נוה-גד בניין ופתוח בע"מ נ. עיריית באר שבע

36 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 4151/20 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט א' שטיין כבוד השופטת ר' רונן המערערת: נוה-גד בניין ופתוח בע"מ נ ג ד המשיבה: עיריית באר שבע ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע בת"א 12736-10-19 מיום 18.4.2020 שניתן על ידי כב' השופט שלמה פרידלנדר תאריך הישיבה: י"ט בכסלו התשפ"ג (13.12.2022) בשם המערערת: עו"ד אורי דויטש; עו"ד ארז ליבנה בשם המשיבה: עו"ד אמיר בירנבוים; עו"ד עופר שפיר פסק-דין השופט י' עמית: ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע (כב' השופט ש' פרידלנדר) בת"א 12736-10-19 מיום 18.4.2020, שבו נדחתה על הסף תביעת המערערת מחמת מניעות וחוסר סמכות עניינית. רקע תמציתי ופסק דינו של בית המשפט המחוזי 1. לפי המתואר בכתב התביעה, המערערת הקימה פרויקט בניה של שמונה בנייני מגורים בתחום שיפוטה של המשיבה (להלן גם: העירייה). בעקבות כך שלחה העירייה למערערת דרישות לתשלום אגרות והיטלי פיתוח בסך כולל של כ-14.5 מיליון ש"ח, מתוכם כ-11 מיליון ש"ח בגין היטלי סלילה ושצ"פ. המערערת שילמה את הסכומים שנדרשו, אלא שלטענתה, בעקבות בדיקה שערכה התברר לה כי היטלי הסלילה והשצ"פ נגבו ביתר על סמך תחשיב כלכלי שגוי שעל בסיסו נקבעו התעריפים. המערערת הגישה אפוא לבית המשפט המחוזי תביעה כספית להשבת סכום של כ-3.87 מיליון ש"ח. 2. העירייה הגישה בקשה לסילוק התביעה על הסף, וזו נתקבלה על ידי בית המשפט המחוזי. בית המשפט קבע תחילה כי המערערת הקימה את המיזם מכוח זכייתה במכרז שהתעריפים הנדונים נקבעו בו כחלק מהעלויות המושתות על המשתתפים במכרז. לפיכך, משעה שהמערערת הסכימה לשאת בתעריפים אלו כתנאי להשתתפותה וזכייתה, אזי היא מנועה מלכפור בהם. בנוסף לאמור, ולמעלה מן הצורך, בית המשפט קבע כי דין התביעה להידחות על הסף גם מחמת חוסר סמכות עניינית. זאת, משום שההליך במהותו הוא תקיפה של חוקי העזר ותעריפי ההיטלים שקבועים בהם, ואילו סעד ההשבה במקרה דנן הוא אגבי לתקיפתו הכללית של החיקוק. לפיכך, מקומה של התביעה להתברר בהליך של תקיפה ישירה בפני הערכאה המינהלית המוסמכת, ולא בדרך של תקיפה עקיפה במסגרת תביעה אזרחית, וזאת בהתאם להלכה שנקבעה בע"א 4291/17 אלפריח נ' עיריית חיפה (6.3.2019) (להלן: עניין אלפריח). בית המשפט הוסיף כי התחשיב הכלכלי שעל בסיסו נקבעו התעריפים הוא פרי עבודת מטה של מומחים מקצועיים, והוא נועד לסייע לרשות לוודא שההנחות שלה בדבר עלויות הפיתוח תהיינה מבוססות ולא ספקולטיביות. התחשיב לא נועד אפוא להחליף את שיקול הדעת השלטוני, ובית המשפט לא נדרש לבחון אם הנורמה שנקבעה היא "נכונה", אלא אם היא חוקית וסבירה, כאשר המקום לברר זאת הוא בגדרו של הליך מינהלי, להבדיל מהליך אזרחי. לבסוף, בית המשפט הוסיף כי אף אם היתה המערערת מעלה את טענותיה במסגרת עתירה מינהלית (להבדיל מתביעה אזרחית), דינה של זו היה להידחות, אם מחמת שיהוי – משום שלא השיגה על ההיטלים בסמוך למועד שבו חויבה; אם מחמת חוסר ניקיון כפיים – לנוכח התכחשותה של המערערת לתנאי המכרז שבו זכתה; ואם לנוכח העדר טענות מבוררות להיותם של התעריפים בלתי סבירים, העדר מחלוקת כי אלה נקבעו לאחר עבודת מטה מסודרת, ואי הצבעה על פגמים בקביעות העירייה ובאופן הטלת החיוב שנקטה. 