומי בישראל" מחקרי משפט לד(1) 7 (2023) (להלן: נגיד); עע"מ 66315-09-24‏‏ לינור נ' עיריית תל אביב יפו, פסקאות 34-30 לפסק דינו של השופט י' כשר והאסמכתאות שם (2.4.2025)). שתי התפיסות הוצגו על ידי השופט פוגלמן בפסק דינו בבג"ץ 4790/14 יהדות התורה נ' השר לשירותי דת, פסקאות 39-37 (19.10.2014) (להלן: עניין יהדות התורה), לדבריו כבר יצא לי להפנות בפסק דיני בעניין התאחדות הסוחרים: "התפיסה המינהלית רואה את השלטון המקומי כחלק מהשלטון המרכזי. לפי תפיסה זו, השלטון המרכזי הוא מקור הסמכות של השלטון המקומי, ולשלטון המרכזי נתונות סמכויות פיקוח והתערבות על ובשלטון המקומי. עמדה זו משמיעה לעיתים גישה פטרנליסטית כלפי השלטון המקומי באשר ליחסיו עם השלטון המרכזי. היא רואה בשלטון המקומי כמי ש'סמוך על שולחן הממשלה' או זרוע של השלטון המרכזי; 'קבלן משנה' הממלא תפקיד מטעם גוף שלטוני אחר, כפוף להוראותיו ונתון לפיקוחו [...]. למול תפיסה זו, מקובלת תפיסה נוספת בעניין השלטון המקומי – היא התפיסה האוטונומית. לעומת קודמתה, תפיסה זו מייחסת לשלטון המקומי עצמאות כלפי השלטון המרכזי [...]. היא מבוססת על הדעה שלפיה השלטון המקומי הוא גוף של ממשל עצמי-דמוקרטי המייצג את האינטרסים של התושבים המקומיים. היא רואה בשלטון המקומי כלי להגשמת ערכים קהילתיים-תרבותיים בעניינים שונים, קרי: מוסד שתפקידו לאפשר לחברי קהילה לנהל את ענייניהם ה'פנימיים' מבלי חדירה של המדינה, תוך שמירה על יכולתן של הקהילות לשלוט במרחב הציבורי שלהן ולתרגם את סדרי העדיפויות של חבריהן למדיניות ציבורית [...]. בפסיקה הובעו לאורך השנים (בהקשרים שונים) גישות שונות בהתייחס לתפיסות האמורות, עד שהיו שאמרו כי משפט השלטון המקומי 'מתנדנד כמטוטלת' בין שתי התפיסות המנוגדות של שלטון מקומי [...]". 32. התפיסה המינהלית, המכונה בספרות ובפסיקה גם התפיסה המינהלית-היררכית, הריכוזית או המלאכותית, רואה את השלטון המקומי כזרוע ביצועית של השלטון המרכזי האחראית על אספקת שירותים לתושבים. לפי תפיסה זו, השלטון המקומי נגזר מהשלטון המרכזי, ותכליתו נוחות בירוקרטית (ראו, בין היתר, בג"ץ 8286/19 חביש נ' שר הפנים, פסקה 57 לפסק דינו של השופט מ' מזוז (26.7.2021) (להלן: עניין חביש); נחמיה אבנרי משפט המקום: שלטון עצמי מקומי וחקיקה מקומית 28 (2013) (להלן: אבנרי); רוזן-צבי, מקום הצדק, בעמ' 429). עקרון יסוד בתפיסה זו הוא כי יש להחיל באופן דווקני את עקרון חוקיות המינהל ביחס לרשות המקומית, קרי, לפרש באופן צר את סמכויותיה כפי שהוקנו לה על ידי רשויות השלטון המרכזי. רעיון מרכזי נוסף המאפיין תפיסה זו הוא שלשלטון המרכזי סמכות ושיקול דעת נרחבים להתערב בעשיית הרשות המקומית, לרבות, במקרי קיצון, באמצעות הפקעת סמכויותיה (ראו דבריה של השופטת דורנר בבג"ץ 2838/95 גרינברג נ' המועצה המקומית קצרין, פ"ד נג(1) 1, 18 (1997) (להלן: עניין גרינברג)). 33. כמתואר במובאה לעיל, מן העבר השני ניצבת התפיסה האוטונומית, המכונה גם התפיסה הביזורית. גישה זו דוגלת בעצמאות של השלטון המקומי ביחס לשלטון המרכזי, והיא רואה את הרשות המקומית ככזאת המאגדת תחתיה קהילה שאת העדפותיה היא מבטאת (זינגר, בעמ' 56). תיאור זה תואם אף את התפתחותן ההיסטורית של רשויות מקומיות רבות בישראל, שמקורן בהחלטה של קהילה מובחנת להקים, על בסיס עקרונות משותפים, מסגרת התיישבותית (הוועדה הממלכתית לענייני השלטון המקומי דין וחשבון 12-11 (1981); רוזן-צבי, מקום הצדק, בעמ' 428-422; אבנרי, בעמ' 240). התפיסה האוטונומית מדגישה כי הרשות המקומית נבחרת בבחירות דמוקרטיות, ותפקידה לארגן את הקהילה ולקדם את האינטרסים שלה: "[...] העיקרון של עצמאות השלטון המקומי [...] מבוסס על מודל ביזורי, אשר הלך ותפס שביתה במדינתנו, ובמסגרתו השלטון המרכזי מושך את ידיו מעניינים מוניציפליים ומותיר את הסמכות לנהלם בידי הרשויות המקומיות לפי שיקול דעתן [...]. עצמאות השלטון המקומי, לצד מנגנון הבחירה הדמוקרטי הנוהג ברשויות המקומיות על פי דין [...] מבטיח כי כל רשות מקומית תגשים את רצון תושביה בנושאים המוניציפליים שעל סדר יומה" (בג"ץ 2489/19 אביב בגליל התנועה לצדק חברתי ומנהל תקין נ' שר הפנים, פסקה 26 לפסק דינו של השופט א' שטיין (27.4.2021) (להלן: עניין אביב בגליל)). 34. לגישה האוטונומית הצדקות שונות. כך, לרשות המקומית היכרות עם הצביון המקומי ועם צרכיהם ורצונותיהם של התושבים (בג"ץ 953/01 סולודקין נ' עיריית בית-שמש, פ"ד נח(5) 595, 620 (2004) (להלן: עניין סולודקין)), ולנבחרי הרשות המקומית יש אינטרס חזק לספק צרכים ורצונות אלה הן בשל רצונם לשוב ולהיבחר, והן בשל היותם תושבי המקום בעצמם (סעיף 7(א)(3) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 וסעיף 19(א)(3) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 מחייבים כי מקום מגוריו של מי שמבקש לשמש כחבר מועצת הרשות יימצא בתחומה; בג"ץ 7395/18 פינדרוס נ' בית משפט המחוזי מרכז, פסקה 4 (25.10.2018)). בנוסף, בעוד שהשלטון המרכזי קובע נורמות אשר ככלל מותאמות לאוכלוסייה רחבה, לשלטון המקומי יש יכולת ליצור נורמות "רגישות לניואנסים", המותאמות לאוכלוסייה הייחודית שעליה הוא מופקד (עניין גרינברג, בעמ' 11). בהקשר זה, במרחב המקומי עומדת לקבוצות מיעוט האפשרות להביא עצמן לידי ביטוי באופן שאינו אפשרי ברמה הכלל ארצית (אבנרי, בעמ' 189). 35. כמו כן, לשלטון המקומי, נוכח מאפיינים הנוגעים בין היתר לגודלם של השטח הגיאוגרפי והאוכלוסייה עליהם הוא מופקד, להבדיל מאלה שעליהם מופקד השלטון המרכזי, יש גמישות רבה ויכולת לערוך התאמות בקצב מהיר (אבנרי, בעמ' 238-237; נגיד, בעמ' 12-10). אכן, היינו עדים להתנהלות גמישה ובפרקי זמן קצרים מצד הרשויות המקומיות בישראל בעת משבר הקורונה, וכך גם בימי מלחמת "חרבות ברזל". אירועים אלה ממחישים את היותן של הרשויות המקומיות רכיב משמעותי בחוסן הלאומי בכללותו. ובכלל, מדדי אמון הציבור מלמדים על עדיפות מובהקת למוסדות השלטון המקומי על פני הממשלה והכנסת (ישי בלנק "העיר והמשפט: אוטונומיה מקומית ומעמדו החוקתי של השלטון המקומי בישראל" מחקרי משפט בעמ' 3, טקסט לה"ש 8 (צפוי להתפרסם) (להלן: בלנק, העיר והמשפט)). 36. במישור המוסדי-משטרי, מתן עצמאות לשלטון המקומי מדלל את כוחו של השלטון המרכזי על דרך של הפרדת רשויות אנכית, באופן שמחזק את האיזונים והבלמים הדמוקרטיים (עע"מ 6525/17 זנלכל בע"מ נ' המועצה האזורית עמק יזרעאל, פסקה 20 לפסק דינו של השופט שטיין (31.12.2017) (להלן: עניין זנלכל); יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א 443 (מהדורה שנייה מורחבת, 2010) (להלן: זמיר, הסמכות המינהלית); רציונל זה מוסבר במבוא לאמנה האירופית של מועצת אירופה לשלטון עצמי מקומי, European Charter of Local Self-Government (1985) (להלן: האמנה האירופית לשלטון מקומי)). ביזור הסמכויות לרשויות המקומיות גם מפחית את העומס המוטל על השלטון המרכזי (עניין גרינברג, בעמ' 11; עניין זנלכל, בפסקה 20; אבנרי, בעמ' 233 והאסמכתאות שם). 37. מבחינה כלכלית, יש הטוענים כי העצמת הרשויות המקומיות מייצרת תחרות ביניהן, המשפרת את השירותים אותם הן מעניקות לתושביהן, נוכח רצונן למשוך אליהן עסקים מצליחים ואוכלוסייה שתפתח את הקהילה המקומית (בג"ץ 7425/09 טוטנאור בע"מ נ' שר הפנים, פסקה 32 לפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז (3.1.2013) (להלן: עניין טוטנאור); עניין זנלכל, בפסקה 20). עוד נטען כי הדבר מאפשר לרשויות מקומיות להתבדל זו מזו באופיין, כך שהתושבים-צרכנים יבחרו את הרשות המועדפת עליהם (בלנק, מקומו של המקומי, בעמ' 209-208; לביקורת על פרדיגמת התחרות, ראו אבנרי, בעמ' 235 ה"ש 145; בלנק, מקומו של המקומי, בעמ' 209, בה"ש 29). 38. ואולם, האצלת סמכויות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי עשויה להיות כרוכה בסיכונים שונים. כך, רשויות מקומיות נוטות יותר למשברים כלכליים (בג"ץ 5119/23 התנועה לטוהר המידות נ' הכנסת, פסקה 1 לפסק דינו של ממלא מקום הנשיא פוגלמן (26.10.2023) (להלן: עניין התנועה לטוהר המידות); זינגר, בעמ' 251-250; רוזן-צבי, מקום הצדק, בעמ' 469-468 וההפניות שם); הן נתפסות כנוטות להתנהלות בזבזנית או בלתי מקצועית, ונתונות להשפעה משמעותית מזו שלה נתון השלטון המרכזי מצד קבוצות לחץ – תופעות אשר לעיתים גולשות לשחיתות של ממש (ראו בעניין זה את החשש שהביע השופט א' רובינשטיין מפני ביזור סמכויות לרשויות המקומיות בבג"ץ 10104/04 שלום עכשיו שעל מפעלים חינוכיים נ' הממונה על היישובים היהודיים ביהודה ושומרון, פ"ד סא(2) 93, 155 (2006) (להלן: עניין שלום עכשיו); זינגר, בעמ' 251; אבנרי, בעמ' 232-231, 236; בית משפט זה עסק לא אחת בעבירות שחיתות ברשויות המקומיות: ע"פ 1224/07 בלדב נ' מדינת ישראל (10.2.2010); ע"פ 4456/14 קלנר נ' מדינת ישראל (29.12.2015); ע"פ 3295/15 מדינת ישראל נ' גפסו (31.3.2016); ע"פ 10735/04 גולדמן נ' מדינת ישראל (20.2.2006); ע"פ 4506/15 בר נ' מדינת ישראל (11.12.2016); ע"פ 4762/22 כנפו נ' מדינת ישראל (15.8.2023); ע"פ 8618/19 מדינת ישראל נ' מילר (12.7.2022); ע"פ 5076/14 שטרית נ' מדינת ישראל (29.12.2015); ע"פ 7318/95 ציוני נ' מדינת ישראל, פ"ד נ(3) 793 (1996); ע"פ 179/73 חן נ' מדינת ישראל, פ"ד כח(1) 751 (1974); רע"פ 3292/15 לחיאני נ' מדינת ישראל (17.11.2015); רע"פ 3061/12 אפל נ' מדינת ישראל (31.5.2012); ע"פ 531/80 אבוחצירא נ' מדינת ישראל, פ"ד לו(3) 589 (1982); ע"פ 9180/16 מליק נ' מדינת ישראל (16.11.2017); עוד ראו: מיכל לרר סוגיות הקשורות לשחיתות בשלטון המקומי (הכנסת, מרכז מחקר ומידע 2020)). 39. קושי נוסף בביזור סמכויות נובע מכך שרשויות מקומיות מביאות בחשבון את האינטרסים שלהן עצמן ואינן בהכרח שוקלות שיקולים חברתיים רחבים, באופן שעשוי לפגוע באינטרסים הלאומיים (עניין אביב בגליל, בפסקה 17 לפסק דינו של השופט שטיין; כזה היה המקרה שנדון בדנג"ץ 3201/96 שר החקלאות נ' המועצה האזורית עמק לוד, פ"ד נא(3) 661 (1997) (להלן: עניין עמק לוד); ראו את דבריו של השופט ד' לוין בעניין חשיבות התאמת המדיניות המקומית לזו הכללית בבג"ץ 609/85 צוקר נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מ(1) 775, 780 (1986) (להלן: עניין צוקר)). בדומה, רשויות מקומיות עשויות לקבל החלטות שמייצרות החצנות שליליות על רשויות מקומיות אחרות. הנשיאה נאור הדגימה נקודה זו באמצעות מקרה שבו רשות מקומית מקבלת החלטה להטמין את אשפתה בשולי גבולותיה בסמוך לרשות אחרת (עניין התאחדות הסוחרים, בפסקה 28 לפסק דינה; ראו בנוסף: עניין טוטנאור, בפסקה 33 לפסק דינה של השופטת ברק-ארז). עוד נזכיר בהקשר זה את התופעה המוכרת כ-NIMBY – Not in My Back Yard (עע"מ 3538/18 עמותת בית כנסת קהילתי כוכב הצפון תל אביב-יפו נ' עיריית תל אביב-יפו, פסקה 31 לפסק דינה של השופטת ברק-ארז וההפניות שם (25.6.2019)). בנוסף לכל אלה, ובקשר עמם, יש הטוענים כי העצמת הרשויות המקומיות עשויה להגדיל את אי השוויון בין אזרחי המדינה, שכן תושביהן של רשויות מקומיות חזקות ייהנו יותר מהעצמאות שניתנת להן, בעוד שתושבים של רשויות מקומיות חלשות עשויים להימצא חסרים (רוזן-צבי, מקום הצדק, בעמ' 469-468, אם כי נראה שהמחבר סבור שאי השוויון בין רשויות מקומיות שונות בישראל נובע דווקא משליטתו המופרזת של השלטון המרכזי בזה המקומי, בשילוב עם האופן הבעייתי שבו בוזרו חלק מהסמכויות לרשויות המקומיות; אבנרי, בעמ' 239-238). 40. החסרונות או הסיכונים המתוארים לעיל אינם מובילים בהכרח למסקנה שמוטב להעביר את סמכות ההחלטה על המרחב המקומי לידיו של השלטון המרכזי, תוך ויתור על היתרונות שבמודל הביזורי, בבחינת "לשפוך את התינוק עם המים". אלא, עשויות להיגזר מהם מסקנות במישורים אחרים, כמו לדוגמה כי יש להתאים את הסמכויות המועברות לרשויות המקומיות לצרכים, ליכולות ולמאפיינים השונים של כל רשות (עניין המכונה "ביזור דיפרנציאלי", וראו החלטה 675 של הממשלה ה-36 "ביזור סמכויות לשלטון המקומי והפחתת רגולציה עודפת" (21.11.2021), וכן את עבודת המטה שנערכה בעקבותיה: משרד הפנים ביזור סמכויות לרשויות המקומיות בישראל: מסמך מסכם עבודת הצוות למיפוי סמכויות משרד הפנים והמלצות לאופן הביזור (2022); אריאל פינקלשטיין ויובל יעקוב ברטוב מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי 145-109 (מחקר מדיניות 192, המכון הישראלי לדמוקרטיה 2023) (להלן: פינקלשטיין וברטוב)). ניתן לחשוב על דרכים להתמודד עם הקשיים האמורים גם באמצעות התאמות בתצורת העבודה של הרשות המקומית; באמצעות יצירת מדרג "אזורי" שיקל על התיאום בין רשויות מקומיות (איסי רוזן-צבי וישי בלנק "מחוזות ואזורים בדמוקרטיה הישראלית" עיוני משפט מד 233 (2021); לרר, מושגים ונתוני יסוד, בעמ' 5-4); או באמצעות שינוי של מנגנוני הפיקוח של השלטון המרכזי על השלטון המקומי (ראו דיון בנושא זה אצל אבנרי, בעמ' 235-234). כשלעצמי, אני סבור כי יש לחזק את האוטונומיה המקומית וכי בהיבטים שונים, ובין היתר, בהיבט של המשטר הדמוקרטי, הביזור, על חסרונותיו, עדיף על פני הריכוזיות של השלטון המרכזי (לסקירה נוספת של יתרונות המקומיות (לוקאליזם) בהיבטים שונים ראו בלנק, העיר והמשפט, בעמ' 22-11). מעמד השלטון המקומי במשפט המשווה 41. טרם נעבור לבחון את המסגרת החוקית שבה פועלות רשויות השלטון המקומי בישראל, נפנה לסקירה קצרה של מספר אספקטים מרכזיים הנוגעים לאוטונומיה מקומית, ושל האופן שבו שיטות משפט מערביות שונות בחרו להסדיר אותם. דרך סקירה זאת ניטיב להבין את מורכבותם של דיני השלטון המקומי, ואת העמדה החריגה יחסית של ישראל בנוף. נפתח את הסקירה בהצגת המסקנה העולה ממנה – ככלל, במדינות ה-OECD והאיחוד האירופי קיימת העדפה מובהקת לתפיסה האוטונומית, והן דוגלות בביזור סמכויות ובמתן עצמאות ניכרת לרשות המקומית, על חשבון ריכוז הכוח בידי השלטון הכללי. 42. מעמד חוקתי לעקרון האוטונומיה של הרשות המקומית. כמעט כל המדינות החברות באיחוד האירופי או ב-OECD מסדירות את מעמדו העצמאי של השלטון המקומי בחוקות שלהן. העיגון נעשה באמצעות קביעת עקרון האוטונומיה כעקרון חוקתי-משטרי המגדיר את מערכת היחסים בין הרשות המקומית לשאר רשויות השלטון, או באמצעות הכרה בזכות פרט לשלטון מקומי אוטונומי (לדוגמה, סעיף 49 לחוקת נורווגיה קובע זכות יסוד שכזו, וכך גם סעיף 12 לחוקת סרביה). מתוך 27 מדינות האיחוד האירופי, רק מלטה לא קבעה את עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי בחוקה שלה, אלא הסתפקה בעיגונו בחוק. מעטות המדינות, וישראל ביניהן, שאין בחוקתן כל התייחסות לעצמאות השלטון המקומי (ובישראל העניין אף אינו מוסדר בחקיקה ראשית; פינקלשטיין וברטוב, בעמ' 25-20). 43. מקור הסמכות של הרשות המקומית. עקרון חוקיות המינהל קובע כי הרשות המינהלית רשאית לפעול בהתאם לסמכויות שהוקנו לה בחוק, ופעולה שביצעה הרשות שלא בהתאם לסמכות שהוקנתה לה מהווה חריגה מסמכות, או ultra vires (בג"ץ 1405/14 סלוין נ' המשנה למנכ"ל משרד הבריאות, פסקאות 24-23 לפסק דינה של המשנָה לנשיא נאור והאסמכתאות שם (7.8.2014); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 97 (2010)). שיטת משפט מסוימת יכולה לקבוע כי הרשות המקומית רשאית לפעול אך בהתאם לאותן סמכויות שהוגדרו לה בחוק, ואילו אפשרית גישה שתקבע כי לרשות המקומית "סמכות כללית" (כפי שכינה זאת השופט מ' לנדוי בד"נ 282/61 אל סרוג'י נ' שר הדתות, פ"ד יז 188, 191 (1963)), שמשמעה כי בסמכותה לפעול כל עוד הדבר לא נאסר עליה בדין. 44. מבין שתי הגישות, ניכרת העדפה בקרב מדינות המערב לגישת "הסמכות הכללית". כך, האמנה האירופית לשלטון מקומי, עליה חתומות כל המדינות החברות במועצת אירופה (הגם שחלקן הסתייגו מחלק מסעיפיה), קובעת בסעיף 4.2 כי רשויות מקומיות יפעלו מכוחה של סמכות כללית: "Local authorities shall, within the limits of the law, have full discretion to exercise their initiative with regard to any matter which is not excluded from their competence nor assigned to any other authority." לפי בדיקה של מועצת אירופה, מתוך 46 המדינות החברות בה, הסעיף מיושם במלואו ביותר מ-60% מהן (27 מדינות). ב-8 מדינות הוא מיושם באופן חלקי, וב-11 מדינות אין הוא מיושם כלל (הנתונים זמינים באתר הקונגרס לרשויות מקומיות ואזוריות של מועצת אירופה בכתובת https://www.congress-monitoring.eu/; עוד ראו: פינקלשטיין וברטוב, בעמ' 30) [במאמר מוסגר: סעיף זה מזכיר את סעיף 32 לחוק-יסוד: הממשלה, אשר קובע את הסמכות השיורית של הממשלה: "הממשלה מוסמכת לעשות בשם המדינה, בכפוף לכל דין, כל פעולה שעשייתה אינה מוטלת בדין על רשות אחרת"]. 45. נתונים דומים מופיעים בניתוח של המלומדים פינקלשטיין וברטוב, אשר מתבסס על מחקר מקיף שבחן את התייחסותן של מדינות שונות באירופה וב-OECD לסוגיית השלטון המקומי ביותר מ-60% מהמדינות (26 מדינות במספר) הרשויות המקומיות נהנות מסמכות פעולה כללית, קרי הן רשאיות לבצע כל פעולה שלא נקבע כי היא מצויה בסמכותה של רשות אחרת. ב-20% מהמדינות שנבחנו (8 מדינות במספר) לרשויות המקומיות מותר לפעול בהתאם לסמכות שהוגדרה להן, אך זו הוגדרה באופן יחסית רחב (לדוגמה, קביעה כי הרשות המקומית אחראית על תחום הרווחה בשטחה). בעוד שב-15% מהמדינות שנבדקו (6 מדינות במספר ובהן ישראל), הרשויות המקומיות רשאיות לבצע פעולות מתוך היקף מצומצם ומוגדר מראש (פינקלשטיין וברטוב, בעמ' 32-30; הניתוח מתבסס על הנתונים שפורסמו על ידיA. LADNER, N. KEUFFER AND A. BASTIANEN, LOCAL AUTONOMY INDEX IN THE EU, COUNCIL OF EUROPE AND OECD COUNTRIES (1990-2020) (Release 2.0, Brussels: European Commission 2021) (להלן: מדד ה-LAI); עוד על מדד ה-LAI ראו אצל מיכל לרר ביזור סמכויות לשלטון המקומי – רקע, המלצות ה-OECD בנושא וסטטוס מהלך הביזור בישראל 8-7 והאסמכתאות שם (הכנסת, מרכז מחקר ומידע 2023) (להלן: לרר, ביזור סמכויות)). אם כן, במרבית המדינות המערביות ניתנה לרשויות המקומיות סמכות פעולה כללית, או שעקרון חוקיות המינהל הוחל בצורה "רכה" מכיוון שהסמכות הוגדרה מלכתחילה באופן רחב. 46. מנגנוני היוועצות של השלטון המרכזי בשלטון המקומי. סוגיה נוספת שמלמדת על מידת האוטונומיה של הרשויות המקומיות היא קיומם של מנגנוני היוועצות של הרשויות המחוקקת והמבצעת ברשויות המקומיות טרם קבלת החלטה או חוק שנוגעים לשלטון המקומי. בחינה של הנושא על בסיס מדד ה-LAI מלמדת כי ב-37% מהמדינות שנבחנו (15 מדינות) לרשויות המקומיות יש גישה לתהליך קבלת ההחלטות של השלטון המרכזי באמצעות שני סוגי מנגנונים: לגופים ייצוגיים של השלטון המקומי יש מעמד פורמלי בתהליכי קבלת החלטות שנוגעים לשלטון המקומי, וכן נדרשת היוועצות ברשויות מקומיות טרם קבלת החלטות בעניינן. ב-41% מהמדינות (17 מדינות) ההיוועצות נעשית באמצעות אחד משני המנגנונים, ואילו ב-22% (9 מדינות, ובהן ישראל) לרשויות המקומיות יש גישה למנגנוני קבלת החלטות של השלטון המרכזי רק בערוצים בלתי פורמליים (פינקלשטיין וברטוב, בעמ' 42-38). 47. מקור הסמכות לפקח על הרשות המקומית. האמנה האירופית לשלטון מקומי קובעת כי פיקוח מינהלי על הרשויות המקומיות ייערך רק במקרים שהוגדרו בחוקה או בחוק, ובהתאם למנגנונים שנקבעו שם (סעיף 8.1). מתוך 45 המדינות האירופיות שנבדקו על ידי מועצת אירופה, ב-84% מהן (38 מדינות) העקרון מיושם במלואו, ב-4% (2 מדינות) הוא מיושם באופן חלקי, וב-11% (5 מדינות) אין הוא מיושם (פינקלשטיין וברטוב, בעמ' 55-54; תשומת לב כי פרמטר זה לא נבדק ביחס לישראל). 48. עיתוי הפיקוח על פעולות הרשות המקומית. ככל שהפיקוח על הרשויות המקומיות נערך מראש, ונדרש כתנאי להשתכללות החלטת הרשות המקומית, כך מידת האוטונומיה של הרשות פוחתת. לטענת המלומדים פינקלשטיין וברטוב, במרבית מדינות האיחוד האירופי מודל הפיקוח הרווח של הממשלה על הרשות המקומית הוא אפוסטריורי, כלומר פיקוח אוחר על החלטת הרשות המקומית. עוד לטענתם, בדרך כלל באותן מדינות הגוף המפקח אינו מוסמך להורות על בטלות ההחלטה של הרשות המקומית, והוא נדרש לפנות לבית המשפט (פינקלשטיין וברטוב, בעמ' 80-76). 49. הסוגיות שהובאו לעיל מספקות המחשה לעושר העיוני שיש לתת עליו את הדעת בעת דיון במידת האוטונומיה של הרשות המקומית. לאלה ניתן להוסיף שאלות הנוגעות לאופן המימון של הרשויות המקומיות ולתלותן בשלטון המרכזי; לסוג הביקורת שמפעיל השלטון המרכזי על השלטון המקומי (בחינה פרוצדורלית של חוקיות ההחלטה לעומת בחינה מהותית של תוכנה ומידת הכדאיות או התועלת שלה); למנגנונים של הפקעת סמכויות מידי השלטון המקומי ולהיקף השימוש בהם; ועוד (ראו דיון אצל פינקלשטיין וברטוב). בנוסף, יש לזכור כי הרשות המקומית עוסקת בנושאים רבים, כמו חינוך, רווחה, תחבורה וסדר ציבורי, ויתכן כי מידת האוטונומיה שתוענק לה תשתנה בין נושא לנושא. מצוידים ברקע עיוני בנושא יחסי השלטון המרכזי והשלטון המקומי, נפנה כעת לבחון כיצד מקבלים הדברים ביטוי בשיטת המשפט בישראל. הרשויות המקומיות בשיטת המשטר בישראל 50. ישראל לא הסדירה את מעמדן של הרשויות המקומיות בחוקה, ובכך, כפי שראינו, היא נבדלת ממרבית מדינות המערב. ואולם, עיון במאפייניה הייחודיים של הרשות המקומית הוביל את הפסיקה לקבוע כי מעמדה הוא של רשות שלטונית, להבדיל מרשות מינהלית "רגילה". עדיפותה של הרשות המקומית ביחס לשאר רשויות המינהל, המעלה אותה לדרגת רשות שלטונית, נובעת משני מאפיינים מרכזיים: ראשית, הנהגת הרשות המקומית נבחרת בבחירות דמוקרטיות על ידי התושבים; שנית, הרשות המקומית מפעילה הן סמכויות חקיקה והן סמכויות ביצוע. יפה לעניין זה תיאורו של המשנה לנשיא ש' לוין את הרשות המקומית כ"מעין קהילה מדינית" (עניין גרינברג, בעמ' 13), ונפנה גם לדבריה של השופטת א' חיות בבג"ץ 6057/07 חאג' יחיא נ' שר הפנים (23.12.2007) (להלן: עניין חאג' יחיא): "הרשויות המקומיות נמנות עם רשויות השלטון אך מעמדן מיוחד ושונה מזה של רשויות מנהליות אחרות בין היתר משום שהנהגתה של הרשות המקומית נבחרת על ידי תושביה בבחירות דמוקרטיות ומהווה מעין 'כנסת זוטא' המפעילה באופן אוטונומי כוחות שלטוניים מתוקף סמכויות שהקנה לה הדין במישרין" (פסקה 7). פרופ' זמיר עמד גם הוא על מעמדה המיוחד של הרשות המקומית ביחס לרשויות המינהל: "דבר אחד הוא להפקיד סמכות לקביעת הסדרים ראשוניים בידי רשות מקומית, כמו עירייה, שהיא גוף דמוקרטי הנושא באחריות ישירה בפני התושבים. דמוקרטיה, ולו גם דמוקרטיה בזעיר אנפין, זכאית לסמכות גורפת לשרת את התושבים על-פי המדיניות שתקבע" (יצחק זמיר "הסמכות המינהלית" משפט וממשל א 81, 103 (1992); ראו גם זמיר, הסמכות המינהלית, בעמ' א 457-446). 51. חרף היותה של הרשות המקומית במעמד של רשות שלטונית, המבנה המשטרי בישראל נוטה עד מאוד לריכוזיות, וזאת בשונה ממרבית מדינות המערב. אכן, "ככלל, מגמת ביזור הסמכויות וחיזוק הדמוקרטיה המקומית כמעט ופסחה על השלטון המקומי בישראל" (נגיד, בעמ' 12). השוואה למדינות ה-OECD ואירופה מובילה למסקנה כי ישראל היא אחת המדינות הריכוזיות ביותר במערב. לפי בדיקה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "מובילות" עליה רק מלטה, קפריסין, בלארוס ומולדובה (לרר, ביזור סמכויות, בעמ' 9-8). ה-LAI, שבחן 57 מדינות באירופה וב-OECD, ממקם את ישראל במקום הרביעי מהסוף, כשמתחתיה בלארוס, רוסיה ומולדובה. אף מלומדים הצביעו על כך שבתמהיל היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי בישראל, רכיב הריכוזיות דומיננטי יותר מרכיב האוטונומיה (רוזן-צבי, מקום הצדק, בעמ' 428, 459-455; נגיד, בעמ' 13-12; זינגר, בעמ' 129), וכי "האידיאולוגיה הצנטרליסטית-ריכוזית [עדיין] שולטת בכיפה בישראל" (בלנק, העיר והמשפט, בעמ' 9). בפסק דיני בעניין עילת הסבירות, ציינתי כי "למטוס הדמוקרטיה יכולים להיות מנועים שונים שבכוחם לאזן, לייצב ולחלק את הכוחות של הרשויות השונות במדינה" ואחד מאותם מנועים הוא "רשויות מוניציפליות חזקות ובעלות סמכויות מול הממשל המרכזי" (בג"ץ 5658/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פסקה 5 לפסק דיני (1.1.2024)). הסקירה לעיל ממחישה לצערנו כי לא זה המצב בישראל, בניגוד לדמוקרטיות רבות במערב. 52. יחד עם זאת, רבים מספור הם פסקי הדין שבהם יוחד מקום לעקרון האוטונומיה של הרשות המקומית ולחשיבותו בדיני השלטון המקומי (ונמנה את חלקם: עניין משלב; עניין גרינברג; עניין סולודקין; עניין עמק לוד; עניין התאחדות הסוחרים; עניין זנלכל; עניין חאג' יחיא; עניין שלום עכשיו; עניין אביב בגליל; עניין יהדות התורה; עניין התנועה לטוהר המידות; עניין חביש; בג"ץ 8799/17 טרבלסי נ' השר לשירותי דת (7.2.2018); ע"א 1600/08 מקסימדיה נ' עיריית תל אביב יפו (18.8.2011) (להלן: עניין מקסימדיה); עע"מ 6911/19 יצחקי נ' עיריית הוד השרון (25.3.2024); עע"מ 7174/23 פורום חירות וכבוד האדם בישראל נ' עיריית תל אביב-יפו (22.9.2023); עע"מ 6145/12 עיריית נצרת עילית נ' חבר המועצה הרטמן (13.1.2013) (להלן: עניין נצרת עילית); בג"ץ 4726/20 אזרחים למען הסביבה נ' השרה להגנת הסביבה (30.1.2024) (להלן: עניין אזרחים למען הסביבה)). לא ייפלא כי לאור המגמה בפסיקת בית המשפט העליון להכיר באוטונומיה המקומית, נטען כי המגמה של "מהפכת המקומיות" הואצה בשני העשורים האחרונים (בלנק, העיר והמשפט, בעמ' 4). 53. ננסה לעמוד אם כן על התמהיל החמקמק של ריכוזיות ואוטונומיה במשפט השלטון המקומי בישראל, אשר תואר על ידי השופט מזוז באופן הבא: "בישראל – בין היתר בשל היות החקיקה בתחום השלטון המקומי מיוסדת על חקיקה מנדטורית מיושנת, עליה נוספו במהלך השנים תיקונים טלאי על טלאי – המודל הנוהג אינו רק מעורב, אלא גם לא עקבי ולא שיטתי" (עניין חביש, בפסקה 59 לפסק דינו; עוד ראו: נגיד, בעמ' 16-13). נתחיל בבחינה ממעוף הציפור של סוגי הרשויות המקומיות בישראל, מקור הסמכתן והסמכויות המוקנות להן; נעבור לבחינה של מנגנוני הפיקוח והבקרה המופעלים על ידי השלטון ביחס אליהן; לאחר מכן נבחן את התנועה שהתרחשה בעשרות השנים האחרונות, בחוק ובפסיקה, לכיוון המודל האוטונומי; ונסיים במסקנות. 54. סך הכול, בישראל 256 רשויות מקומיות, מתוכן 80 עיריות שבשטחיהן מתגוררים כ-7.2 מיליון תושבים (שהם 75% מכלל האוכלוסייה), 122 מועצות מקומיות שבהן כ-1.4 מיליון תושבים, ו-54 מועצות אזוריות שבהן כמיליון תושבים. לאלה נוספות שתי מועצות מקומיות תעשייתיות, שלא מתגוררים בהן תושבים (מועצה מקומית תעשייתית מוקמת מכוח סעיף 2א לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] (להלן: פקודת המועצות המקומיות); לפי נתוני הלמ"ס לשנת 2022). הרשויות המקומיות בישראל פועלות מכוח שתי מסגרות חוק עיקריות: פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות) ופקודת המועצות המקומיות. כפי ששמן מעיד עליהן, שתי הפקודות הן ירושה מתקופת המנדט הבריטי. לצד שני חיקוקים מרכזיים אלה, יש עוד למעלה ממאה חיקוקים הנוגעים למעמדן ולתפקודן של הרשויות המקומיות בישראל (נגיד, בעמ' 14, ה"ש 23). 55. עיריות פועלות מכוח פקודת העיריות, וסמכויותיהן מפורטות לאורך סעיפים רבים, ובהם, בין היתר, סעיף 249 לפקודה שבו 37 תתי סעיפים המגדירים סמכויות שונות, החל מ"הקמת מרחצאות" וכלה ברישוי עסקים, סעיף 250 לפקודה העוסק בהתקנת חוקי עזר וסעיף 251 לפקודה המסמיך את העירייה להטיל היטלים ולהורות על תשלום אגרות. העיריות עצמן מכוננות על ידי שר הפנים מכוח סמכותו הקבועה בסעיף 3 לפקודת העיריות, ושמותיהן מופיעים בתוספת הראשונה לפקודה. לצד פקודת העיריות עומדת פקודת המועצות המקומיות, אשר מסמיכה את שר הפנים להוציא צווים שבהם יכוננו מועצות מקומיות ויוגדרו סמכויותיהן (סעיפים 1 ו-2 לפקודת המועצות המקומיות). מרבית סמכויות המועצות המקומיות מופיעות בפקודת המועצות המקומיות ובסעיף 146 לצו המועצות המקומיות, התשי"א-1950 (להלן: צו המועצות המקומיות). מבנה הממשל של העיריות והמועצות המקומיות הוא דומה, כאשר בראשן עומדים ראש המועצה ומועצת הרשות (בג"ץ 753/87 בורשטיין נ' שר הפנים, פ"ד מב(4) 462, 466-465 (1989) (להלן: עניין בורשטיין)). מכוח פקודת המועצות המקומיות נקבע גם צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (להלן: צו המועצות האזוריות), אשר מגדיר טיפוס נוסף של רשות מקומית, מסוג "מועצה אזורית". כל מועצה אזורית מרכזת תחתיה מספר יישובים כפריים, כמפורט בתוספת הראשונה לצו. המועצה האזורית אחראית לאספקת שירותים בתחומה הגיאוגרפי, כאשר כל אחד מהיישובים תחתיה מיוצג על ידי ועד מקומי. סמכויות המועצה האזורית מרוכזות בעיקר בסעיף 63(א) לצו המועצות האזוריות, וסמכויות הוועד המקומי מופיעות בסעיף 132 לצו (ועיקרו בקביעה כי סמכויות הוועד המקומי יהיו אותן סמכויות שהמועצה האזורית האצילה לו, וראו רע"פ 1782/03 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה משגב נ' סועאד, פ"ד נט(3) 652, 662 (2004); עוד על מועצות אזוריות ראו בעניין בורשטיין). 56. סמכויות נוספות של הרשויות המקומיות מצויות בדברי חקיקה חיצוניים לפקודות ולצווים שהוזכרו. כך הוא המצב, לדוגמה, בחוק שירותי הסעד, התשי"ח-1948 ובחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 (ועיינו ברשימת החיקוקים המובאת בעניין אביב בגליל, בפסקה 5 לפסק דינו של השופט שטיין). כך יוצא כי חובותיהן וסמכויותיהן של הרשויות המקומיות נפרסות על פני הוראות חוק רבות, ואלה בתורן מפוזרות על פני דברי חקיקה שונים. כבר הערתי במקום אחר כי: "[...] ספק בעיניי אם הרשות המחוקקת והרשות המבצעת משקיעות מאמצים מספקים לשיפור המסגרת הארגונית והחוקית שבגדרה פועלות רשויות השלטון המקומי. במרוצת השנים הוקמו ועדות, מומחים השקיעו זמן ומאמצים, אך חלק ניכר מן הדו"חות בנושא לא יושמו. בפרט ראוי לציון דו"ח הוועדה הממלכתית לענייני השלטון המקומי (ועדת זנבר), שאושר על ידי הממשלה עוד בשנת 1985, אך נזנח. גם הצעת חוק העיריות, שהוצעה מטעם הממשלה והונחה על שולחן הכנסת בשנת 2007, לא זכתה לקידום" (עניין התאחדות הסוחרים, בפסקה 3 לפסק דיני). גבולות הסמכות ומנגנוני הפיקוח על הרשות המקומית 57. השלטון המקומי עומד בתווך בין כוחות שונים, שיש בהם כדי להגביל את חירות הפעולה שלו. הגבלות משמעותיות על האוטונומיה של הרשות המקומית מגיעות "מלמעלה", בצורה של מנגנוני בקרה והתערבות מצד השלטון המרכזי. נזכיר בהקשר זה מספר דוגמאות שיש בהן כדי ללמד על היקף הפיקוח וההתערבות מטעם השלטון המרכזי בפעילות השלטון המקומי בשיטת משפטנו: 58. ראשית, כל חוק עזר המותקן על ידי הרשות המקומית מובא לעיונו של שר הפנים, אשר רשאי להורות על עיכובו ועל פסילתו (סעיף 258 לפקודת העיריות וסעיף 22 לפקודת המועצות המקומיות; חריגים לעניין זה מצוינים בספרו של אבנרי, בעמ' 84). בניגוד למרבית מדינות האיחוד האירופי, הפיקוח נערך על ידי שר הפנים קודם לפרסום חוק העזר ברשומות (פינקלשטיין וברטוב, בעמ' 80-76). המחוקק לא הגביל את שיקול הדעת של שר הפנים בעניין זה ולא קבע, לדוגמה, כי השר רשאי להידרש אך לשאלות הנוגעות לתקינות הליך החקיקה; או לחלופין, כי הוא מוסמך לבחון את תוכן חוק העזר, אך רק באספקטים מסוימים (ראו בהקשר זה: בג"ץ 7186/06 מלינובסקי נ' עיריית חולון, פסקאות נז-סב לפסק דינו של השופט רובינשטיין (29.12.2009); אבנרי, בעמ' 84-78; זינגר, בעמ' 212-210; פינקלשטיין וברטוב, בעמ' 75-74). עם זאת, בית משפט זה קבע כי בעת בחינת חוק עזר המובא לאישורו, על השר להפעיל את שיקול דעתו באופן סביר, וליתן משקל לעקרון האוטונומיה של הרשות המקומית (על כך נרחיב בהמשך; עניין התאחדות הסוחרים, בפסקה 25 לפסק דינה של הנשיאה נאור). יוער, כי באוקטובר 2022 הוקם צוות במשרד הפנים לבחינת נושא הביזור לרשויות המקומיות, אשר בחן, בין היתר, את הסוגיה של התערבות בחוקי עזר. הצוות מצא כי "[המצב הקיים מתאפיין] בריכוזיות גבוהה מאוד מצד השלטון המרכזי, הן בהיבט הנוסח המשפטי של חוק העזר והן בהיבט בחינת התעריפים והתחשיבים הכלכליים בבסיס חוקי העזר שנועדו לממן הוצאה להקמת תשתית עירונית כזו או אחרת" (מסמך המלצות לאופן הביזור, בעמ' 38). אחת מהמלצות הצוות הייתה לוותר על תהליכי אישור מצד משרד הפנים ביחס לחוקי עזר שלא מתבצעת מכוחם גבייה (שם). 59. שנית, לשלטון המרכזי האפשרות להחליף את האורגנים הנבחרים של הרשות המקומית. במקרים המנויים בסעיף 143(א) לפקודת העיריות ובסעיף 38(א) לפקודת המועצות המקומיות, שעניינם בנסיבות שבהן ראש הרשות המקומית והמועצה אינם ממלאים את החובות שהוטלו עליהם, ניתנת לשר הפנים הסמכות להפקיע את סמכויותיהם כליל. כמפורט בסעיפים אלה, למסקנה כי מועצת הרשות או העומד בראשה אינם ממלאים את תפקידם, יכול שר הפנים להגיע בהתבסס על התרשמותו העצמית ולאחר שהזהיר את נושאי התפקיד, או על בסיס המלצתה של ועדת חקירה. בהקשר זה, הפסיקה קבעה כי יש להעדיף את החלופה של הקמת ועדת חקירה, שכן הדבר מבטיח שהחלטת שר הפנים תתקבל לאחר עבודת בדיקה מעמיקה ועל בסיס תשתית עובדתית מקיפה (בג"ץ 10963/05 חאג' נ' שר הפנים, בפסקאות 4 ו-7 (13.2.2006) (להלן: עניין חאג')). באותם מקרים חריגים השר מוסמך, בין היתר, למנות ועדה שתקבל לידיה את הסמכויות המופקעות (סמכות זו נדונה בבג"ץ 7767/07 אסרף נ' שר הפנים (27.3.2008); עניין חאג'; זינגר, בעמ' 265-254; עוד ראו: פינקלשטיין וברטוב, בעמ' 93-91). מקומות נוספים שבהם קיימת האפשרות להעביר את סמכויות האורגנים הנבחרים של הרשות המקומית לידיה של ועדה ממונה הם אי אישור תקציב (סעיף 206(ב1) לפקודת העיריות; סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות), ואי עמידה של הרשות המקומית בדרישות החוק לעניין שיעור הגירעון ושיעור גביית תשלומי ארנונה ולעניין אספקת מים (סעיף 143א לפקודת העיריות; סעיף 38א לפקודת המועצות המקומיות; תקנות העיריות (כללים למינוי ועדה למילוי תפקידי ראש הרשות המקומית והמועצה), התשס"ד-2004). 60. הסמכות להפקיע את סמכויות ראש הרשות המקומית והמועצה ולמנות ועדה תחתם היא חריגה נוכח הפגיעה הקשה באוטונומיה של הרשות המקומית – הדחה של מי שנבחרו בבחירות דמוקרטיות, והצבת אנשי מקצוע (שלא נבחרו) במקומם. לפיכך, נקבע כי סמכות זו "מצויה בקצה מדרג הסמכויות שניתן בידי השלטון המרכזי על מנת לסייע לרשות מקומית" (עניין התנועה לטוהר המידות, בפסקה 3 לפסק דינו של ממלא מקום הנשיא פוגלמן), והיא נועדה להיות מופעלת כאשר הרשות המקומית מגיעה למשבר של ממש – "באותם המצבים הקשים והקיצוניים אשר בהם אין מנוס מהתערבות כה מהותית בהליך הדמוקרטי" (עניין חאג', בפסקה 11). מבחינה מעשית, נכון למאי 2023 פעלו 4 ועדות ממונות, שהוקמו כולן עקב אי אישור תקציב לרשות המקומית. מספר זה נמוך באופן משמעותי ממספרי הוועדות הממונות שהוקמו בשנים עברו: בשנת 2004 פעלו 33 ועדות, ובשנת 2011 פעלו 21 ועדות (פינקלשטיין וברטוב, בעמ' 91 וראו ה"ש 134; עוד ראו עניין התנועה לטוהר המידות, בפסקה 26 לפסק דינו של ממלא מקום הנשיא פוגלמן). 61. שלישית, לשלטון המרכזי קיימת הסמכות להפקיע סמכויות ספציפיות מהרשות המקומית. דוגמה אחת היא סמכותו של שר הפנים למנות גובה ממונה או חשב מלווה במקומות שבהם הוא מוצא כי הרשות המקומית אינה מתנהלת באופן תקין מבחינה כלכלית. לדוגמה, אם הרשות המקומית אינה גובה מיסי ארנונה כנדרש, או שהתקציב שלה אינו מנוהל באופן תקין (סעיפים 142א ו-142ב לפקודת העיריות; סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות; זינגר, בעמ' 273-271). הסמכות למנות גובה ממונה או חשב מלווה ניתנה לשר הפנים בשנת 2004, בעקבות משברים כלכליים שאליהם נקלעו רשויות מקומיות רבות (אבנרי, בעמ' 378). בחינה של המצב בפועל מלמדת כי משרד הפנים עושה בסמכויות אלה שימוש נרחב. כך, בעשרות רבות של רשויות מקומיות ממונה חשב מלווה, וברבות מרשויות אלו תקופת המינוי עולה על 10 שנים (פינקלשטיין וברטוב, בעמ' 93-92; מיכל לרר חשבים מלווים ברשויות המקומיות 13-12 (הכנסת, מרכז מחקר ומידע 2021)). סמכויות התערבות אחרות מוענקות לממונה על המחוז במשרד הפנים. לדוגמה, אם הממונה מצא שמועצה או ראש רשות מקומית "נמנעים ממילוי חובה או מביצוע עבודה שהוטלו עליהם בפקודה זו או בכל דין אחר", הוא רשאי למנות אדם שיפעל בנושא במקומם (סעיף 141 לפקודת העיריות; סעיף 36 לפקודת המועצות המקומיות; וראו: בג"ץ 4685/11 המועצה המקומית ראש פינה נ' ממונה מחוז צפון במשרד הפנים (9.4.2013) (להלן: עניין ראש פינה); עניין נצרת עילית, בפסקה נג לפסק דינו של השופט רובינשטיין; זינגר, בעמ' 254-251. ראו לעניין זה גם את דעת המיעוט של השופט כשר בעניין אזרחים למען הסביבה, בפסקה 4 לפסק דינו). מדובר בסמכות שכרוך בה קושי מיוחד, משמדובר בהתערבות של מי שלא נבחר על ידי הציבור (הממונה על המחוז) בעבודתם של מי שנבחרו באופן דמוקרטי על ידי הציבור (ראש הרשות המקומית והמועצה). בספרם, מציינים פינקלשטיין וברטוב כי בפועל לא נעשה שימוש רב בסמכות האמורה, וכי מענה של משרד הפנים מכוח חוק חופש המידע, התשנ"ח-1988 מלמד כי במהלך השנים 2022-2010 הוצאו רק 3 צווים מכוח סעיפים 141 ו-36 האמורים, וכי באף אחד מהם לא מונה אדם לבצע את פעולת הרשות במקומה (פינקלשטיין וברטוב, בעמ' 91-88; ניתן לתהות על נתון זה, שכן מוכר לפחות מקרה אחד בפסיקה שלא נכלל בו, הוא עניין ראש פינה, שבו הופעלה הסמכות האמורה). 62. רביעית, אחד "הכוחות" המשמעותיים ביותר שמפעיל השלטון המרכזי ביחס לשלטון המקומי נוגע לתקציב, ועיקרו בסמכותו של שר הפנים לאשר את תקציב הרשות המקומית (סעיף 206 לפקודת העיריות, שחל גם על מועצות מקומיות מכוח סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות; וראו את עניין צוקר, אשר דומה כי אינו מתיישב עם הזרם העיקרי בפסיקה בשנים שלאחריו, אשר הדגישה את עקרון האוטונומיה של הרשות המקומית). פשיטא שככל שרשות מקומית עצמאית יותר בשימוש בתקציב הנתון לה, כך האוטונומיה המקומית שלה גדלה. ואולם, אופן הרכבת התקציב המקומי מגביל זאת במידה רבה. כך, כפי שראינו בתחילת הדברים, רבים ממקורות ההכנסה של הרשויות המקומיות בישראל מגיעים מהשלטון המרכזי, בדגש על מענקי האיזון לרשויות הנזקקות לכך והעברות ממשלתיות בתחומי החינוך והרווחה (יצוין כי הושמעה ביקורת על מנגנון אחרון זה, שמגביל עד מאוד את יכולתן של הרשויות המקומיות לקבוע את תוכן השירותים המסופקים על ידן בתחומי הרווחה והחינוך ולהתאימם לאוכלוסייה המקומית, וראו אצל זינגר, בעמ' 150-148; פינקלשטיין וברטוב, בעמ' 61-60). לכך יש להוסיף את דיני ההקפאה, אשר מגבילים את יכולתה של הרשות המקומית לגבות ארנונה בהתאם לשיקול דעתה ולהגדיל בכך את מקורות ההכנסה העצמיים שלה. 63. בחינה אמפירית מלמדת כי בממוצע, כמחצית מתקציבן של הרשויות המקומיות מגיעה מהשלטון המרכזי, ואפילו החזקות ביותר מבין הרשויות נשענות בכ-20% מתקציבן על כספים שמקורם בממשלה (פינקלשטיין וברטוב, בעמ' 59 וההפניה שם; לרר, מושגים ונתוני יסוד, בעמ' 18). בכל הנוגע לרשויות במגזר הערבי, פילוח לפי אשכול חברתי-כלכלי מעלה כי הן נזקקות לתמיכה ממשלתית נרחבת יותר מזו שלה נזקקות חברותיהן לאשכול, הרשויות היהודיות והמעורבות (לרר, מושגים ונתוני יסוד, בעמ' 19-18 (הנתונים עדכניים לשנת 2020)). רוב הסכום המתקבל מהממשלה מיועד לתחומים ספציפיים, ולרשות המקומית יש שיקול דעת מוגבל ביחס לאופן השימוש בו. המלומדים פינקלשטיין וברטוב מעריכים כי רק 14.5% מהתקצוב הממשלתי לרשויות המקומיות אינו "צבוע" לייעוד ספציפי (פינקלשטיין וברטוב, בעמ' 61-60). 64. נזכיר פעם נוספת כי הארנונה מהווה את מקור ההכנסה העצמית העיקרי של הרשות המקומית, ומשכך יש לה השפעה ניכרת על מידת האוטונומיה שלה. והנה, בחינה של נתוני גביית הארנונה במגזר היהודי לעומת המגזר הערבי מלמדת כי קיים ביניהם פער משמעותי בכל הנוגע למשקל היחסי של ההכנסות שמקורן בארנונה למגורים לעומת הכנסות שמקורן בארנונה לעסקים. נכון לשנת 2020, במגזר היהודי הכנסות מארנונה למגורים היוו בממוצע 49.1% ואילו הכנסות מארנונה לעסקים עמדו על 50.9%. במגזר הערבי לעומת זאת, ההכנסות מארנונה למגורים עמדו בממוצע על 72.5% בעוד שארנונה לעסקים הכניסה לרשויות 27.5% בלבד (לרר, מושגים ונתוני יסוד, בעמ' 19). 65. בנוסף למנגנוני הבקרה וההתערבות המופעלים מצד השלטון המרכזי, על הרשות המקומית חלים כללי המשפט החוקתי והמשפט המינהלי, וזאת בהתאמות הנדרשות נוכח מאפייניה הייחודיים. בהקשר זה נציין את הכלל לפיו סמכותה של הרשות המקומית מוגבלת לסוגיות לוקאליות, שמשמעו כי אין הרשות המקומית סוברנית "לפלוש" לתחומים המצויים בסמכותו הבלעדית של השלטון המרכזי או לענייניה של רשות מקומית אחרת (עניין שלום עכשיו, בעמ' 193-192; עניין גרינברג, בעמ' 10-9; בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 705 (2001) (להלן: עניין יקותיאלי); זמיר, הסמכות המינהלית, בעמ' 449; בהמשך נעמוד על חריגים לכלל זה). אף לא ניתן שלא להזכיר את חובתה של הרשות המקומית להפעיל את שיקול דעתה באופן סביר ומידתי, אליה עוד נשוב. 66. ומכאן ל"בלם" העיקרי על האוטונומיה של הרשות המקומית, הוא עקרון חוקיות המינהל. כפי שראינו, נקודת המוצא במרבית מדינות המערב היא כי הרשות המקומית מוסמכת לפעול בתחום הלוקאלי, אלא אם הסמכות הוענקה לרשות אחרת או שהיא הוגבלה בדין (פסקאות 45-43 לעיל). קרי, הגישה הדומיננטית גורסת כי הרשויות המקומיות נהנות מסמכות פעולה כללית. העמדה "המסורתית" של המשפט הישראלי הייתה שונה. בשנותיה הראשונות של המדינה קבע בית משפט זה כי "עיריה, הרי זו גוף משפטי שנוצר על ידי החוק ושאין לו קיום אלא על פי החוק. היקף סמכויותיו מוגדר לפי החוק, וכל דבר החורג מד׳ אמותיו של החוק בטל ומבוטל הוא (ultra vires)" (בג"ץ 36/51 חת נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד ה(3) 1553, 1557 (1951) (להלן: עניין חת)). הקביעה בעניין חת הדהדה בפסיקתו של בית משפט זה לאורך העשורים הראשונים לכינון המדינה, והקול המנחה היה כי יש להחיל את עקרון חוקיות המינהל באופן דווקני על רשויות מקומיות. כך, לדוגמה, נקבע כי "רשות מקומית, כמו תאגיד, מסוגלת ורשאית לפעול אך ורק בתחום הכוחות שהעניק לה החוק" (בג"ץ 347/84 עיריית פתח-תקוה נ' שר הפנים, פ"ד לט(1) 813, 817 (1985); כן ראו את דעת המיעוט של השופטת דורנר בעניין גרינברג, בעמ' 17-16). 67. את עיקר ביטויה של הגישה הדווקנית ביחס לתחולת עקרון חוקיות המינהל על השלטון המקומי נמצא בפסיקה מוקדמת יחסית, ואילו בנקוף הזמן הלך קולה ונחלש – וזאת בקשר הדוק עם עליית קרנו של עקרון האוטונומיה המקומית (ראו מקרים שבהם גישה זו הוזכרה בעשרות השנים האחרונות: עניין מלינובסקי; דעת המיעוט של המשנה לנשיא מ' חשין בעניין שלום עכשיו, בעמ' 167; ע"א 1644/04 עיריית רמלה נ' מרכז סליקה בנקאית בע"מ, פ"ד ס(3) 330, 338 (2005); בג"ץ 320/96 גרמן נ' מועצת עיריית הרצליה, פ"ד נב(2) 222, 232 (1998)). לאחר שבחנו את סוגי המגבלות החלות על השלטון המקומי בישראל, נפנה כעת אל העבר השני, ונבחן את עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי, אשר מהווה מעין "וקטור נגדי" ופועל לחיזוק מעמדן של הרשויות המקומיות. האוטונומיה של השלטון המקומי 68. לא נסקור במעמד זה את התפתחותו של עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי בפסיקה, והמעוניין להרחיב יעיין במקומות הרלוונטיים (ראו עניין חביש, בפסקאות 61-59 לפסק דינו של השופט מזוז וההפניות שם). נקפוץ היישר לסופו של עניין, ונבהיר כי מדובר בעקרון שאין עוררין על מקומו המרכזי בהגדרת מעמדו וסמכויותיו של השלטון המקומי. נפנה כעת לבחון את ביטוייו העיקריים. נפתח בסוגיה מרכזית שעליה כבר הקדמנו דברים – עקרון חוקיות המינהל. 69. השופט חשין הגדיר את עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי כ"זיקתה הישירה של רשות מקומית לחוק, בלא תיווכן של רשויות שלטון אחרות" (עניין משלב, בעמ' 132). אף אני עמדתי על כך ש"שיטת המשפט הישראלית מכירה באוטונומיה של הרשויות המקומיות לפעול במסגרת סמכותן החוקית" (עניין התאחדות הסוחרים, בפסקה 4 לפסק דיני). תיאור זה מבהיר את כפיפותה של הרשות המקומית לחוק ולסמכות שהוקנתה לה במסגרתו. והנה, מבלי שקם חולק על קיומה של כפיפות כאמור, ניתן להצביע על שינוי הדרגתי ומהותי בהבנת תוכנה. תחת הגישה המוקדמת אשר עמדה באופן נוקשה וצר על החלת עקרון החוקיות ביחס לסמכויותיהן של רשויות מקומיות, התגבשה תפיסה שדוגלת בהפעלת העקרון תוך התחשבות במאפייניהן הייחודיים של הרשויות המקומיות. 70. כך, נקבע כי במקום שבו עומדת לבחינה שאלת סמכותה של רשות מקומית לפעול בתחום מסוים, יש לפרש את הוראות החיקוק המסמיך לאורו של עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי, ואין לחייב קיומה של הסמכה מפורשת בלשון החוק. נביא בהקשר זה את דבריו של השופט פוגלמן, שנכתבו כחלק מדיון בסמכותה של עירייה לגבות אגרת שילוט בגין פרסום על חזית אוטובוסים הנעים בשטחה: "עקרון חוקיות המינהל אינו דורש שכל מעשה של הרשות המינהלית יהיה מעוגן בהסמכה שנקבעה בלשון מפורשת בחוק עצמו. די בכך שבלשון החוק יהיה עיגון לקיומה של סמכות, ושתכלית החוק תתמוך אף היא בקיומה של סמכות, כדי שבהתאם לכללי הפרשנות הנוהגים בשיטתנו, ניתן יהיה לומר כי הרשות היא בעלת סמכות חוקית לפעולה" (עניין מקסימדיה, בפסקה 7 לפסק דינו). קביעה זו נכונה היא ככלל, ונכונה היא על אחת כמה וכמה כאשר עסקינן ברשויות מקומיות, שהן רשויות שלטוניות שנבחרו בבחירות דמוקרטיות. 71. בנוסף לכך, התרחבה הפנייה למקורות הסמכה המעניקים לרשויות המקומיות סמכות פעולה כללית. כפי שהוסבר בפסקאות 56-55 לעיל, המחוקק ומחוקק המשנה בישראל בחרו להעניק לרשויות המקומיות סמכויות פעולה ספציפיות, ואלו נפרסות על פני הוראות חוק שונות ומגוונות. לצד הוראות אלו, קיימות שתי הוראות חוק ייחודיות וכלליות באופיין. סעיף 249(29) לפקודת העיריות קובע כי "[סמכויותיה של עירייה הן] לעשות בדרך כלל, כל מעשה הדרוש לשם שמירה על תחום העיריה, בריאות הציבור והבטחון בו, וכן, ברשותו של הממונה, להקים ולקיים מוסדות לבריאות הציבור ולחינוך, ולסייע להם", ואילו הרישא של סעיף 146 לצו המועצות המקומיות מרחיב עוד יותר ומורה כי "המועצה מוסמכת, בשים לב להוראות השר ובמידה שאין בכך משום סתירה לכל דין, לפעול בכל ענין הנוגע לציבור בתחום המועצה [...]" (הוראה דומה מצויה בסעיף 63(א) לצו המועצות האזוריות). 72. מבלי לערוך סקירה מקיפה של פסקי הדין (המעטים) שעסקו בסעיפים אלה, נציין כי עיון בהם מלמד שככלל, כאשר מתעוררת השאלה אם פעולה מסוימת נעשתה מתוקף סמכותה הכללית של הרשות המקומית, בית המשפט בוחן באופן מהותי אם הפעולה מתיישבת עם אופיו ותכליתו של השלטון המקומי וכן עם האינטרס הציבורי (ראו, בהקשר זה, את פסק הדין בע"א 5048/18 ציון נ' עו"ד פפר – כונס נכסים, פסקה 29 לפסק דינו של השופט ד' מינץ ופסקה 1 לפסק דיני (4.1.2021); עניין מלינובסקי, בפסקאות מ-מ"ח לפסק דינו של השופט רובינשטיין (שם נערכה גם פרשנות לשונית להוראת סעיף 249(29) לפקודת העיריות); בג"ץ 4884/00 עמותת "תנו לחיות" נ' מנהל השירותים הווטרינריים בשדה במשרד החקלאות, פ"ד נח(5) 202, 208 (2004); הנשיא א' ברק סבר כי מסעיף 249 לפקודת העיריות נגזרת סמכותה הכללית של הרשות המקומית "לספק שירותים למען הציבור", וראו את פסק דינו בבג"ץ 4112/99 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד נו(5) 393, 408 (2002); עוד ראו אצל זמיר, הסמכות המינהלית, בעמ' 447-446, שם הוא מסביר כי החוק מעניק לרשויות המקומיות סמכויות גורפות). 73. כמו כן, נקבע בפסיקה כי אף אם לשונו של סעיף הסמכה ספציפי אינה תומכת במסקנה כי הרשות המקומית הוסמכה לפעול בתחום כלשהו, אין הדבר מהווה בהכרח הסדר שלילי, וניתן לפנות לפרשנות לשונית ותכליתית של הוראות ההסמכה הכלליות (בג"ץ 6446/96 העמותה למען החתול נ' עיריית ערד, פ"ד נה(1) 769, 790, 812-811 (1998); אבנרי, בעמ' 348-342). 74. עוד במישור הסמכות, במשך הזמן חל ריכוך בכלל הנוקשה לפיו הרשות המקומית מוסמכת לעסוק בעניינים הנוגעים למישור המקומי בלבד. כך, הפסיקה הכירה באפשרות כי הרשות המקומית תעסוק גם בנושאים הנוגעים לסוגיות לאומיות, אם לאלה השפעה "מיוחדת ונפרדת" על תושבי אותה רשות (ראו את עניין גרינברג, שבו הוכרה סמכותן של רשויות מקומיות המצויות ברמת הגולן לתמוך כלכלית בפעילות ציבורית נגד נסיגה של ישראל מהרמה; עניין שלום עכשיו, שבו הוכרה סמכותן של רשויות מקומיות באזור יהודה ושומרון לממן פעולות הסברה נגד תוכנית ההתנתקות; נגיד, בעמ' 29-25). בנוסף, הוכרה האפשרות כי הרשות המקומית תהא מוסמכת לפעול מחוץ לגבולותיה הגיאוגרפיים, וזאת במקרים חריגים שבהם הדבר מיטיב עם תושביה של הרשות ומשרת את האינטרס הציבורי הכללי (עע"מ 1777/14 חן המקום בע"מ נ' עיריית קרית אונו, פסקה 31 לפסק דינה של השופטת ברק-ארז (16.6.2016); עע"מ 2134/18 עארף נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז חיפה (28.1.2020)). 75. במישור שיקול הדעת של השלטון המרכזי, נקבע כי האוטונומיה המקומית היא שיקול משמעותי שעליו להביא בחשבון בעת בחינת החלטות של השלטון המקומי המובאות לפתחו. משכך, נקבע כי כאשר מובאים חוקי עזר לאישורו של שר הפנים, אין הוא רשאי לבחון את תוכנם מבחינה ערכית. נביא בעניין זה את דבריה של הנשיאה נאור בעניין התאחדות הסוחרים: "אין להפוך את היוצרות. הסמכות לערוך את ההכרעה הערכית במסגרת חוקי העזר נתונה לעירייה, ולא לשר הפנים. אין שר הפנים בוחן אם ההכרעה היא המיטבית לדעתו, אלא אם היא מצויה בגדרי מתחם הסבירות. בהיבט זה, לגישתי, הפרספקטיבה הרחבה המסורה לשר הפנים נועדה, למשל, לוודא כי חוק עזר שחוקקה רשות מקומית מסוימת אינו יוצר החצנה שלילית על רשויות מקומיות אחרות (טלו לדוגמא רשות המחליטה להטמין את אשפתה בשולי גבולותיה בסמוך לעיר אחרת). אכן, הותרת ההכרעה בידי העירייה נועדה להגשים את עקרון האוטונומיה של העירייה. אך מעבר לכך היא נועדה גם להגשים מרכיב מרכזי בחוק ההסמכה, דהיינו מתן משקל מכריע לשיקולים המקומיים, והרי אין כמו העירייה להערכתם של אלו. החלטת שר הפנים נועדה לפקח על חוקיות החלטתה של העירייה, אך לא להחליף את שיקול דעתה" (בפסקה 28 לפסק דינה). באותו עניין הוספתי אני כי שאלת היקף שיקול הדעת המוקנה לשר הפנים בעת בחינתן של החלטות הרשות המקומית תפורש בהתאם לתוכנו של החוק הרלוונטי ולתכליותיו: "על דרך הכלל ניתן לומר שהיקף ההתערבות הלגיטימית של שר הפנים (או רשות אחרת מרשויות השלטון המרכזי) עומד ביחס הפוך להיקף שיקול הדעת הנתון לרשות המקומית בהתאם לחוק המסמיך ולתכליתו" (בפסקה 8 לפסק דיני). ודוק, אמירה זו נכונה ביחס לכל החלטה של השלטון המקומי המובאת לאישורו של שר הפנים, ואין היא מוגבלת רק לבחינתם של חוקי עזר, שמטבע הדברים אפשרות ההתערבות בהם צרה במיוחד. 76. חשיבות מיוחדת נודעת לעקרון האוטונומיה של הרשות המקומית בכל הנוגע להתערבות השלטון המרכזי בהליכי הבחירה ובכהונתם של המוסדות המייצגים ברשות המקומית (ראו את המקרים הבאים, שבהם מנע בית המשפט את התערבות שר הפנים בהליכי בחירות ברשויות המקומיות ובכהונת האורגנים הנבחרים: עניין משלב, עניין חביש, עניין חאג' יחיא). ההגנה על האוטונומיה המקומית בעת קיום בחירות קשורה קשר בל ינתק לזכות לבחור ולהיבחר ברשויות המקומיות, אשר הוכרה כזכות יסוד (עניין משלב, בעמ' 130; עניין חביש, בפסקה 53; עניין התנועה לטוהר המידות, בפסקה 19 לפסק דינו של ממלא מקום הנשיא פוגלמן וההפניות הרבות שם). כך נקבע בעניין יהדות התורה: "כאשר מדובר בבחירות בשלטון המקומי, נוטה הפסיקה להעדיף את התפיסה האוטונומית על פני התפיסה המינהלית. [...] עקרונות היסוד של השיטה משמיעים כי מקום שהמחוקק ביקש להסדיר כהונה בתפקיד ציבורי באמצעות בחירות ברשות המקומית, יש לפרש את הוראתו באופן השומר על צביון של בחירות בשלטון מקומי במדינה דמוקרטית. [...] יש להעניק למונח 'בחירות' את אותה משמעות שהוענקה לו בשיטתנו המשפטית – משמעות המבכרת את האוטונומיה של השלטון המקומי" (בפסקה 40 לפסק דינו של השופט פוגלמן). עוד נזכיר את עניין התנועה לטוהר המידות, שבו קבע בית המשפט כי חוק אשר ביקש לשנות את כללי הבחירות למועצות המקומיות לאחר שההתמודדות לבחירות החלה, יחול רק על בחירות עתידיות. באותו מקרה נקבע כי "בבחירה בין כמה אפשרויות פרשניות, העדיפה הפסיקה ליתן את הבכורה לאפשרות השומרת על האוטונומיה של הרשות המקומית מפני התערבות של השלטון המרכזי" (בפסקה 50 לפסק דינו של ממלא מקום הנשיא פוגלמן). 77. באופן דומה, הוגבל אופן הפעלת שיקול הדעת של שר הפנים ביחס לסמכותו החריגה למנות ועדה (קרואה) שתחליף את מועצת הרשות המקומית ואת ראש הרשות. החוק קובע שני מסלולים אפשריים להפעלת סמכות זו: האחד, המעוגן בסעיף 143(א)(3) לפקודת העיריות ובסעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות, קובע כי השר יקים ועדת חקירה, ורק אם היא תמליץ על סיום כהונת ראש המועצה או על פיזור המועצה, יוכל השר להפעיל את סמכותו באופן זה; האחר, הקבוע בסעיף קטן (א)(2) לאותם סעיפים, מאפשר לשר לקבל את ההחלטה על בסיס שיקול דעתו בלבד ולאחר שהזהיר את הרשות. בית המשפט קבע כי היקף הפגיעה בעקרון האוטונומיה של השלטון המקומי כתוצאה מהדחת הגופים שנבחרו על ידי התושבים, מחייב ככלל את מינויה של ועדת חקירה קודם לקבלת החלטה על ידי שר הפנים: "בהתחשב במידת הפגיעה באוטונומיה של השלטון המקומי הכרוכה בהפעלת הסמכויות הנזכרות, מן הראוי, בדרך כלל ובהעדר נסיבות מיוחדות, להעדיף שימוש בהליך הקבוע בסעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות על פני שימוש בהליך הקבוע בסעיף 38(א)(2) לפקודה. זאת, משום שהפעלת סמכות שר הפנים בהתאם לסעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות תלויה בקיום מנגנון בדיקה מעמיק (באמצעות ועדת החקירה) ובקיום תשתית עובדתית מקיפה בנוגע למצב הרשות המקומית והגורמים שהביאו אותה למצב זה" (עניין חאג', בפסקה 4 לפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש). 78. בית המשפט נדרש אף הוא ליתר ריסון בעת הפעלת ביקורת שיפוטית על החלטותיה של הרשות המקומית, ובייחוד כאשר מדובר בהחלטות שמתקבלות על ידי מועצת הרשות (לדעה שונה ראו בג"ץ 4921/13 אומ"ץ אזרחים למען מנהל תקין וצדק חברתי נ' ראש עיריית רמת השרון, פ"ד סו(3) 135, 192 (2013)). במקום אחר הסברתי כי "הנחת המוצא היא כי רשות מקומית – שהיא רשות נבחרת שחבריה מייצגים את הציבור שאותו נבחרו לשרת – מצויה בעמדה הטובה ביותר לקבוע את סדרי העדיפויות המקדמים את טובת הכלל" (בג"ץ 3865/20 שוקרון נ' המועצה המקומית קרית ארבע, בפסקה 13 לפסק דיני (7.10.2020) (להלן: עניין שוקרון)). בכל הנוגע להקצאת משאבים על ידי הרשות המקומית, נקבע כי "לא תיבחן השאלה אם המשאבים הציבוריים חולקו באופן נבון או אם ניתן היה לחלקם אחרת, אלא אם נפל בהחלטה על הקצאת המשאבים פגם מהותי היורד לשורש העניין, המצדיק את התערבותו של בית המשפט" (עע"מ 662/11 סלע נ' ראש המועצה המקומית כפר ורדים, בפסקה 20 לפסק דינו של השופט פוגלמן (9.9.2014) (להלן: עניין כפר ורדים)). 79. אכן, עולה מן המקובץ כי לאוטונומיה של הרשות המקומית מעמד של כבוד עת מתעורר צורך להפעיל ביקורת על פעולותיה, על ידי השלטון המרכזי או על ידי בית המשפט. ואולם, אין מדובר בערך מוחלט (עניין סולודקין, בעמ' 611; עניין זנלכל, בפסקה 22 לפסק דינו של השופט שטיין). נזכיר בעניין זה את חובותיה של הרשות המקומית, ככל רשות ציבורית, לפעול באופן סביר ומידתי. חובותיה אלה של הרשות נובעות מתפקידה כנאמנת הציבור הרחב, שלו היא מספקת שירותים, ושבלעדיו אין לה זכות קיום. הרשות המקומית נדרשת להגן על האינטרסים והזכויות של תושביה ושל הבאים בתחומה, ועל החלטה המביאה לפגיעה בערכים מוגנים להיות סבירה ומידתית (ראו בהקשר זה את עניין סולודקין, שבו נדון האיזון שעל הרשות המקומית לערוך בין רגשותיהם הדתיים והלאומיים של תושביה לבין חירויות הפרט, וזאת בקשר למכירת בשר חזיר בשטחה; עניין שוקרון, שבו נדונה החלטת המועצה המקומית להתיר שחייה בבריכה הציבורית בהפרדה מגדרית בלבד, תוך פגיעה בזכויותיהם של חלק מהתושבים שביקשו לערוך שחייה מעורבת לנשים ולגברים; עניין כפר ורדים, אשר בו נקבע כי החלטת המועצה המקומית שלא להקים מקווה לטובת התושבות שומרות המצוות של היישוב אינה סבירה). 