3. על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הגישה המערערת את הערעור שלפנינו. נתאר בקצרה את טענות הצדדים, שנסבות ברובן המכריע על סוגיית הסמכות ועל השאלה אם תביעתה של המערערת ראויה להתברר כתביעה אזרחית, אם לאו. עיקר טענות הצדדים 4. המערערת טוענת תחילה כי במישור הפרוצדוראלי לא היה מקום לדחות את התביעה על הסף, וזאת משום שבקשת הסילוק הוגשה על ידי העירייה ללא תצהיר, אף שנכללו בה טענות עובדתיות; ומשום שפסק הדין ניתן מבלי שהתקיימה ולו ישיבת קדם משפט אחת, כך שלא ניתן למערערת יומה. באשר לתנאי המכרז ודחיית התביעה מחמת מניעות, נטען כי העירייה כלל לא היתה צד למכרז, כך שממילא לא קמה למערערת התחייבות כלפי העירייה היוצרת מניעות. עוד נטען כי בית משפט קמא שגה בקביעתו כי תעריפי היטלי הפיתוח היו חלק מעלויות המכרז, שכן במסגרת המכרז התחייבה המערערת לשלם את היטלי הפיתוח בגין רכיב הקרקע בלבד (המהווה כ-13% מסכום התביעה). בנוסף לכך, 80% מסכום התביעה הם בגין טענה לגביית יתר ביחס לתעריפים שכלל לא הופיעו במכרז, אלא נכנסו לתוקף כשלוש שנים לאחר עריכתו. כך או כך, המערערת טוענת כי אף אילו מדובר היה בתעריפים שצוינו במכרז, מותר לנישום לחלוק עליהם ולדרוש השבה של היטלים שנגבו ביתר. 5. במישור הסמכות, בהתייחס לקביעתו של בית משפט קמא כי אין מקומה של התביעה להתברר במסגרת תביעה אזרחית אלא בהליך מינהלי, המערערת טוענת כי בניגוד לאמור בפסק הדין, מדובר בתעריפים המבוססים על תחשיב מסודר שמטרתם לכסות עלויות ספציפיות. משכך, אין מדובר בעתירה נגד סבירות שיקול הדעת המינהלי, כי אם בתביעה להשבת כספים שנגבו בניגוד להוראות חוק העזר ותכלית ההיטלים, וזאת עקב טעויות עובדתיות שנפלו בתחשיב שהובילו לגביית יתר. עוד נטען כי התעריפים הם פרי תחשיב שערך מומחה חיצוני שלא עומדת לו חזקת התקינות, והם מאושרים על ידי הגורם המינהלי כפי שהם ללא הפעלת שיקול דעת מינהלי. כמו כן, נטען כי בשונה מדבר חקיקת משנה או חקיקה ראשית, התחשיב שעל בסיסו נקבעו התעריפים הוא מסמך פנימי שכלל לא מפורסם, וניתן לקבלו מידי הרשות רק לאחר דרישה מכוח חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, כך שאין לראותו כדבר חקיקה או כאקט שלטוני שהוא בר-תקיפה רק באמצעות תקיפה ישירה, ואין זה סביר לדרוש מן האזרח לתקוף את התעריף בתוך 45 יום ממועד התשלום, שכן אין לאזרח כל דרך לדעת אם שיעור ההיטל שנגבה ממנו תקין אם לאו. באשר להלכה שנקבעה בעניין אלפריח, המערערת טוענת כי שם מדובר היה במקרה שונה שנסב על תביעה ייצוגית בגין תעריפי אגרת שילוט שאינה מבוססת תחשיב ולא נועדה לכיסוי הוצאותיה של הרשות. עוד נטען כי תקיפת התחשיב מצריכה בירור עובדתי ושמיעת עדים; כי בהעדר יכולת לברר אם התחשיב שגוי, האזרח ייאלץ להגיש עתירה מינהלית בין אם ידוע לו על פגם ובין אם לאו; כי נקודת הזמן שבה מתקבל ההיתר היא נקודת זמן רגישה ביותר שבה היזם זקוק לרשות המינהלית, מה שיקשה עליו להגיש עתירה מינהלית בזמן אמת; וכי הותרת פסק דינו של בית משפט קמא על כנו תוביל לפיצול הליכים ביחס לאותה דרישת תשלום. לטענת המערערת, הפרקטיקה המקובלת מזה עשרות שנים היא שהיזם משלם את היטלי הפיתוח (שתשלומם מהווה תנאי לקבלת ההיתר) ושומר על זכותו להגיש תביעת השבה, וזאת בהתאם להלכה הקובעת כי הסמכות העניינית לדון בתביעת השבה פרטנית נקבעת לפי מבחן הסעד. לבסוף, המערערת טוענת כי תביעת השבה היא תביעה לסכום קצוב, והפיכתה לתביעה שאינה ניתנת לשומה בכסף עלולה להוביל להצפת בית המשפט לעניינים מינהליים בתביעות השבה בכסות של עתירה מינהלית. כן טוענת המערערת כי היטלי הפיתוח נגבו ממנה בשנת 2017, בעוד שפסק הדין בעניין אלפריח ניתן רק בשנת 2019, וכך נוצר מצב שבו היא שילמה אגרה גבוהה מאוד (בגין התביעה האזרחית שהגישה), כאשר בד בבד בית המשפט המחוזי החליט לדחות את התביעה מבלי להעבירה למסלול הנכון לשיטתו. המערערת טוענת אפוא כי ככל שייקבע כי אין להגיש תביעות כספיות בגין טענות תחשיביות, מן הראוי להחיל הלכה זו מכאן ואילך. 