80. עוד ביחס לכפיפות שיקול הדעת של הרשות המקומית לדרישת הסבירות, הרי שבאותם במקרים שבהם להחלטה לוקאלית של הרשות המקומית צפויה להיות השפעה על הציבור הרחב, על הרשות להביא בחשבון גם את האינטרס החברתי הכללי או הלאומי, ואין היא יכולה להעדיף את האינטרסים של תושביה באופן מוחלט (והשוו לעניין עמק לוד, בעמ' 685-683, שם פורשה באופן מצמצם סמכותה של רשות ניקוז מקומית (שרוב חבריה הם נציגי השלטון המקומי), נוכח החשש כי היא לא תיתן משקל מספק בהחלטותיה לאינטרס הלאומי; עוד ראו: ע"א 8956/17 מנסור נ' המועצה המקומית כוכב יאיר צור יגאל (14.1.2021) (להלן: עניין מנסור), שבו נדונה הפלייתם של מי שאינם תושביה של רשות מקומית בשימוש בבריכת השחייה המקומית). בדומה, כאשר הרשות המקומית נדרשת לעניין שיש לו השפעה על רשויות מקומיות שכנות, עליה להביא בחשבון גם את האינטרסים שלהן בעת קבלת ההחלטה (ראו פסקה 39 לעיל). 81. טרם סיומו של פרק זה, יצוין כי שינוי המגמה ביחס לתפקידו ולסמכויותיו של השלטון המקומי אינו מוגבל רק לפסיקותיו של בית המשפט. בעשרות השנים האחרונות ננקטו מהלכי חקיקה ומינהל רבים שתכליתם להגביר את האוטונומיה המקומית ולאפשר לרשויות מקומיות לפעול ביתר עצמאות תוך מעורבות פחותה של השלטון המרכזי. נפנה בעניין זה לפסק דינו של השופט רובינשטיין בבג"ץ שלום עכשיו, שבו הוא סוקר תחומים שבהם נראה שינוי בכיוון זה, ובהם החינוך והתכנון והבנייה (שם, בעמ' 156-151). נזכיר בהקשר זה שני מהלכים. הראשון, בתחום התכנון והבנייה, כלל רפורמה משמעותית שהסמיכה ועדות מקומיות לעסוק במגוון נושאים (פינקלשטיין וברטוב, בעמ' 133-129). מדובר בהסמכה דיפרנציאלית המגדירה שלושה סוגים של ועדות מקומיות – ועדה מקומית רגילה, ועדה מקומית עצמאית וועדה מקומית עצמאית מיוחדת. ההיגיון המנחה הוא כי ועדות שעומדות בפרמטרים מחמירים יותר של מינהל תקין יוגדרו כוועדות מקומיות עצמאיות או עצמאיות ומיוחדות, והן ייהנו מסמכויות נרחבות יותר (חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 101), התשע"ד-2014, ס"ח 474; להרחבה בעניין ראו אצל פינקלשטיין וברטוב, בעמ' 133-129). בפועל, מעטות הוועדות המקומיות שמוגדרות כעצמאיות, ונכון ל-2023 עמד מספרן על 15 בלבד (שם, בעמ' 132 וההפניות שם). 82. מהלך משמעותי אחר נערך במסגרת תיקון 135 לפקודת העיריות משנת 2014 (חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 135), התשע"ד-2014, ס"ח 296), אשר חל גם על מועצות מקומיות ואזוריות (סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות). תיקון זה מבקש ליצור "ביזור פיסקלי", קרי להבחין בין רשויות בהתאם למצבן הפיננסי, תוך הסרת מגבלות רגולטוריות ביחס לרשויות שנמצאו "איתנות" מבחינה כלכלית. בין ההקלות שמהן נהנות רשויות איתנות נמנה את הפטור מהצורך בקבלת אישורו של שר הפנים לתקציב העירייה השנתי ולעריכת עסקאות במקרקעין (סעיפים 206(ג) ו-188(ב1) לפקודת העיריות, בהתאמה). במסגרת שינויי נהלים של משרד הפנים בשנת 2015 הוגדרה מדרגה נוספת, של רשות "יציבה". רשויות הנמנות על מדרגה זו נהנות מהקלות רגולטוריות מסוימות, אך פחותות מאלה שמהן נהנות רשויות איתנות (לפירוט על תוכן ההסדרים ונתונים על התפלגות הרשויות המקומיות בישראל בין המדרגות השונות, ראו אצל פינקלשטיין וברטוב, בעמ' 129-124). 83. מן הראוי לסיים חלק זה עם דבריו של השופט חשין בפסק דינו בעניין משלב, אשר במסגרתו התבשרנו על הופעתו של עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי בשיטתנו: "חייבים בעלי שררה מן השלטון המרכזי לשוות נגד עיניהם צורך לנהוג כבוד בנבחרי ציבור של רשות מקומית – בהם ובבוחריהם – ולהוסיף ולזכור כי פאטרנליזם כופה של ימים שמכבר אינו עוד עמנו" (בעמ' 131). מסקנות ביניים 84. עד כה סקרנו את מצב הדברים הקיים. התחלנו את הילוכנו בהבנה תיאורטית של שני "הטיפוסים" האפשריים של השלטון המקומי – זה היונק את כוחו מהשלטון המרכזי ותלוי בו וזה האוטונומי. ראינו כי קיימים יתרונות בלתי מבוטלים במודל של שלטון מקומי עצמאי ובעל סמכויות רחבות, הגם שהוא מצריך נקיטת אמצעי זהירות על מנת להתמודד עם החסרונות שעשויים להיות כרוכים בו. בין היתר, הזכרנו את היתרון הדמוקרטי הנובע מהפרדת הרשויות "האנכית" שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי; את גמישותו של השלטון המקומי ואת יכולתו לספק פתרונות מהירים ומותאמים לאוכלוסייה שעל טובתה הוא אמון; ואת חשיבותו כמרכיב בזהותה של הקהילה שאותה הוא מאגד. לאחר מכן הראינו כי מדינות רבות במערב העצימו את כוחן של הרשויות המקומיות בשטחן ועיגנו את מעמדן בחוקה, בעוד שישראל רחוקה מרחק רב מאותן מדינות ומחקרים אמפיריים מיצבו אותה בתחתית הסולם בנושא. 85. לאחר מכן בחנו את ההסדרה המשפטית של השלטון המקומי בישראל – ראינו אילו סוגי רשויות מקומיות קיימים בישראל ומנין רשויות אלה יונקות את כוחן. אף עמדנו על כך שמעמדן עליון על זה של רשות מינהלית "רגילה", נוכח היותן רשויות נבחרות בבחירות דמוקרטיות. חרף מעמדן זה, על הרשויות המקומיות בישראל מוטלות הגבלות רבות, שעיקרן בכפיפותן לרשימת סמכויות ממוקדת שהוקנו להן (עקרון חוקיות המינהל) ובסמכות הנרחבת של השלטון המרכזי, לרבות של דרגים שאינם נבחרים, להתערב בעניינן (אפילו קביעת הסדרי תנועה ברשות המקומית, כמו הצבת רמזור, כפופה לסמכות ההתערבות של המפקח הארצי על התעבורה (תקנה 16 לתקנות התעבורה, התשכ"א-1961). עוד ראינו כי על השלטון המקומי מופעלים לחצים ומגבלות מכל הכיוונים: מלמעלה – בצורת חקיקה ראשית וחקיקת משנה, דרך הפעלת מנגנוני פיקוח ונוכח החובה להביא בחשבון אינטרסים לאומיים; מהצדדים – נוכח חובת הרשות המקומית להתחשב בשכנותיה; ומלמטה – בהיותה של הרשות המקומית רשות שלטונית המופקדת על רווחתם של פרטים, אשר נדרשת להפעיל את סמכויותיה לשם השאת רווחה זו, בהתאם לדין ותוך עמידה בכללי המשפט המינהלי והחוקתי. 86. משם עברנו לבחון את "העיקרון הבסיסי של המינהל המקומי" (עניין התאחדות הסוחרים, בפסקה 25 לפסק דינה של הנשיאה נאור; זמיר, הסמכות המינהלית, בעמ' 453) – הוא עקרון האוטונומיה של הרשות המקומית. ראינו כי הכרה בו הביאה ל"ריכוך" באופן ההחלה של עקרון חוקיות המינהל על פעולתה של הרשות המקומית, ולהעדפה של מבחן מהותי, שבוחן אם הפעולה עומדת בקנה אחד עם אופיו ועם תכליתו של השלטון המקומי וכן עם האינטרס הציבורי הכללי. זאת, מבלי לוותר על הדרישה לקיומו של עוגן לשוני לסמכות הרשות בחוק, הגם שזה אינו נצרך להיות מפורש. עוד ראינו כי עקרון האוטונומיה הביא לצמצום של שיקול הדעת המינהלי המופעל על ידי השלטון המרכזי ביחס להחלטות ולחיקוקים של הרשות המקומית, בייחוד בכל הנוגע להתערבות בבחירות המקומיות. אף עמדנו על כך שלעקרון האוטונומיה של השלטון המקומי קיימים ביטויים במהלכי חקיקה שונים של הכנסת, אשר ביקשו לחזק את מעמדו ולהקנות לו עוד סמכויות. 87. חרף השינויים המשמעותיים שתוארו, השלטון המקומי בישראל עדיין מצוי ב"נחיתות" ביחס לחבריו בשיטות משפט הדומות לזו שלנו. אכן, עליית קרנו של עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי מעניקה לו הגנה מסוימת, אך זאת בכפוף למגבלות: לשלטון המרכזי סמכויות נרחבות המאפשרות לו להתערב בפעולות השלטון המקומי; התלות של השלטון המקומי בזה המרכזי רבה, בעיקר בהיבטי תקצוב; סמכויות השלטון המקומי אינן מוחלטות; ולעיתים הוא פועל ללא ודאות כי הדבר נעשה בסמכות, או נמנע בשל כך מפעילות. 88. עסקינן באישיות משפטית ייחודית – רשות שלטונית אשר עומדת, ברבים מתחומי החיים, בתווך שבין השלטון המרכזי לבין האזרח הפרטי. במקרה אחד היא תמצא עצמה מפעילה את כוחה ביחס לפרט בהתאם למדיניות הלאומית, ובמקרה אחר היא תבקש לקדם את מדיניותה שלה, בניגוד לעמדת השלטון המרכזי. לעיתים התושב יטען נגדה כי היא פוגעת בזכויותיו, ולעיתים היא תבקש להצטרף לתושב בריבו עם השלטון המרכזי, או לריב את ריבה שלה עם השלטון. שאלת מהותה של רשות ציבורית זו לא לובנה עד תום במשפט הישראלי, ואף אנחנו לא נתיימר למצות נושא מורכב זה. מעמדו של עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי – עקרון חוקתי? 89. חוק קרן הארנונה מהווה דוגמה נוספת לריכוזיות של השלטון המרכזי בשיטתנו. הלכה למעשה, באמצעות החוק נושא דיוננו, השלטון המרכזי מכניס את ידו לכיסה של רשות מקומית אחת ומעביר כספים לכיסה של רשות מקומית אחרת. אין ספק כי מדובר בפגיעה של ממש באוטונומיה של השלטון המקומי. נשאלת לפיכך השאלה אם עומדת לרשות המקומית הגנה חוקתית מפני פעולתו של החוק. כפי שראינו, עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי משמש ככלי בפרשנות החוק ובפרט בפרשנות סמכותה של הרשות המקומית, והוא מהווה שיקול רב משקל שיש להביא בחשבון בעת הפעלת שיקול הדעת המינהלי והשיפוטי. ואולם, על מנת שניתן יהיה לעשות בו שימוש במסגרת ביקורת שיפוטית על תוכנו של חוק, יש להכיר בו כעקרון בעל מעמד חוקתי. כך מבקשים מרכזי השלטון המקומי כי נעשה, ומשכך נעבור לבחון את טענותיהם בעניין. 90. מרכזי השלטון המקומי מציעים מספר עוגנים להכרה בעקרון האוטונומיה של השלטון המקומי כעקרון חוקתי, וזאת בהתבסס על כתיבתו של המלומד ישי בלנק (כפי שהוצגו במאמרו העיר והמשפט). בלנק, ומרכזי השלטון המקומי בעקבותיו, מציעים שלושה מודלים חוקתיים לעקרון האוטונומיה של השלטון המקומי: לפי המודל הראשון, השלטון המקומי הוא אחד מיסודותיו האינטגרליים של שיטת המשטר בישראל, ואוטונומיה מקומית היא הכרחית לשם קיומו ותפקודו של מוסד זה. לפי המודל השני, עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי נובע מזכות אישית של הפרט לשלטון עצמי מקומי. נקודת המוצא של מודל זה היא כי לכל אדם הזכות להיות חלק מעיצוב הנורמות המסדירות את חייו. במישור הארצי, הדבר מקבל ביטוי בזכות לבחור ולהיבחר (הגם שבלנק מציין שניתן להשתית זכות זו גם על הזכות לכבוד, במובנה כזכות לאוטונומיה של הפרט), אשר הוכרה על ידי בית המשפט כחלה גם במישור המקומי. עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי הוא תולדה טבעית של זכות זו, שכן בהיעדרו, הזכות לבחור ולהיבחר בבחירות המקומיות מתרוקנת מתוכן. המודל השלישי גורס כי הרשות המקומית היא ישות משפטית הזכאית לזכויות, ולא רק לסמכויות לפעול. לפי תאוריה זו, יש להעניק לרשות המקומית זכויות על מנת להגן עליה מפני התערבות של השלטון המרכזי, אף אם מדובר בזכויות שונות במהותן מהזכויות המוקנות לפרט. 91. קולמוסין נשברו ומקלדות נשחקו בשאלת מעמדו החוקתי של השלטון המקומי. אפנה בעניין זה לסיכום הדברים בפסק דינה של השופטת ברק-ארז בעניין התנועה לטוהר המידות: "למרבה הצער, מערך חוקי היסוד בישראל אינו כולל התייחסות מפורשת למעמדן של הזכות לבחור והזכות להיבחר במישור השלטון המקומי, מעבר להסדרים הקבועים בחקיקה ובפסיקה. זהו חסר גדול במערך חוקי היסוד שלנו, וראוי להפנות אליו זרקור. למעשה, זהו 'ענף' של חוסר גדול יותר הקיים במערכת המשפט שלנו – היעדר הסדרה חוקתית של מעמדו של השלטון המקומי בחוקי היסוד. השלטון המקומי הוא מרכיב חשוב ומשמעותי במערך השלטון בישראל, והיעדרה של הסדרה חוקתית שלו (בשונה מההסדרה החוקתית הקיימת ביחס לשלטון המרכזי בחוקי היסוד) מעוררת קושי" (בפסקה 4 לפסק דינה; וראו את פסקה 2 לפסק דינה של הנשיאה (בדימ') חיות באותו עניין) (הדגשה הוספה – י"ע)). עניין התנועה לטוהר המידות, כמו גם מקרים אחרים שבהם התעוררו שאלות מהמישור החוקתי ביחס לשלטון המקומי, התמקד בעיקרו במעמדה של הזכות לבחור ולהיבחר בבחירות המקומיות – אם מדובר בזכות חוקתית המעוגנת בחוק יסוד או אם מדובר בזכות חוקתית ללא עיגון בחוק יסוד, ומה נפקותה של הבחנה זו (ראו בעניין התנועה לטוהר המידות, בפסקה 19 לפסק דינו של ממלא מקום הנשיא פוגלמן). בכל אופן, ענייננו בעקרון האוטונומיה של הרשות המקומית, ולא בזכות לבחור ולהיבחר, הגם שהשניים ודאי קשורים (וראו פסקה 76 לעיל). 92. העיון בתפקידו של השלטון המקומי במדינתנו (חרף חולשותיו שעליהן עמדנו לעיל), כמו גם בשורשיו ההיסטוריים, מלמד כי השלטון המקומי הוא יסוד שאין בלתו במשטר הדמוקרטי הישראלי. אף לא נראה לי שארחיק לכת אם אומר כי השלטון המקומי הוא אותה "רשות רביעית", אחות לשלוש הרשויות המוכרות לנו היטב (לעיתים זוכה התקשורת לכינוי "הרשות הרביעית", וראו לדוגמה: דנ"א 2121/12 פלוני נ' דיין אורבך, פ"ד סז(1) 667, 812 (2014) (שם השופט רובינשטיין מצטט את מאמרו של השופט י' זמיר "העיתונות הכתובה: כוח וביקורת" (ספר שמגר – מאמרים חלק א 25, 30-29 (2003)); רע"א 6557/20 ערוץ 10 החדש בע"מ נ' שרת התרבות והספורט, פסקה 59 לפסק דינו של השופט נ' סולברג (13.3.2024) (שם הוא מפנה לאותו קטע ממאמרו של זמיר); בג"ץ 2996/17 ארגון העיתונאים בישראל - הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' ראש הממשלה, פסקה 35 לפסק דינו של המשנה לנשיאה ח' מלצר (23.1.2019)). 93. ואולם, דומה כי במצב הדברים דהיום ובמסגרת העתירות שלפנינו, קיים קושי להכיר בעת הנוכחית במעמדו החוקתי של השלטון המקומי והאוטונומיה המקומית הנגזרת מכך. אף אם היינו פוסעים בנתיב שסימנו מרכזי השלטון המקומי, ומניחים כי לעקרון האוטונומיה המקומית מעמד חוקתי, סבורני כי מקומו היה בחוקה המוסדית, ולא במגילת זכויות האדם, שכן הוא נוגע במהותו ליחסים בין רשויות השלטון (להבחנה בין ערכי החוקה העוסקים בעקרונות המשטר לבין ערכי החוקה העוסקים בזכויות הפרט, ראו: ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221, 277, 522 (1995); בג"ץ 3166/14 גוטמן נ' מדינת ישראל, פסקה 18 לפסק דינו של הנשיא (בדימ') א' גרוניס (12.3.2015)). מרכזי השלטון המקומי ביקשו לטעון כי הפגיעה הנטענת בעקרון האוטונומיה של הרשות המקומית אינה עומדת במבחניה של פסקת ההגבלה, ואולם, הפסיקה טרם הכריעה בשאלת האפשרות להחיל את פסקת ההגבלה על עקרונות משטריים-מוסדיים שאינם באים במגילת הזכויות (ראו בג"ץ 5969/20 שפיר נ' הכנסת, פסקה 65 לפסק דינה של הנשיאה חיות וההפניות שם (23.5.2021); אהרן ברק "פסקת הגבלה משתמעת (שיפוטית)" ספר אליהו מצא 84, 97-95 (אהרן ברק ואח' עורכים 2015); לדיון באפשרות להורות על בטלות חוק על בסיס עקרונות שלא עוגנו בחוקי היסוד, ראו: בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' שר האוצר, פ"ד סג(2) 545, 656-655 וההפניות שם (2009)). תהייה זו בעלת משנה תוקף מקום שבו, כבענייננו, מדובר בעקרון שאף אין לו עיגון בחוק יסוד. מרכזי השלטון המקומי לא דנו בשאלת המסגרת העיונית המתאימה לבחינת טענתם, ומטעם זה אף אנו איננו חייבים להידרש לעומקה של שאלה מורכבת זו. 94. בכל הנוגע לטענת מרכזי השלטון המקומי כי קיימת זכות פרט לשלטון עצמי מקומי הנובעת מן הזכות לבחור ולהיבחר, הרי שאין העתירות הנוכחיות מתאימות לבחינת טענה זו, שכן אף אם הייתי נכון להניח כי קיימת זכות אישית כאמור (ואיני נדרש לכך כלל ועיקר), הרי שחוק קרן הארנונה נוגע לה לכל היותר באופן רחוק [במאמר מוסגר: שאלה נוספת, שעולה בשולי הדיון במסגרת העתירות הנוכחיות, נוגעת לזכותו של הפרט לחיות בקהילה בעלת הגדרה מסוימת. סוגיה זו התעוררה ככלל כחלק מהדיון בחופש ההתאגדות ביישובים קהילתיים מכוח פקודת האגודות השיתופיות (ראו בעניין זה את הדעות השונות בבג"ץ 2311/11 סבח נ' הכנסת (17.9.2014); עוד ראו: עניין מנסור, בפסקה 63). יש הבדל בין זכות זו לבין עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי, שלעמדת מרכזי השלטון המקומי מתקיים ביחס לשלטון מקומי ככלל, ולא רק ביחס ליישובים שהוקמו מכוח פקודת האגודות השיתופיות]. משהשלמנו את הדיון בעקרון האוטונומיה של השלטון המקומי וראינו כי במסגרת העתירות דנן לא הונחה התשתית להכיר בו כעקרון חוקתי, המסקנה היא כי אין מקום לבחון את חוק קרן הארנונה לאורו. אם כן, נעבור לבחון את הטענות שהועלו בעתירות בעניין פגיעתו של החוק בזכות היסוד לקניין. בחינה חוקתית של חוק קרן הארנונה 95. ביקורת שיפוטית על חוקתיות חוק של הכנסת היא מלאכה המחייבת את בית המשפט להפגין ריסון שיפוטי, והדבר נכון במיוחד מקום שבו מדובר בחוק שעניינו במדיניות כלכלית-חברתית, כבענייננו (בג"ץ 4406/16 איגוד הבנקים בישראל (ע"ר) נ' כנסת ישראל, פסקה 33 לפסק דינה של הנשיאה נאור (29.9.2016) (להלן: עניין איגוד הבנקים); בג"ץ 517/24 ירמייב נ' הכנסת, פסקה 9 לפסק דיני (24.7.2024) (להלן: עניין ירמייב); בג"ץ 334/21 הסתדרות מדיצינית "הדסה" נ' כנסת ישראל, פסקה 34 לפסק דינו של השופט ע' גרוסקופף (23.11.2021)). ביחס לחוקים מסוג זה, הובהר כי "ככל שהתערבות שיפוטית במעשה חקיקה של הכנסת הינה צרה ומוגבלת, כך מצומצמת היא פי כמה בנושאי חקיקה העוסקים בתחומי משק וכלכלה, הכרוכים בהיבטים חברתיים וכלכליים רחבי-היקף. [...] תחומים אלה נתונים במובהק לקובעי המדיניות, שלהם הראייה הכוללת, בצד המידע הנדרש לענין המומחיות בקביעת סדרי העדיפות הלאומיים והאיזונים הפנימיים הנדרשים ביניהם" (בג"ץ 6304/09 לה"ב – לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 63 (2.9.2010) (להלן: עניין לה"ב)). נרשום לנו הערת אזהרה בעניין זה כבר בראשית הדברים, ונפנה לבחון את טענות העותרים בדבר אי חוקתיות חוק קרן הארנונה. 96. בבג"ץ 4156/23 טענו העותרים כי חוק קרן הארנונה פוגע בזכויות יסוד מבלי שהוא עומד בתנאיה של פסקת ההגבלה הקבועה בסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. כך, ובהתקשר לחוק בכללותו, נטען כי החוק גורם לפגיעה בלתי חוקתית בזכות לקניין של הרשויות המקומיות ושל תושביהן. הגם שהזכות לקניין היא זכות יסוד בסיסית בשיטתנו, יש לבחון כיצד היא חלה, אם בכלל, בנסיבות ענייננו. ודוק, עסקינן בטענות לפגיעה בזכות היסוד לקניין, הן של תושבי הרשות המקומית והן של הרשות עצמה. יש להבחין בין טענות אלה, אשר נשענות על זכות חוקתית מוכרת במשפט הישראלי, לבין הטענה שבה עסקנו קודם לכן שעניינה בעקרון האוטונומיה של השלטון המקומי, שלו ביקשו מרכזי השלטון המקומי להעניק מעמד חוקתי. האם רשויות מקומיות נהנות מהגנתם של חוקי היסוד? 97. הפסיקה הכירה באפשרות להחיל את חוקי היסוד הנוגעים לזכויות היסוד של הפרט על תאגידים פרטיים, וזאת כאשר מדובר בזכות המתאימה לכך מבחינת טיבה (לדוגמה: בג"ץ 5872/07 איגוד מפיקי סרטים וטלוויזיה בישראל נ' הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו, פסקה 33 לפסק דינה של השופטת חיות (27.10.2010); בג"ץ 6971/11 איתנית מוצרי בניה בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקה 16 לפסק דינו של השופט נ' הנדל (2.4.2013) (להלן: עניין איתנית); עניין איגוד הבנקים, בפסקה 34 לפסק דינה של הנשיאה נאור; לביקורת על ההצדקות להחלת הגנה חוקתית על תאגידיים פרטיים, ראו במאמרו של עופר סיטבון "על בני אדם, תאגידים ומה שביניהם – האם חוק -יסוד: כבוד האדם וחירותו צריך לחול על תאגידים?" קרית המשפט ח 107 (התשס"ט); דפנה ברק-ארז "פתח דבר: לשים את האדם במרכז – על מקומו של האדם במשפט" עיוני משפט לט 5, 43-40 (2016)). 98. הפסיקה לא קיימה דיון מקיף באפשרות להחיל זכויות יסוד על תאגידים ציבוריים, ועל רשויות שלטוניות בפרט, ואף בספרות הכתיבה על כך מועטה. השופטת ביניש התייחסה לסוגיה בפסק דינה בבג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14, 67 (2004) (להלן: עניין ארגון מגדלי העופות), שם קבעה את הדברים הבאים: "נראה שניתן לקבוע כי לפחות חלק מן התאגידים הציבוריים יכולים להיות בעלי זכויות יסוד חוקתיות מסוימות (למעט זכויות שעל-פי טיבן אינן מתאימות כי תהיינה לתאגיד) אף ללא הכרעה בשאלה הכללית אם ניתן להחיל על כל רשויות השלטון, או אף על כלל התאגידים הציבוריים, את זכויות האדם שבחוקי היסוד. התאגידים הציבוריים אינם עשויים מיקשה אחת; חלקם קרובים יותר במהותם לרשות שלטונית ואחרים קרובים יותר במהותם לתאגיד פרטי [...]. על-כן ניתן לכאורה לומר שהחלתן של זכויות היסוד על תאגידים ציבוריים ושל מידת ההגנה החוקתית עליהם תיקבע על-פי מהותו של התאגיד הציבורי. ככל שהתאגיד הציבורי רחוק יותר במהותו מרשות שלטונית וקרוב יותר במהותו לתאגיד פרטי – בין היתר מבחינת אופי התפקידים שהוא ממלא ותכלית הקמתו ומבחינת המבנה שלו והרכבו – כן תגבר הנטייה להכיר בו כנושא זכויות אדם המוענקות לתאגיד פרטי, ולהפך" (הדגשות הוספו – י"ע). פרט להתייחסות זו, נציין כי בפסיקה הובעה הדעה כי ספק אם נכון להחיל הגנה חוקתית ביחס לתאגידים ציבוריים (בג"ץ 6051/08 המועצה המקומית ראש פינה נ' השר לשירותי הדת, פסקה 28 לפסק דינו של השופט מלצר (8.5.2012)), ומנגד הוצגה באופן כללי העמדה כי ככל שהזכות הנדונה מתאימה לכך מבחינת אופייה, אין קושי במהלך זה (אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות חוקתית 441 כרך שלישי (1994) (להלן: ברק, פרשנות חוקתית)). העמדה העולה מן האמור היא כזו המסתייגת מפריסת זכויות היסוד על רשויות שלטוניות, הגם שהדבר לא הוכרע. ננסה אנו לתת בדבר סימנים. 99. במבט ראשון ניתן לסבור כי קיים קושי במתן הגנה לרשויות ציבוריות, ואף יותר מכך לרשויות שלטוניות, באמצעות זכויות היסוד המוענקות לפרט. ראשית, ההכרה בזכויות היסוד נועדה בראש ובראשונה להגן על הפרט מפני רשויות השלטון. מתעוררת שאלה אם אפשרי ורצוי כי רשות מקומית תהנה מהגנה מסוג זה, או שמא העיסוק ביחסיה עם השלטון המרכזי צריך להיעשות אך ורק במסגרת הסדרים משטריים-מוסדיים (ניתן לקרוא ברוח זו את פסק דינה של השופטת ביניש בעניין שלום עכשיו, בעמ' 200). שנית, עשוי להתעורר קושי במצב שבו זכותה החוקתית של הרשות המקומית, ככל שישנה כזאת, תתחרה עם זכותם החוקתית של תושביה. שלישית, יש הסוברים כי הרחבת פריסתן של זכויות היסוד יתר על המידה תביא בסופו של דבר לפיחות בערכן, והכרה בתחולתן של זכויות יסוד גם ביחס לרשויות שלטוניות עשויה להיתפס כצעד בכיוון זה (ראו את עמדתו של חברי, השופט סולברג, בבג"ץ 6942/19 צ'באנו נ' שר הפנים, פסקה 11 לחוות דעתו (12.7.2023); עוד ראו את פסק דינו של השופט פוגלמן בבג"ץ 10662/04 חסן נ' המוסד לביטוח לאומי, פ"ד סה(1) 782, 854 (2012); ואת פסק דינו של השופט גרוניס בבג"ץ 7052/03 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים, פ"ד סא(2) 202 (2006) (להלן: עניין חוק איחוד משפחות)). רביעית, קיימת טענה לפיה הגנה חוקתית כאמור תקשה על גמישותו של השלטון המרכזי בקביעת מדיניות ויישומה ביחס למישור המקומי (Josh Bendor, Municipal Constitutional Rights: A New Approach, 31 YALE L. & POL'Y REV. 389 (2012) (להלן: בנדור)). 100. מנגד, קיימים אינטרסים של הרשות המקומית אשר ניטה לחשוב שמצדיקים הגנה חוקתית, בייחוד במקום שבו לא ניתן לייחס אותם לתושב מסוים שלה. זהו המצב, לדוגמה, בכל הנוגע לזכות לקניין הציבורי שבשטחי הרשות המקומית, שהיא אף בעליו הטבעי. מצדו האחר של אותו המטבע, ניתן לטעון כי קיים צורך במתן הגנה חוקתית לרשות המקומית כאשר פעולה של השלטון המרכזי כרוכה בנזק לתושבי הרשות. כפי שהסביר פרופ' ברק ביחס לתאגידים פרטיים: "שלילת ההכרה בתאגיד כבעל זכות אדם תפגע, בסופו של דבר, גם בבני האדם 'המסתתרים' מאחורי התאגיד. דבר זה גורר אחריו תוצאות חמורות לפרט (בן אדם)" (ברק, פרשנות חוקתית, בעמ' 440). היגיון זה עומד בעינו אף ביחס לרשויות מקומיות, אשר פגיעה בהן עשויה "להשתרשר" לפרטים החיים תחתיהן. לפי טיעון אחר, כאשר עסקינן ברשות מקומית שתושביה שייכים לאוכלוסייה מוחלשת, הענקת זכות חוקתית לרשות המקומית תאפשר לרשות להגיש תביעות שתושביה לא היו מגישים בשל חוסר נגישות, כלכלית או תרבותית, למוסדות המשפט (בנדור, בעמ' 394, 420; ואולם פתרון לכך עשוי להיות מתן זכות עמידה לרשות המקומית, מבלי שהיא תיהנה מהגנה חוקתית על הזכות הנפגעת). מעניין לציין כי ישנן מדינות שבחרו להעניק זכויות חוקתיות לרשויות המקומיות, ובכך דחו את הגישה הקובעת כי אלה אינן יכולות כשלעצמן ליהנות מהגנתה של זכות חוקתית (לדוגמה, סעיף 28 לחוק היסוד הגרמני מעניק לרשויות המקומיות זכות יסוד לשלטון עצמי; סעיף 165 לחוקה הפולנית קובע כי יחידות של ממשל מקומי ייהנו מזכויות קניין). 101. יש לבחון בזהירות רבה ובקפידה טענה לפיה רשות שלטונית נהנית מהגנתה של זכות יסוד אשר באופן טבעי מוענקת לפרטים שביחס אליהם מפעילה הרשות את כוחה. לעניין זה, אין זכות יסוד אחת דומה לרעותה, וכל אחת מצריכה הכרעה בדבר זהות הנהנה ממנה, קרי, אם מדובר ברשות המקומית או בתושביה, ובדבר אופן תחולתה (אם בכלל). כאמור לעיל, הרשות המקומית היא יצור משפטי בעל מאפיינים ייחודיים, והבחינה המשפטית של טענות חוקתיות הנוגעות לה צריכה להיעשות בהתאם. בחינת הטענה לפגיעה בזכות הקניין 102. בכל הנוגע לזכות היסוד לקניין, הפסיקה קבעה כי זו מתפרסת אף על קניין המצוי בבעלותה של הרשות המקומית: "הגישה המקובלת במשפט היא כי ההגנה החוקתית על הקניין ניתנת גם לרשות ציבורית כבעלת קניין. זכות הקניין של הרשות המקומית נתפסת כזכות המשקפת את מכלול זכויותיהם של הפרטים המרכיבים אותה. תפיסה זו מובילה להכרה בקיום הגנה חוקתית לקניין הרשות הציבורית, המוענקת, למעשה, לזכויותיהם הקנייניות של תושבי אותה רשות. קניינה של הרשות המקומית נתפס כקניינו של הציבור אותו היא מייצגת, וכקניינו של כל אחד ואחד מתושביה. הרשות המקומית, כבעלת מקרקעין, משמשת נאמן לציבור תושביה, והיא חבה לציבור זה חובת אמון; היא מחזיקה את הקניין הציבורי שבבעלותה לטובת ציבור התושבים המתגוררים בתחומה, והיא מופקדת על ניהולו, שמירתו וניצולו בדרך המיטבית לרווחת התושבים" (בר"מ 4443/03 עיריית חולון נ' רשות שדות התעופה בישראל, פסקה 40 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה (17.7.2011)). במסגרת פסק דינה באותו מקרה, הצטרפה השופטת ארבל לעמדתה של השופטת פרוקצ'יה וקבעה כי "המשפט מכיר בהגנה חוקתית על קניין הרשות המקומית. שכן קניינה של הרשות הוא קניינו של הציבור שבתחומה, כמו גם קניינו של כל אחד ואחת מתושביה". 103. בנוסף לטענה כי חוק קרן הארנונה פוגע בזכות הקניין של הרשות המקומית, טענו העותרים כי הוא פוגע אף בקניינם של תושבי הרשות. טענה דומה קיבלה התייחסות בבג"ץ 7138/03 המועצה המקומית יאנוח-ג'ת נ' שר הפנים, פ"ד נח(5) 709 (2004) (להלן: עניין יאנוח-ג'ת). באותו מקרה נדון חוק שקבע את איחודן של מספר רשויות מקומיות. העותרים טענו כי החוק מביא לפגיעה בלתי חוקתית בזכות היסוד שלהם לקניין, וזאת, בין היתר, כתוצאה מפגיעה במתקנים הציבוריים שבתחומי הרשות המקומית שבה הם גרים, וכתוצאה מאיחוד התקציב של הרשות המקומית שאליה הם משתייכים עם התקציב של רשות אחרת, שמצבה משופר פחות. המשנה לנשיא (בדימ') ת' אור דחה את הטענה לקיומה של זכות קניין לתושבים ביחס למתקני הרשות: "איני סבור כי קיימת לתושביה של רשות מקומית זכות קניין במתקניה הציבוריים של הרשות המקומית בין שהשתתפו באופן אקטיבי במימון הקמתם ובין שלאו. המתקנים הציבוריים והמבנים הציבוריים הינם קניין הרשות המקומית. לתושבי הרשות המקומית קיימת אך זכות השימוש במתקנים ובמבנים הציבוריים, כשאין איסור על כך על-פי דין, מבלי לגרוע מזכותם של אחרים להשתמש בהם. [...] לא קיימת לתושבי המועצות המקומיות העותרות זכות קניינית, חוקתית במתקני המועצות בין שהשתתפו במימונם במישרין [...] ובין שבעקיפין" (שם, בעמ' 718). בדומה, נדחתה טענת העותרים לפגיעה בקניינם כתוצאה מאיחוד תקציבי הרשויות המקומיות. נקבע, כי "פגיעה כזו אינה פגיעה בקניינו של כל אחד מתושבי הרשות" (שם, בעמ' 718). 104. ספק אם ההנמקה בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה – קרי, כי "קניינה של הרשות המקומית נתפס כקניינו של הציבור אותו היא מייצגת, וכקניינו של כל אחד ואחד מתושביה" (הדגשה הוספה – י"ע) – מתיישבת עם הקביעות בעניין יאנוח-ג'ת. ההנמקה במקרה הראשון קובעת כי לכל תושב זכות קניין בקניין הציבורי (וראו בעניין זה אף את עמדתו של השופט חשין בבג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא(4) 1, 152 (1996)), ואילו ההנמקה במקרה השני קובעת כי אין לו לתושב זכות קניינית שכזו. להבחנה זו נפקות של ממש במקרה כמו זה שלפנינו, שכן, כפי שציינו המשיבות, מנגנון הגבייה של חוק קרן הארנונה נוטל כספים רק מהארנונה לעסקים. במצב זה, לתושבי הרשות זיקה קניינית חלשה יותר לכספים המופרשים, שכן אלה אינם באים בהכרח מכיסם. בכל אופן, הפסיקה תמימת דעים על כך שהזכות הקניינית ברכושה של הרשות המקומית מיוחסת לרשות עצמה (בין אם בנוסף לתושביה ובין אם לאו), ולפיכך נמשיך ונבחן את הטענות לפגיעה בזכות זו. 105. הפגיעה הנטענת לקניין בענייננו נובעת ממנגנון המס המוסדר בחוק קרן הארנונה (להגדרת "מס" ראו: בג"ץ 1195/10 מרכז השלטון המקומי נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקה מח (13.11.2014); אלפרד ויתקון ויעקב נאמן דיני מסים 5-4 (מהדורה רביעית, מורחבת ומתוקנת, 1969)). מדובר במנגנון דו שלבי: בשלב הראשון גובה הרשות המקומית את הארנונה ממי שמחזיקים במקרקעין בשטחה, ובשלב השני גובה המדינה סכום מקופת הארנונה של הרשות המקומית לקרן הארנונה. עמדות שונות הובעו בשאלה אם הטלת מיסים מהווה פגיעה בזכות לקניין, והפסיקה לא הכריעה ביניהן (לסקירת הנושא ראו בג"ץ 3734/11 דודיאן נ' כנסת ישראל, פ"ד סו(1) 65, 95-94 וההפניות שם (2012)). אף אנו איננו נדרשים להכריע בסוגיה, שכן הצדדים לא ביקשו לערוך בה דיון ממצה. יחד עם זאת, יש מקום לטענת המשיבות כי מקום שבו המס ניטל מארנונה לעסקים, הפגיעה בקניין חלשה יותר מאשר במצב שבו המס ניטל מארנונה למגורים המגיעה מתושבי הרשות. 106. טרם נמשיך, אסיר מעל דרכנו את טענת העותרים, אותה הם ביססו על הדיון בעניין יקותיאלי, כי יש לפסול את חוק קרן הארנונה משום שהוא הופך את הארנונה למס לאומי, תוך חריגה מהכלל שלפיו תכליתה לשרת את המישור המקומי בלבד. רבות ההבחנות בין הסוגיה שלפנינו לבין זו שנדונה בעניין יקותיאלי, אולם דיינו בכך שלהבדיל מאותו מקרה, אשר בחן תקנות שהתקין שר הפנים דרך הפריזמה של המשפט המינהלי, העניין שלפנינו עוסק בחוק של הכנסת, ומשכך יש לבחנו בכלים שונים. העותרים לא הפנו לעקרון חוקתי האוסר על הכנסת להפנות משאבים של הרשות המקומית לתכליות לאומיות, וטענתם בעניין זה מהווה "קפיצה" מהמישור המינהלי לזה החוקתי. כמו כן, נזכיר כי כבר היום החוק מאפשר לשר הפנים להורות על חלוקת הכנסות מארנונה שאינה למגורים בין רשויות מקומיות סמוכות, באופן החורג מהתכלית המקומית שצוינה על ידי העותרים (סעיפים 9א ו-9ב לפקודת העיריות וסעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות). לאחר שאמרנו זאת, נשוב ונתמקד בכלל שרלוונטי לענייננו, והוא האיסור על פגיעה בזכות לקניין אלא בהתאם להוראות פסקת ההגבלה. 107. עודנו באים לבחון את טענות העותרים בבג"ץ 4156/23 בכל הנוגע להתקיימות מבחני פסקת ההגבלה, אציין כי אלה כמעט ואינן עוסקות בפגיעה בזכות לקניין והעותרים התמקדו בבחינת החוק בראי פגיעתו הנטענת בזכות לשוויון (זאת בהתייחס להסדר המיוחד בעניינן של רשויות מקומיות ביהודה ושומרון המעוגן בסעיף 20 לחוק – סוגיה שלגביה הוצא כאמור צו על-תנאי ועל כן היא חורגת מגבולות פסק דין זה). משכך, ניתן היה לכאורה לעצור את הדיון בשלב זה, ולקבוע כי לא הוכחה פגיעה בלתי חוקתית בזכות לקניין. עם זאת, נוכח הסוגיות כבדות המשקל שמעורר החוק, ובהתחשב בכך שמרכזי השלטון המקומי טענו לפגיעה באוטונומיה הפיסקלית של הרשויות המקומיות, טענה שעניינה למעשה בקניינן – מצאתי לבחון טענות שהועלו אף בעתירתם ביחס לאי עמידת החוק בתנאי פסקת ההגבלה. אקדים ואומר כי מסקנתי היא שבכל הנוגע לזכות לקניין החוק עומד במבחני פסקת ההגבלה. 108. העותרים התמקדו בשאלת היותו של ההסדר מידתי, ולפיכך אף אנו נתמקד בסוגיה זו (למבחניה של פסקת ההגבלה, ראו, מיני רבים: בג"ץ 3201/18 ג'בארין נ' ועדת האתיקה של הכנסת, פסקאות 30, 39-33 וההפניות שם (22.6.2021)). מבחני המשנה של המידתיות תוארו לעיתים קרובות בפסיקה, ונפנה לתמציתם כפי שהובאה בפסק דינה של השופטת ארבל בבג"ץ 7245/10 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' משרד הרווחה, פ"ד סו(2) 442, 497 (2013) (להלן: עניין החיסונים): "המבחן נחלק לשלושה מבחני משנה שעל שלושתם להתקיים על מנת שיקבע כי הפגיעה היא מידתית. מבחן המשנה הראשון הוא 'מבחן ההתאמה' או 'מבחן הקשר הרציונאלי'. בהתאם למבחן זה נדרש קשר של התאמה בין האמצעי למטרה. מבחן המשנה השני הוא מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה. לפי מבחן זה על המחוקק לבחור באמצעי שמשיג את התכלית החקיקתית ואשר פגיעתו בזכות האדם היא הפחותה. מבחן המשנה השלישי הוא מבחן המידתיות במובן הצר. הוא בוחן את היחס הראוי בין התועלת הצומחת מהשגת התכלית הראויה לבין היקף הפגיעה בזכות החוקתית". 109. קיומו של קשר רציונלי בין האמצעי למטרה. לפי המשיבות, תכליות חוק קרן הארנונה הן שתיים: הראשונה, תמרוץ רשויות מקומיות להוציא היתרי בנייה למגורים באמצעות הגדלת הכנסותיהן השוטפות ממתן היתרים, באופן שיגביר את האטרקטיביות הכלכלית (או יקטין את אי האטרקטיביות הכלכלית) שבקליטת תושבים חדשים. השנייה, צמצום פערים כלכליים בין רשויות מקומיות, הנובעים, בין שאר דברים, מהעלות הכרוכה בקליטת תושבים חדשים, אותה יש לרשויות מקומיות קושי לממן ללא הכנסה מספקת מארנונה לעסקים. 110. העותרים טענו כי חוק קרן הארנונה אינו מגשים תכליות אלה. בכל הנוגע לתכלית הראשונה של עידוד מתן היתרי בנייה, נטען כי החוק דווקא יפגע בתמריץ של רשויות מקומיות חזקות להגביר את הבנייה למגורים בשטחן, באשר הסכום שהן יפרישו מתוך הארנונה לעסקים יגדיל את הגירעון המובנה בארנונה למגורים. עוד נטען כי החקיקה מבוססת על ההנחה השגויה כי קיים חוסר במתן היתרי בנייה למגורים בהיותה של הארנונה למגורים גירעונית, ואולם נתוני הלמ"ס מלמדים כי בשנים האחרונות השלטון המקומי בישראל עבר את היעדים שנקבעו ביחס למספר היתרי הבנייה למגורים. כך, בעוד שהממשלה קבעה יעד של הוספת 55 אלף יחידות דיור בשנים 2025-2021 (החלטה 2457 (דר/131) של הממשלה ה-34 "תכנית אסטרטגית לדיור" (2.3.2017)), הרי שבשנת 2021 הונפקו היתרי בנייה עבור כמעט 74 אלף יחידות דיור ובשנת 2022 הונפקו כמעט 78 אלף היתרים. העותרים טענו בנוסף כי המשיבות לא הציגו נתונים המלמדים כי המענקים מהקרן צפויים להגדיל את הכדאיות הכלכלית של הוצאת היתרי בנייה ליחידות דיור. לטענתם, מענק של 1,850 ₪ ליחידת דיור, כפי שקובע סעיף 4 לחוק, מכסה לכל היותר שליש מהגירעון הנגרם כתוצאה מההשקעה בתושב שיקבע בה את מגוריו. 111. בכל הנוגע לתכלית השנייה, העותרים טענו כי מנגנון חלוקת כספי הקרן הקבוע בסעיף 4 לחוק יוצר עיוותים ומביא לתוצאות בלתי רצויות. זאת, לטענתם, משום שהקריטריון של מספר היתרי הבנייה לשם קביעת גובה המענק שאותו תקבל הרשות המקומית אינו משקף צורך כלכלי. את טענתם הם סומכים על טבלת הנתונים של מרכזי השלטון המקומי (יוזכר כי מדובר בטבלה אשר מציגה את הניתוח שלהם לאופן שבו החוק צפוי להשפיע על רשויות מקומיות שונות), ומסבירים כי החוק יביא לכך שחלק מהרשויות המקומיות בפריפריה – ובהן כרמיאל, טבריה, בית שאן, עמק המעיינות, מגידו, קריית גת, אילת, עמק הירדן, כפר קאסם, הגליל העליון וירוחם – ימצאו עצמן מפסידות מיליונים רבים של שקלים בעשור הראשון ליישום החוק. בעיה אחרת הנובעת מקריטריון זה נוגעת לרשויות מקומיות שבהן אין בנייה חדשה, כתוצאה מהיעדרן של תוכניות או נוכח היעדר שטחים זמינים לבנייה. בעיות אלה מאפיינות רשויות מקומיות רבות במגזר הערבי וכן מועצות אזוריות המוגבלות מבחינת השימוש בשטחים חקלאיים, על אף שאלה לעיתים קרובות זקוקות לסיוע כלכלי. פרט לכך, נטען כי החוק צפוי לפתח תלות מצדן של רשויות מקומיות "נתרמות", ויפגע בתמריץ שלהן להגדיל את ההכנסות העצמיות שלהן מארנונה לעסקים. לעמדת העותרים, נובע מן האמור כי החוק אינו צפוי להגשים את המטרות שלשמן הוא נחקק במידת ההסתברות הנדרשת, ולפיכך אין הוא עומד במבחן המידתיות הראשון. 112. ספק אם יש במנגנון הקבוע בחוק קרן הארנונה כדי להבטיח שהתכלית של צמצום פערים תושג באופן מספק. ראשית, גם בהתאם לחישובי משרד האוצר, רשויות מקומיות רבות שאינן נחשבות חזקות צפויות להפסיד סכומים ניכרים (כך, בשנת 2028 ירוחם וכוכב יאיר צפויות לשלם סכומים דומים לקרן, על אף ההבדלים הרבים ביניהן; בנוסף, יצאו מפסידות מההסדר הרשויות הבאות: בית שאן, מצפה רמון, ע'ג'ר, עמק המעיינות, חבל אילות ואילת). הדבר נכון גם בכיוון השני – רשויות מקומיות שמצבן הכלכלי טוב ביותר יזכו להרוויח מהקרן (ונזכיר את גבעתיים, רמת גן, שוהם, גבעת שמואל וקריית אונו). אלה הם מקרי הקצה, אך גם על הציר שביניהם אין בהכרח הלימה בין המצב הכלכלי של הרשות המקומית ותושביה לסכומים שאותם היא תתרום או תקבל. שנית, הסתכלות דרך הפריזמה הספציפית של הוצאת היתרי בנייה למגורים אינה מלמדת אם רשות מקומית מסוימת נזקקת לסיוע כלכלי, וברי כי קריטריון זה מציב לנגד עיניו את התכלית של עידוד בנייה למגורים. אף נטילה של חלק מן הגידול בארנונה לעסקים לא תביא בהכרח לפגיעה "במי שיש לו", והיא עשויה לפגוע דווקא ברשויות חלשות, בעיקר כאלה המוגבלות ביכולתן להוציא היתרי בנייה. אכן, קיימים מנגנונים שנועדו לאזן את הפגיעה ברשויות מקומיות מסוג זה – סקרנו לעיל את סעיף 5(א)(1) לחוק, שנוסף במהלך הדיונים בוועדת הכספים, ואשר מווסת את הפגיעה ברשויות מקומיות המצויות באשכול 1 עד 5 הן במדד החברתי-כלכלי והן במדד הפריפריאליות, ואשר ההכנסות שלהן מארנונה לעסקים מצויות בדרגה הגבוהה ביותר. ואולם, סעיף זה אך מווסת את הפגיעה שעשוי לגרום החוק במקרים מסוימים, וקשה לראות בו ככזה שנועד כשלעצמו לקדם את התכלית של צמצום פערים. נראה אם כן כי תכליתו העיקרית של החוק היא זו הנוגעת לעידוד הוצאת היתרי בנייה למגורים, כאשר התכלית של צמצום פערים היא אך תוצר נלווה חיובי של החוק שתושג רק בחלק מהמקרים. אף המשיבות לא הכחישו כי מדובר בתיאור שמשקף את תכליות החוק כהווייתן (פסקאות 153-147 לתגובה המקדמית של הממשלה: "תכליתו העיקרית של החוק היא עידוד רשויות מקומיות ליתן היתרי בנייה למגורים לשם הגדלת היצע הדיור"; פסקה 135 לתגובה המקדמית של הכנסת: "גם התכלית השנייה של החוק עשויה להיות מושגת באמצעות החוק"). 113. בכל הנוגע לתכלית של עידוד בנייה למגורים, מצאתי כי קיים קשר רציונלי בין המנגנון שנקבע בחוק לבין הגשמתו. הלכה היא ש"אין דרישה כי האמצעי הנבחר יגשים את המטרה במלואה, ודי בהגשמה חלקית שאינה שולית או זניחה על מנת לקיים את דרישת הקשר הרציונלי" (בג"ץ 1213/10 ניר נ' יו"ר הכנסת, פסקה 23 לפסק דינה של הנשיאה (בדימ') ביניש (23.2.2012) (להלן: עניין ניר); וראו עוד בבג"ץ 8091/14 המוקד להגנת הפרט נ' שר הביטחון, פסקה 5 לפסק דינה של השופטת חיות (31.12.2014); עוד על מבחן זה ראו: ברק מדינה דיני זכויות האדם בישראל 199-193 (2016); מרדכי קרמניצר "המידתיות החוקתית: קווים (ראויים) לדמותה" מידתיות במבט ביקורתי ומשווה 75-67 (מרדכי קרמניצר עורך 2016)). חרף הקשיים שעליהם הצביעו העותרים, קיים קו ברור בין אופן החישוב של גובה המענק לפי סעיף 4 לחוק, לבין התכלית של עידוד בנייה למגורים. נכון אמנם שהוצאת היתרי בנייה תמשיך להיות גירעונית, אבל היא תהיה גירעונית פחות ועשויה ליצור "מודל תקצוב קבוע אשר מגדיל את הכנסתן השוטפת של הרשויות מקליטת דיור", כפי שמקווה הממשלה (פסקה 150 לתגובתה המקדמית). גם אם אין ערובה שהחוק יצליח בהכרח להגשים את התכלית שלשמה הוא נועד, אין בכך כדי לסכל את עמידתו במבחן המשנה הראשון של המידתיות. 114. קיומו של אמצעי שפגיעתו פחותה. לטענת העותרים, ניתן להגשים את התכלית של תמרוץ רשויות מקומיות ליתן היתרי בנייה למגורים באמצעות הזרמה כספית בכיוון אנכי, מהמדינה לרשויות המקומיות הרלוונטיות. כך, נטען כי לרשות הממשלה עומדת האפשרות "להזרים חלק ממחירי הקרקעות באיזורים שבהם היא מעוניינת להגדיל את היצע הדיור לטובת הרשויות המקומיות הנתמכות. [...] כך, שתוכלנה להתמודד עם הפער בין הארנונה למגורים לבין ההוצאה הנדרשת לתושב" (בעמ' 26 לעתירת מרכזי השלטון המקומי). עוד נטען כי ניתן להגשים את תכלית החוק באמצעות הגדלת מענקי האיזון לרשויות שנצרכות לכך; באמצעות שימוש בהסכמי גג עם רשויות מקומיות אשר יסייעו בנשיאה בעלויות של בנייה למגורים; ובאמצעות תיקונם של כשלים ועיוותים במנגנון הקיים של הארנונה. בהקשר זה הוסיפו העותרים כי בניגוד לטענת המשיבות, מנגנון הגבייה שקובע החוק נוגע לא רק בגידול בהכנסות מארנונה לעסקים, אלא בבסיס המס עצמו, שכן חלק מהגידול השנתי של הרשות המקומית בארנונה לעסקים נובע ממנגנוני עדכון אוטומטיים כמו הצמדות למדד. החוק גוזר את ה"קופון" גם מחלק זה, ולא רק ממה שמהווה גידול "טהור" בהכנסות כתוצאה מהעלאת תעריף הארנונה לעסקים, או מהתווספותם של עסקים המשלמים ארנונה. 115. לטעמי, החוק עומד במבחן האמצעי שפגיעתו פחותה. בית משפט זה עמד פעמים רבות על כך שהביקורת השיפוטית לא נועדה להחליף את עבודתו של המחוקק, ואין בית המשפט בוחר את האמצעי הטוב בעיניו להגשמת תכלית החוק: "בית-המשפט לא בא להחליף את שיקוליו של המחוקק בשיקוליו שלו. בית-המשפט אינו נכנס לנעליו של המחוקק. הוא אינו שואל את עצמו מהם האמצעים שהוא היה בוחר אילו היה חבר בגוף המחוקק. בית-המשפט מפעיל ביקורת שיפוטית. הוא בוחן את חוקתיות החוק, לא את תבונתו. השאלה אינה אם החוק טוב, יעיל, מוצדק. השאלה הינה אם הוא חוקתי. מחוקק 'סוציאליסטי' ומחוקק 'קפיטליסטי' עשויים לחוקק חוקים שונים ומנוגדים, אשר כולם ימלאו את דרישותיה של פיסקת ההגבלה. אכן, חוקי היסוד אינם תכנית לפעולה מדינית קונקרטית. הלאמה והפרטה עשויים להתקיים במסגרתם. כלכלת שוק או ניהול מרוכז של הכלכלה עשויים למצוא בה מרחבי מחיה, ובלבד שהפעילות המשקית – הפוגעת בזכויות אדם – תקיים את דרישותיה של פיסקת ההגבלה. על-כן, במקום בו קיים מיתחם של אמצעים, יש להכיר בכוח התימרון ובמרחב שיקול הדעת של המחוקק [...]. קביעת המדיניות החברתית נתונה למחוקק, והגשמתה נתונה לממשלה, להם ניתן מרחב של תימרון חקיקתי" (בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367, 386 (1997)). 116. חוק קרן הארנונה הוא חוק כלכלי מובהק, ובחוקים מסוג זה עומד למחוקק מתחם שיקול דעת רחב לקבוע את מדיניותו (עניין לה"ב, בפסקה 113 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה). בעיקרו של דבר, גישת העותרים נובעת מתפיסה כלכלית וחברתית שונה מזו שמונחת בבסיסו של החוק, והם גורסים כי יש להגשים תכליותיו באמצעות שימוש בתקציב המדינה ולא באמצעות העברת כספים מכיסה של רשות מקומית אחת לאחרת. ואולם, עמדת החוק שונה. כפי שהבהירה הכנסת, החוק נועד לקדם את תכליותיו מבלי להסתמך על תקציב המדינה (סעיף 138 לתגובתה המקדמית). אין זה ממקומו של בית המשפט להכריע בין שתי הגישות הכלכליות-משקיות הללו. אכן, "אין זה מתפקידו של בית המשפט לעצב מחדש מדיניות כלכלית-חברתית, לקבוע לה סדרי עדיפויות או לשנות את איזוניה הפנימיים" (עניין איגוד הבנקים, בפסקה 39 לפסק דינה של הנשיאה נאור). מכיוון שמרבית הצעות העותרים עניינן בתמיכה תקציבית מצדה של המדינה, הרי שהן עומדות בסתירה לגישת המחוקק, אשר בה אין מקום להתערב. לטענת העותרים כי הגבייה נעשית בחלקה מבסיס המס – שכן החוק בוחן גידול נומינלי בארנונה לעסקים, שהוא גם תולדה של עדכון מדדים ורכיבים חישוביים אחרים – הממשלה הסבירה כי העדכון האמור מהווה צעד הכרחי, אשר בלעדיו לא היה די בסכומי הגבייה לקרן וצריך היה להגדיל את אחוזי ההפרשה אליה (סעיף 156 לתגובתה המקדמית). תשובה זו מניחה את דעתי ואיני רואה מקום להתערב בעניין זה. 117. מידתיות במובן הצר. העותרים טענו כי חוק קרן הארנונה עשוי לשנות את מצבן הכלכלי של רשויות מקומיות לרעה באופן מהותי, ואף להביא לערעורן במידה כזו שרשויות מקומיות מסוימות הנותנות לקרן יותר משהן זכאיות לקבל ממנה, ימצאו עצמן במצב גרוע מזה של רשויות מקומיות המקבלות מהקרן. עוד נטען כי לא הוצגו נתונים המלמדים כי החוק ישפר את מצבן של מרבית הרשויות המקומיות, או אפילו של חלק משמעותי מהן. בהקשר זה, נטען כי במקרים מסוימים, מטבלת הנתונים של משרד האוצר (שבה הוצג הצפי של המשרד ביחס להשפעת החוק) עולה כי רשות מקומית מסוימת תימצא מתוגמלת מההסדר, בעוד שטבלת הנתונים של מרכזי השלטון המקומי מעלה כי היא תצא בחסר. לעמדת העותרים, הפער נובע מכך שמשרד האוצר העריך בחסר את הגידול הצפוי בהכנסות הרשויות המקומיות מארנונה לעסקים, ומצד שני העריך ביתר את המענקים הצפויים להתקבל על ידי הרשויות המקומיות. כך, משרד האוצר הניח כי הרשויות המקומיות ימשיכו ליתן היתרי בנייה למגורים בהיקף דומה לזה של השנים 2022-2021, בעוד שהצורך המשקי שהוגדר על ידי הממשלה נמוך מכך בהרבה ואין סיבה להניח כי הקצב האמור יימשך. לפי חישובי העותרים, קיימות רשויות מקומיות רבות, לרבות רשויות בפריפריה החברתית והגיאוגרפית, שיימצאו מפרישות לקרן הארנונה יותר מ-10 מיליון ₪ על פני העשור הקרוב, ורבות מתוכן יפרישו סכומים גבוהים בהרבה. עוד נטען כי המנגנון שנקבע בחוק משנה את מערך התמריצים החל הן על רשויות חזקות והן על רשויות חלשות, כך שהראשונות צפויות להפחית את הבנייה למגורים בשטחן, והאחרונות לא יפעלו להגדלת הכנסותיהן מארנונה לעסקים. בכך יש לגרום לנזק רב, העולה על התועלת שאותה מבקש החוק להשיא. 118. איני רואה לקבל את טענות העותרים בעניין זה. לגישתם של העותרים עסקינן בחוק רע, אשר יוצר תמריצים מעוותים שאינם צפויים לשפר את רווחתן של הרשויות המקומיות או לסייע במשבר הדיור. העותרים הציגו את הערכותיהם ביחס להשפעתו "ההרסנית" של החוק, אך מנגד עומדות הערכות משרד האוצר, אשר מציגות תמונת מציאות שונה. אכן, עסקינן בחוק מורכב, והאומדנים לגבי מידת השפעתו על רשויות מקומיות שונות רחוקים מלהיות ודאיים. קשה להעריך בנקודת הזמן הנוכחית כיצד ישפיע החוק על מצבן הכלכלי של הרשויות השונות, או על תמריציהן בכל הנוגע למשטר המס אותו הן מנהיגות בשטחן. בכל אופן, הגעתי למסקנה כי בנסיבות ענייננו הוכח כי החוק צולח אף את מבחן המידתיות במובן הצר, וזאת בשל השיקולים הבאים: ראשית, גם אם קיימת פגיעה בזכות החוקתית לקניין, המדובר בפגיעה שאינה מן החזקות. במצב זה, נחלשת ההצדקה להתערב בחוק שחוקקה הכנסת. שנית, במהלך דיוני ועדת הכספים בחוק הוטמעו בו מנגנונים שונים שתכליתם למתן את הפגיעה ברשויות המקומיות התורמות. במסגרת זו נקבע כי יש להתחשב במקומה של הרשות במדד החברתי-כלכלי ובמדד הפריפריאליות (סעיף 5(א)(1) לחוק), וכן נקבע רף עליון לגבייה במצב שבו הכנסותיה של רשות מקומית מארנונה לעסקים צמחו בצורה קיצונית (סעיף 5(ב)(2)). שלישית, כפי שהסבירה הממשלה, אם יתברר שכמות היתרי הבנייה למגורים נמוכה מזו שניצבה בבסיס האומדנים של משרד האוצר, באופן שיקרב אותה לכמות היתרי הבנייה למגורים שהוערכה על ידי מרכזי השלטון המקומי בתחשיביהם, הרי שהתוצאה תהיה שיחולקו פחות כספים מהקרן והיתרה תישאר בידי הרשויות המקומיות הנותנות (סעיף 96 לתגובתה המקדמית). מכאן, שסכומי ההפסד שנטען כי ייגרמו לרשויות מקומיות שונות צפויים להיות נמוכים מאלה שלהם טענו העותרים. 119. אכן, מדובר בחוק אשר משפיע מהותית על הרשויות המקומיות בישראל, אך בשלב זה עדיין קשה להעריך את תוצאותיו. אסיים חלק זה בתקווה כי החוק ישיג את תכליתו, וכי אם יתגלו פערים באופן פעולתו – המחוקק לא יעמוד מנגד ויתקן את שדורש תיקון. בהקשר זה, יוזכר כי סעיף 16 לחוק קובע מנגנון דיווח מפורט לוועדת הכספים, ולפיכך ניתן יהיה לעמוד על השפעותיו של החוק ולבחון את ביצועיו. השפעת החוק על יישובים ערביים 120. על מנת שהתמונה לא תימצא חסרה, והגם שהדברים לא נטענו באופן סדור ומפורש דיו, מצאתי להידרש לטענה נוספת אשר התעוררה במסגרת ההליכים שלפנינו ועניינה בהשלכות החוק על יישובים ערביים ותושביהם. 121. לעניין זה, בעיקרו של דבר, ניתן היה להבין כי העותרים סבורים כי ההסדר המעוגן בחוק קרן הארנונה כרוך בפגיעה מיוחדת ביישובים ערביים בהשוואה לישובים אחרים. במובן זה, ולו במישור התוצאתי, נרמז כי החוק כרוך בפגיעה גם בזכות החוקתית לשוויון, הגם שהטענה לא הועלתה במפורש (זאת להבדיל מהטענה לפגיעה בזכות לשוויון כתוצאה מסעיף 20 לחוק – הנוגע לתחולת ההסדר על רשויות מקומיות באזור יהודה ושומרון – אשר הועלתה על-ידי העותרים בבג"ץ 4156/23. סוגיה זו כאמור תמשיך ותתברר בנפרד). 122. אכן, סקרנו בפסקאות 64-63 לעיל נתונים אמפיריים המלמדים על הפער בתקציב של רשויות מקומיות במגזר הערבי לעומת המגזר היהודי. ראינו כי הראשונות נשענות על תמיכה כלכלית משמעותית ביותר מהממשלה, וכי חלקה היחסי של הארנונה לעסקים מסך התקציב שלהן נמוך. על כך יש להוסיף כי על פניו קיים קושי ביחס לרשויות אלה בכל הנוגע למנגנון הקבוע בחוק לקביעת סכומי המענק מהקרן, שכן זה בוחן את כמות היתרי הבנייה למגורים שהוציאה הרשות המקומית, ואילו ברשויות מקומיות במגזר הערבי, הדרוזי והצ'רקסי קיימים לעיתים חסמים שונים המקשים על מתן היתרי בנייה (כך בין אם מכיוון שאין בשטחן קרקעות פנויות להקצאה לבנייה למגורים, בין אם מכיוון שהסמכות לכך אינה בידיהן, ובין אם בשל חסמים אחרים המונעים מהן ליתן היתרי בנייה במקרקעין שבשטחן. ראו לעניין זה: משרד המשפטים דו"ח הצוות הבין-משרדי להסרת חסמים בדיור ובמקרקעין ביישובי החברה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית (2020); ראסם ח'מאיסי תכנון ופיתוח היישובים הערביים: תפיסה חדשה להיערכות הרשויות המקומיות והמדינה 131-112 (2019)). מכאן, שמידת ההנאה שלהן מהקרן צפויה להיות נמוכה לכאורה. 123. על רקע זה, אין להקל ראש בטענת העותרים. ואולם, כמוסבר להלן, טענתם זו לא גובתה בנתונים הנדרשים כדי לקבוע כי אכן נגרמה פגיעה חוקתית בזכות לשוויון של היישובים הערביים או של תושביהם. בנסיבות אלה, לא מצאתי להידרש לסוגיה המורכבת של תחולת הזכות החוקתית לשוויון בהתקשר לרשויות מקומיות ולתושביהן והיקפה המדויק. ויובהר: העותרים טוענים למעשה לפגיעה בזכות לשוויון במבחן התוצאה, וזאת בהתבסס על ההלכה לפיה ניתן ללמוד על קיומה של הפליה מתוצאותיו של החוק. נפנה בעניין זה לדברים שנאמרו בעניין נסר: "[...] ישנם מצבים, כדוגמת המצבים בחלק מן העתירות שלפנינו, בהם התוצאה המתקבלת מן החקיקה מצביעה באופן בולט על פגיעה בשוויון. זאת, בין אם הייתה כוונה מקורית להפלות בין הקבוצות ובין אם לאו" (פסקה 38 לפסק דינה של הנשיאה (בדימ') ביניש). (עוד ראו: בג"ץ 781/15 ארד-פנקס נ' הוועדה לאישור הסכמים לנשיאת עוברים על פי חוק הסכמים לנשיאת עוברים (אישור הסכם ומעמד הילוד), התשנ"ו-1996, פסקה 15 לפסק דינה של הנשיאה חיות (27.2.2020); עניין שוקרון, בפסקה 3 לפסק דיני; עניין חוק איחוד משפחות, בפסקה 51 לפסק דינו של הנשיא ברק). 124. ואולם, בשונה מעניין נסר, בענייננו העותרים לא הציגו נתונים קונקרטיים ביחס להיקף הרשויות המקומיות שבפועל מוגבלות באופן האמור. העותרים הפנו למחקרים מהשנים 2004 ו-2015, אך אלה אינם מאפשרים לבסס מסקנה באשר לאופן השפעתו של החוק כיום. אמנם, בתגובתה המקדמית הכירה הממשלה בכך שהמצב התכנוני ביישובי המגזר הערבי אינו טוב מספיק, אך יחד עם זאת הסבירה כי הוא השתפר במידה רבה בעשור האחרון (פסקה 154 לתגובתה המקדמית). יתר על כן, מהחומרים שהוצגו לפנינו עולה כי רשויות מקומיות נוספות, שאינן מן המגזר הערבי, צפויות אף הן להיפגע מההסדר בהיעדר יכולת להוציא היתרי בנייה למגורים. כך, בדיון ועדת הכספים מיום 14.5.2023 טענה ראש המועצה האזורית דרום השרון כי 54 מועצות אזוריות צפויות שלא ליהנות כלל מכספי הקרן: "אתם יודעים שיש פה 54 מועצות אזוריות שהרי דמוגרפית לא צומחים. יש פה תוכנית שנותנים לפי הגידול הדמוגרפי והבינוי יחידות הדיור. אצלנו אין יחידות דיור. מישהו לקח את זה בחשבון? מישהו לקח בחשבון שיש פה סקטורים שרק נותנים ולא מקבלים או לכאורה שאמורים לקבל ולא מקבלים? שום דבר לא מיושר פה עד הסוף" (עמ' 17 לפרוטוקול). מן האמור מתקבל הרושם כי הקושי שמעורר החוק נוגע גם לרשויות מקומיות המשתייכות למגזרים נוספים שאינם יכולים להוציא היתרי בנייה בגלל חסמים אובייקטיביים, ובעיה זו אינה ייחודית רק ליישובים במגזר הערבי. ניתן היה אמנם לטעון כי המגזר הערבי צפוי להיפגע באופן מיוחד כתוצאה מן החוק – אולם טענה שכזו יש לבסס כאמור בנתונים מספקים, וכאלה לא הוצגו לפנינו. לפיכך, דין הטענה להידחות. בחינת הליך החקיקה של חוק קרן הארנונה – חוק ההסדרים 125. כזכור, העותרים טענו כי נפלו מספר פגמים באופן חקיקת חוק קרן הארנונה, הנובעים מכריכתו כחלק מחוק ההסדרים, ואשר יורדים לשורשו של הליך החקיקה ומצדיקים את פסילת החוק. העותרים מנו בהקשר זה ארבעה פגמים: ראשית, הכללתו של החוק במסגרת החקיקתית של חוק ההסדרים מהווה ניצול לרעה של הליך זה, באשר מדובר בחוק המשפיע באופן מבני על היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי, ונדרש היה לדון בו באופן מעמיק בהליך חקיקה נפרד; שנית, עקרון ההשתתפות של חברי הכנסת בהליך החקיקה נפגע באופן קשה; שלישית, הקריטריונים והתבחינים שנקבעו בחוק אינם בשלים; רביעית, הליך החקיקה נעשה בניגוד לכללי המינהל התקין, נוכח שימוש בפרוצדורות שפגעו באפשרות לבקר את תוכנו של החוק. לטענת העותרים, בכל אחד מפגמים אלה, ועל אחת כמה וכמה בשקלולם יחדיו, יש כדי להביא לפסילת החוק. על חוק ההסדרים 126. חוק ההסדרים מהווה הסדר חקיקתי ייחודי. הוא מוגש לכנסת יחד עם חוק התקציב השנתי, וכולל שלל דברי חקיקה אשר לעמדת הממשלה נדרשים ליישום מדיניותה הכלכלית. הפסיקה עמדה פעמים רבות על הקשיים הכרוכים בשימוש במנגנון זה, כמו גם על הטעמים לשימוש בו (ראו, בין היתר: עניין ארגון מגדלי העופות, בעמ' 37-33; בג"ץ 10042/16 קוונטינסקי נ' כנסת ישראל (6.8.2017) (להלן: עניין קוונטינסקי); בג"ץ 8260/16 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' כנסת ישראל, פסקה טו לפסק דינו של המשנה לנשיאה (בדימ') רובינשטיין (6.9.2017); בג"ץ 4927/06 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (25.9.2007) (להלן: עניין ההסתדרות הרפואית); בג"ץ 4394/23 שחר נ' כנסת ישראל, פסק דינו של ממלא מקום הנשיא פוגלמן (17.3.2024) (להלן: עניין שחר)). 127. מאפייניו של הליך חקיקת חוק ההסדרים אכן מעוררים תהיות של ממש בדבר תקינותו הדמוקרטית. עסקינן בהצעת חוק העומדת על מאות עמודים (הצעת החוק בענייננו עמדה על 614 עמודים כולל דברי הסבר, וחוק ההסדרים שפורסם בסופו של יום עומד על 215 עמודים); אשר מתפרסת על נושאים רבים ומגוונים, שאמורים להיות בעלי קשר הדוק לתקציב המדינה; שנדונה בוועדת הכספים חרף שיוכם הנושאי של חלק מסעיפיה לוועדות אחרות של הכנסת, שלהן המומחיות לעסוק בהם; אשר נבחנת על ידי חברי הכנסת ונדונה על ידם בסד זמנים קצר ובדוחק, נוכח הצמדתה למועדי העברתו של תקציב המדינה; ושקיימת לגביה משמעת קואליציונית (ראו הרחבה בעניין ארגון מגדלי העופות, בעמ' 37-33; עניין קוונטינסקי, בפסקה 39 לפסק דינו של השופט סולברג; אבי בן בסט ומומי דהן מאזן הכוחות בהליך התקצוב 86-71 (2006)). סיבות אלה הביאו את ממלא מקום הנשיא פוגלמן להעיר כי חוק ההסדרים מהווה את "אחד מביטוייה המובהקים של שליטת הממשלה בהליכי החקיקה בכנסת", אשר "'דוחק' את הכנסת מתפקידה כגוף מחוקק" (עניין שחר, בפסקה 9 לפסק דינו). 128. נייחד מילים מספר לתפקידו של משרד האוצר בהוצאתו לפועל של מנגנון זה. במקום אחר עמדתי על הריכוזיות הרבה המאפיינת את הליך אישור התקציב וניהולו השוטף, ועל הכוח שמחזיק בידו משרד האוצר בעניינים אלה, גם ביחס למשרדי הממשלה האחרים (בג"ץ 9957/17 שפיר נ' שר האוצר (23.5.2024)). ריכוזיות זו מתגלה במלוא קשיותה בעת הדיונים על חוק תקציב המדינה השנתי ועל חוק ההסדרים שבצדו, אשר מובאים שניהם לאישור הכנסת בהובלת משרד האוצר. כך כתבה היועצת המשפטית לכנסת במכתב שבו פירטה את מסקנותיה מהליך חקיקת חוק ההסדרים לשנים 2022-2021: "קושי נוסף שנתקלנו בו הוא העובדה שפרקי חוק ההסדרים מוסברים בוועדות הכנסת השונות בעיקר על ידי נציגי משרד האוצר, ולא על ידי נציגי המשרדים הממשלתיים אשר אחראים על התחום ואמונים על יישום החקיקה. נציגי משרדי הממשלה הם אלה שאמורים להיות בקיאים בהסדר המוצע – ובהליך חקיקה רגיל הם אלה שמובילים את ההצעה מטעם הממשלה בדיוני הוועדה. קושי זה ממשיך ומדגיש ביתר שאת גם את הבעייתיות בדבר נוסחים חסרים וכן חסר בעבודת מטה ובתיאום בין משרדי הממשלה קודם הבאת הצעת חוק ההסדרים לכנסת" (מכתבה של שגית אפיק, היועצת המשפטית לכנסת, לאביחי מנדלבליט, היועץ המשפטי לממשלה, בנושא הפקת לקחים מתהליך חקיקת התקציב וחוקי ההסדרים לשנים 2022-2021 (3.1.2022) (להלן: מכתב היועצת המשפטית לכנסת מיום 3.1.2022)). 