6. מנגד, העירייה טוענת כי ערעורה של המערערת אינו מופנה נגד יישום חוקי העזר, וטענתה היחידה של המערערת היא כי חוקי העזר עצמם, ובפרט התעריפים שנקבעו בתוספת להם, הם בלתי חוקיים או בלתי סבירים. העירייה טוענת כי חוקי העזר הם חקיקת משנה המאושרת על ידי מועצת העיר, מובאת לחתימתו של שר הפנים ומפורסמת בקובץ התקנות, ומשכך, טענות המערערת הן בגדר תקיפה ישירה של החלטה שלטונית שמקומן להתברר בהליך מינהלי, כפי שהובהר בעניין אלפריח. לעניין זה העירייה טוענת כי אין בהלכת אלפריח בסיס להבחנה בין טענות לשגיאה עובדתית שנפלה בתחשיב לבין טענות אחרות לגבי תקפותו של דבר החקיקה, או בין תביעה ייצוגית לתביעות אחרות. לטענת המערערת, במקרה דנן התקיפה העקיפה אינה משנית או אינצידנטלית, אלא העילה היחידה בכתב התביעה. בנוסף לכך, מדובר בסוגיה בעלת השלכת רוחב שתחול על כלל ציבור בעלי הנכסים בתחומי העיר, ומשכך אין מדובר בהכרעה שכוחה יפה רק לנסיבות המקרה הספציפי. עוד נטען כי הכרעה בדבר פסילת דבר חקיקה אינה יכולה להתקבל בלא שמשרד הפנים יהיה צד להליך ויפרט את שיקוליו באישור חוק העזר ותעריפיו. העירייה מוסיפה כי כאשר מדובר בתביעה כספית, השאלה שעומדת לדיון היא אם הסכומים שגבתה העירייה עולים על הסכומים שהיא מוסמכת לגבות על פי הדין הקיים, ולעומת זאת, תקיפת חוקיותו ותוקפו של הדין הקיים מקומה בהליך מינהלי. עוד נטען כי שיקולי מדיניות תומכים גם הם בכך שתביעה מסוג זה תתברר במסגרת של תקיפה ישירה. לבסוף מתייחסת העירייה גם להיבט של סילוק התביעה על הסף מחמת מניעות. העירייה מפנה לכך שמפרסם המכרז שבו זכתה המערערת הטיל באופן מפורש את החובה לשאת בתשלומי הפיתוח העירוניים על הזוכה. משכך, המערערת מנועה כעת מלטעון נגד תנאי המכרז והיה עליה לעשות כן בזמן אמת במסגרת הליכי המכרז, מה עוד שקבלת תביעת ההשבה כעת תקפח את יתר המציעים שהשתתפו במכרז ותפגע בעקרון השוויון. בנוסף לכך, העירייה טוענת כי העובדה שהיא לא היתה צד למכרז לא מונעת ממנה להסתמך על קיומה של חובה חוזית זו. דיון והכרעה 7. הערעור שלפנינו מעורר, לא בפעם הראשונה, את השאלה מהי המתכונת הדיונית הנכונה לדון בתביעות המכוּונות נגד דרישות לתשלום היטלים שהוטלו על הנישום מכוח חוק עזר עירוני. למקרא פסק דינו של בית המשפט המחוזי, ניכר כי חלק הארי בפסק דינו נסב על קביעתו כי יש לדחות את תביעת המערערת על הסף מחמת חוסר סמכות עניינית, לאור ההלכה שנפסקה בעניין אלפריח. בהתאם לכך, לבו של הערעור ושל תשובת העירייה, ורובו ככולו של הדיון בעל פה שהתקיים לפנינו, נסבו אף הם על נושא זה. נפתח אפוא גם אנחנו את הדיון בפסק דיננו בהתייחסות לסוגיה זו, שהיא בעלת השלכות רוחב על תביעות מהסוג דנן. לאחר מכן נתייחס בקצרה לסוגיית המניעות, שגם עליה ביסס בית משפט קמא את פסק דינו. אקדים אחרית לראשית ואומר כי לטעמי, לא היה מקום לדחות את תביעת המערערת על הסף מנימוקיו של בית המשפט המחוזי, ומשכך דין הערעור להתקבל. להלן פירוט הדברים. על שאלת הסמכות העניינית וההבחנה בין 'תקיפה ישירה' ל'תקיפה עקיפה' 8. בפתח הדברים, ראוי להקדים ולחדד הבחנה מסוימת שלעתים מיטשטשת בטענותיהם של בעלי דין ובהחלטות שיפוטיות. יש להבחין בין שאלת קיומה או העדרה של סמכות עניינית לבין השאלה מהו המסלול הדיוני שבעל דין נדרש לנקוט במערכת נסיבות מסוימת ומה היחס בין תקיפה ישירה לתקיפה עקיפה. הגם שמדובר בשאלות קרובות המשיקות זו לזו, אין מדובר בשאלות זהות החופפות האחת את השניה. סוגיית הסמכות העניינית מוסדרת בחקיקה ראשית, וכללו של דבר שהסמכות הולכת אחר הסעד. כאשר הסעד שנתבע הוא סעד כספי, הסמכות העניינית מסורה לערכאה האזרחית, קרי לבית משפט השלום או בית המשפט המחוזי, בהתאם לסכום התביעה (סעיפים 40(1) ו-51(א)(2) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984) (להלן: חוק בתי המשפט). אגב תביעה כספית שמוגשת לערכאה האזרחית, יכול התובע להעלות טענות במישור המינהלי, בדרך של תקיפה עקיפה, והערכאה האזרחית מוסמכת להכריע בטענות אלו מכוח סמכותה הנגררת (סעיף 76 לחוק בתי המשפט). לעומת זאת, כאשר הסעד המבוקש בתביעה הוא קביעה כי החלטה מינהלית או דרישות תשלום מצד הרשות אינן בתוקף, הדרך לתבוע זאת היא באמצעות תקיפה ישירה בפני הערכאה המינהלית המוסמכת (דנ"א 7398/09 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, פסקה 27 לפסק דינו של הנשיא (בדימ') א' גרוניס (14.4.2015) (להלן: דנ"א עיריית ירושלים)). שאלה נפרדת היא אם במערכת נסיבות מסוימת יש לאפשר לבעל דין להעלות טענותיו נגד הרשות בדרך של תקיפה עקיפה במסגרת תביעה אזרחית, או שמא יש לדרוש ממנו לנקוט הליך בערכאה המינהלית המוסמכת שבו יתקוף במישרין את האלמנטים המינהליים שביסוד החלטת הרשות. במילים אחרות, שאלת הסמכות העניינית אינה בהכרח סוף פסוק, וגם במצבים שבהם הערכאות האזרחיות הן בעלות סמכות עניינית להכריע בתביעה, "לעיתים בתי המשפט לא ייטו להעניק סעד מקום בו התובע בחר לילך במסלול של תקיפה עקיפה ונמנע מלהעמיד את הפגם הנטען לביקורת בדרך של תקיפה ישירה" (דנ"א עיריית ירושלים, פסקה 28 והאסמכתאות שם; כן ראו רע"א 2063/16 גליק נ' משטרת ישראל, פסקה כ"א לחוות דעתו של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין (שנותר באותה פרשה בדעת מיעוט) והאסמכתאות שם (19.1.2017) (להלן: עניין גליק)). מכאן, שהעובדה שבית המשפט הוא בעל סמכות עניינית לדון בתביעה כספית, אינה שוללת מבית המשפט את האפשרות לסלק את התביעה על הסף בנימוק כי המסלול הדיוני המתאים לבירור התביעה הוא נקיטת הליך של תקיפה ישירה בפני הערכאה המינהלית המוסמכת. בד בבד, חשוב להבהיר כי "עצם קיומה של אפשרות לתקיפה ישירה של פעולה מינהלית לא בהכרח ישלול בכל מקרה את האפשרות לתקיפה עקיפה", והדבר הוא לעולם תלוי הקשר ונסיבות (דנ"א עיריית ירושלים, שם; עניין גליק, פסקה כ"ב; ע"א 1600/08 מקסימדיה פרסום חוצות בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו, פסקה 28 והאסמכתאות שם (18.8.2011) (להלן: עניין מקסימדיה); בג"ץ 2172/13 כהן נ' שר המשפטים, פסקה 8 והאסמכתאות שם (21.3.2013)). 9. באספקלריה זו, השאלה במקרה שלפנינו אינה אם בית המשפט המחוזי היה נטול סמכות עניינית להכריע בתביעה שהגישה המערערת, שכן משעה שמדובר בתביעת השבה כספית – סמכות זו הוקנתה לו בחוק. במילים אחרות, לא שאלה של סמכות לפנינו, כי אם שאלה של קביעת המתווה הדיוני הראוי: האם מבין שתי החלופות הדיוניות – תקיפה ישירה ותקיפה עקיפה – עדיפותה של הראשונה מובהקת ועוצמתית במידה המצדיקה סילוק על הסף של תביעתה הכספית של המערערת (המהווה תקיפה עקיפה), בנימוק כי היה עליה להגיש עתירה מינהלית נגד הוראות חוק העזר והתחשיב שבבסיס התעריף (תקיפה ישירה). לנוכח קביעתו של בית משפט קמא כי היה מקום לסלק את תביעת המערערת על הסף מחמת חוסר סמכות עניינית, דומה כי ראוי היה להעמיד דברים על דיוקם (עוד על ההבחנה בין שאלת הסמכות לסוג התקיפה, ראו בעניין גליק בפסקה 6 לפסק דיני). 