129. חרף הקשיים הרבים הגלומים במנגנון חוק ההסדרים, הפסיקה שבה והבהירה כי אין פסול בעצם השימוש בו. המבקש לשכנע כי יש מקום להורות על בטלותו של חוק בשל הליך החקיקה אשר במסגרתו בא לעולם, נדרש לעמוד באמת מידה מחמירה ולהוכיח כי נפל בו פגם היורד לשורש ההליך (עניין ארגון מגדלי העופות, בעמ' 42; עניין קוונטינסקי, בפסקאות 50 ו-84 לפסק דינו של השופט סולברג; עניין ההסתדרות הרפואית; בג"ץ 1393/16 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' כנסת ישראל, פסקה 11 לפסק דיני (6.5.2019)). פגם מסוג זה תואר כגורם לפגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה (עניין ארגון מגדלי העופות, בעמ' 42). 130. כידוע, בית משפט זה נוהג בריסון רב כאשר מובא לפניו דבר חקיקה של הכנסת, וזאת הגם שיושביו לא פעם הביעו תסכולם מאופן התנהלותן של ממשלות ישראל ביחס לחוק ההסדרים. כך לדוגמה העיר השופט רובינשטיין בעניין ההסתדרות הרפואית: "[...] חזות קשה אני חוזה, כי ככל שימשך הליך חוק ההסדרים ולא ישתנה מהותית, חרף פסיקתו של בית משפט זה וחוות הדעת של היועצים המשפטיים לממשלה ולכנסת, עלולות להישאל שאלות גוברות והולכות באשר למידת ההתערבות השיפוטית בסיטואציות של 'כאילו'; וזאת לא כדי לפגוע בכנסת - אלא כדי לחזקה ולהגן עליה מפני זילות עבודתה החיונית, החשובה וההכרחית במשטר הישראלי" (בפסקה ה לפסק דינו). וכך העירה הנשיאה נאור בפסק הדין בעניין קוונטינסקי, שם לראשונה נפסל חוק שנחקק במסגרת חוק ההסדרים: "במקרים רבים הערנו על תקינות הליך החקיקה, אך נמנענו מהתערבות בחוק שהתקבל באותו הליך. כך היה בשל הריסון והאיפוק המתחייבים ביחסינו עם הכנסת. ייתכן שמנהגנו זה יצר תחושה כי 'הכל מותר', ולא היא. עמדתי היא כי במקרה שלפנינו נחצו כל הקווים האדומים. הרשות המחוקקת איננה משמשת כ'חותמת גומי' של הרשות המבצעת. לא הכל מותר בהליכי החקיקה ואין להפוך את היוצרות ולעשות את הרשות המבצעת למפקחת על הרשות המחוקקת, המכתיבה לה את קצב עבודתה. במקום שבו מתערערת ההפרדה בין רשויות השלטון, תפקידו של בית המשפט הוא 'לשמור על כך כי כל רשות תפעל אך במסגרתה שלה' (ראו: בג"ץ 1843/93 פנחסי נ' כנסת ישראל, פ"ד מט(1) 661, 699-698 (1995)" (בפסקה 5 לפסק דינה). 131. המקרה דנן מעורר שתי סוגיות העולות תדיר ביחס להליך חקיקת חוק ההסדרים. הראשונה עניינה בעקרון ההשתתפות של חברי הכנסת בהליך החקיקה. בעניין ארגון מגדלי העופות, הוגדר עקרון זה כמחייב "הליך חקיקה שבו תהיה לחברי-הכנסת הזדמנות נאותה והוגנת להשתתף בהצבעה על הצעת החוק" (בעמ' 49). כעבור 13 שנים, עמד עקרון זה במרכזו של פסק הדין בעניין קוונטינסקי, שבו נפסל לראשונה חוק בשל פגם בהליכי החקיקה. חברי, השופט סולברג, שכתב את פסק הדין העיקרי באותו מקרה, קבע את הדברים הבאים: "עקרון ההשתתפות איננו מתמצה במתן אפשרות לחברי הכנסת לנכוח פיזית בדיוני מליאת הכנסת או הוועדה. עקרון ההשתתפות משמעוֹ מתן אפשרות אמיתית, רצינית והוגנת לחברי הכנסת לעיין ולדון, להעיר ולהאיר, לשאול ולשקול – הכל על מנת שיהיה סיפּק בידם לגבש עמדה מוּשׂכּלת בסוגיה שעל הפרק" (בפסקה 52 לפסק דינו). ועוד הוסיף: "עקרון ההשתתפות איננו אך היכולת ה'פסיבית' של חברי הכנסת להבין על מה הם מצביעים, אלא טומן בחובו מתן אפשרות לחברי הכנסת להשתתף 'אקטיבית' בדיון, ולקיים מהלך מחשבתי של גיבוש עמדה מוּשׂכּלת, ולוּ באופן מינימלי" (בפסקה 59 לפסק דינו). השופט סולברג המשיך ומנה פרמטרים שונים שיש בהם לסייע בבחינת השאלה אם הופר עקרון ההשתתפות בעת דיון בהצעת חוק: משך הדיון, והאם היה מידתי ביחס למורכבותה של הצעת החוק, כאשר הצעת חוק ייחודית ראויה לדיון בנפרד; השפעת הדיון בהצעת החוק על תוכנה; התשתית העובדתית שצורפה להצעת החוק; פרק הזמן שניתן לחברי הכנסת לעיין בהצעת החוק עד למועד הדיון; וכיוצא בזאת (עניין קוונטינסקי, בפסקה 80 לפסק דינו וההפניות שם). 132. הסוגיה השנייה נוגעת להכללתו בחוק ההסדרים של חיקוק שאין מקומו במסגרת זו. כבר בעניין ארגון מגדלי העופות, הזהירה השופטת ביניש מפני הנוהג להפוך את חוק ההסדרים למעין "סל" שאליו משליכים דברי חקיקה שבהם מעוניינת הממשלה, ללא קשר למידת הזיקה שלהם לתקציב שתחת כנפו הם חוסים, למידת מורכבותם או למחלוקת הציבורית השנויה לגביהם: "עם השנים גבר השימוש בחוקי ההסדרים לא רק לשם תיקוני חקיקה הנדרשים לשם התאמת החקיקה הקיימת לחוק התקציב, אלא כ'פלטפורמה' לחקיקה ולתיקוני חקיקה, לא פעם מהותיים ומרחיקי לכת, וכאמצעי לעריכת שינויים מבניים במשק ובחברה, לרבות בנושאים שנויים במחלוקת שהממשלה הייתה מתקשה להעבירם בהליך חקיקה רגיל" (בעמ' 33). הפרקטיקה האמורה מביאה לכך שמבחינה מעשית, הממשלה כופה את ההליך המזורז של חוק ההסדרים, על כל בעיותיו שתוארו לעיל, לרבות המשמעת הקואליציונית שתחת צלה הוא חוסה – על דברי חקיקה בעלי השפעה רחבה, מורכבים מבחינת תוכנם ושנויים במחלוקת ציבורית. חוק ההסדרים מחליף את הדיון הפרלמנטרי התקין, ובכך נפגעת הפרדת הרשויות בין הכנסת לממשלה. נקל להבין את הפיתוי העומד בפני הממשלה (ומשרד האוצר בפרט) להביא דווקא סוגיות מורכבות כחלק מהדיון בחוק ההסדרים, תוך הבטחת קיומה של משמעת קואליציונית לגביהם. בדרך זו ניתן להעביר לעיתים רפורמות מבניות במשק, שחקיקתן בדרך הרגילה הייתה עלולה להתארך עד מאוד, אם בכלל ניתן היה לקדמן. ברם, אין לכחד כי השימוש בדרך זו עוקף את ההליך הפרלמנטרי התקין ופוגע בעצמאותה של הכנסת. 133. בשנים מסוימות ניכרה אמנם מגמה של צמצום השימוש שעושה הממשלה בחוק ההסדרים לקידום חקיקה שאינה בזיקה חזקה לתקציב המדינה (ראו הערתה של המשנָה לנשיא נאור בבג"ץ 7557/13 לשכת רואי חשבון בישראל נ' כנסת, פסקה 11 לפסק דינה (12.5.2014) (להלן: עניין לשכת רואי חשבון בישראל)). אולם, עיון באורכו של חוק ההסדרים בענייננו מלמד כי מגמה שהייתה אינה עוד – אורכו, כאמור לעיל, 215 עמודים, וגם חוקי ההסדרים שנחקקו בשנים קודמות עמדו על מספר גבוה ביותר של עמודים. לשם השוואה, חוק ההסדרים שעמד במוקד פסק הדין בעניין ארגון מגדלי העופות עמד על 111 עמודים (חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003 ו-2004), התשס"ג-2003). 134. נחזור בהקשר זה למסקנותיו של מערך הייעוץ המשפטי לכנסת בעקבות הליך חקיקת חוק ההסדרים הקודם (חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ"ב-2021 וחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ"ב-2021 (להלן: חוק ההסדרים לשנים 2022-2021)). קושי זה, של כריכת נושאים בחוק ההסדרים על אף שאין מקומם בו, עמד בראש רשימת הקשיים המצריכים התייחסות לקראת חקיקתם של חוקי הסדרים עתידיים: "באשר לנושאים שלדעתנו מקומם בהליך חקיקה רגיל ולא כחלק מהצעת חוק ההסדרים, אקדים ואומר את הידוע: לנוכח הצמדתו של חוק ההסדרים לחוק התקציב, מטבע הדברים, הכנתה של הצעת חוק ההסדרים מאופיינת בהליך מזורז בכנסת. ככל שהיקף הצעות החוק המובאות בפני הכנסת לצד הצעת חוק התקציב רחב יותר, כך היכולת של ועדות הכנסת לקיים דיונים מעמיקים בהן נפגעת, וכן נפגעת גם היכולת של חברי הכנסת להשתתף בדיונים, להתעמק בנושאים החשובים להם, לשמוע את כלל הגורמים הרלוונטיים, להשפיע על תוכן ההסדרים ולהביע עמדה נפרדת לגבי כל הצעה והצעה" (מכתב היועצת המשפטית לכנסת מיום 3.1.2022). 135. הדגש העיקרי של מערך הייעוץ המשפטי לכנסת הושם על אותם הסדרים שמורכבותם והשפעתם על הציבור מצריכים דיון מעמיק ומסודר, אשר קשה עד מאוד לקיימו במסגרת הליך החקיקה של חוק ההסדרים. כך, למשל, צוין בכל הנוגע לפרק העלאת גיל הפרישה לנשים אשר קודם בחוק ההסדרים לשנים 2022-2021: "אף שזהו נושא בעל קשר ישיר ומשמעותי לתקציב, הרי שמדובר בנושא מורכב מאוד, בעל השפעה על זכויות של נשים מוחלשות, אשר יישומו מתבצע במהלך רב שנים. הדיון בנושא זה מעורר שאלות עקרוניות לצד סוגיות פרקטיות רבות, וראוי היה ללבנו לעומק שלא בסד הזמנים של חוק התקציב". על פרק ההתחדשות העירונית הוער כי הוא כלל סוגיות "שכרוכה בהן פגיעה קניינית באוכלוסיות מוחלשות", וכי "אי אפשר להפריז בחשיבות של קיום הליך חקיקה שקוף, מקיף, מעמיק ויסודי המאפשר לציבור הרחב להשמיע את עמדותיו, להישמע ולהשפיע". 136. הקושי שבכריכת נושאים בחוק ההסדרים שאין מקומם בו נדון אך לאחרונה על ידי בית המשפט. בפסק דינו בעניין שחר העיר ממלא מקום הנשיא פוגלמן כי "נוכח תפקידו של בית המשפט בשמירה על מארג האיזונים והבלמים בין רשויות השלטון, מתחדדת השאלה אם במקרה מובהק שבו נעשה שימוש בחוק ההסדרים לקידום חקיקה בנושא שנעדר כל זיקה לתקציב המדינה, וכאשר מדובר בסוגיה מורכבת אשר מצויה במחלוקת ציבורית נוקבת, יהא עלינו לאמץ אמת מידה מקלה יותר לביקורת שיפוטית" (בפסקה 10 לפסק דינו; הדגשות הוספו – י"ע). אין לי אלא להסכים עם דברים אלה. נפנה עתה לבחון את טענות העותרים בכל הנוגע להליך חקיקתו של חוק קרן הארנונה, כחלק מחוק ההסדרים. האם נפלו פגמים היורדים לשורשו של הליך חקיקת חוק קרן הארנונה? 137. בכל הנוגע לטענת העותרים כי נפגע בענייננו עקרון ההשתתפות, מצאתי כי דינה להידחות. כפי שתואר בהרחבה לעיל בפרק שעסק בהליך החקיקה, לחוק קרן הארנונה הוקדשו תשע ישיבות של ועדת הכספים, ועיון בפרוטוקולים מלמד כי היו אלה ישיבות משמעותיות, שבהן נדונו סעיפיו השונים של החוק. חברי הכנסת העירו הערות ושאלו שאלות, ונציגי הממשלה והייעוץ המשפטי מסרו התייחסויותיהם. כמו כן, בעקבות הערות חברי הכנסת ונציגי השלטון המקומי, במהלך הישיבות ומחוץ להן, נערכו התאמות משמעותיות בחלק מסעיפי החוק. בין היתר, צומצם המענק בגין כל היתר ורוכך מנגנון הגבייה ביחס לרשויות מקומיות מוחלשות וביחס לרשויות שבהן חל זינוק בגביית הארנונה לעסקים (השוו: עניין ירמייב, בפסקה 10 לפסק דיני; בג"ץ 8612/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, בפסקה 13 לפסק דינה של השופטת חיות (17.8.2016); עניין לשכת רואי חשבון בישראל, בפסקה 9 לפסק דינה של המשנָה לנשיא נאור). ברי כי ענייננו רחוק מרחק רב מהנסיבות הקיצוניות שתוארו בעניין קוונטינסקי, ושהובילו את בית המשפט למסקנה כי עקרון ההשתתפות נפגע במידה כזו המחייבת את פסילת החוק. 138. אתייחס בקצרה לטענת מרכזי השלטון המקומי כי עקרון ההשתתפות נפגע בשל אי מתן אפשרות מספקת לציבור לקחת חלק בהליך החקיקה. מעבר לעובדה כי מתן במה לגורמים חיצוניים לכנסת בדיוני חקיקה טרם הוכר כחלק מעקרון ההשתתפות, הרי שעיון בפרוטוקולים מלמד כי ניתן מקום לשמיעת נציגי השלטון המקומי בעת הדיונים בהצעת חוק קרן הארנונה, בתוך ומחוץ לחדר הישיבות. מעבר לכך, הממשלה ציינה כי משרד האוצר ניסה לקיים שיח עם נציגי השלטון המקומי חודשים רבים לפני שהחל הליך החקיקה בכנסת, אך אלה סירבו לשתף פעולה (סעיף 26 לתגובתה המקדמית). עניין עובדתי זה לא התברר במלואו לפנינו, אך ככל שהדבר נכון, הרי שבנסיבות אלה אין מקום לטעון לפגיעה בזכותם להשתתף בהליך. 139. העותרים הצביעו על בעיות שונות ביחס לאופן הדיון בחוק, בעיקר בכל הנוגע לסקירת המשפט המשווה שהוצגה לחברי הכנסת ולשקיפותן של ההנחות הכלכליות שעמדו בבסיס הסימולציה שערך משרד האוצר לאופן פעולת מנגנון הגבייה והחלוקה הקבוע בסעיפים 4 ו-5 לחוק. נכון אמנם כי לעניינים אלה השלכה על יכולתם של חברי הכנסת "לקיים מהלך מחשבתי של גיבוש עמדה מושכלת", כלשונו של חברי השופט סולברג בעניין קוונטינסקי, בהצעת חוק קרן הארנונה. עם זאת, לא די בהם כדי לעמוד ברף המחמיר שנקבע להוכחת פגיעה בעקרון ההשתתפות. בכל אופן, נבחן את הקשיים האמורים במסגרת הדיון בהחלטת הממשלה לכרוך את חוק קרן הארנונה בחוק ההסדרים, אליו אפנה כעת. 140. כמתואר לעיל, על מנת לבחון אם הכללתו של חוק במסגרת חוק ההסדרים עולה כדי פגם היורד לשורש ההליך, יש לבחון, בין היתר, את זיקתו לתקציב השנתי, את מידת מורכבותו ואת שאלת קיומה של מחלוקת ציבורית לגביו. בכל הנוגע לחוק קרן הארנונה, כריכתו בחוק ההסדרים מעוררת קשיים המצריכים עיון. 141. באשר לזיקה של חוק קרן הארנונה לתקציב, הן העותרים הן הכנסת סבורים כי לחוק לא הייתה זיקה ישירה לתקציב שעמו נכרך. אמנם, החוק מעודד הוצאת היתרי בנייה ובכך מקדם מדיניות כלכלית, אך הדבר אינו נוגע ישירות לתקציב שעמד על הפרק. המשיבות אף לא טענו כי הייתה קיימת דחיפות בחקיקת החוק, שהצדיקה את העברתו יחד עם התקציב. למעשה, הכנסת הסבירה בתגובתה המקדמית כי תחילת השפעתו האפקטיבית של החוק מתרחשת חודשים רבים לאחר כניסתו לתוקף, דבר המפחית גם כן את זיקתו לתקציב (פסקה 103.א לתגובתה המקדמית). 142. הקושי העיקרי בהכללת חוק קרן הארנונה בחוק ההסדרים נובע לעמדתי מהיותו חוק השנוי במחלוקת ציבורית עזה, הקובע הסדר מורכב, ואשר צפוי להשפיע באופן מבני על השלטון המקומי. החוק מעורר שאלות כבדות משקל בדבר מרקם היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי, בדבר מידת האוטונומיה המקומית הרצויה, כמו גם בדבר יחסיהן של רשויות מקומיות אלו עם אלו. לכך מצטרפות שאלות מורכבות בכל הנוגע לתחולת החוק הישראלי בשטחי יהודה ושומרון, נושא אשר כשלעצמו הצדיק דיון סדור במסגרת הפרלמנטרית המתאימה. ברמה המעשית, החוק צפוי להשפיע על קופתן הציבורית של הרשויות המקומיות, ובחלק מהמקרים באופן דרמטי. מבחינת היותו של החוק שנוי במחלוקת ציבורית, אין ספק כי עסקינן בחוק שעורר שיח ציבורי עז והתנגדויות רמות. כפי שציינה הכנסת, כל נציגי הרשויות המקומיות שהופיעו בפני ועדת הכספים התנגדו לתוכנו, וכך גם מרכז השלטון המקומי (פסקה 103.ג לתגובתה המקדמית). היועצת המשפטית לכנסת הכירה בבעייתיות שבהכנסת חוק קרן הארנונה למסגרת הדיונית של הצעת חוק ההסדרים, בציינה כי "אמנם נושא הארנונה הוסדר לראשונה בחוק ההסדרים, אך מדובר בנושא מורכב שמעורר מחלוקת ומחייב דיון מעמיק" (מכתבה של שגית אפיק, היועצת המשפטית לכנסת, לחברי הכנסת, בנושא הצעות חוק התקציב וההסדרים לשנות התקציב 2023 ו-2024 (29.3.2023)). 143. העותרים התייחסו באריכות לנתונים שהוצגו לחברי הכנסת במהלך הדיונים, אותם כינו "לא בשלים". כך, נטען, טבלת הנתונים של משרד האוצר, שבה הוצגה הערכה באשר לאופן השפעת החוק על הרשויות המקומיות השונות, התבססה על הנחות לא מבוססות; כאשר חברי הכנסת התעקשו לקבל את מלוא הנתונים שבידי משרד האוצר, ולבחון אותם ביחס לטבלת הנתונים של מרכזי השלטון המקומי, הם קיבלו מענה חלקי ביותר; הטבלה הועברה כקובץ PDF, ולא כקובץ אקסל המאפשר לבחון מה היו ההנחות שהניחו אנשי משרד האוצר ביחס לכל רשות מקומית, בין היתר לגבי גובה הארנונה לעסקים ומספר היתרי הבנייה שהם צופים לה; הטבלה בחנה את חמש השנים הראשונות ליישום המודל, כאשר הכרחי היה לבחון פרק זמן ארוך יותר. בכל הנוגע לחומר הרקע שניתן לחברי הכנסת על החוק, נטען כי לא הוצג הרקע המלמד על חריגותו של המנגנון שנבחר בישראל, ועל הסיכונים הגלומים בו. בין היתר, נטען, לא הובא בפני חברי הכנסת מידע על כך שבאף מדינה לא נעשה שימוש במנגנון לתכלית של הגדלת היצע הדיור; באף מדינה מנגנון הגבייה אינו מבוסס על משתנה יחיד (הכנסות מארנונה לעסקים), מבלי להתחשב בפרמטרים נוספים הנוגעים לכמות ההכנסות של הרשות המקומית ולהוצאותיה; במדינות אחרות בעולם שבחרו במודל של איזון פיסקלי בין רשויות מקומיות, הכספים מועברים בין רשויות באותו חבל ארץ או באותה פדרציה ולא באופן כלל ארצי. עוד נטען כי לא הוצגו מחקרים בספרות הכלכלית העולמית המצביעים על הסיכונים הכרוכים ביישום מנגנוני איזון פיסקלי, וכי שלוש הדוגמאות למנגנוני איזון פיסקלי מן העולם אשר הוצגו על ידי משרד האוצר כבעלות דמיון למנגנון שנבחר לחוק קרן הארנונה, שונות ממנו מהותית, ולפיכך מדובר היה בהצגה מטעה. 144. אין מקום לבחון לגופן את טענות העותרים בדבר השגיאות והבעיות שנפלו לטענתם באופן הצגת הנתונים לחברי הכנסת. עם זאת, יש בטענות אלה כדי להמחיש את החסר בדיון פרלמנטרי מלא בחוק קרן הארנונה, אשר המסגרת הדיונית של הצעת חוק ההסדרים מתקשה עד מאוד לספק. במסגרת דיון פרלמנטרי רגיל, ניתן היה לעמת את טבלאות הנתונים של משרד האוצר ושל מרכזי השלטון המקומי, לעמוד על הדרישה כי יועברו הנתונים המלאים ביחס לטבלה של משרד האוצר, למצות את ההשוואה בין ההסדר המוצע בישראל להסדרים דומים שנקבעו במדינות אחרות ולנתח לעומקן את השפעותיו הצפויות של החוק על תמריציהן של הרשויות המקומיות. אף היה ניתן במסגרת שכזו לדון בשאלות העקרוניות שמעורר החוק בכל הנוגע לטיב היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי. ניכר כי השיח שהוקדש להצעת החוק בענייננו רחוק היה ממיצוי, וקשה לצפות ליותר מכך כאשר עסקינן בהצעת חוק כה מורכבת ושנויה במחלוקת כחוק קרן הארנונה, המשולבת בהליך פרלמנטרי כה בעייתי כחוק ההסדרים. 145. קושי נוסף נובע מזהות "השושבין" של הצעת חוק קרן הארנונה. מהחומרים שהובאו לפנינו עולה כי חרף היקף השפעתו של החוק על השלטון המקומי, הוא הובל על ידי משרד האוצר, ואילו משרד הפנים עיין בו ובחן את משמעויותיו רק כאשר החל הליך החקיקה. מהפרוטוקולים של דיוני ועדת הכספים, עולה כי בחלק מן הישיבות כלל לא הופיעו נציגי משרד הפנים, ובישיבות אחרות הם נכחו אך לא לקחו חלק פעיל בדיון, על אף שהחוק נוגע לליבת העיסוק של המשרד. כך, רק בישיבה מיום 11.5.2023, השישית מתוך תשע, נשמעה לראשונה נציגה ממשרד הפנים, אשר מסרה: "יצרתי קשר עם אנשי התקציבים אצלנו במשרד, ונמסר לי שהנתונים הוצגו להם, והם נבחנים" (בעמ' 63 לפרוטוקול). הבאתו של חוק בעל השלכות כה מרחיקות לכת על השלטון המקומי, על ידי משרד האוצר דווקא, ולא על ידי משרד הפנים או כחלק ממהלך משותף לשני המשרדים – מעוררת תמיהה. 146. אחר כל זאת, נשאלת השאלה אם יש בקשיים שתוארו כדי להוות פגם היורד לשורש הליך חקיקתו של חוק קרן הארנונה. מסקנתי, שלא לאחר לבטים, היא כי התשובה לכך שלילית. בראי האמור לעיל באשר לחוק ההסדרים ולטיב החקיקה שהוא נועד לקדם, ונוכח מאפייניו של חוק קרן הארנונה, נראה כי לא היה מקום לשזירת השניים יחדיו. יחד עם זאת, מצאתי כי במספר הישיבות שהוקדשו לחוק, ובשיח המשמעותי שהתנהל תוך כדי הליך החקיקה בין גורמי השלטון המרכזי לגורמי השלטון המקומי, יש כדי לרכך מעט את הפגם שנפל מלכתחילה בהחלטה לטפל בחוק קרן הארנונה במסגרת חוק ההסדרים. תוצאה זו אינה נקייה מספקות, אך בהתחשב בעקרון כיבוד הרשויות ההדדי, ובהינתן שהתערבות מצד בית משפט זה בחקיקה של הכנסת היא חריג, סבורני כי זו התוצאה הראויה במקרה דנן. לפיכך, אסתפק הפעם בהצבת פסק דיני זה כתמרור אזהרה כלפי העתיד לבוא בכל הנוגע לשימוש בחוק ההסדרים כמסגרת לחקיקת חוקים החורגים מתכליותיו באופן מובהק. סוף דבר 147. לאחר שבחנתי את חוק קרן הארנונה הן מן הבחינה התוכנית-חוקתית והן מהבחינה ההליכית, לא מצאתי להתערב בו ולפיכך אציע לחבריי כי נדחה את העתירות בבג"ץ 3964/23 ו-בבג"ץ 5217/23. כמצוין בפתח פסק דיני, בבג"ץ 4156/23 הורינו על מתן צו על-תנאי בקשר לסעיף 20 לחוק בלבד ובהתאם עניין זה יוסיף ויתברר בנפרד. עסקינן בחוק המעורר קשיים במישורים שונים, ולמסקנתי הגעתי לאחר התלבטויות לא מעטות. אין אלא לקוות שהגורמים הרלוונטיים בכנסת ובממשלה יעקבו היטב אחר אופן פעולתו של החוק, וככל שיימצא צורך בתיקון ובהתאמה – אלה ייושמו, תוך מתן תשומת לב לשיקולים כבדי המשקל שלהם השתדלתי לייחד מקום בפסק הדין. נוכח קשייו השונים של החוק, והסוגיות המהותיות שהעתירות הצריכו אותנו להידרש להן – אציע כי לא ייעשה צו להוצאות. לאחר דברים אלה 148. עיינתי בחוות דעתם המפורטות של חבריי, ונראה כי תמימי דעים אנו לגבי מרבית הסוגיות שמתעוררות בגדרן של העתירות שלפנינו. אבקש להוסיף עם זאת מספר הערות קצרות. 149. בפסקה 33 לחוות דעתו, מציג חברי, המשנה לנשיא סולברג, שני תנאים שרק בקיומם המצטבר ניתן להכיר לשיטתו בזכות חוקתית של רשות מקומית: ראשית, כי ניתן לייחס את הזכות מעצם טבעה לתאגיד ציבורי; שנית, כי אי הכרה בזכות כאמור עשויה בסבירות גבוהה להביא לפגיעה בתושבי הרשות. הגם שקיים טעם רב בתנאים המוצגים על ידי חברי, כשלעצמי, אבקש להסתייג מאימוצו של כלל נוקשה וממצה בעניין זה. אכן, החשש מכך שאי הכרה בזכות חוקתית של רשות מקומית תביא לפגיעה בתושביה מהווה גם לגישתי שיקול חשוב בהכרה בזכות חוקתית כאמור (ראו פסקה 100 לעיל). אולם, איני סבור כי עלינו לשלול באופן גורף את האפשרות להכיר בקיומה של זכות חוקתית המוקנית לרשות המקומית גם כאשר לא מתקיים חשש שכזה, או שאין הוא מובהק. לדידי, בהתחשב בחדשנותה של הסוגיה האמורה ובמגבלות ההליך שלפנינו, טוב נעשה אם נותיר מקום לפיתוח פסיקתי עתידי בעניין מורכב וחשוב זה. 150. קראתי את עמדותיהם המנוגדות של חבריי באשר לעצם קיומה של פגיעה בזכות לקניין כתוצאה מחוק קרן הארנונה. כשלעצמי, סברתי כי בנסיבות העניין העותרים לא ביססו די הצורך את טענתם לפגיעה בזכות לקניין. אף על פי כן, ובשים לב להשלכות הברורות הטמונות בהסדר הקבוע בחוק על קופתן של הרשויות המקומיות, מצאתי לנכון להניח כי קיימת פגיעה כאמור ובהתאם המשכתי לבחינת מבחני פסקת ההגבלה. עם זאת, ולאחר שקראתי את חוות דעתם של חבריי, אציין כי חברי השופט גרוסקופף מעלה בעניין זה טעמים שאין להקל בהם ראש (פסקאות 13-11 לחוות דעתו). מכל מקום, אין בכך כדי לשנות את התוצאה שאליה הגעתי, בשים לב למסקנתי כי החוק אכן עומד במבחני פסקת ההגבלה. יצחק עמית נשיא המשנה לנשיא נ' סולברג: חברי, הנשיא י' עמית, פרשׂ יריעה רחבה, מפורטת ומלומדת. בסופו של דבר, סבור חברי כי דינן של הטענות שהעלו העותרים באשר לחוקתיותו של חוק הרשויות המקומיות (הקרן להרחבת ההשקעה בתושב ולהגדלת היצע הדיור), התשפ"ג-2023 (להלן: החוק או חוק קרן הארנונה) בכללותו – להידחות; וכי לא קמה עילה להתערבותנו בו. העתירות דנן מעוררות כמה וכמה שאלות מורכבות, כבדות-משקל, ובעלות השלכות רוחב, שעלינו להידרש אליהן. באשר לרקע לעתירות – לא אחזור על דברי חברי, והמבקש לעיין ימצא תיאור מפורט ומדוקדק בחוות דעתו; אאחוז אפוא את השור בקרניו. כפי שאבאר להלן, לגבי חלק מהשאלות שעל הפרק – דעתי כדעת חברי; באשר לחלקן האחר – תמים דעים אני עם חברי במישור התוצאה, אולם דרכי אליה שונה קמעא. בשורה התחתונה, אני מסכים עם חברי כי דין העתירות – להידחות. זאת, למעט הטענות הנוגעות לסעיף 20 לחוק, שלגביו ניתן היום צו על-תנאי, כמפורט בחוות-דעתו של חברי. באשר לטענות אלה, מובן כי איני מביע עמדה בשלב זה. 4 סוגיות עיקריות עומדות על הפרק. שתיים מהן משתייכות – מכיוונים שונים – אל הענף המוסדי של המשפטי החוקתי; עניינן של אלה, בהליך החקיקה, ובמעמדו של עקרון האוטונומיה המקומית. שתיים אחרות, נטועות בתחום דיני הזכויות החוקתיות; הן נוגעות לטענות לפגיעה בזכות החוקתית לקניין, ולפגיעה בזכות החוקתית לשוויון. אפנה לדון בסוגיות אלה כסדרן. סוגיה ראשונה: הליך החקיקה הליך החקיקה – כללי טרם אפנה לדיון בטענות לפגמים שנפלו בהליך חקיקת חוק קרן הארנונה, אזכיר את נקודת המוצא: בבואנו להעביר הליכי חקיקה של הכנסת תחת שבט הביקורת השיפוטית, "שומה עלינו לגשת אל המלאכה בדחילו ורחימו, במתינות, בכבוד"; עם זאת, "בד בבד, עלינו לעמוד על המשמר, לבל תהיה הכנסת כאסקופה הנדרסת בגלגלי הממשלה" (בג"ץ 10042/16 קוונטינסקי נ' כנסת ישראל, פסקה 34 לפסק דיני (6.8.2017) (להלן: עניין קוונטינסקי)). אכן, על הפרק מתח בין שיקולים נוגדים. מחד גיסא, הסמכות הרחבה הנתונה לכנסת בכל הנוגע לקביעת סדרי עבודתה (ראו: סעיף 19 לחוק יסוד: הכנסת), ובהתאם לה גם החובה לכבד את החלטותיה ואת שיקול דעתה העצמאי בעניינים אלה (עניין קוונטינסקי, פסקה 43 לחוות הדעת של השופט מ' מזוז) – מלמדות כי דרך הכלל היא שבית המשפט ימשוך את ידיו מהתערבות בעבודתה הפנימית של הכנסת, ובכלל זאת – הליכי החקיקה. "סדרי עבודתו של בית הנבחרים הם עניין פנימי שלו, השייך מבחינת הפרדת הרשויות לרשות המחוקקת עצמה, אשר בידה גם הכלים לבחינה עצמית ולבדיקה עצמית של החלטותיה שלה. מן הראוי הוא, על-כן, כי הרשות השופטת תכבד את ענייניו הפנימיים של הגוף המחוקק ולא תתערב בהם" (בג"ץ 652/81 שריד נ' יו"ר הכנסת, פ"ד לו(2) 197, 203-202 (1982)). הדברים שם לא נאמרו אמנם לגבי הליך החקיקה בפרט, אולם הרציונל שבבסיסם הוחל בהמשך על הליכי חקיקה, ואף ביתר שאת. ראו למשל: בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14, 41-40 (2004) (להלן: עניין מגדלי העופות)). מאידך גיסא, הקפדה על הפרדת הרשויות בין הכנסת לבין הממשלה; שמירה על שלטון החוק; טיוּב ההליך הדמוקרטי והתוצר החקיקתי; חיזוק הלגיטימציה של החוק בעיני הציבור; כל אלה ועוד, מחדדים את הצורך בהפעלת ביקורת שיפוטית – גם אם זהירה ומדודה ביותר – על הליך החקיקה (ראו למשל: עניין קוונטינסקי, פסקאות 39-36 לפסק-דיני; בג"ץ 5131/03 ליצמן נ' יו"ר הכנסת, פ"ד נט(1) 577, 588-585 (2004) (להלן: עניין ליצמן); בג"ץ 4927/06 ההסתדרות הרפואית נ' היועץ המשפטי לממשלה, חוות הדעת של השופט א' רובינשטיין (25.9.2007) (להלן: עניין ההסתדרות הרפואית)). הדברים יפים ביתר שאת "בשיטת המשטר הפרלמנטרית הנהוגה בישראל, שבה מחזיקה הרשות המבצעת ברוב מקרב חברי הרשות המחוקקת; כפועל יוצא מכך, בדרך כלל 'שולטת' הממשלה בכנסת הלכה למעשה. במצב דברים זה גוברת החשיבות שבפיקוח על תקינותו של הליך החקיקה; ואם כך בהליך חקיקה 'רגיל', על אחת כמה וכמה כאשר בהליך חקיקה 'חריג' דוגמת חוק ההסדרים עסקינן. או אז ניכר הצורך בתיחום הגבולין ובהגנה על הפרדת הרשויות, במישור יחסי הרשות המחוקקת והמבצעת" (עניין קוונטינסקי, פסקה 39 לפסק-דיני; ראו והשוו: עניין מגדלי העופות, עמודים 37-36, 82-81). במובן זה, חשוב להדגיש כי ביקורת שיפוטית בכגון דא אינה 'לעומתית' כלפי הכנסת, אלא מתבצעת דווקא "כדי לחזקה ולהגן עליה מפני זילות עבודתה החיונית, החשובה וההכרחית במשטר הישראלי" (עניין ההסתדרות הרפואית, פסקה ה לחוות הדעת של השופט רובינשטיין). נקודת האיזון בין השיקולים המתנגשים, מצויה בקביעה שלפיה לא כל פגם בהליך החקיקה יביא להתערבות מצד בית המשפט, אלא רק פגם היורד לשורש ההליך, כזה אשר מגלם "פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה במשטרנו הפרלמנטרי והחוקתי" (עניין מגדלי העופות, עמוד 42; ההדגשה הוּספה – נ' ס'; ראו גם: בג"ץ 8238/96 אבו עראר נ' שר הפנים, פ"ד נב(4) 26, 35 (1998)); זאת, כאשר עם עקרונות אלה ניתן למנות את "עקרון הכרעת הרוב; את עקרון השוויון הפורמאלי (שלפיו 'קול אחד לכל אחד' מחברי-הכנסת); את עקרון הפומביות; את עקרון ההשתתפות (שלפיו לכל חבר-כנסת יש זכות להשתתף בהליך החקיקה)" (עניין מגדלי העופות, עמוד 43; ראו גם: עניין ליצמן, עמוד 588; להרחבה על עקרון ההשתתפות, ראו בעניין קוונטינסקי, פסקאות 81-51). חברי פירט באריכות על אודות הליך החקיקה, על פגמיו השונים, שעליהם גם הכנסת, בעיקרו של דבר, אינה חולקת. אשר לטענות הנוגעות לפגיעה בעקרון ההשתתפות, מסכים אני עם חברי, כי אף אם ניתן היה – שמא אף ראוי היה – לקיים הליך מעמיק יותר, רחוקים אנו מרחק רב מפגיעה 'קשה וניכרת' בעקרון ההשתתפות, אשר יש בה כדי להצדיק התערבות בגין פגם בהליך החקיקה. הגם שקשה לחלוק על כך שעסקינן בהליך חקיקה חפוּז – בפרט ביחס לחשיבותה ומורכבותה של הצעת החוק – הרי שבהתחשב במספר ובטיב הישיבות שקיימה ועדת הכספים בהצעה, כמו גם בהתאמות שבוצעו בחלק מסעיפי-החוק (ראו את הפירוט בפסקה 137 לחוות דעתו של חברי), סבורני כי לא ניתן לקבל טענה שלפיה לא התאפשר לחברי הכנסת "לקיים מהלך מחשבתי של גיבוש עמדה מוּשׂכּלת" (עניין קוונטינסקי, פסקה 79). דינן של טענות אלה, אם כן – להידחות. הליך החקיקה – חוק ההסדרים סוגיה נוספת שבה התמקדו הצדדים, בכל הנוגע להליך החקיקה, עניינה בהכללת חוק קרן הארנונה בחוק ההסדרים. כפי שציין חברי, תוך סקירה מקיפה, לא פעם ולא פעמיים עמד בית משפט זה על ההיגיון שבבסיס השימוש בחוק ההסדרים, אך גם על הקשיים המתעוררים כתוצאה משימוש בו. חרף כל אותם קשיים, שאין להקל בהם ראש כלל וכלל, נקבע בפסיקה כי עצם השימוש במנגנון זה אינו עולה, כשלעצמו, כדי פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה – כזו שיהיה בה כדי להצדיק פסילת חוק. "הביקורת השיפוטית על הליך החקיקה צריך שתהיה מהותית, ותתמקד בבחינת הדברים לגופם, קרי – האם נפל פגם שיש בו פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה. מסקנה זו מבוססת על התפיסה שלפיה אף אם מלכתחילה מוטב היה לצעוד ב'דרך המלך' של