10. הסוגיה של תקיפה עקיפה אל מול תקיפה ישירה היא סוגיה רבת היבטים שזכתה לדיונים ענפים בפסיקה. אך לאחרונה עמד בית משפט זה בהרחבה על יתרונותיהם וחסרונותיהם של שני סוגי התקיפות, וסקר את השיקולים שיש לקחת בחשבון לצורך הכרעה אם לאפשר בירור של מחלוקת בהליך של תקיפה עקיפה (ראו פסק דינו של השופט ע' גרוסקופף בע"א 3129/19 זנלכל בע"מ נ' פקיד שומה חיפה, פסקאות 75-71 והאסמכתאות שם (25.8.2022)). איננו נדרשים אפוא להתחיל במלאכה מבראשית, ודי שנזכיר בקצרה את עיקרי הדברים כפי שהובאו ונסקרו שם. בין יתרונותיו של מנגנון התקיפה העקיפה ניתן למנות שיקולים של יעילות והימנעות מפיצול ההליך, לצד ניהול הדיון בתוך מסגרת עובדתית בשלה וקונקרטית שלא תמיד מתאפשר בהליך של תקיפה ישירה. מנגד, מנגנון התקיפה העקיפה אינו נטול חסרונות. כך, לעתים הערכאה האזרחית אינה בעלת המומחיות להעביר ביקורת שיפוטית על מעשה שלטוני, וקיים חשש מפני שחיקת חלוקת הסמכויות בין הערכאות השונות. בנוסף לכך, ישנו חשש מפני ניהול הליך ללא שמיעת צדדים רלוונטיים ומפני עקיפת מגבלות השיהוי ומיצוי ההליכים. על כך יש להוסיף כי סדרי הדין ודיני הראיות אינם זהים בשני סוגי ההליכים, וגם עובדה זו אינה נטולת רלוונטיות לצורך הכרעה מהו המסלול הדיוני המתאים (ראו גם בעניין אלפריח, פסקה 12; עוד לגבי ההבחנה בין סדרי הדין של הליך מינהלי להליך של תובענה ייצוגית (ותובענה מינהלית), ראו בעע"ם 7639/20 עזר נ' עיריית רחובות (2.7.2023), פסקאות 11, 20 לפסק דינה של השופטת וילנר; פסקאות 20, 24 לפסק דינו של השופט גרוסקופף; פסקאות 32-30 לפסק דינה של השופטת ברק-ארז). באשר לשיקולים שניתן לקחת בחשבון בבוא בית המשפט לקבוע אם תביעה ראויה להתברר בדרך של תקיפה עקיפה אם לאו, ניתן למנות, בין היתר, את השאלה היכן מצוי מרכז הכובד של ההליך, תוך שימת לב לטיבו ומהותו של הסעד המבוקש (להבדיל מהכותרת שניתנה לו); טיבו של הגוף השלטוני וסוג הפעולה הנתקפת, כך שככל שמדובר בנורמה בעלת רמה נורמטיבית גבוהה יותר, וככל שמדובר בנורמה כללית יותר, כך תגבר הנטיה שלא לאפשר את תקיפתה באופן עקיף; השלכותיה של הסוגיה הנדונה ורגישותה הציבורית; קיומו או העדרו של מנגנון השגה פרטיקולרי או של מסלול שהוגדר בחקיקה לצורך קיום ביקורת שיפוטית על המעשה הנתקף; התנהלותו של בעל הדין; חומרת הפגם המינהלי; ושיקולי צדק. 11. על רקע מילות הקדמה אלו, ובטרם נידרש לעיצומה של השאלה הממוקדת העומדת להכרעתנו בערעור דנן לגבי תביעת ההשבה הפרטנית של המערערת, נעמוד תחילה על חוליות מרכזיות בשרשרת פסקי הדין וההחלטות שדנו בסוגיה זו ובסוגיות קרובות המשיקות לה, בבחינת "מפת דרכים" שתסייע לנו לקבל תמונת מצב נורמטיבית כללית ולמקם את הדיון בערעור דנן במקום הראוי לו. נקדים את סליחתנו לקורא על אריכות הדברים. הפסיקה טרום הלכת אלפריח 12. נפתח את מסענו בפסק דין שניתן לפני כשלושה עשורים (עוד לפני הקמתם של בתי המשפט לעניינים מינהליים) ברע"א 483/88 מפעלים פטרוכימיים בע"מ נ' מדינת ישראל - אגף המכס והבלו, פ"ד מד(3) 812 (1990) (להלן: עניין מפעלים פטרוכימיים). באותו מקרה נדונה תביעה כספית להשבת סכומי מס קנייה ששולמו, לפי הטענה, ביתר, ונטען כי החלטת מנהל המכס והבלו שלא להשיב את מס הקנייה ששולם "הופגעה בפגמים לפי המשפט המינהלי". בית המשפט המחוזי, שאליו הוגשה התביעה, סבר כי הוא נעדר סמכות עניינית להכריע בתביעה, באשר "מהותה של התביעה ותכליתה האמיתית היא תקיפת החלטת מנהל המכס והבלו, והתביעות הכספית וההצהרתית אינן אלא כסות לסעד העיקרי, 'כאשר הסעד הנלווה אליה, היינו הסעד הכספי, הוא הסעד הנגרר' [...]" (שם, עמ' 816). בית המשפט העליון הפך את פסק דינו של בית המשפט המחוזי, ומפאת חשיבות הדברים אביא מדבריו של השופט ש' לוין כלשונם: "כאשר מוגשת תובענה כספית, נקבעת הסמכות לפי הסכום, תהא אשר תהא העילה, ואין נפקא מינא, אם נושא הסכסוך נוגע לעניין שהיה מצוי בסמכותו הייחודית של בית-משפט אחר, אילו נתבע בגינו סעד המתייחס במישרין לאותו עניין [...] וכידוע, לא קיבל בית-משפט זה, לעניין הסמכות העניינית, את מבחן זהות השאלה שבמחלוקת וקבע, שהמבחן היחיד, הקובע לעניין זה, הוא מבחן הסעד [...]. [...] ואין נפקא מינא לדינא, אם עילתה של התובענה נולדה בתחום המשפט המינהלי, שגם במקרה כזה אין מדובר אלא ב'תביעה אזרחית', שהסמכות לדון בה נקבעת לפי סכום התביעה, ומי שתובע כסף אין לומר עליו שתביעתו היא 'כיסוי' לדבר אחר. אכן כבר נפסק, שאפילו נולדה תביעתו הכספית של פלוני בתחום המשפט המינהלי, נתונה הסמכות לדון בה לבתי המשפט האזרחיים, במקביל לסמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק [...]. לפיכך, אילו הגישה המבקשת את תביעתה על דרך של עתירה לבג"ץ, קרוב לוודאי שהייתה נדחית בגלל מציאותו של סעד חלופי [...] קיצורו של דבר: מדובר לפנינו בהליך אזרחי, שבו תובעת המבקשת מן המשיבה סכום כסף, אף-על-פי שכדי להגיע למתן הסעד לו עותרת המבקשת יהא על בית המשפט לדון בשאלות מתחום המשפט המינהלי; בגישה זו שאנו נוקטים אין רבותא, וכבר פסקנו, שרשאי בית המשפט האזרחי להעניק לפלוני סעד כספי בגין מעשה עוולה שבוצע על-ידי רשות ציבורית באי-שימוש נאות בשיקול הדעת שהוקנה לה על-פי החוק [...]" (שם בעמ' 816-815, ההפניות הושמטו – י"ע). לא למותר לציין כי דברים אלו עולים בקנה אחד עם הוראת סעיף 76 לחוק בתי המשפט, שכאמור מקנה לבית המשפט "סמכות נגררת" להכריע בשאלה שבסמכותו הייחודית של בית משפט אחר, מקום ששאלה זו התעוררה "דרך אגב" וההכרעה בה נדרשת לצורך העניין שהובא כדין בפני בית המשפט. כפי שציין השופט ש' לוין בהקשר זה בעניין מפעלים פטרוכימיים הנ"ל, אם כפירתו של מנהל המכס והבלו בנדבכי עילת התביעה באותו מקרה מעוררת שאלה "שלוּ הוגשה בגדרו של סעד עיקרי אחר הייתה מצויה בסמכותו הייחודית של בית המשפט האחר", עדיין בית המשפט מוסמך לדון בה לצורך העניין שלפניו (שם, ההדגשה הוספה – י"ע; עוד על חשיבותו של מבחן הסעד ועל כך שהוא גובר על מבחן העילה או מבחן מהות הסכסוך בדין האזרחי, ראו פסק דינו של השופט א' גרוניס בע"א 2846/03‏ אלדרמן נ' ארליך, פסקאות 5-4 (29.11.2004)). 13. הלכה זו קנתה לה שביתה בפסיקתו של בית משפט זה גם לאחר הקמת בתי המשפט לעניינים מינהליים, ובשורה של פסקי דין נקבע כי מקום שבו שילם הנישום את ההיטל הרלוונטי ותביעתו היא תביעת להשבת הסכומים, אזי מקומה של התביעה להתברר כתביעה אזרחית בפני בית המשפט המוסמך. כך, לדוגמה, בבג"ץ 481/13 גאבר נ' עיריית טייבה הוועדה הקרואה (25.6.2013) (להלן: עניין גאבר) נדחתה עתירה שכוּונה נגד דרישות תשלום שהוצאו לעותרים בגין היטלי סלילה ותיעול, שבה נטען, בין היתר, כי חוק העזר חסר תוקף. בפסק הדין הבהיר השופט ע' פוגלמן כי – "דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי. משהוצאו לעותרים דרישות תשלום, רשאים הם לפנות לבית המשפט המוסמך בעתירה מינהלית, ובמסגרתה הם יכולים להעלות את כל טענותיהם כלפי חוק העזר, בתקיפה עקיפה. ככל ששולמו הסכומים האמורים, עומדת בפני העותרים האפשרות להגשת תביעת השבה לבית המשפט האזרחי המוסמך" (שם בפסקה 4, ההדגשה הוספה – י"ע). בדומה, בבג"ץ 65/16 חוצות היוצר חיפה בע"מ נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב (9.8.2016) (להלן: עניין חוצות היוצר) נדונה עתירה נגד חיוב בגין צריכת מים. העתירה נדחתה, תוך שהשופט מ' מזוז מבהיר כי "מקום שהצרכן פרע את דרישת התשלום, בידו להגיש תביעת השבה לבית המשפט האזרחי המוסמך בהתאם לסכום התביעה. אין צריך לומר, כי ניתן להעלות לפני בית המשפט הדן בתביעת ההשבה אף טענות מתחום המשפט המינהלי והדברים ידועים" (שם בפסקה 3, ההדגשות הוספו – י"ע). נציין כי השופט מזוז הפנה בדבריו גם לפסק הדין שניתן בבג"ץ 4439/11 מסעדת קדרים נ' מי כרמל בע"מ (9.1.2013), שבו בית המשפט דן בשאלה מהו הטריבונל המוסמך לדון בהשגות על דרישות תשלום שהוצאו על ידי תאגיד מים וביוב. בפסק הדין, האוחז שורות ספורות, בית המשפט התייחס במפורש לאפשרות להגיש תביעת השבה לבית המשפט המוסמך בהתחשב בסכום התביעה, תוך הדגשה לגבי אפשרות זו כי "מובהר שקיימת היא תמיד, אלא שלשם מימושה החייב בתשלום צריך לפרוע תחילה את הסכום אותו הוא נדרש לשלם" (שם בפסקה 3, ההדגשה הוספה – י"ע). 