מנגנון החקיקה ה'רגיל', הרי שבדיעבד, אין הצדקה להתערבות שיפוטית בהליך החקיקה כל עוד נשמרו עקרונות היסוד העומדים בבסיסו של הליך זה" (עניין קוונטינסקי, פסקה 84). לצד האמור, במהלך השנים נשמעו בפסיקה אמירות, שעניינן בניסיון להבטיח כי הממשלה אינה עושה 'שימוש לרעה' במנגנון של חוק ההסדרים. בתוך כך צוין, בין היתר, כי יש לכרוך לחוק ההסדרים אך נושאים שיש להם זיקה ישירה ומהותית להשגת יעדי התקציב (עניין קוונטינסקי, פסקה 85; ראו גם, והשוו: טל גולן "הגירעון הדמוקרטי של חוק ההסדרים ושחיקתה של מדינת הרווחה הישראלית" משפט וממשל יא 247, 273 (תשס"ח); דוד נחמיאס וערן קליין "חוק ההסדרים: בין כלכלה לפוליטיקה" המכון הישראלי לדמוקרטיה – נייר עמדה 17, 52-51 (1999)); כי קיים קושי בכריכת חוק שאינו כלכלי בעיקרו לחוק ההסדרים, אשר מעצם היותו נלווה להעברת תקציב המדינה, אמור לעסוק בעניינים כלכליים (ראו למשל: בג"ץ 7557/13 לשכת רואי החשבון בישראל נ' הכנסת, פסקה 10 (12.5.2014)); וכי נוכח מאפייני הליך חקיקת חוק ההסדרים, יש להימנע משימוש בו לשם עריכת שינויים מבניים במשק ובחברה, ולהעברת רפורמות שקיימת לגביהן מחלוקת ציבורית נוקבת (ראו למשל: עניין מגדלי העופות, עמוד 33; בג"ץ 4394/23 שחר נ' כנסת ישראל, פסקה 3 לחוות הדעת של ממלא מקום הנשיא ע' פוגלמן (17.3.2024) (להלן: עניין שחר)). המשותף לאמירות הללו, הוא העקרון הבסיסי, שלפיו אין לעשות בחוק ההסדרים שימוש שתכליתו הימנעות מביקורת פרלמנטרית הולמת, או העברת חקיקה שנויה במחלוקת, שהממשלה היתה מתקשה להעבירהּ בהליך חקיקה רגיל; קרי, שימוש החורג מתכליתו הבסיסית של מנגנון זה (ראו למשל: עניין מגדלי העופות, עמוד 33). העקרון האמור מתבסס ביסודו על שילוב בין התפיסה הבסיסית שלפיה "ההכרעות המהותיות באשר למדיניותה של מדינה וצרכיה של חברה צריכות להתקבל על-ידי נציגיו הנבחרים של העם" (בג"ץ 3267/97 רובינשטיין נ' שר הביטחון, פ"ד נב(5) 481, 508 (1997); ראו גם שם, עמוד 511)); לבין ההבנה כי ההליך שבו נחקק חוק ההסדרים יוצר – שלא במקרה – מנגנון שאינו אופטימלי, בלשון המעטה, למימוש תפיסה יסודית זו. כפי שציין חברי, סוגיות אלה, שעליהן הצביע בית משפט זה במהלך השנים, אף קיבלו ביטוי, בין היתר, במכתבה של היועצת המשפטית לכנסת אל היועץ המשפטי לממשלה בנושא הפקת לקחים מתהליך חקיקת התקציב וחוקי ההסדרים לשנים 2022-2021 (3.1.2022). אכן, כפי שעולה מהשתלשלות האירועים הנוגעת להצעת החוק מושא העתירות, כמו גם מעמדת הכנסת בעתירות דנן, הייעוץ המשפטי לכנסת אימץ, ככלל, את העקרונות האמורים, לצד נוספים, ובהתאם לכך הוא מייעץ לחברי הכנסת בשאלות הנוגעות להליכי חקיקה (ראו גם את התיאור המופיע בעניין שחר, פסקה 6 לחוות הדעת של ממלא מקום הנשיא פוגלמן). ואולם, ההערות האמורות של בית המשפט, כמו גם של הייעוץ המשפטי לכנסת, טרם התגבשו לכדי עקרונות מחייבים בהליך החקיקה. בהקשר זה הודגש, לא אחת, כי "תפקיד השמירה על מעמדה של הכנסת מפני מנגנוני חקיקה המאפשרים את הסגת גבולה על-ידי הרשות המבצעת, נתון בראש ובראשונה בידיה של הכנסת עצמה" (עניין מגדלי העופות, עמוד 57); זאת בהתבסס, בראש ובראשונה, על הוראות סעיף 19 לחוק יסוד: הכנסת: "הכנסת תקבע סדרי עבודתה". אף לא למותר לציין בהקשר זה, כי בעניין שחר הציעה היועצת המשפטית לכנסת כי בית המשפט יקבע הנחיות מחייבות לגבי נושאים שאין לכלול בהצעת חוק ההסדרים, אולם הצעה זו נדחתה, תוך שהובהר כי "דרך המלך היא [...] הסדרת הליכי החקיקה באמצעות תקנון הכנסת, ולא בדרך של פנייה מראש לבית משפט זה" (פסקה 26 לפסק הדין של השופט ד' מינץ (ההדגשה במקור); ראו והשוו לאמור בפסקה 7 לחוות הדעת של ממלא מקום הנשיא פוגלמן). אכן כן, בשים לב להוראות סעיף 19 לחוק יסוד: הכנסת, ההחלטה אם לקבוע כללים שיסדירו את סוג הצעות החוק שניתן לכלול בחוק ההסדרים, כמו גם ההחלטה בדבר התוכן של אותם כללים – עניין היא למחוקק לענות בו (מובן, כי אין בכך כדי לשלול את האפשרות שהממשלה תסדיר ותגביל מצדה את השימוש בחוק ההסדרים). ואולם, לצד זאת, אבקש להדגיש, במבט צופה פני עתיד, כי למצער לגבי דידי, קיימת חשיבות של ממש בקביעת כללים כאמור. העדר הסדרה של 'כללי המשחק' מביא, כעניין עקרוני ומעשי כאחד, לריבוי קונפליקטים; לאפשרויות מרובות לניצול העמימות, לטובת שימוש בהסדר שלא בהלימה לתכליתו; ובהתאם לכך, גם להתנהלות שאינה יעילה מצד כלל השחקנים. הדברים יפים ככלל, במישור התורת-משפטי, ובפרט מקום שבו מהותו של ה'משחק' מביאה להתנגשות מבנית בין השחקנים השונים; בעניין דנן, בין הרשות המבצעת לבין הרשות המחוקקת. בהתחשב בכלל האמור, ובשים לב לחשיבות הדמוקרטית – שקשה להפריז בערכּה – הטמונה בכך שחוק ההסדרים לא ישמש למימוש תכליות זרות לאלה הניצבות בבסיסו, בדגש על ניצולו לטובת הימנעות מביקורת פרלמנטרית אפקטיבית על יוזמות החקיקה של הממשלה, תוך פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות (ראו: עניין מגדלי העופות, עמודים 36-35) – סבורני כי תועלת רבה צפויה מהסדרת כללי המשחק בהקשר זה. סוגיה שניה: עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי העותרים בבג"ץ 5217/23 טענו כי יש להכיר בעקרון האוטונומיה של השלטון המקומי כעקרון חוקתי, ולקבוע כי חוק קרן הארנונה אינו חוקתי, שכן הוא פוגע בעקרון האמור באופן בלתי מידתי. חברי הרחיב והעמיק באשר למעמדו ותפקידו של השלטון המקומי בשיטת המשטר הישראלית, על יתרונותיו הרבים ועל מגרעותיו; כמו גם על טיבו וטבעו של עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי, על מעלותיו ומגבלותיו (לסקירה נרחבת, ראו גם: ישי בלנק "העיר והמשפט: אוטונומיה מקומית ומעמדו החוקתי של השלטון המקומי בישראל" מחקרי משפט 50-31 (צפוי להתפרסם) (להלן: בלנק)). אין צורך לחזור על הדברים. אסתפק אפוא בכמה הערות קצרות. מסכים אני עם חברי, כי "במצב הדברים דהיום ובמסגרת העתירות שלפנינו, קיים קושי להכיר בעת הנוכחית במעמדו החוקתי של השלטון המקומי והאוטונומיה המקומית הנגזרת מכך". אכן, חרף היותו של השלטון המקומי "מרכיב חשוב ומשמעותי במערך השלטון בישראל", מעמדו טרם הוסדר במישור החוקתי, על-ידי חוקי היסוד (ראו: בג"ץ 5119/23 התנועה לטוהר המידות נ' הכנסת, פסקה 4 לחוות הדעת של השופטת ד' ברק-ארז (26.10.2023) (להלן: עניין התנועה לטוהר המידות)). זוהי נקודת המוצא, ובמידה בלתי מבוטלת, גם נקודת הסיום. אבהיר את דברַי. נוכח חשיבותו הדמוקרטית של השלטון המקומי, ובהינתן מורכבותו של מארג היחסים המוסדי שהוא מקיים עם השלטון המרכזי, נדמה כי את העדר ההסדרה החוקתית של מעמד השלטון המקומי ניתן לראות, במידה רבה, כלאקונה. קשה לחלוק על כך שסוגיה כה חשובה, הן במישור היחסים שבין גופי השלטון השונים, הן במישור היחסים שבין האזרחים לבין גופי השלטון שמנהלים את חייהם, ראוי לה שתהא מוסדרת בחקיקת-יסוד. זאת ועוד. אינדיקציה נוספת לקיומה של לאקונה בנדון דידן, ניתן למצוא בכך שכבר לפני כ-4 עשורים, הוכרה הזכות לבחור ולהיבחר ברשויות המקומיות כזכות יסוד: "הזכות לבחור ולהיבחר לממשל המקומי הינה חלק מזכויות היסוד שאינן כתובות עלי ספר, ואשר כל דבר חקיקה מתפרש על פיהן" (בג"ץ 753/87 בורשטיין נ' שר הפנים, פ"ד מב(4) 462, 474 (1989); ראו גם: בג"ץ 233/86 בן יצחק נ' שר הפנים, פ"ד מ(4) 505, 511 (1986); קביעה זו שבה ונשנתה פעמים רבות מאז, אולם טרם הוכרע אם יש לזכות האמורה עיגון בחוקי היסוד (ראו: עניין התנועה לטוהר המידות, פסקה 19 לפסק הדין של ממלא מקום הנשיא פוגלמן)). מבחינה אנליטית, הכרה בזכות זו חייבת, במידה רבה, להתבסס על נורמה מוסדית מתאימה, שכן בלעדיה ניתן לרוקן את הזכות מתוכנה בנקל; כך, ככל שלא קיימות מגבלות מוסדיות על פגיעה משמעותית במעמדו של השלטון המקומי, שמא אף על ביטולו, הרי שהזכות לבחור ולהיבחר לממשל המקומי עלולה להיוותר חסרת משמעות מעשית. אם כן, ככל שאין מחלוקת אמיתית לגבי מעמדה של הזכות לבחור ולהיבחר ברשויות המקומיות – ונראה כי אכן אלה הם פני הדברים – העדרה של נורמה מוסדית שעליה היא נשענת הריהו חֶסֶר של ממש; למצער, קשה עד מאוד לראות במצב הדברים האמור משום 'הסדר שלילי' או החסרה מכוונת (ראו והשוו: חגי שלזינגר "חוק יסודות המשפט החוקתי? על השורשים השמרניים בפרשת קוונטינסקי" משפטים נג 28-26 (צפוי להתפרסם)). ואולם, עצם קיומו של חֶסֶר, אינו מלמד בהכרח על כך שעלינו המלאכה לגמור; או שבסמכותנו לעשות כן. אימתי ניתן להידרש להשלמת לאקונה חוקתית? בעבר נזדמן לי להידרש לסוגיה: "תשומת לב ראויה למצבה החלקי של החוקה הישראלית – לסוגיות חוקתיות רמות מעלה שטרם זכו להתייחסות מצד הרשות המכוננת; להעדר האחידות ביחס לנוקשות ולעליונות ההוראות החוקתיות השונות המפוזרות בחוקי-היסוד; ולקלות היחסית שבה ניתן לשנות, לתקן ולבטל את חוקי-היסוד – מטילה אחריות כבדה על בית המשפט, למנוע, ככל הניתן, במסגרת האפשרויות הפרשניות שלפניו, את היווצרותן של 'אנומליות חוקתיות'. [...] אכן, אין זה רצוי שמחדלהּ של הרשות המכוננת, בחלוף למעלה משבעים שנה לתקומת המדינה, יובילנו אל עבר אנומליה חוקתית, שבה עניינים פעוטים יחסית זוכים להגנה חוקתית קשיחה, ואילו סוגיות יסוד חוקתיות נותרות ללא הסדרה. במובן הזה, פרשנות חוקתית מתוך מבט רחב מובילה, בדרך כלל, לפרשנות מרחיבה של הטקסט החוקתי, מתוך ניסיון להסיק מן הטקסט החוקתי הקיים את אשר איננו כתוב בו במפורש. לצד זאת, כפי שציינתי, מבט רחב על מכלול חוקי היסוד שלנו, עשוי דווקא להוביל אותנו לכיוון חשיבה מנוגד, היינו למגמה פרשנית מצמצמת: 'העדר ההסדרה עלי-ספר מחייב כי הנושא יִבּחן במלוא הזהירות' (עניין קוונטינסקי, שם). ביקורת שיפוטית חוקתית על פועלן של הרשות המחוקקת והרשות המבצעת הריהי עניין רציני. ביקורת שיפוטית זו זקוקה ללגיטימציה דמוקרטית. אין לזלזל בקושי האנטי-רובני המרחף כעננה מעליה [...] בבואנו לפרש הוראות חוקתיות, עלינו לצעוד על קרקע יציבה. כל זמן שאין חוקה לישראל, הקרקע הזו מעורערת. אין זה מן הראוי, כי השופט ישלים חֶסֶר בחוקה מכוחם של הכללים 'הרגילים' החלים על השלמת לאקונה בחוק [...]. חילוץ משמעות פרשנית קונקרטית מתוך עקרונות יסוד חוקתיים מופשטים זקוק לעוגן יציב; הן מצד כללי הפרשנות, הן מצד הלגיטימציה הדמוקרטית שבבסיס הביקורת השיפוטית. כאמור, מצב חוקי-היסוד שלפנינו, העשויים טלאים טלאים, מחריף את החשש מפני סטייה מגבולות הלגיטימציה הדמוקרטית שאנו זקוקים לה [...] זהו המובן ההפוך של אותו 'מבט רחב' שבו פתחנו, המוביל למגמה פרשנית מצמצמת, זהירה ומרוסנת" (בג"ץ 3390/16 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' הכנסת, פסקאות 56-54 (8.7.2021) (להלן: עניין עדאלה); ההדגשות הוּספו – נ' ס'; ראו גם: עניין קוונטינסקי, פסקה 55 לפסק-דיני). ללגיטימציה הדמוקרטית הנדרשת לצורך פרשנות חוקתית – ובפרט, כזו שעניינה בהשלמת חֶסֶר חוקתי – שני ראשים עיקריים: הכשר הליכי והכשר חברתי. ההכשר ההליכי מבוסס על כך ש"למכונני הטקסט יש הסמכות, על-פי ההנחה, לקבוע את תוכנה של החוקה. לנוכח ההליך שבו נקבע הטקסט החוקתי, ובכלל זה המוסד שקבע את החוקה, חזקה שהטקסט החוקתי מבטא את תפיסות הציבור, ולפיכך פרשנות היא לגיטימית אם היא עולה בקנה אחד עם המובן הסביר של הטקסט" (ברק מדינה "הזכות החוקתית לשוויון בפסיקת בית-המשפט העליון: כבוד האדם, האינטרס הציבורי וצדק חלוקתי" ספר מרדכי (מוטה) קרמניצר 67, 83 (אריאל בנדור ואח' עורכים 2017)). הכשר כאמור קיים, אפוא, רק מקום שבו עסקינן בפרשנות שיש לה עיגון סביר בטקסט החוקתי. ההכשר החברתי, עניינו במתן משקל נורמטיבי לתפיסות חברתיות מקובלות באשר לפרשנותה של החוקה. תפיסות אלה באות לידי ביטוי, בראש ובראשונה – אך לא רק – באופן שבו ההוראה החוקתית מתפרשת ומקבלת תוכן קונקרטי בחקיקה (שם; ראו גם: עניין עדאלה, פסקאות 65-63; לניתוח קאנוני של מושג הלגיטימציה בפרשנות חוקתית, ראו: Richard H. Fallon, Jr., Legitimacy and the Constitution, 118 Harv. L. Rev 1787 (2005)). בענייננו, נדמה כי הכשר חברתי כאמור, למצער מסוים, בכל הנוגע למעמדו הרם של השלטון המקומי – אכן קיים (אולם ראו את הסייג להלן, בפסקה 24). ניתן ללמוד על כך מ-2 מקורות עיקריים. ראשית, מן ההיבט החקיקתי, כפי שציין חברי, "לעקרון האוטונומיה של השלטון המקומי קיימים ביטויים במהלכי חקיקה שונים של הכנסת, אשר ביקשו לחזק את מעמדו ולהקנות לו עוד סמכויות"; זאת, לצד דברי חקיקה רבים שמעגנים את טיבו ומעמדו (דוגמה מובהקת לכך, הממחישה את ההיבט הדמוקרטי של השלטון המקומי, ניתן למצוא, למשל, בחוק הרשויות המקומיות (בחירות), תשכ"ה-1965; ראו גם: סעיף 249(29) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות); סעיף 146 לצו המועצות המקומיות, התשי"א-1950; סעיף 63 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958); לסקירות באשר למגמת ההרחבה של סמכויות הרשויות המקומיות באמצעות חקיקה, ראו למשל: בג"ץ 10104/04 שלום עכשיו – שעל מפעלים חינוכיים נ' הממונה על היישובים היהודיים ביהודה ושומרון, פ"ד סא(2) 93, 156-151 (2006); אריאל פינקלשטיין ויובל יעקוב ברטוב מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי 133-124 (מחקר מדיניות 192, המכון הישראלי לדמוקרטיה 2023) (להלן: פינקלשטיין וברטוב); לצד האמור יש לציין, כי ניתן למצוא בחקיקה גם מגמות הפוכות. ראו: בלנק, עמודים 44, 50). שנית, מן ההיבט ההיסטורי-חברתי, לשלטון המקומי חשיבות יחודית, בפרט מפרספקטיבה דמוקרטית: "בתקופת המנדט הבריטי, תושבי הארץ לא היו בעלי זכויות פוליטיות מסדר ראשון, מאחר שהשלטון המרכזי לא היה דמוקרטי. אולם, דווקא בתחום המקומי, התקיימו בחירות, כך שההשתתפות האזרחית הפעילה, בין בדרך של מימוש זכות הבחירה ובין בדרך של היבחרות, התבטאה דווקא בפוליטיקה המקומית. אפשר אפוא לומר שהזכות לבחור והזכות להיבחר בתחום המקומי היו קיימות עוד קודם לעיגונן במישור הארצי. אכן, עם קום המדינה השתנה המשטר מעיקרו, ונולדה הדמוקרטיה ברמה הארצית-לאומית. אולם, אין בכך כדי לגרוע מחשיבותה של הדמוקרטיה המקומית" (עניין התנועה לטוהר המידות, פסקה 7 לחוות הדעת של השופטת ברק-ארז; להרחבה, ראו גם: יששכר רוזן-צבי "מקום הצדק: משפט השלטון המקומי ואי-צדק חברתי" עיוני משפט כח 417, 428-422 (2004)). נדמה כי לא יהא זה מרחיק לכת לומר, כי מעמד מיוחד זה השתרש בתפיסות היסוד של החברה הישראלית, כך שקשה – כמעט בלתי אפשרי – להעלות על הדעת מצב דברים שבו יבוטל מערך השלטון המקומי, ישלל שיקול הדעת העצמאי שלו, או שהדרגים הנבחרים ברשויות המקומיות יוחלפו כליל על-ידי פקידי ממשל מטעם השלטון המרכזי (ראו והשוו: בלנק, עמוד 54; אמנם, מוסד הוועדה הקרוּאה מאפשר לשר הפנים להחליף את ראש הרשות המקומית ואת מועצת הרשות, אולם זאת אך בנסיבות חריגות, וכמוצא אחרון. ראו: בג"ץ 10963/05 חאג' נ' שר הפנים (13.2.2006)). ביטוי נוסף לכך ניתן למצוא בהכרה בזכות לבחור ולהיבחר ברשויות המקומיות כזכות יסוד, כאמור לעיל, עוד מקדמת דנא. ואולם, כפי שהבהרתי לעיל, בהכשר חברתי לא סגי; הלגיטימציה הדמוקרטית הנדרשת לשם השלמת הלאקונה החוקתית, מחייבת גם הכשר הליכי, קרי – עיגון בטקסט החוקתי. עיגון כאמור, באשר למעמדו של השלטון המקומי, ובפרט לגבי האוטונומיה הנתונה לו – אינו בנמצא. אף לא ניתן, ולוּ בדוחק, לגזור מסקנה כאמור מנורמה חוקתית קיימת (לעמדה שונה, ראו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית 453 (2010); בלנק, עמודים 61-54). משאלה הם פני הדברים, סבורני כי במצב המשפטי הנוהג, לא ניתן לייחס לעקרון האוטונומיה המקומית מעמד חוקתי. בנסיבות אלה, מובן כי אין מקום לבחינת טענות העותרים לגופן באשר לפגיעה בעקרון זה. אחרי שאמרתי את שאמרתי במישור המשפטי ה'נקי', אציין כי לגבי דידי, טעם נוסף שבגינו עלינו להימנע מלקבוע כי לעקרון האוטונומיה המקומית מעמד חוקתי, בהעדר נורמה חוקתית מבוססת להישען עליה, הוא היותה של סוגיה זו חלק ממחלוקת ציבורית נרחבת. כך, הגם שקיימת, כאמור, הסכמה רחבה יחסית לגבי חשיבות השלטון המקומי כשלעצמו, הרי שבשנים האחרונות תופסת שאלת אופי יחסיו של השלטון המקומי עם השלטון המרכזי 'מקום של כבוד' בשיח הציבורי. נשמעים טיעונים לרוב, מזה ומזה; השיח פּוֹרה. משאלה הם פני הדברים, ובהתחשב באופיה של הסוגיה, סבורני כי טוב נעשה אם נאפשר את מיצוי השיח, ונותיר את ההכרעה בשאלות נכבדות אלה לזירה שבה עליהן להתברר, היא הזירה הציבורית. לסיום הדיון בשאלת מעמדו החוקתי של עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי, אציין כי תמים-דעים אני עם חברי, כי בין אם היינו מכירים במעמדו החוקתי של עקרון זה במסגרת העתירה דנן, בין אם המחוקק-המכונן יכיר בו בעתיד במסגרת חוקי היסוד, מקומו, ככל שייקבע – בחוקה המוסדית. זאת, משום שמעצם טיבו ומהותו, עניינו בהסדרת היחסים בין רשויות השלטון. עוד אציין בהקשר זה, את טענת העותרים כי החוק פוגע בעקרון האוטונומיה של הרשויות המקומיות באופן שאינו חוקתי, שכן הפגיעה אינה עומדת במבחני פסקת ההגבלה. ברם, השאלה אם ניתן להחיל 'פסקת הגבלה משתמעת', מקום שבו עסקינן בחוק הפוגע בעקרון משטרי (להבדיל מזכות יסוד), אשר עוגן בחוק-יסוד שאינו כולל פסקת הגבלה מפורשת, היא שאלה נכבדה, מורכבת וסבוכה, שטרם הוכרעה בפסיקת בית משפט זה (ראו למשל: בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים, חטיבת זכויות האדם נ' שר האוצר, פסקה 63 לפסק הדין של הנשיאה ד' ביניש (19.11.2009), והשוו לפסקה 16 בחוות הדעת של השופט א' לוי; בג"ץ 9518/16 הראל נ' כנסת ישראל, פסקה נ"ח לפסק הדין של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין (5.9.2017); בג"ץ 5969/20 שפיר נ' הכנסת, פסקה 65 לפסק הדין של הנשיאה חיות (23.5.2021); למען הסר ספק, מדובר על עניין שונה מאשר זה שנדון בע"ב 92/03 מופז נ' יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השש-עשרה, פ"ד נז(3) 793, 811 (2003), שם דוּבּר על פסקת הגבלה משתמעת בהקשר של פגיעה בזכות יסוד; ראו גם: בג"ץ 3166/14 גוטמן נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 63 לפסק הדין של הנשיא (בדימ') א' גרוניס ופסקה ג לחוות הדעת של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין (12.3.2015), והשוו לחוות הדעת של השופט ס' גובראן, וכן לפסקה 2 בחוות הדעת של השופטת חיות, פסקה 4 בחוות הדעת של השופט ע' פוגלמן, ופסקה 6 בחוות הדעת של השופט ח' מלצר). מובן, כי בענייננו מתחדד הקושי, שכן עקרון האוטונומיה המקומית אינו מעוגן בחוק-יסוד. משאלה הם פני הדברים, ומאחר שהסוגיה אינה נצרכת לשם הכרעה במסגרת העתירה דנן, איני רואה טעם טוב להידרש אליה; סבורני אפוא, כי טוב נעשה אם נשאיר את ההכרעה בה לעתיד לבוא. הטענות לפגיעה בזכויות חוקתיות – הערות מקדימות העותרים בבג"ץ 4156/23 טענו, בין היתר, כי חוק קרן הארנונה מביא לפגיעה בזכותן החוקתית של הרשויות המקומיות לקניין ולשוויון. טרם אפנה לבחינת טענות אלה, מתעוררת מאליה שאלה יסודית, באשר לעצם האפשרות להכיר בזכויות חוקתיות של רשויות מקומיות. על פני הדברים, מדובר באבסורד: מרביתן של הזכויות החוקתיות במשפטנו מעוגנות – אם במפורש, אם במשתמע – בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו; הכיצד רשויות מקומיות יכולות להחזיק בזכויות המוקנות מתוקף חוק-יסוד המכוון במפורש להגן על בני אנוש? אכן, במישור העיוני קיים קושי ניכר בייחוס זכויות חוקתיות לישות שאינה אנושית (קושי זה מתחבר ביותר ממובן אחד לדיון הקאנוני אצל Felix Cohen, Transcendental Nonsense and the Functional Approach, 35 Colum. L. Rev 809 (1935)). ברם, עיון נוסף מלמד כי הדברים סבוכים ומורכבים יותר. תחילה, כעוגן פורמלי, סעיף 4 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, קובע כי "מקום שבו מדובר באדם – אף חבר-בני-אדם במשמע, בין שהוא תאגיד ובין שאינו תאגיד". רשויות מקומיות הן תאגידים (ראו: סעיף 7 לפקודת העיריות), וממילא, עסקינן ב'חבר בני-אדם'. הנה כי כן, הגם שברי כי אין בכך כדי לקבוע באופן הכרחי את פרשנות הוראותיו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, יש בהוראה זו כדי ללמד כי הסוגיה מעוררת שאלה פרשנית אמיתית, החורגת מן ה'רושם הראשוני' שהיא עושה (על כך שהוראת חוק רגיל אינה מכתיבה פרשנות להוראה בחוק-יסוד, אולם בהחלט ניתן להיעזר בה במלאכת הפרשנות, ראו למשל: בג"ץ 1384/98 אבני נ' ראש הממשלה, פ"ד נב(5) 206, 211 (1998); בג"ץ 5261/04 פוקס נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 446, 457 (2004)). גם במישור המהותי, במקרים מסוימים קיימים טעמים חזקים למדי להחלת זכויות חוקתיות גם על אישיות משפטית שאיננה אנושית: "ראשית, מאחורי כל אישיות משפטית מסתתר, בסופו של דבר, בן-אדם. הוצאת האישיות המשפטית שאינה בן-אדם מתחום המעמד החוקתי של זכויות האדם, תפגע קשות בבני האדם. שנית, הזכות להתאגד – שאף היא זכות חוקתית – תתרוקן מכל תוכן ממשי, אם התאגיד אשר יקום לא ייהנה מזכויות חוקתיות. לבסוף, הפעילות באמצעות גופים משפטיים שאינם בני אדם היא אלמנטרית בחברתנו. אין להלום חברה מודרנית בלעדיהם. מניעת זכויות אדם מגופים אלה תיפגע קשות במירקם החיים המודרניים" (בג"ץ 4593/05 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' ראש הממשלה, פסקה 10 (20.9.2006) (להלן: עניין בנק המזרחי 2006); לביקורת על ניתוח זה, ראו: עופר סיטבון "על בני אדם, תאגידים ומה שביניהם – האם חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו צריך לחול על תאגידים?" קרית המשפט ח 107 (התשס"ט) (להלן: סיטבון)). הגם שניתן להעלות לגבי הטעמים הללו אי-אלו סייגים וביקורות (כפי שאבהיר להלן), נדמה שככלל, טעמים אלה – הגיונם בצדם. כך, אל לנו לשכוח, למשל, כי בעניין קול העם, פסק הדין שהוא אולי המכונן ביותר בתחום ההגנה על זכויות במסורת החוקתית של המשפט הישראלי, הגן בית המשפט על חופש הביטוי של עיתון; לא של בן-אנוש (בג"ץ 73/53 חברת 'קול העם' בע"מ נ' שר הפנים, פ"'ד ז 871 (1953)). לצד זאת, מובן כי הטעמים האמורים אינם תקפים בכל עניין ועניין, ועוצמתם משתנה מהקשר להקשר. מה גם, שמעצם טבען של חלק מהזכויות – כגון הזכות לחיים, הזכות לשלמות הגוף והזכות לכבוד האדם – מתבקש כי הן תחולנה על בני-אדם בלבד (ראו למשל: אהרן ברק "התאגיד וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו" מאזני משפט ח 11, 23 (2013)). על כן, נקבע בפסיקה כי "הדיבור 'אדם' בחוק היסוד כולל גם אישיות משפטית שאינה בן-אדם, ובלבד שמהותה של הזכות המוענקת בחוק היסוד וטבעה של האישיות המשפטית שאינה אדם, עולים בקנה אחד עם מסקנה זו" (עניין בנק המזרחי 2006, פסקה 10 (ההדגשה הוּספה – נ' ס'); ראו גם: בג"ץ 7611/01 מכבי מגן אגודה שיתופית לביטוח הדדי נגד מחלות בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 39 (20.8.2006); עניין מגדלי העופות, עמודים 67-66). המובא עד כה נאמר, ככלל, בהתייחס לתאגידים הנתונים בידיים פרטיות. לגבי תאגידים מדינתיים וציבוריים לסוגיהם, ובכללם גם רשויות מקומיות – נקודת האיזון עשויה להיות שונה. מחד גיסא, ברשות הכפופה לשלטון המרכזי עסקינן, ואשר עשויה להיפגע מפעולות בלתי מוצדקות המתבצעות על-ידו, מה שעלול להביא – אם במישרין, אם בעקיפין – לפגיעה גם בתושבי הרשות עצמם. מאידך גיסא, מדובר ברשות שלטונית, שביכולתה להפעיל כוח – לפחות בחלק מתחומי החיים – כלפי תושביה, שבראש ובראשונה עליהם נועדו הזכויות החוקתיות להגן. נוכח המורכבות, נקבע בהקשר זה כי "החלתן של זכויות היסוד על תאגידים ציבוריים ושל מידת ההגנה החוקתית עליהם תיקבע על-פי מהותו של התאגיד הציבורי. ככל שהתאגיד הציבורי רחוק יותר במהותו מרשות שלטונית וקרוב יותר במהותו לתאגיד פרטי – בין היתר מבחינת אופי התפקידים שהוא ממלא ותכלית הקמתו ומבחינת המבנה שלו והרכבו – כן תגבר הנטייה להכיר בו כנושא זכויות אדם המוענקות לתאגיד פרטי, ולהפך" (עניין מגדלי העופות, עמוד 67). בהתחשב באמור, ובכך שרשות מקומית היא תאגיד ציבורי בעל מאפיינים שלטוניים מובהקים, סבורני כי ניתן להכיר בזכות חוקתית של רשות מקומית בהקשר מסוים, תחת 2 תנאים מצטברים: (1) ניתן לייחס את הזכות, מעצם טבעה, לתאגיד ציבורי; (2) אי הכרה בזכותה של הרשות באותו הקשר עשויה, בסבירות גבוהה, להביא לפגיעה בתושבי הרשות (דומני כי חברי מכוון לדברים דומים בפסקה 100 לחוות דעתו). כך, עיקר ה'משקל ההצדקתי' של הזכות אינו טמון בפגיעה הפוטנציאלית ברשות עצמה, כי אם בתושביה (לגישה דומה, המדגישה כי הטעם המרכזי "לתמיכה בהכרה בזכויות אדם של תאגידים הוא הצורך להגן על זכויותיהם של האנשים המאוגדים במסגרתם", ראו: דפנה ברק-ארז "פתח דבר: לשים את האדם במרכז – על מקומו של האדם במשפט" עיוני משפט לט 5, 42-41 (2016)). במובן זה, ההכרה בזכות חוקתית של הרשות המקומית שקולה, במידה רבה, להכרה בצבר הזכויות החוקתיות הפרטניות של התושבים, ככל שישנן כאלה בהקשר הנדון. נקודת איזון זו תאפשר להגן על אינטרסים משמעותיים של תושבי הרשות כתושבים, אשר עשויים להיפגע כתוצאה מפעולת השלטון המרכזי; ובד בבד, להבטיח כי הזכות החוקתית אינה מאפשרת לרשות המקומית, כרשות שלטונית, לפגוע – גם אם באופן לא מכוּון – באנשים שעליהם נועדו הזכויות החוקתיות, בעיקרו של דבר, להגן (לגישה שהוצעה בהקשר בעל נקודות השקה לענייננו, ראו והשוו, בשינויים המחויבים: אורן גזל-אייל ואמנון רייכמן "אינטרסים ציבוריים כזכויות חוקתיות?" משפטים מא 97 (2018); להרחבה, ראו גם: ברק מדינה דיני זכויות האדם בישראל 61-59 (2016) (להלן: מדינה)). ניתן להוסיף ולהרחיב בכל הנוגע לסוגיית ההכרה בזכויות חוקתיות של רשויות מקומיות, אולם נדמה כי לצורך הדיון בעתירות דנן, די באמור עד כה במישור העקרוני, הכללי. אעבור אפוא לדיון בטענות העותרים באשר לפגיעה בזכויות חוקתיות. סוגיה שלישית: פגיעה בזכות לקניין טענה לפגיעה בזכות לקניין – המישור הכללי כאמור, העותרים בבג"ץ 4156/23 טענו כי חוק קרן הארנונה מביא לפגיעה בזכותן החוקתית של הרשויות המקומיות לקניין. טענה זו מעוררת כמה וכמה שאלות. השאלה הראשונה, בהמשך ישיר לדיון דלעיל, היא אם בכלל עומדת לרשות זכות כאמור. איננו נדרשים לדון במלוא מורכבותה של הסוגיה בגדרי העתירות דנן, שכן בית משפט זה הכריע זה מכבר, כי אכן, עומדת לרשות המקומית זכות לקניין (ראו: בר"מ 4443/03 עיריית חולון נ' רשות שדות התעופה בישראל, פסקה 40 לפסק הדין של השופטת פרוקצ'יה, וחוות הדעת של השופטת ארבל (17.7.2011) (להלן: עניין עיריית חולון); ראו גם: אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות חוקתית 441 (כרך שלישי, 1994); יוסף אדרעי "על חוקה דקלרטיבית וחוקה קונסטיטוטיבית – מעמדה של זכות הקניין החוקתית במדרג זכויות האדם" משפטים כ"ח 461, 525-524 (התשנ"ז)). הצדדים לא ביקשו לערער על קביעה זו (הגם שאינה בהכרח פשוטה), ועל כן ניתן להניח לצורך המשך הניתוח כי יכולה לעמוד לרשות מקומית זכות כאמור. לגבי טיבה של הזכות, כפי שציין חברי, קיימות בפסיקה שתי גישות, אשר לא בנקל ניתן ליישב ביניהן. גישה אחת, רואה את זכות הקניין של הרשות המקומית ככזו העומדת בפני עצמה, במובן זה שאינה נגזרת מזכות הקניין של תושבי הרשות, אשר להם נתונה, לכל היותר, זכות להשתמש בקניינה של הרשות (ראו: בג"ץ 7138/03 המועצה המקומית יאנוח-ג'ת נ' שר הפנים, פ"ד נח(5) 709, 718 (2004)). לפי הגישה השניה, זכות הקניין של הרשות המקומית "נתפסת כזכות המשקפת את מכלול זכויותיהם של הפרטים המרכיבים אותה. תפיסה זו מובילה להכרה בקיום הגנה חוקתית לקניין הרשות הציבורית, המוענקת, למעשה, לזכויותיהם הקנייניות של תושבי אותה רשות. קניינה של הרשות המקומית נתפס כקניינו של הציבור אותו היא מייצגת, וכקניינו של כל אחד ואחד מתושביה" (עניין עיריית חולון, שם; ראו גם: בג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא(4) 1, 152 (1996)). סבורני, כי עלינו לבכּר את הגישה השניה. זאת, שכן בהעדר התבססות על זכותם של תושבי הרשות, נשמטת הקרקע תחת ההצדקה לעצם ההכרה בזכותן החוקתית לקניין של רשויות מקומיות. כפי שהבהרתי לעיל, גישתי העקרונית היא כי ההצדקה להכרה בזכויות חוקתיות של רשויות מקומיות, טמונה בפגיעה הפוטנציאלית בתושבי הרשות. כך בכלל, ובהקשר של הזכות לקניין, בפרט. הטעם שבגינו נרצה למנוע את השלטון המרכזי, במקרים מסוימים, משימוש חד-צדדי בקניינה של הרשות המקומית, לטובת מטרות שאף הן – מן הסתם – ציבוריות, נעוץ בחשיבות אשר מיוחסת להשפעתם של תושבי הרשות על אופן השימוש בכספי המיסים שהם משלמים. השפעה זו באה לידי ביטוי – אם במישרין, אם בעקיפין, באמצעות נציגים שפועלים בשמם של התושבים – בעיצוב המרחב שבו חיים התושבים, בקביעת התכליות שלטובת הגשמתן ישמשו השטחים הציבוריים שהם חולקים, בגיבוש סדרי העדיפויות שבהתאם להם יוקצה הקניין הציבורי, בבחירת השימושים שייעשו – או שלא יֵעשו – באותו קניין, וכיוצא באלה. במובן זה, הזכות בקניין הציבורי אינה כוללת רק היבט שלילי של מגבלה על מניעת השימוש בו, בהינתן שאופיו וטיבו של השימוש כבר נקבע; אלא שנכלל בה גם היבט חיובי של שליטה – ולוּ מסוימת, עקיפה – של התושבים בקניינה של הרשות, מה שבא לידי ביטוי באפשרותם להשפיע על הקביעה המקדימה לגבי אופי וטיב השימוש שייעשה באותו קניין (להרחבה, ראו: Avihay Dorfman, Public Ownership, 43 Law and Philosophy 303 (2024)). אמנם, גם השלטון המרכזי צפוי, כאמור, לעשות בכספים שימוש למטרות ציבוריות, ואף עליו בכוחם של התושבים להשפיע – אלא שהשפעה זו היא כבר מרוחקת וחלשה בהרבה, ולכן ברי כי בהעברת ההכרעות אליו, יש כדי 'לדלל' את כוח ההשפעה של התושבים. אשר על כן, ככל שהיינו מנתקים את הזיקה בין זכות הקניין של הרשות המקומית לבין זכותם של התושבים בקניין הציבורי, היינו חותרים תחת הטעם להכרה בזו הראשונה. זאת ועוד, כידוע, "בעשותה בתחום המשפט הציבורי פועלת הרשות [...] כנאמן הציבור; ומה נאמן אין לו משל עצמו ולא-כלום, כן היא הרשות [...] שאף היא אין לה משל עצמה ולא-כלום" (בג"ץ 2671/98 שדולת הנשים בישראל נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד נב(3) 630, 649 (1998)). בהתאם לכך, על הרשות המקומית מוטלת החובה לפעול בשם התושבים, ומתוך מטרה לקדם את טובתם ורווחתם, בעשׂוֹתה שימוש בקניין הציבורי (ראו למשל: עניין עיריית חולון, פסקה 40; בג"ץ 3638/99 בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ"ד נד(4) 220, 227 (2000); ע"א 8956/17 מנסור נ' המועצה המקומית כוכב יאיר – צור יגאל, פסקאות 49-48 לפסק הדין של השופטת ברק-ארז, ופסקה 13 לחוות הדעת של השופט ד' מינץ (14.1.2021) (להלן: עניין מנסור); עע"מ 66315-09-24 לינור נ' עיריית תל אביב יפו, פסקה 42 (2.4.2025)). תחת תפיסה זו – שהיא בגדר הנחת יסוד במשפטנו המינהלי – קשה עד מאוד לומר כי יש מובן שבו ניתן לדבר על זכותה העצמאית – הבלתי-תלויה בתושבים – של הרשות בקניין הציבורי. הכרה בזכות עצמאית כזו, הריהי משום הפיכת התכלית לאמצעי, והאמצעי לתכלית; והיא אף עשויה לערער את תפיסת היסוד האמורה. ניתן לחשוב על האמור עד כה מכיוון נוסף. נשווה לנגד עינינו קניין של הרשות – למשל, סכום כסף מסוים – אשר מיועד לתכלית שאינה מקדמת, אף לא באופן עקיף, את רווחתם של תושביה. האם נקבל טענה שלפיה עומדת לרשות הגנה חוקתית לגבי אותו קניין? ברור למדי שהתשובה על כך – שלילית; לכל הפחות, קשה לראות מה יכולה להיות ההצדקה לקביעת הגנה חוקתית כאמור. הדברים האמורים עד כה, נוגעים אך לטיבה של הזכות העומדת לרשות המקומית, על המגבלות המוטלות עליה, כנגזרת של ההצדקה שבבסיסה. חשוב להדגיש, למען הסר ספק, כי אין להסיק מכך, ולוּ בעקיפין, כי לכל פרט עומדת זכות חוקתית אישית בקניין הציבורי (ראו והשוו: בג"צ 8676/00 אדם טבע ודין נ' עיריית רעננה, פ"ד נט(2) 210, 222 (2004)). על היקף התפרשות הזכות החוקתית לקניין משעמדנו על טיבה של הזכות, עלינו לבחון אם בהינתן היקף התפרשותה, חוק קרן הארנונה אכן מביא לפגיעה בזכות לקניין של רשויות מקומיות. כידוע, בפסיקה מקובלת גישה מרחיבה ביותר, שלפיה הזכות החוקתית לקניין מתפרשת על "כל אינטרס אשר יש לו ערך כלכלי" (ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221, 431 (1995) (להלן: עניין בנק המזרחי); ראו גם, מִני רבים: בג"ץ 2293/17 גרסגהר נ' הכנסת, פסקה 24 לפסק הדין של הנשיאה חיות (23.4.2020)). ואולם, לצד זאת, לא פעם ולא פעמיים עלו בפסיקה תהיות לגבי ההצדקה הניצבת בבסיס גישה זו, תוך שהובעה עמדה שלפיה יש מקום לצמצם, לחדד ולדייק את היקף התפרשׂוּתה של הזכות החוקתית לקניין (ראו למשל: בג"ץ 4806/94 ד.ש.א איכות הסביבה בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נב(2) 193, 200 (1998); בג"ץ 4140/95 סופרפארם (ישראל) בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ, פ"ד נד(1) 49, 64 (1999); בג"ץ 5975/12 חטיבת מפיצי הסיגריות במכונות אוטומטיות נ' משרד הבריאות, פסקה 10 (3.7.2013); בג"ץ 6784/06 שליטנר נ' הממונה על תשלום גמלאות, פ"ד סד(2) 581, 664 (2011); בג"ץ 466/07 גלאון נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה ט' לחוות הדעת של השופט א' רובינשטיין (11.1.2012); בג"ץ 5998/12 רונן נ' הכנסת, פסקאות 14-13 (25.8.2013); בג"ץ 7952/21 גרינבלט נ' השרה להגנת הסביבה, פסקה 27 (24.7.2023); עניין שחר, פסקאות 30-29). יפים לעניין זה דבריו של השופט זמיר, עוד בעניין בנק המזרחי: "האם חוק היסוד מעניק הגנה מפני כל חוק חדש שיש עמו פגיעה, לרבות פגיעה עקיפה, בערך הרכוש או בהכנסה כספית? לדוגמה, האם ההגנה על הקניין משתרעת גם על מגבלות שחוק מטיל על חוזי עבודה, כגון הוראה בדבר שכר מינימום או על דרישות ביחסי ממון בין בני-זוג, כגון הוראה בדבר חיוב במזונות? אם כל פגיעה בשווי רכושו של אדם, לרבות פגיעה בחיובים כספיים למיניהם, היא פגיעה בקניין, נמצא כי החוקים הפוגעים בקניין רבים מני ספור; בית המשפט עלול לשקוע ראשו ורובו בבדיקת החוקיות של כל חוק כזה, שמא, בין היתר, הוא פוגע בקניין מעבר למידה הדרושה; והמחוקק יתקשה למלא את תפקידו כראוי. ככל שיורחב ההיקף של הקניין כזכות חוקתית, כך, יש לחשוש, תיחלש עוצמת ההגנה על זכות זאת. ועל כך ניתן לומר: תפסת מרובה לא תפסת" (שם, עמודים 471-470; ראו גם את דבריו של השופט מצא, בעמוד 578). אכן, נדמה כי בּשלה העת להסיט מעט את כיוון הספינה, ולהתחיל לשרטט, באופן מדוד ומתון, עקב בצד אגודל, את גדרי הזכות החוקתית לקניין, באופן מוגדר ומדויק יותר; חלף מרובה המחזיק את המועט – מועט המחזיק את המרובה. בתוך כך ניתן לומר, בקיצור המתבקש, כי בבואנו לבחון אם מקרה מסוים חוסה תחת כנפיה של הזכות, עלינו לבחון על אילו ערכים או אינטרסים קנייניים מגינה הזכות בהקשר ובסוג המקרים הנדון; לעמוד על טיבם ועל מידת חשיבותם החברתית; ובהתאם לכך, לבחון אם קיימת הצדקה להגנה עליהם במישור החוקתי. בהמשך, ככל שנמצא כי השאלה האחרונה מקבלת תשובה חיובית, עלינו לבחון אם אותו ערך או אינטרס קנייני נפגע באופן ממשי, כזה שיש בו כדי להצדיק את העברת החוק תחת שבט הביקורת של תנאי פסקת ההגבלה (להרחבה, ראו: נעם סולברג ועמרי גולדוין "מועט המחזיק את המרובה: על היקף התפרשותן של הזכויות החוקתיות" משפטים נה 30-23 (צפוי להתפרסם) (להלן: סולברג וגולדוין)). מן הכלל אל הפרט: האם חוק קרן הארנונה פוגע בזכות החוקתית לקניין? לשיטת חברי, העותרים לא ביססו די הצורך את הטענה כי החוק פוגע בזכות החוקתית לקניין; כפי שאבהיר להלן, דעתי – כדעתו. אך טרם אבחן את הפגיעה הנטענת הנגרמת מן החוק לגופה, ובהתאם לאמור לעיל, סבורני כי עלינו לשאול שאלה מקדימה, אשר משליכה על מִסגוּר הדיון: האם העובדה שעסקינן בזכותה של הרשות המקומית – כאמור, תאגיד ציבורי בעל מאפיינים מהותיים של רשות שלטונית – משפיעה על היקף ההתפרשות של הזכות. לגבי דידי, פשיטא שהתשובה על כך חיובית, במובן זה שהיקף התפרשׂוּת הזכות בכגון דא – מצומצם יותר. לא ניתן להשוות בין עוצמת ההצדקה להגנה על ערך או אינטרס חיוני של פרט מפני שרירותו של השלטון, לבין עוצמת ההצדקה להגנה על תאגיד ציבורי, שהוא בעצמו בעל מאפיינים של רשות שלטונית, מפני פגיעתה של זרוע שלטונית שנמצאת 'מעליו' בהיררכיה המוסדית; ברי, כי על ההגנה הישירה על פרט, אל מול השלטון – להיות חזקה בהרבה. על כן, משעוצמת ההצדקה שבבסיס הזכות אינה דומה, נראה כי אין מקום ליצור זהות באשר להיקף התפרשות הזכות בכל אחד מן המקרים. ומן הכלל אל הפרט, ענייננו-אנו: כפי שפירט חברי בהרחבה, עסקינן בפגיעה פוטנציאלית בשיעור של עד 27.5% מסך הגידול בארנונה לעסקים שגובה רשות מקומית בשנה מסוימת. סבורני, כי האינטרס שנפגע בנדון דידן, הגם שאין להקל בו ראש, אינו אינטרס ליבּתי המצוי בשורש הזכות לקניין של הרשות; וממילא, כי אין מדובר בפגיעה שיש בה כדי להצדיק את העברת החוק תחת שבט ביקורתה של פסקת ההגבלה. כמה טעמים לדבר – חלקם האחד, עניינו בזיקה הקניינית הפחותה, באופן יחסי, שבין הכספים שבנטילתם עסקינן, כספי הארנונה העסקית, לבין תושבי הרשויות – שעל זכויותיהם מבקשים אנו להגן. חלקם השני, עניינו בכך שעסקינן בהתקפה חוקתית על חקיקה פיסקאלית, כאשר בחינת מערכת היחסים שבין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי, בכל הנוגע לסוגיות מיסוי כגון דא – מלמדת כי רחוקים אנו מרחק ניכר ממקרה המצדיק התערבות בחקיקה מסוג זה. אפרוט טעמים אלה כסדרם. על חולשת הזיקה שבין בעלי הזכויות לכספים שעל הכף להלן אמנה 3 נימוקים, שסבורני כי יש בשילובם כדי ללמד על כך שהזיקה הקניינית של תושבי הרשויות המקומיות, כמו גם של הרשויות עצמן, אל הכספים שיינטלו עקב החוק – אינה כה חזקה. ראשית, עיון בחקיקה הרלבנטית מלמד על זיקה פּחוּתה, במישור הקנייני, המיוחסת לארנונה לעסקים. כך למשל, סעיף 9א לפקודת העיריות מקנה לשר הפנים סמכות לאשר הסכם בין רשות מקומית לבין עירייה לגבי העברת הכנסות מארנונה, ובלבד שאין מדובר ב"העברה של הכנסות מארנונה כללית בשל נכסים מסוג מבנה מגורים או הנמצאים באזורי מגורים". זאת ועוד, סעיף 9ב אף מסמיך את שר הפנים, בהסכמת שר האוצר, להורות בצו כי ההכנסות מארנונה באזור המצוי בשטחה של רשות מקומית מסוימת, יחולקו בינה לבין רשות או רשויות מקומיות אחרות; אך זאת, רק אם באותו אזור לא נכלל "שטח המיועד בתכנית למגורים בלבד" (ראו גם: סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות). הנה כי כן, ארנונה לעסקים ניתנת להעברה מרשות מקומית אחת לאחרת – אם בהסכמה, אם בכפייה מצד השלטון המרכזי – אולם ארנונה למגורים אינה ניתנת להעברה באותן דרכים. המחוקק הביע אפוא עמדתו באשר לזיקה הקניינית החלשה יותר של הרשות לגבי ארנונה שאינה למגורים. אמנם, כפי שציינתי בעבר, יש להישמר "מתיחום מדויק של זכויות היסוד העל-חוקיות, על בסיס עיון בדברי-חקיקה", אך לצד זאת, "יש לייחס משקל רב לפרשנות החוקה כפי שהיא באה לידי ביטוי בהסדרים קונקרטיים שבחקיקה"; אכן, "בהחלט ראוי ללמוד מדברי-החקיקה השונים, על התפיסות החברתיות המקובלות של הרוב בישראל באשר לתוכנם של ערכי-היסוד שלו", מה שיכול "לסייע בידינו בשזירת הפרשנות הראויה לערכי-היסוד החוקתיים" (עניין עדאלה, פסקאות 65-63). נדמה כי לא רק שהדברים נקבעו בחקיקה, אלא שהגיונם בצדם. ניתן לומר שככלל, לתושבי הרשות זיקה קניינית חלשה יותר לכספים המופרשים לקרן, שכן אין כל מִתאם הכרחי בין מקום מושבו של העסק לבין מקום מושבו של בעליו. הכספים המופרשים, כספי ארנונה לעסקים בלבד, אינם באים אפוא מכיסם של תושבי הרשות כ'תושבים', מה שמחליש את זיקתם הקניינית אל אותם כספים. דברים אלה מקבלים משנה חשיבות, שכן כפי שציינתי לעיל, שורש ההצדקה להכרה בזכות החוקתית לקניין של הרשות המקומית נעוץ בזכותם של תושבי הרשות בקניין הציבורי – רק להם עומדת הזכות להצביע ולהשפיע על השלטון המקומי, ובתוך כך גם על הדרך שבה ישתמש בכספי המס העירוניים-מקומיים שישולמו על-ידם; לעומת זאת, החזקתו של פלוני בעסק בעיר מסוימת, כמובן אין בה כדי לאפשר לו השפעה מסוג זה. במובן זה, ההצדקה להגנה חוקתית על האינטרס הקנייני האמור, שיסודו במיסוי עסקי – נחלשת; בהתאם לכך, היקף התפּרשׂוּת הזכות – מצטמצם. שנית, העותרים ביקשו להיבנות מפסיקה שבגדרה הכיר בית משפט זה בזכות החוקתית לקניין של רשויות מקומיות בהקשר של פגיעה במקרקעין של הרשות (ראו: עניין חולון). דא עקא, שהנדון אינו דומה לראיה, שכן עוצמת האינטרס או הזיקה הקניינית של רשות לגבי המקרקעין שבשטחה – הנכס שבאמצעותו יכולים התושבים, באופן הישיר ביותר, להשפיע על עיצוב המרחב שבו הם חיים – אינה בת-השוואה לעוצמת האינטרס או הזיקה הקניינית של הרשות לגבי כספי הארנונה המתקבלים מעסקים המצויים בשטחה (ניתן לראות במקרקעי הרשות את אחד המאפיינים היסודיים ביותר של 'מקומיוּתה' של הרשות המקומית; ראו למשל: עניין מנסור, פסקאות 49-48). ברי, כי הזיקה האחרונה חלשה יותר, באופן ניכר. מובן אפוא, כי לא ניתן ללמוד מפסיקה זו גם לענייננו-שלנו. שלישית, ההפרשות לקרן הן אך בשיעור מסוים מסך הגידול בארנונה לעסקים. משמעות הדבר היא, שאין מדובר בפגיעה בקניין המצוי בחזקתה של הרשות, אלא לכל היותר בצפי להכנסות עתידיות, עודפות על הכנסותיה הנוכחיות. גם בהקשר זה, הזיקה הקניינית לגבי האינטרס שנפגע – אינה חזקה. אמנם, הרשויות המקומיות כלכלו צעדיהן תוך הסתמכות על הכנסות אלה, כך שאין לכחד כי חלקן צפויות להיפגע במידה מסוימת, אולם מדובר בפגיעה מתוחמת בזמן, במובן זה שאותן רשויות יכלכלו צעדיהן מעתה ואילך בהתאם להפרשות וההכנסות הצפויות מהקרן (מה גם, שברי כי חלקן אף ירוויחו מכך, מה שמקשה עד מאוד לקבל את הטענות הכוללניות שנשמעו בדבר פגיעה בשלטון המקומי בכללותו). זאת ועוד, ובכך העיקר, זכותה של הרשות מבוססת, כאמור, על זכותם של תושביה בקניין הציבורי. במובן זה, קשה לטעון כי הסתמכות על כספים שיתקבלו מתשלומים עתידיים של העסקים הנמצאים בשטח הרשות, היא הסתמכות הראויה להגנה חוקתית; ממילא, מדובר בזיקה קניינית חלשה. מכלל האמור נמצאנו למדים, כי הזיקה הקניינית שבין הרשות ותושביה לבין הכספים שיינטלו בעקבות החוק – אינה חזקה; מידת חשיבותו החברתית של האינטרס שנפגע, כפי שניתן ללמוד גם מדברי החקיקה העוסקים בסוגיה – אינה על הצד הגבוה. משכך, ובהתחשב בכך שעסקינן בטענה לפגיעה בזכות של הרשות המקומית, אשר מלכתחילה היקף התפרשותה, כאמור, צר באופן משמעותי – סבורני כי אין בפגיעה הנטענת כדי לבוא בגדרי היקף התפרשות הזכות בהקשר הנדון. תקיפת חקיקה פיסקאלית ומערכת היחסים המיסויית שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי כפי שציין חברי, הפגיעה הנטענת בענייננו נובעת ממנגנון המס הדו-שלבי המוסדר בחוק קרן הארנונה. כידוע, בית משפט זה טרם הכריע בשאלה אם מיסוי מקים פגיעה בזכות החוקתית לקניין (לסקירה נרחבת (וביקורתית) ביותר של סוגיה זו, ראו דוד גליקסברג "זכות הקניין והמיסוי: המדיניות השיפוטית, הטיותיה והשלכותיה" ספר יעקב נאמן 493 (אהרן ברק ודוד גליקסברג עורכים 2023), ושלל האסמכתאות שם (להלן: גליקסברג)). לגבי דידי, עובדה היסטורית זו אינה מקרית, אלא תוצאה ישירה של טיב השאלה האמורה – שאינה בהכרח שאלה טובה. כך, כל הכרעה קטגורית לגביה, לכאן או לכאן, תביא לתוצאות קשות ביותר. מחד גיסא, ככל שתתקבל תשובה חיובית גורפת, הרי שכל חקיקת מס תהא חשופה לביקורת שיפוטית. מצב דברים זה עשוי להיות מוקשה במיוחד, נוכח האינטנסיביות הגבוהה של חקיקת המס, והעובדה שכמעט בכל המקרים, יש מי שנפגע מהכרעות רחבות לגבי מיסוי; מה גם, שהדבר עלול להוביל להתערבות יתרה בחקיקה כלכלית, התערבות שממנה נוטה בית המשפט, ככלל, להימנע – ולא בכדי (ראו למשל: גליקסברג, עמוד 522; עניין בנק המזרחי, פסקה 69 לפסק הדין של הנשיא (בדימ') מ' שמגר ופסקה 4 לחוות הדעת של השופט זמיר; ע"א 10608/02 הזימה נ' אגף המכס ומע"מ, פ"ד נח(3) 663, 671 (2004); יהושע ויסמן "הגנה חוקתית לקניין" הפרקליט מב 258, 273 (תשנ"ה-תשנ"ו)). מאידך גיסא, ככל שתתקבל תשובה שלילית גורפת, הרי שיהיה בכך כדי לנעול את שעריו של בית המשפט מפני מי שקניינו עלול להיפגע – לעתים אף באופן קשה ביותר – מחקיקת מס, ולהקים מעין חסינות חוקתית לחקיקה מסוג זה (ראו למשל: גליקסברג, עמוד 523-522; מדינה, עמוד 819, המכנה זאת "מרחב תמרון רחב מאוד – כמעט חופשי ממגבלות משפטיות"). הקושי כאן נראה ברור, בפרט נוכח העובדה שחסינות כאמור תחול במצב זה גם לגבי מיסוי שרירותי או בלתי הוגן באופן מובהק (השוו לקריטריונים של "מס טוב" אצל יוסף מ' אדרעי "פרשנות חוקתית וביקורת שיפוטית על חקיקה פיסקלית" דין ודברים יג 31, 40 (2019)). נדמה אפוא, כי יש לנקוט בגישה מורכבת, מתונה יותר ותלוית-הקשר, באשר לשאלה אם מיסוי פוגע בזכות החוקתית לקניין. על כל פנים, איננו נדרשים לדון במפורש בגדרי העתירה דנן בשאלה זו, שהצדדים לא טענו לגביה בהרחבה. כך, שכן לצד ההימנעות מהכרעה בשאלה הכללית האמורה, נקבע בבית משפט זה, לא אחת, כי "טענה חוקתית נגד חוק מס המבוססת אך ורק על פגיעה בזכות הקניין, יכולה להתקבל רק במקרים חריגים ביותר" (בג"ץ 3734/11 דודיאן נ' כנסת ישראל, פסקה 30 (15.8.2012); ע"א 8473/08 פקיד שומה חיפה נ' ריכנבך, פסקה 29 (26.8.2012); אעיר, כי הגם שלא לגמרי מובן ביחס לאילו משלבי הבחינה החוקתית כּוּונה האמירה בעניין דודיאן, הרי שבעניין ריכנבך הדברים כּוּונו בפירוש לשלב הראשון, של בחינת השאלה אם נפגעה הזכות). המקרה דנן אינו בא בגדרם של אותם מקרים חריגים; הרחק מכך. הטעם הבסיסי לכך שאין מדובר במקרה "חריג ביותר" נעוץ, בראש ובראשונה, בקיומו של תקדים מפורש לנטילה של כספי ארנונה מרשויות מסוימות והעברתן לרשויות אחרות, לשם קידום תכלית חיצונית לשיקוליהן הפנימיים של אותן רשויות. כך, בסעיפים 15-6 לחוק לשינוי סדרי עדיפויות לאומיים (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנים 2013 ו-2014), התשע"ג-2013, נקבע כי "57 רשויות מקומיות (המפורטות בחוק) יעבירו 450 מיליון ש"ח למשרד הפנים, ואלה יועברו על ידיו לרשויות מקומיות אחרות הזקוקות למענקים" (בג"ץ 4921/13 אומ"ץ – אזרחים למען מנהל תקין וצדק חברתי ומשפטי נ' ראש עיריית רמת השרון, פ"ד סו(3) 135, 233 (2013) (להלן: עניין אומ"ץ)); זאת, ישירות מכספי הארנונה שגבו אותן רשויות. באותו עניין, לא רק שחוקתיות המהלך לא נתקפה, אלא שהדבר נעשה בהסכמה ותיאום עם נציגי השלטון המקומי (ראו: הצעת חוק לשינוי סדרי עדיפויות לאומיים (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנים 2013 ו-2014), התשע"ג-2013, ה"ח הממשלה 768 585, 611). זאת ועוד, ישנם כמה וכמה תקדימים לשימוש בסעיף 9ב לפקודת העיריות, המקנה כאמור לשלטון המרכזי את הסמכות להחליט כי ההכנסות מארנונה שאינה למגורים המתקבלת מאזור המצוי בשטחה של רשות מסוימת, יחולקו בינה לבין רשויות נוספות (למקרים כגון דא, ראו למשל: בג"ץ 7439/20 מועצה אזורית שדות נגב נ' שר הפנים (26.12.2021); בג"ץ 7265/14 מועצה אזורית רמת הנגב נ' שר הפנים (30.12.2015)). גם בחינת הגיונם של הדברים, מלמדת כי אין מדובר במקרה 'חריג ביותר'. הטעם לכך נעוּץ בטבעה של מערכת היחסים שבין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי, בכל הנוגע לסוגיית הארנונה. בניגוד לרושם המתקבל מעיון בטענות העותרים, יסודה של מערכת יחסים זו אינו בניתוק או באי-תלות; ההפך הוא הנכון. במובן זה, אין במנגנון שיוצר החוק משום סטיה כה 'חריגה' ממערכת היחסים הנוהגת. כך, דיני ההקפאה מסמיכים את שר האוצר ושר הפנים לקבוע בתקנות, בין היתר, את "סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לעניין הטלת ארנונה כללית (סעיף 8(ב) לחוק)"; וכן לקבוע "סכומים מזעריים ומרביים שיטילו הרשויות המקומיות על כל אחד מסוגי הנכסים וכן כללים בדבר עדכון סכומי הארנונה (סעיף 9 לחוק)" (עע"מ 4068/10 עיריית חולון נ' קר פרי בע"מ, פסקאות 8-7 (20.12.2011) (ראו בפרט: חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההקפאה); תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות, התשס"ז-2007)). כך, סכומי-הכסף שהרשות המקומית רשאית לגבות, בהתאם לסיווג הנכס, נקבעים ישירות על-ידי השלטון המרכזי. יתר על כן, בכל הנוגע לשיקולים שעל השלטון המרכזי לשקול בהכרעות מסוג זה, נקבע בפסיקה במפורש כי הוא רשאי – שמא אף חייב – להביא בחשבון גם שיקולים רחבים: "לגישתו של המחוקק הפרספקטיבה הרלוונטית להכרעה בכל שאלה העוסקת בשינוי של תעריפי הארנונה היא אינה אך הפרספקטיבה המקומית, אלא גם הפרספקטיבה המרחבית – כזו שמביאה בחשבון לא רק את עניינה ונסיבותיה של הרשות המקומית אלא גם שיקולי מאקרו, החיצוניים לזו, ובכללם האינטרסים של רשויות סמוכות וקידומו של צדק חלוקתי ביניהן" (בג"ץ 7425/09 טוטנאור בע"מ נ' שר הפנים, פסקה 31 לפסק הדין של השופטת ברק-ארז (3.1.2013) (ההדגשה הוּספה – נ' ס')). נקודת מבט נוספת על אותו קשר תלות סבוך, טמונה בכך ש"שיעור ניכר מתקציבן של הרשויות המקומיות בישראל ממומן על ידי השלטון המרכזי", כאשר מרביתו אף מיועד לתחומים ושימושים ספציפיים (עניין אומ"ץ, עמוד 232; ישי בלנק "מקומו של ה'מקומי': משפט השלטון המקומי, ביזור ואי־שוויון מרחבי בישראל" משפטים לד 197, 230-226 (התשס"ד); ראו גם את האסמכתאות בפסקה 63 לחוות הדעת של חברי הנשיא). הדברים באים לידי ביטוי ביתר שאת, בכל הנוגע לרשויות שהכנסותיהן העצמיות אינן מספיקות לכיסוי הוצאותיהן – חלק משמעותי ביותר מן מהרשויות (לפירוט, ראו בפסקה 1 לחוות הדעת של חברי) – אשר מקבלות מענקי איזון ממשרד הפנים. כך, לא ניתן להתייחס לתקציבן של רשויות מקומיות במנותק מהסכומים המתקבלים מן השלטון המרכזי, אשר מהווים בממוצע כמחצית מאותם תקציבים (ראו למשל: פינקלשטיין וברטוב, עמודים 63-59. גם ברשויות החזקות ביותר, המצויות באשכול חברתי-כלכלי 10, שיעור הכספים המתקבלים מן הממשלה עומד על כ-20% בממוצע מסך תקציב הרשות המקומית; ביתר האשכולות, שיעור זה נע בין 35% ל-58%. ראו: מיכל לרר מושגים ונתוני יסוד על השלטון המקומי 18 (מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2023)). המחשה לשתי הנקודות האחרונות ניתן למצוא, למשל, בכך שניתן היה להגיע לתוצאה פיסקאלית עגומה באותה מידה לגבי הרשויות שהכנסותיהן צפויות להיפגע מחוק קרן הארנונה, באמצעות הורדת הסכום המירבי שהן רשאיות לגבות בגין נכסים שאינם למגורים; מנגנון המצוי בחוק כבר היום, ללא קשר לחוק קרן הארנונה. זאת ועוד, בתרחיש כאמור המדינה יכולה היתה לגבות ישירות כמס את הסכומים שהיו מופחתים בהפרשות לארנונה עסקית, ולחלקם מחדש לטובת תכליות זהות לאלה של קרן הארנונה. כך, הלכה למעשה, היינו מגיעים לתוצאה זהה לזו שיוצר חוק קרן הארנונה, ללא כל שינוי חקיקתי. אמנם, ניתן בהחלט לטעון כי אין דין סכום כסף שלא נגבה מלכתחילה, כדין סכום כסף ש'נצבע' כהכנסה עצמית של הרשות וניטל לאחר מכן על-ידי השלטון המרכזי (להמחשות שונות של היגיון זה, ראו: עמרי גולדוין, איל גלזר וענבל תמיר "כסף והמשפט: כיצד משפיעה התפיסה של כסף על התיאוריה המשפטית" עיוני משפט מח (עתיד להתפרסם)). ואולם, קשה לקבל עמדה שלפיה השלטון המרכזי אינו רשאי להסב חלק מתשלומי הארנונה לטובת תמרוץ רשויות מקומיות לקידום תכלית לאומית, ובד בבד, שומה עליו לממן חלק ניכר מפעילותן, ואף לחזק רשויות חלשות מבחינה פיסקאלית באמצעות מענקי איזון, אשר נלקחים מן הקופה הכללית. לשון אחר, קשה להלום תפיסה של אי-תלות מוחלטת באשר להכנסותיה העצמיות של הרשות, עם תלות ניכרת בשלטון המרכזי בכל הנוגע להשלמת התקציב הנדרש למימון פעילותה של הרשות. מכלול האמור מלמד, כי בניגוד לטענות העותרים, השימוש בחלק לא גדול מכספי הארנונה לעסקים (ובפרט, רק מהגידול העתידי בהכנסות מסוג זה) לטובת קידום תכלית לאומית, באמצעות הקצאה מחדש של אותם כספים לרשויות מקומיות אחרות, אינו מהווה סטייה של ממש ממערכת היחסים הנוהגת בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי בכל הנוגע לסוגיה זו; בין כה ובין כה, אין מדובר במקרה "חריג ביותר", המצדיק קבלת טענה לפגיעה בזכות החוקתית לקניין הנובעת ממנגנון מיסוי. בשולי הדברים אבהיר, למען הסר ספק, כי אין באמור כדי להפחית מן החשיבות של ארנונה, בתור מקור ההכנסה העצמית העיקרי של רשויות מקומיות; אלא אך להבהיר כי המנגנון הקבוע בחוק קרן הארנונה אינו כה חריג ביחס לדין הנוהג. סיכומם של דברים, משנמצא כי עסקינן בפגיעה מוגבלת ומתוחמת, באינטרס שעוצמת הזיקה הקניינית של התושבים לגביו, כמו גם מידת חשיבותו החברתית – אינן על הצד הגבוה, ואשר קשה לראותו ככזה המצוי ב'גרעין הקשה' של הזכות – המצומצמת ממילא – של הרשות המקומית לקניין; ומשבאתי לכלל מסקנה כי רחוקים אנו מרחק רב ממקרה 'חריג ביותר' שיש בו כדי להקים פגיעה בזכות לקניין, אף בנסיבות שבהן הפגיעה הנטענת נגרמת כתוצאה ממנגנון מיסוי – לא שוכנעתי כי חוק קרן הארנונה פוגע בזכות החוקתית לקניין. לצד הטענה לפגיעה בזכות לקניין של הרשויות המקומיות, טענו העותרים גם לפגיעה בתושביהן. הנימוק היחיד שהובא בהקשר זה, הוא שהפגיעה הכלכלית שתיגרם לחלק מן הרשויות, תוביל ל"הפחתה ברמת השירותים הניתנים לתושבים ברשויות המקומיות שיינזקו מההסדר, ולמותר לציין שחלקם הסתמכו על רמת השירותים הניתנת ברשות כאשר בחרו [...] את מקום מגוריהם". די לי בכך שטענה זו נטענה בעלמא, ללא כל פירוט או ביסוס, כדי לדחותה; ממילא, קשה לראות בהסתמכות על רמת השירותים הניתנת ברשות המקומית כאינטרס קנייני המצדיק הגנה חוקתית. כאמור, חברי הנשיא סבר אף הוא כי העותרים לא ביססו את טענתם לפגיעה בזכות לקניין. אף על-פי כן, ראה לנכון לבחון באופן מעמיק אם החוק עומד בתנאי פסקת ההגבלה. בנקודה זו, קיימת בינינו מחלוקת קלה. לגבי דידי, יש להימנע, במסגרת הבחינה החוקתית, ממעבר כמעט מוּכְני (אוטומטי) לבחינת תנאי פסקת ההגבלה, מבלי שהפגיעה בזכות בוססה כדבעי. גישה זו, המדלגת בקלילות מעל למשׂוּכת שאלת הפגיעה בזכות, "מוליכה להחלה רחבה של עקרון המידתיות ככלל ההכרעה החברתי, ולהגבלת כוחן של הרשות המחוקקת והרשות המבצעת במקרים רבים למדי. למעשה, מכוחה של גישה זו קשה לתחום את היקפן של הזכויות החוקתיות" (ברק מדינה "על 'פגיעה' בזכות חוקתית ועל 'תכלית ראויה'" משפט ועסקים טו 281, 288 (2012); ראו גם: Gregoire C. N. Webber, The Negotiable Constitution: On the Limitation of Rights 88 (2009)). כך מתקבלת, גם אם בעקיפין, הרחבת יתר של הזכויות החוקתיות, אשר פוגעת בעוצמתן ובערכן הנורמטיבי; מה שמביא את בית המשפט להידרש במקרים רבים, רבים מדי לטעמי, להכרעות הנוגעות לאיזון עלות-תועלת חברתי במסגרת מבחני המידתיות, הכרעות שמידת הלגיטימציה הדמוקרטית הנתונה לו לגביהן – נמוכה באופן יחסי (ראו למשל: סולברג וגולדוין, עמודים 12-10; סיגל קוגוט ואפרת חקאק "האם נפגעה זכות חוקתית? הצורך בקביעת גדרים ברורים לזכות חוקתית – הזכות החוקתית לשוויון כמשל" שערי משפט ז 99, 105-102 (2014); עידו פורת "המנהליזציה של המשפט החוקתי" עיוני משפט לז 713, 721-720 (2016); אביחי דורפמן "כיבוד האדם והמשפט החוקתי הישראלי" עיוני משפט לו 111, 160-159 (2013)). על כן, בהתאם למודל הביקורת החוקתית הדו-שלבי הנוהג במשפטנו, ומשלא נמצאה פגיעה בזכות החוקתית לקניין – לא ראיתי לנכון לעבור לשלב השני, ולבחון את תנאי פסקת ההגבלה. סוגיה רביעית: פגיעה בזכות החוקתית לשוויון העותרים בבג"ץ 4156/23 טענו, כי חוק קרן הארנונה פוגע בזכות החוקתית לשוויון. זאת, שכן הוא יוצר הבחנה פסולה בין רשויות מקומיות הנמצאות בשטחי יהודה ושומרון, אשר יכולות לפי סעיף 20 לחוק רק לקבל כספים מן הקרן, לבין יתר הרשויות המקומיות, אשר עשויות להידרש גם לשלם לקרן, בהתאם ליחס בין סכום ההפרשה לסכום הזכאות. כמו כן נטען, כי החוק בכללותו מפלה לרעה רשויות מקומיות ערביות, ועל כן, פוגע בזכותן החוקתית לשוויון (טענה זו קיבלה הד מסוים גם בעתירה בבג"ץ 3964/24). אשר לטענה הראשונה, כפי שנזכר לעיל, החלטנו להוציא לגביה צו על-תנאי. אשר לטענה השניה, הנוגעת לפגיעה ברשויות מקומיות ערביות, הגם שזו לא הועלתה באופן מפורש ומקיף דיו על-ידי העותרים, נוכח חשיבותה, ובהינתן שחברי ראה להכריע לגביה – אדון בה, בקצרה, גם אני. אדגיש בהקשר זה, כי הטענה כּוּונה, בעיקרה, לפגיעה ברשויות המקומיות עצמן. חברי דן בטענה לגופה, אך זאת מבלי "להידרש לסוגיה המורכבת של תחולת הזכות החוקתית לשוויון בהתקשר לרשויות מקומיות ותושביהן והיקפה המדויק" (פסקה 123 לחוות דעתו). כשלעצמי, סבורני כי אין מקום ל'דילוג' כאמור, שכן מבחינה אנליטית, ניתן לדון בטענה לפגיעה בזכות לשוויון של הרשות המקומית לגופה, רק בהינתן