14. הליך נוסף שראוי להזכיר הוא ע"א 1442/18 פרץ בוני הנגב בע"מ נ' יובלים אשדוד בע"מ (להלן: עניין פרץ בוני הנגב). באותו הליך נדונו שני ערעורים על פסקי דין של בתי המשפט המחוזיים, שבהם נדחו על הסף תביעות להשבת כספים ששולמו בגין היטלי מים וביוב. בתביעות אלו נטען כי מדובר בגביה שלא כדין בשל מספר טעמים, ובהם: חוסר סמכות, כפל גבייה, פגמים שנפלו בתעריפים, אי סבירות של ההיטלים, טענות נגד תקינות החישוב שלפיו נקבע החיוב, וטענות נגד ההליך הפרוצדוראלי של התקנת התעריפים. הליך זה אמנם הסתיים בהסכם פשרה (פסק דין מיום 5.4.2017), אך מעניין להזכיר את עמדת היועץ המשפטי לממשלה שהוגשה במסגרתו, ונביא מקצת הדברים כלשונם: "[...] מקום בו התובענה מבקשת לתקוף את דבר החקיקה או את הסמכות לגבות מכוחו זו צריכה להיעשות בהליך מינהלי ועל פי כלליו של הליך זה. לעומת זאת, טענות הנוגעות לבחינת התעריפים הקונקרטיים ודרך גבייתם, באופן שאינו מתכוון להשיג על עצם הגבייה לכתחילה ושיטת הגבייה בכללותה, מקומן להתברר בהליך אזרחי" (סעיף 51 לעמדתו מיום 7.1.2016). בהמשך הדברים, לאחר שחזר והבהיר כי טענות הנוגעות לעצם סמכות הגבייה צריכות להתברר בהליך מינהלי, הוסיף היועץ המשפטי לממשלה כי – [...] שונים הדברים בנוגע לטענותיהן של המערערות כנגד סבירות התעריפים עצמם, בשל פגמים שנפלו, לטעמן, בתחשיבים, באופן הגבייה, בשטחי החיוב וכיוצא בזה. טענות אלו דורשות בירור עובדתי התלוי בהכרח במערכת הנסיבות העובדתית ובחוקי העזר הספציפיים בערים הרלוונטיות, אשר מתאים להתברר בהליך אזרחי" (שם, סעיף 77). בעקבות עמדה זו של היועץ המשפטי לממשלה הגישו המשיבות באותו הליך בקשה כי יבהיר עמדתו. בהמשך לכך הוגשה הבהרה שבה חידד היועץ המשפטי לממשלה והבחין בין שני סוגי טענות: האחד – טענות התוקפות חקיקה, את ההיטל בכללותו, את הליך התקנתו ואת עצם הסמכות לגבותו – שמקומן להתברר בפני בג"ץ או הערכאה המינהלית המוסמכת; והשני – טענות שנועדו להשיג על יישום הכללים שנקבעו בחוקי העזר, לרבות "מקרים של שגיאות חיוב שונות, אך גם מקרים מובהקים מהם עולה כי יישום חוקי העזר ברכיבים ספציפיים בטעות יסודו או שמדובר אך בכפל גביה שהינו בלתי חוקי וכאשר אין מניעה להפחית רכיבים אלה באופן ישיר מחישובו של ההיטל עצמו" – שמקומן להתברר ביתר הערכאות. בנוסף לכך, היועץ המשפטי לממשלה עמד על כך שכאשר מדובר בתעריף "נורמטיבי" שמושפע מרכיבים שונים "שאינם בגדר העלויות בפועל", אזי קביעת התעריף היא בגדר הפעלת סמכות שלטונית שלגביה אין מקום להתערבותן של הערכאות האזרחיות (סעיפים 2, 3 להודעתו מיום 15.3.2016). 15. מקרה נוסף בעל דמיון רב למקרה שלפנינו נדון בבג"ץ 6805/16 סגולת יואב - תיירות אירועים וכנסים בע"מ נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב (17.5.2017) (להלן: עניין סגולת יואב). באותו מקרה הוגשה עתירה שבה הלינה העותרת על כך שהתעריפים הרלוונטיים מבוססים על תחשיב שגוי, ומשכך היטל הביוב ששולם על ידה שגוי גם הוא. עתירה זו נדחתה גם היא על הסף, ובה הבהרתי כי "לעותרת עומד סעד חלופי בדרך של תביעה לסעד כספי של השבה בבית המשפט האזרחי ואין מניעה כי העותרת תעלה את טענותיה המנהליות במסגרת תקיפה עקיפה במסגרת אותו הליך" (שם בפסקה 5, ההדגשה הוספה – י"ע). 