שאכן קיימת, למצער לכאורה, זכות כזו. אם כן, טרם אפנה לבחון אם חוק קרן הארנונה בכללותו אכן פוגע בזכות לשוויון של הרשויות המקומיות הערביות, לפנינו שאלה מקדמית: של מי הזכות שלכאורה נפגעה, ומי רשאי לטעון לגביה? מבלי לטעת מסמרות, סבורני כי קיים קושי ניכר בייחוס זכות זו לרשות מקומית. כך, עמדה מרכזית שהובעה בהקשר זה, היא ש"זכות הבת החוקתית לשוויון – כמו זכות האם שממנה היא נגזרת – נתונה לכל אדם. לדעתנו, היא אינה נתונה לתאגיד" (אהרן ברק חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק-יסוד: חופש העיסוק 945 (יצחק זמיר עורך 2023); ראו גם: בג"ץ 956/06 איגוד הבנקים בישראל נ' שר התקשורת, פסקה 7 (25.3.2007); בג"ץ 6971/11 איתנית מוצרי בניה בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקה 17 (2.4.2013); סיטבון, עמודים 139-138). הדברים הם בבחינת קל וחומר, מקום בו מדובר בתאגיד כמו רשות מקומית, בעל מאפיינים מהותיים של רשות שלטונית. כאמור, הקונסטרוקציה המאפשרת יִחוּס זכויות חוקתיות לתאגידים במשפט הישראלי הוגבלה, מלכתחילה, למקרים שבהם "מהותה של הזכות המוענקת בחוק היסוד וטבעה של האישיות המשפטית שאינה אדם עולים בקנה אחד עם מסקנה זו" (עניין בנק המזרחי 2006, פסקה 10). במקרה של הזכות החוקתית לשוויון, אשר מעוצבת בשיטתנו כנגזרת מהזכות לכבוד האדם – Dignity – נדמה כי אין זה הולם, מבחינת מהותה של הזכות, לייחסה למי שאינו אדם, ובפרט לתאגיד ציבורי; מהלך כאמור יהיה גם, לכל הפחות, מוקשה מבחינה אנליטית. בהתאם לכל משמעות מקובלת של המושג, טענה שלפיה פגיעה בשוויון שעליה מלינה רשות מקומית עולה כדי פגיעה בכבוד האדם מעוררת קושי של ממש. לצד האמור, מובן כי אין לקבל מצב דברים שבו פגיעה הנגרמת מבחינה פורמלית לרשות המקומית, תשמש כסות לפגיעה בזכות לשוויון של התושבים עצמם. משכך, ככל שמוּכח בהקשר מסוים כי תושביה של רשות מקומית אחת מופלים ביחס לתושבי רשות אחרת, עצם העובדה שהנורמה המפלה מכוונת, 'על הנייר', כלפי הרשות המקומית, אינה הופכת אותה לחסינה מטענות לפגיעה בזכות לשוויון. על הבחינה להתבצע אפוא במישור המהותי; לא הפורמלי (הד לרציונל זה ניתן למצוא למשל בבג"ץ 8300/02 נסר נ' ממשלת ישראל (22.5.2012); ראו גם, והשוו: בג"ץ 11163/03 ועדת המעקב העליונה לענייני הערבים בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד סא 1 (2006)). אם כן, נדמה שככלל, קיים קושי לייחס את הזכות החוקתית לשוויון לרשות המקומית עצמה; יתכן כי דרך המלך היא דווקא לייחסה לתושביה. האם נובע מכך שרשות מקומית אינה רשאית כלל להעלות טענה לפגיעה בזכות לשוויון? לגבי דידי, התשובה על כך – שלילית. זאת, שכן רשות מקומית יכולה להעלות טענה זו לא רק כלפי פגיעה בזכותה-שלה, אלא גם לגבי פגיעה בזכות לשוויון של תושביה; כפי שאבהיר להלן, לעתים אף ראוי כי תעשה כן. שני טעמים עיקריים לדבר. ראשית, יתכנו מקרים שבהם לתושב הבודד אין את המשאבים, הידע או המוּדעוּת הנדרשים להגיש בעצמו עתירה נגד חוק או החלטה הפוגעת בזכותו לשוויון כתושב של רשות מקומית מסוימת; הדברים מקבלים משנה-תוקף, בכל הנוגע לרשויות חלשות מבחינה סוציו-אקונומית, או כאלה שאוכלוסייתן מורכבת בעיקר מאוכלוסיות מיעוט. זאת ועוד, במקרים שבהם כל תושביה של רשות מקומית מסוימת נפגעים (או חלק ניכר מהם), מתעוררת מאליה בעיית הפעולה המשותפת, כך שלאף תושב אין אינטרס להשקיע בעצמו בניהול עתירה, עבור תושביה האחרים של הרשות. במקרים כגון דא, קיימת הצדקה עניינית לאפשר לרשות המקומית לבוא בנעליהם של תושביה, ולנצל את יתרונה היחסי לטובת ניהול העתירה בשמם; ניתן אף לראות בכך מימוש של מחויבוּת הרשות כלפי תושביה. שנית, לפי המצב הנוהג במשפט הציבורי הישראלי, עותרים ציבוריים רשאים להגיש לבית משפט זה – כפוף לאי-אלו מגבלות מינימליות – עתירות בשם האינטרס הציבורי. בהקשר זה, ניתן לראות את הרשות המקומית כמעין עותרת ציבורית 'משודרגת'. כך, להבדיל מעותר ציבורי טיפוסי, אשר גם אם הגיש את עתירתו בשם אינטרס ציבורי, לא ניתן לראותו, בשום מובן, כנציג של אותו ציבור שהאינטרס שלו לכאורה נפגע, הרי שהרשות המקומית מייצגת – הן מבחינה פורמלית, הן מבחינה מהותית – את תושביה; הם הבוחרים את העומדים בראש הרשות. במובן זה, הלגיטימציה שלה לייצג את האינטרס של הציבור שבשמו היא טוענת – גבוהה בהרבה. על כן, ככל שדלתות בית המשפט פתוחות לפני עותרים ציבוריים, אינני רואה הצדקה לחסום דווקא את דרכן של רשויות מקומיות להגשת עתירות הנוגעות לפגיעה בזכויות של תושביהן; ההפך הוא הנכון. מן הכלל אל הפרט: הגם שאין להקל ראש בטענות הנוגעות לפגיעה ברשויות המקומיות הערביות, מסכים אני עם חברי כי בהינתן שמדובר בטענה לפגיעה תוצאתית בשוויון, נדרש היה לבססהּ מבחינה עובדתית, אולם לא הוצגו לנו נתונים שיש בהם כדי לתמוך בטענה די הצורך. זאת ועוד, הטענות שהועלו בהקשר זה התבססו, בעיקרן, על הקשיים שעמן מתמודדות חלק מן הרשויות הערביות בהוצאת היתרי בניה; קשיים אובייקטיביים, העלולים להשפיע לרעה על יכולתן לקבל כספים מן הקרן. ברם, כפי שהובהר במסגרת הליכי החקיקה, כמו גם בהליך שלפנינו, רשויות מקומיות רבות, שתושביהן אינם משתייכים ברובם למגזר הערבי, ניצבות בפני אותם קשיים. אשר על כן, אין די בטענות שהוצגו כדי לבסס פגיעה בזכות לשוויון; מצטרף אני אפוא לאמור בפסקה 124 לחוות הדעת של חברי בהקשר זה. עוד אציין, בהמשך לאמור לעיל במישור העקרוני, כי העותרים לא ביססו די הצורך את הפגיעה בזכות לשוויון של תושבי הרשויות המקומיות הערביות, להבדיל מן הרשויות עצמן. לבסוף אדגיש, למען הסר ספק, כי אין באמור כדי לשלול את האפשרות להעלות בהמשך טענות לפגיעה עודפת הנגרמת לרשויות הערביות כתוצאה מסעיף 20 לחוק. כפי שהובהר, כלל הטענות הנוגעות לסעיף זה, יִדונו במסגרת הדיון בבג"ץ 4156/23. אחר הדברים האלה עתה מונחת לפנַי חוות הדעת של חברי, השופט ע' גרוסקופף. אסתפק בהערה קצרה בהתייחס לאמור בה, מבלי למצות. חברי סבור כי שיקולים שונים המשפיעים, לשיטתי, על היקף התפרשׂוּת הזכות לקניין – וממילא, על שאלת הפגיעה בה – כגון העובדה כי מדובר בזכותה של רשות מקומית ולא של אדם ממשי, או שהנטילה לפי החוק היא מכספי ארנונה למסחר (להבדיל מארנונה למגורים), כך שהזיקה הקניינית חלשה יותר – אינם רלבנטיים כלל לבחינת היקף התפרשׂוּת הזכות ולשאלת הפגיעה בה, אלא משליכים רק על הדיון במסגרת פסקת ההגבלה. זאת ועוד, עמדתו היא ששיקולים אלה אינם יכולים "להצדיק קביעה תקדימית לפיה נטילת כספים אינה מהווה כלל פגיעה בקניין"; זאת, שכן "חוק המאפשר שליחת יד לכספו של אדם, יהיה הוא בן-אדם טבעי, תאגיד פרטי או תאגיד ציבורי, מבסס פגיעה בקניינו" (פסקה 11 לחוות דעתו). לגבי דברים אלה אציין, בראש ובראשונה, כי העמדה שלפיה שיקולים שונים, תלויי-הקשר, משפיעים על שאלת היקף התפרשׂוּת הזכות לקניין, כמו גם על שאלת הפגיעה בה – אינה תקדימית כלל (באשר לכך ראו לעיל, בפסקה 43 לחוות דעתי). יתר על כן, נדמה כי דווקא גישתו העקרונית של חברי, שלפיה כל "חוק המאפשר שליחת יד לכספו של אדם, יהיה הוא בן-אדם טבעי, תאגיד פרטי או תאגיד ציבורי" פוגע בהכרח בזכות לקניין – היא היא קביעה תקדימית; אולי גם מעט מרחיקת לכת. להמחשת העניין, ועל קצה המזלג, די בכך שאציין כי מעמדה זו נובע ישירות כי מיסוי פוגע, כעניין קטגורי, בזכות לקניין; זאת, באופן תקדימי, ובניגוד חד למצב המשפטי הנוהג (לפירוט, ראו לעיל בפסקאות 54-53 לחוות דעתי). הקושי הנובע מעמדה זו – ברור ומובן; אין צורך להרחיב. סוף דבר הגם שהחוק מעורר קשיים – הן במישור ההליך, הן מבחינה מהותית – אינני סבור כי קמה עילה להתערבות חוקתית. אני מסכים אפוא עם חברי הנשיא, כי דין העתירות בבג"ץ 3964/23 ו-בבג"ץ 5217/23 להידחות. אשר לבג"ץ 4156/23, החלטנו כאמור להוציא צו על-תנאי לגבי סעיף 20 לחוק. נעם סולברג משנה לנשיא השופט ע' גרוסקופף: הסוגיות החוקתיות שמעלות העתירות שלפנינו רבות, מורכבות וחשובות. חבריי, הנשיא יצחק עמית והמשנה לנשיא נעם סולברג, הרחיבו ופירטו, כל אחד לפי מיטב מומחיותו, כיצד ראוי לשיטתם להתייחס לכל אחת ואחת מהן. בנקודות רבות קיימת הסכמה ביניהם, ואף אותן סוגיות בהן הם חלוקים, לא הובילו אותם למסקנה שונה ביחס לתוצאה הסופית – דחייה מלאה של העתירות בבג"ץ 3964/23 ובבג"ץ 5217/23. אני מסכים לעמדת חבריי לפיה יש לדחות את ההשגות הפרוצדורליות והמהותיות נגד מכלול ההסדר החקיקתי העוסק בהקמתה ובפעולתה של קרן הארנונה. כך, משום שלשיטתי הגם שהסדר זה פוגע בזכות הקניין של הרשויות המקומיות, פגיעה זו עומדת במבחני פסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. כפי שציין חברי הנשיא עמית, בכל הנוגע לטענות שעלו בגדר בג"ץ 4156/23 לעניין ההסדר הנוגע לצירופן של הרשויות המקומיות ביהודה ושומרון לקרן הארנונה, החלטנו להורות על מתן צו על-תנאי בד בבד עם מתן פסק דין זה, ומשכך ברי כי לא אדרש לדברים בשלב זה. זוהי תמצית עמדתי – להלן פירוט הדברים. מסגרת הניתוח החוקתי העתירות שלפנינו תוקפות את חוק הרשויות המקומיות (הקרן להרחבת ההשקעה בתושב ולהגדלת היצע הדיור), התשפ"ג-2023 (להלן: החוק או חוק קרן הארנונה), אשר נחקק במסגרת פרק י"ט לחוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023 (להלן: חוק ההסדרים). תכליתן של העתירות היא להביא לביטולו של חוק קרן הארנונה, ולמצער של חלקים ממנו. ביודענו כי חוק קרן הארנונה הוא הסדר חקיקה ראשית, שנערך על ידי הכנסת, משמעות הדברים היא שעילות העתירה מצויות כולן במישור החוקתי – בין אם מדובר בעילות פרוצדורליות הנוגעות להליך החקיקה; בין אם מדובר בעילות מהותיות הנוגעות לתוכנו של החוק. העילות הפרוצדורליות שהועלו במסגרת העתירות תוקפות הן את איכות המידע שעמד לנגד עיני חברי הכנסת בבואם לאשר את חוק קרן הארנונה; הן את עצם אישור ההסדר כחלק מחוק ההסדרים, ולא כמהלך חקיקה עצמאי. הגם שרחוק אני מלהשתכנע כי תהליך החקיקה במסגרתו אושר החוק היה מיטבי, או אפילו נאות, מקובלת עלי עמדת חבריי כי אין לפנינו מצב בו הפגמים שנפלו בהליך החקיקה מצדיקים – אף לא קרובים להצדיק – הכרזה על בטלות מעשה החקיקה שיצרה הכנסת (ראו פסקאות 146-125 בחוות דעת הנשיא עמית ופסקאות 14-4 בחוות דעת המשנה לנשיא סולברג). אכן, טוב היה אילו לפני חברי הכנסת היה מידע מקיף ושלם יותר על השלכות חוק קרן הארנונה על הרשויות המקומיות השונות; אכן, רצוי היה אילו התקיים בעניין דבר חקיקה משמעותי וראשוני מסוג זה הליך חקיקה נפרד ויסודי, המשוחרר מהלחצים והאילוצים המאפיינים את חקיקת חוק ההסדרים. אפס, כנסת ישראל היא המוסמכת לקבוע את סדרי עבודתה, וחברי הכנסת הם המכריעים בדבר בשלות הצעה לחקיקה. התערבות בית משפט זה בסדרי עבודתה של הכנסת, כמו גם בשאלת נאותות המידע שהובא לפני חברי הכנסת, שמורה למקרי קיצון, בהם הפגמים בתהליך החקיקה הם כה יסודיים ומובהקים, עד שהם יורדים לשורש העניין, באופן המטיל ספק מהותי על האפשרות להתייחס לחוק כמשקף את רצון הכנסת. לא זהו המקרה שלפנינו. כך סברו חבריי; כך סבור גם אני. אמנע מלהרחיב בסוגיה זו, ואסתפק בצירוף תמיכתי בקריאתם להסדרת טיב והיקף הנושאים שניתן לכלול בחוק ההסדרים – עניין שחוסר הבהירות לגביו רב, והגורר התדיינות שמוטב להימנע ממנה. העילות המהותיות שביסוד העתירה, דהיינו הטענות לפיהן תוכן ההסדרים שנקבעו בחוק קרן הארנונה עומד בניגוד לחוקי היסוד של מדינת ישראל, הן שלושת אלה: פגיעה באוטונומיה של הרשויות המקומיות; פגיעה בקניין הרשויות המקומיות; ופגיעה בשוויון בין הרשויות המקומיות. בכל הנוגע לעילה השלישית, אין טענה כי הסדר קרן הארנונה בכללותו פוגע בזכות החוקתית לשוויון. הטענה לפגיעה בעיקרון חוקתי זה הועלתה על ידי העותרים בבג"ץ 4156/23 בקשר לסעיף 20 לחוק בלבד. כאמור בפתח הדברים, לעניין טענה זו ניתן היום צו על-תנאי ומשכך לא אדרש לכך בשלב זה. אעבור לפיכך לבחון את העילות הנוספות שהועלו בגדר העתירות שבפנינו. הטענה כי החוק פוגע בעיקרון האוטונומיה של הרשויות המקומיות עיקרון האוטונומיה של השלטון המקומי מתייחס, ככלל, ליחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי, ובפרט לעצמאות השלטון המקומי להסדיר ולנהל את ענייניו, וכפי שתואר עיקרון זה בפסיקה – "זיקתה הישירה של רשות מקומית לחוק, בלא תיווכן של רשויות שלטון אחרות" (בג"ץ 3791/93 משלב נ' שר הפנים, פ"ד מז(4) 126, 132 (1993), וראו גם: דנג"ץ 3660/17 התאחדות הסוחרים והעצמאים הכללית נ' שר הפנים, פסקאות 25-24 לפסק דינה של הנשיאה מרים נאור והאסמכתאות שם (26.10.2017); בג"ץ 8286/19 חביש נ' שר הפנים, פסקאות 59-57 לפסק דינו של השופט (בדימ') מני מזוז והאסמכתאות שם (26.7.2021)). הטענה כי חוק קרן הארנונה פוגע באוטונומיה של הרשויות המקומיות ביחס לניהול תקציבן מחייבת, בטרם בחינתה לגופה, הנחת תשתית משפטית המבססת את ההכרה בקיומה של אוטונומיה של השלטון המקומי כעיקרון חוקתי הכובל את ידיה של הכנסת. ואולם, עיקרון כזה לא עוגן בחוקתה המתהווה של מדינת ישראל, והסמכות לעגן אותו מסורה לכנסת, בכובעה כרשות המכוננת. כל עוד נמנעה מלעשות כן, אין אנו יכולים ליצור מגבלה חוקתית מסוג זה יש מאין. כפי שהרחבתי במקום אחר, מצבו הנוכחי של מפעל החוקה הישראלי הוא מצב ייחודי, אשר התיאור ההולם אותו הוא "חוקה בהתהוות" (בג"ץ 5658/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פסקאות 14-4 לחוות דעתי (1.1.2024)). אם נדמה את חוקתנו למבנה, הרי שזהו מבנה בהקמה, אשר רבים מיסודותיו כבר נוצקו, וחלק מאגפיו כבר נוסדו, ואולם חלק חשוב מהם, ובראשם גג המבנה – חוק-יסוד: החקיקה – טרם נתכוננו, ויש לקוות ולייחל כי יכוננו בקרוב. העיקרון החוקתי לו טוענים העותרים – האוטונומיה של הרשויות המקומיות – הוא חלק מאגף שלם בחוקתנו שטרם הוסדר על ידי הרשות המכוננת – מערכת היחסים שבין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי. בתחום חשוב זה, נמנעה הכנסת עד כה מלקבוע הסדר חוקתי בדמות של חוק-יסוד, וממילא הפרק הזה בחוקתנו עדיין חסר. במצב דברים זה, אף אם נכיר בכך שעל פי ההסדר החוקי הקיים במדינת ישראל לרשויות המקומיות נתונה אוטונומיה (חלקית) בתחומי פעולתה, אין תפיסה זו מהווה עיקרון חוקתי הכובל את ידיה של הכנסת בחקיקתה. במילים אחרות, גם אם הכנסת, כמחוקק, הכירה בצורך להעניק לשלטון המקומי מידה מסוימת של עצמאות, טרם גובש על ידי הכנסת, כרשות המכוננת, הסדר חוקתי המגדיר את גבולותיה של עצמאות זו. אמור מעתה: לרשויות המקומיות אכן נתונה, כחלק ממשפטנו החוקתי-המוסדי, אוטונומיה (חלקית) בפעולתן; ואולם לרשויות המקומיות לא נתונה עדיין, מכוח עיקרון חוקתי העומד בפני עצמו, הגנה מפני פגיעה באוטונומיה זו על ידי הכנסת. כך, ככלל. ואולם בהקשרים מוגדרים, בהן נוצקו עקרונות חוקתיים באמצעות חוקי היסוד, עשויים הם להוות הגנה לשלטון המקומי בפני חקיקת הכנסת. במילים אחרות, הגם שקיים ב"חוקה בהתהוות" חֶסֶר (לקונה) ביחס לשאלת היקף האוטונומיה הנתונה לרשויות המקומיות אל מול השלטון המרכזי, הרי שמצויים בה עקרונות חוקתיים שעוגנו בחוקי יסוד העשויים לספק לרשויות המקומיות הגנה מפני חקיקה הפוגעת בנכסיהן ובסמכויותיהן, וגורעת מיכולתן לפעול למען טובת תושביהן. העתירות שלפנינו מעלות על נס שניים מהעקרונות החוקתיים הללו המהווים כבר חלק מ"החוקה בהתהוות": ההגנה על זכות הקניין, המעוגנת בסעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו; וההגנה החוקתית על הזכות לשוויון, הנגזרת מההגנה על הזכות לכבוד, המעוגנת בסעיף 2 לחוק היסוד. ויודגש, החסר (לקונה) הקיים במישור החוקתי-המוסדי בהסדרת מערכת היחסים שבין השלטון המקומי ובין השלטון המרכזי, מחדד ומחזק את החשיבות שבהחלת עקרונות חוקתיים אלה, שיסודם בהגנה על זכויות האדם, גם על הרשויות המקומיות. כך, שכן, בהיעדר הסדר חוקתי-מוסדי המעגן את המותר והאסור ביחסי השלטון המרכזי והשלטון המקומי, קיים חשש כי השלטון המרכזי יעשה שימוש בשליטתו במנגנון החקיקה על מנת לפגוע בשלטון המקומי, באופן המסכן את יכולת הרשויות למלא אחר השליחות שהוטלה עליהן כנבחרות הציבור המקומי, והעלול לפגוע באינטרסים של בני ובנות הרשות המופקדים בידי הרשות המקומית. אכן, בהיעדר חוק יסוד המעגן עלי חוקה כתובה את העקרונות החוקתיים-המוסדיים הנוגעים לפעולת השלטון המקומי, מן הראוי לדקדק בהגנה הניתנת לשלטון המקומי, ובאמצעותו לתושבי הרשויות שבחרו את מוסדותיהם, מכוח עקרונות חוקתיים שכבר מהווים חלק מ"החוקה בהתהוות", וזאת אף אם הם יונקים מאגף חוקתי אחר (בענייננו זכויות האדם). כך, כפתרון חלקי וזמני – עד שתושלם המלאכה, ויגובש ההסדר החוקתי השלם. בחינת החוק במשקפי ההגנה החוקתית על הקניין אפתח בדיון בזכות הקניין, מאחר שלהבנתי היא הטענה החזקה והמבוססת יותר שמעלים העותרים. מקובלת עלי עמדת שני חבריי כי ההגנה החוקתית על זכות הקניין עומדת גם לרשויות המקומיות. כך, הן משום שזו ההלכה שנפסקה בעבר (בר"מ 4443/03 עיריית חולון נ' רשות שדות התעופה, פסקה 40 לפסק דינה של השופטת (בדימ') אילה פרוקצ'יה (17.7.2011)); הן משום שזו ההלכה הראויה בהינתן מצבה הנוכחי של "החוקה בהתהוות" (כמובהר בפסקה 9 לעיל). ויודגש, לדידי, ההגנה על קניין הרשויות המקומיות עומדת להן הן מכוח היותן תאגיד בעל מעמד עצמאי הכשיר לשאת בחובות ובזכויות; הן מכוח היותן נאמן ציבורי של תושבי הרשות המקומית, המחזיק בקניין הרשות לטובתם. אכן, מתקשה אני לראות טעם טוב מדוע תוגן זכות הקניין של תאגידים הפועלים לטובת בעלי עניין במישור המשפט הפרטי (ובהן לא רק חברות הפועלות למטרות רווח, אלא גם עמותות הפועלות למען מטרות ציבוריות ראויות), אך לא יוגנו אל מול השלטון המרכזי זכויות הקניין של רשויות מקומיות הפועלות למען טובת תושביהן במישור המשפט הציבורי – למצער, כל עוד לא נקבע הסדר חוקתי מותאם, המסדיר את מערכת היחסים שבינן ובין השלטון המרכזי. חברי, המשנה לנשיא סולברג, סבור כי חוק קרן הארנונה אינו פוגע בקניין הרשויות המקומיות במידה המצדיקה לראות בכך הפרה של סעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, ולפיכך לשיטתו אין כלל צורך בבחינת החוק באספקלריה של פסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק היסוד (פסקאות 63-45 לחוות דעתו). עמדתי, עם כל הכבוד, שונה (וראו גם עמדת חברי, הנשיא עמית, בפסקאות 107-105 לחוות דעתו). לדידי, הפגיעה בקניין הרשויות המקומיות במקרה זה היא ברורה ומובהקת. כך, שכן הוראות החוק מפקיעות מידי הרשויות המקומיות אחוז נכבד מתקבולי הארנונה שהן גובות מהעסקים בתחומן, לאחר גבייתם, ומעבירות אותם לקרן חיצונית, המחלקת אותן לרשויות מקומיות אחרות (ראו סעיפים 4 ו-5 לחוק). אינני רואה כיצד הפקעה שכזו שונה במהותה מכל נטילה אחרת מרכוש הרשות, והשיקולים שמזכיר חברי, כגון שמדובר בנטילה של כספים ולא של נכסים מוחשיים; שהנטילה היא מהגידול בתקבולי הארנונה; שמדובר בארנונה למסחר ולא בארנונה למגורים וכיו"ב, הם בעיני שיקולים העשויים להשליך על הדיון במסגרת פסקת ההגבלה – לא להצדיק קביעה תקדימית לפיה נטילת כספים אינה מהווה כלל פגיעה בקניין. לדידי, חוק המאפשר שליחת יד לכספו של אדם, יהיה הוא בן-אדם טבעי, תאגיד פרטי או תאגיד ציבורי, מבסס פגיעה בקניינו. ככזו הוא מחייב את הכנסת לעמוד במבחני פסקת ההגבלה. דרישה זו אינה בגדר הכבדה בלתי רצויה, אלא היא פרשנות פשוטה ומתבקשת של הוראת חוק היסוד המורה בלשון ברורה כי "אין פוגעים בקניינו של אדם" (ראו גם סעיף 4 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, ולפיו "מקום שמדובר באדם – אף חבר-בני-אדם במשמע, בין שהוא תאגיד ובין שאינו תאגיד"). למען הסר ספק, ומכיוון שחבריי נדרשו להיבט זה, אבהיר שלעמדתי אין צורך להידרש בנסיבות העניין לשאלה המורכבת האם חקיקת מס, כשלעצמה, מהווה פגיעה בזכות החוקתית לקניין (ראו פסקה 105 לחוות דעתו של הנשיא עמית ופסקאות 55-53 לחוות דעתו של המשנה לנשיא סולברג, והאסמכתאות שם). ההסדר שנקבע בחוק בו עסקינן מניח מנגנון דו-שלבי – בשלב הראשון, גובה הרשות המקומית ארנונה מהתושבים ומהעסקים שבתחומה בהתאם להוראות הדין המתירות לה לעשות כן; בשלב השני מועבר סכום מקופת הרשות המקומית לקרן הארנונה, בהתאם למנגנון שנקבע בחוק קרן הארנונה. לפיכך, הדיון בחוקתיות חוק קרן הארנונה אינו עוסק בפגיעה הנגרמת משינוי כללי המס החלים בתחום הארנונה (עניין בו עוסק השלב הראשון, שאינו מוסדר כלל בחוק בו עסקינן), אלא בנטילה מהכנסותיה של הרשות המקומית ומכספים המצויים בקופתה (במסגרת השלב השני המוסדר בחוק קרן הארנונה). משכך, השאלה החוקתית אותה עלינו לבחון איננה האם שינוי כללי המס מהווה פגיעה בקניין הרשויות המקומיות, אלא האם נטילה מכספים שגבתה הרשות מכוח דיני המס מהווה פגיעה שכזו. כאמור, התשובה החיובית לשאלה זו נראית לי פשוטה ומתבקשת. ויובהר, חברי, המשנה לנשיא סולברג, מציין, כתניא דמסייעא לנימוקים המביאים אותו למסקנה שאין מקום במקרה דנן לבחינה חוקתית של חוק קרן הארנונה (ולא כטיעון העומד בפני עצמו), כי ניתן היה להגיע לתוצאה כלכלית דומה באמצעות הסדר שלא היה כרוך בשליחת יד לקניין הרשות המקומית. כך, למשל, על דרך של הפחתת התמיכות שמקבלות רשויות הצריכות לשלם לקרן הארנונה, והעברת הסכומים הללו לקרן הארנונה (ראו פסקאות 60-58 לחוות דעתו). על רקע דברים אלה, ומבלי שיהיה בכך כדי לתקוף את הדרך בה עושה חברי שימוש בשיקול זה, אבקש לחדד (ודומה שעל כך לא יחלוק גם חברי), כי אף אם הייתה קיימת מבחינה מעשית חלופה שכזו (ואינני משוכנע בכך), אין הדבר מהווה שיקול משמעותי במהלך הבחינה החוקתית. גם אם נניח לצורך הדיון (מבלי ששמענו טיעון של ממש בעניין זה), כי ניתן היה להגיע לתוצאה כלכלית דומה, ואולי אף זהה, לזו שהושגה באמצעות חוק קרן הארנונה בדרכים חלופיות; אף אם נקבל שחלק מהדרכים הללו לא היו מחייבות בחינה חוקתית, או, למצער, היו מאפשרות לצלוח בחינה חוקתית ביתר קלות – עדיין, אין בכך כדי לשנות את הדיון בחוקתיות החוק שהובא לבחינתנו. וזאת נדע: מרגע שבחרה הכנסת בהסדר החקיקה שמצא ביטויו בחוק קרן הארנונה, מחובתנו לבחון הסדר זה, ולא דרכים חלופיות להשיג את אותה מטרה כלכלית או חברתית. ככלות הכל, בחינה משפטית מבוצעת בהתאם לאשר נעשה, הלכה למעשה, ולא בהתאם למה שניתן היה לעשות, אך לא נעשה. כך במשפט הפרטי; כך במשפט המנהלי; כך גם במשפט החוקתי. בהינתן המסקנה שחוק קרן הארנונה פוגע בקניין הרשויות המקומיות, יש לבחון בשלב הבא את עמידת הסדרי החוק שקבע המחוקק במבחני פסקת ההגבלה. בהתאם, ובשים לב לצו על-תנאי שהוצא על ידנו היום, עלינו לבחון את הסדר קרן הארנונה בכללותו, דהיינו את העברה לקרן של חלק מכספי הארנונה המתקבלת מעסקים ברשויות החייבות על פי תבחינים שנקבעו בחוק, וחלוקתם מחדש לרשויות הזכאיות על פי התבחינים המפורטים בחוק. שאלה זו תבחן להלן. עמידתו של הסדר קרן הארנונה בכללותו במבחני פסקת ההגבלה חברי, הנשיא עמית, ממקד את הבחינה החוקתית של חוק קרן הארנונה בשאלת עמידתו בתנאי פסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ומוצא כי המדובר בהסדר חוק "ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש" (פסקאות 119-108). ניתוחו הפרטני של חברי, המתמקד במבחני המידתיות, מקובל עלי, ואינני רואה צורך לחזור עליו. חלף זאת, אבקש לייחד פסקאות ספורות להסדר החוק ממבט על, המאפשר להבהיר מדוע המדובר בפגיעה לגיטימית בקניין הרשויות המקומיות, שאינה מתנגשת, למצער לא באופן חזיתי, עם החשיבות שיש ליחס (גם בהיעדר הגנה חוקתית) לאוטונומיה הנתונה לשלטון המקומי בניהול ענייניו התקציביים. חוק קרן הארנונה קובע, ממעוף הציפור, מנגנון לגביית כספים מרשויות מקומיות (לרבות, עיריות ומועצות אזוריות) וחלוקתם מחדש בין הרשויות המקומיות עצמן. מטרת חוק היא "[...] להקים קרן שתסייע לרשויות המקומיות להרחיב את ההשקעה בתושביהן ולקלוט תושבים חדשים, לצמצם את הפערים הכלכליים ביניהן ותעודד אותן להגדיל את היצע הדיור בתחומן", זאת על ידי הגדלת הכנסותיהן השוטפות מקליטת דיור (דברי הסבר להצעת חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023, ה"ח הממשלה 1612, עמ' 721). החוק נועד לקדם מטרות לאומיות, כחלק מההתמודדות עם משבר הדיור, באמצעות השפעה על מערך התמריצים הכלכליים של הרשויות המקומיות, ולשם סיוע להן על ידי התמודדות עם הפערים הקיימים כיום בתעריפי הארנונה. המנגנון שנקבע בחוק לשם השגת תכליות אלו מבוסס על העברת כספים רוחבית – בתוך הרשויות המקומיות פנימה, מרשות מקומית אחת לשנייה – להבדיל מהעברת כספית אנכית, באמצעות גביית כספים מרשויות מקומיות והעברתם לאוצר המדינה. המנגנון נובע מתכלית החוק שנועד לקדם, בין השאר, שיקולים רוחביים של צדק חלוקתי וצמצום פערים כלכליים בין רשויות מקומיות. כפי שציין בצדק חברי, הנשיא עמית, כבר כיום נקבעו במסגרת החקיקה הוראות שעניינן חלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות (ראו, סעיפים 9א ו-9ב לפקודות העיריות [נוסח חדש] וסעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]). כמו כן, כבר כיום פעילותן המוניציפאלית של הרשויות המקומיות ככלל, ובתחום הארנונה בפרט, נתונה לפיקוח ולאסדרה של השלטון המרכזי, לרבות באמצעות אימוץ נקודת מבט רוחבית, כמו במקרה דנא, שאינה מוגבלת לפרספקטיבה של רשות מקומית פרטנית, ושקילת שיקולים רחבים יותר של צדק חלוקתי (השוו: בג"ץ 7425/09 טוטנאור בע"מ נ' שר הפנים, פסקאות 35-31 (3.1.2013); ראו גם פסקאות 64-57 לחוות דעתו של הנשיא עמית ופסקאות 58-57 לחוות הדעת של המשנה לנשיא סולברג). במובן זה, אין ההסדר שנקבע בחוק מהפכני באופן שיש בו בכדי לאתגר או לערער מן היסוד את המצב הקיים בדבר מידת האוטונומיה הנתונה לשלטון המקומי. יתרה מזאת, בהינתן המנגנון האמור, ההתערבות באוטונומיה (החלקית) של השלטון המקומי מוגבלת. בשלב הראשון, לרשויות המקומיות ישנה השפעה על זכאותן או חבותן לפי החוק, ובהתאם יכולות לשכלל את התנהלותן בשים לב למנגנון שנקבע, ולתמריצים שמציע החוק. בשלב השני, חלוקת המענקים לרשויות המקומיות הזכאיות מאפשרת להן, בתורן, לעשות שימוש בכספים אלו בהתאם לשיקול דעתן ולצרכיהן. בהתאם, על אף שהחוק מחייב את הרשויות המקומיות להקצות סכומים מסוימים מתקציבן לקרן הארנונה, בחינה כוללת של המנגנון ותכליתו, מלמדת כי שיקול דעתה של רשות מקומית קונקרטית בניהול ענייניה בהתאם לרצונה ולציביון תושביה – נשמר מבחינה מהותית. הרכב מועצת קרן הארנונה נותן גם הוא ביטוי למעמד השלטון המקומי וגופיו בניהול היבטים שונים בפעילות הקרן, ובפרט הקצאת הכספים בה – המועצה מורכבת משלושה נציגים מהשלטון המרכזי, שלושה נציגים מהשלטון המקומי, שאחד מהם משמש כיושב ראש המועצה, ונציג ציבור שימונה בהסכמה (סעיף 6 לחוק). דומה, כי החוק ביקש ליצור איזון בין נציגי השלטון המרכזי מזה ונציגי השלטון המקומי מזה בניהול הקרן, ואף לתת בכורה מסוימת לשלטון המקומי שמשורותיו ימונה יו"ר המועצה. קיים, איפוא, שוני מהותי בין הוראות החוק דנא והמנגנון שנקבע במסגרתו לבין מקרה בו היה נקבע בחוק שעל הרשויות המקומיות להעביר ממקורותיהן לטובת אוצר המדינה ולניהולו, מבחינת מידת ההתערבות באוטונומיה של השלטון המקומי. קיים גם שוני בין יצירת מנגנון בחוק שנועד לקדם תכליות ראויות וצדק חלוקתי הקשורים בטבורן לתחומי פעולתן של הרשויות המקומיות, לבין מנגנון שהיה רואה בתקציב הרשות המקומית כ-"מקור תקציבי", שניתן להעשיר באמצעותו את קופת השלטון המרכזי. מנגנון מהסוג השני לא נקבע כאמור במסגרת החוק, וממילא אין צורך לעסוק בבחינת חוקתיותו. אופיו האמור של המנגנון שנקבע בחוק קרן הארנונה מקל מאוד על המסקנה כי פגיעת מכלול החוק בקניין הרשויות המקומיות עומדת, במקרה דנן, בתנאי פסקת ההגבלה. סוף דבר: מצרף אני עמדתי לעמדת חבריי, לפיה יש לדחות את הטענות שהועלו בעתירות ביחס לחוקתיות חוק קרן הארנונה בכללותו. בכל הנוגע להסדר שנקבע בסעיף 20 לחוק, על פיו הרשויות המקומיות ביהודה ושומרון אינן משתתפות במימון קרן הארנונה, אך נהנות מפירותיה, כנטען בבג"ץ 4156/23 – החלטנו כאמור להוציא צו על-תנאי ובהתאם, טענות אלו ימשיכו ויתבררו בהמשך. עופר גרוסקופף שופט לפיכך, הוחלט פה אחד לדחות את העתירות בבג"ץ 3964/23 ובבג"ץ 5217/23. ניתן היום, ‏ו' באב התשפ"ה (‏31.7.2025). יצחק עמית נשיא נעם סולברג משנה לנשיא עופר גרוסקופף שופט