16. נמשיך לצעוד במעלה הפסיקה. בבר"ם 8689/16 עיריית רמת השרון נ' הכפר הירוק ע"ש לוי אשכול (26.9.2017) (להלן: עניין הכפר הירוק) נדונה בקשת רשות לערער על החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים, שבה נדחתה בקשה לסילוק על הסף של עתירה מינהלית שתקפה חוקיות דרישת תשלום של היטלי סלילה ותיעול. באותו מקרה העותרת הגישה את עתירתה לבית המשפט לעניינים מינהליים לפני ששילמה את הסכום שנדרש ממנה. בשלב הדיון בבקשת רשות הערעור נתבקשה עמדת היועץ המשפטי לממשלה, שסבר כי בית המשפט לעניינים מינהליים מוסמך לדון בעתירה מינהלית מסוג זה בין אם דרישת התשלום נפרעה על ידי הנישום ובין אם לאו, כאשר לצד זאת, מקום שבו שולמה דרישת התשלום, בתי המשפט האזרחיים הם בעלי סמכות מקבילה לדון בתביעת השבה. עם זאת, היועץ המשפטי לממשלה הביע עמדתו כי ראוי שבית המשפט לעניינים מינהליים הוא שידון בהליכים מסוג זה. בפסק הדין בערעור הבהיר השופט פוגלמן כי אינו רואה להידרש לשאלת סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירה במצב שבו התשלום בוצע קודם להגשתה, שכן שאלה זו לא עמדה להכרעה באותו מקרה. עם זאת, השופט פוגלמן ראה לנכון להזכיר, למעלה מן הצורך, כי זולת מצבים ספציפיים שפורטו בתוספת לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, הרי ש – "בפסיקת בית משפט זה נקבע שכאשר מדובר בתביעה כספית להשבת תשלום שגבתה רשות מינהלית, בית המשפט האזרחי מוסמך לדון בה – בהתאם לסכום התביעה [...] [...] כאשר הסעד המבוקש הינו סעד כספי, מוקנית הסמכות העניינית לבית המשפט האזרחי, בית משפט השלום או בית המשפט המחוזי (בהתאם לסכום התביעה) [...] ככל שיהיו בפי התובע סעד כספי מהרשות טענות הנוגעות לחוקיות דרישת התשלום בהליך זה, ואם אלו תהיינה רלוונטיות להכרעה בשאלת ההשבה, הן תיבחנה על ידי בית המשפט האזרחי, בדרך של 'תקיפה עקיפה' [...] מכל מקום, גם אם הדיון בערכאה האזרחית דורש הכרעה בטענות מינהליות באופיין, אלו יידונו על פי כללי המשפט המינהלי" (שם, פסקאות 11, 13). בהמשך לאמור, ובהפנותו לפסיקה קודמת, שב השופט פוגלמן והבהיר כי "ההכרעה בדבר הערכאה המוסמכת לדון בהליך נושא הבקשה שלפנינו קשורה בטבורה לסעדים שהתבקשו במסגרתו", תוך שהוא מוסיף כי הכלל המבחין בין תקיפת חוקיות דרישת התשלום (שנתונה לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים) לבין תביעות כספיות להשבת סכום ששולם (שנתונות לסמכותם של בתי המשפט האזרחיים), "מאפשר ודאות לצדדים המתדיינים, כמו גם לבתי המשפט השונים, ובכך יתרונו" (שם בפסקאות 16, 22, ההדגשה הוספה – י"ע). 17. הנה כי כן, בכל הנוגע לאפשרות להגיש תביעה כספית להשבת כספי היטלים ששולמו לרשות על פי דרישתה, עד כאן הדברים לכאורה פשוטים וברורים, ועולה מהם כי קו פרשת המים בנוגע לאפשרות להגיש תביעת השבה לבית המשפט האזרחי הוא פירעון התשלום שעומד בבסיס התביעה. משעה שהנישום מילא אחר דרישת התשלום ופרע את חובו כלפי הרשות – פתוחה בפניו הדרך להגיש תביעת השבה לערכאה האזרחית המוסמכת, שבמסגרתה יוכל להעלות גם טענות במישור המינהלי בדרך של תקיפה עקיפה. מהו אפוא מקור הקושי והערפל המכסה לכאורה את השאלה שעומדת להכרעתנו בערעור דנן, שהובילה את בית המשפט המחוזי לדחות את תביעת ההשבה של המערערת על הסף בנימוק של חוסר סמכות עניינית? התשובה לכך טמונה בפסיקה עוקבת שעסקה בסוגיות קרובות (הגם שלא זהות), וכאן אנו מגיעים לפסק הדין בעניין אלפריח. פסק הדין בעניין אלפריח והפסיקה בעקבותיו 18. בעניין אלפריח נדון ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי, שבו נדחתה בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד עיריית חיפה להשבת סכומים שגבתה, לפי הנטען, שלא כדין בגין אגרות שילוט שהוטלו מכוח חוק עזר עירוני. החשוב לענייננו, שבפסק דינו ציין השופט מזוז כי לטעמו היה מקום לדחות על הסף את בקשת האישור, גם מן הטעם "שמדובר בתובענה המכוונת למעשה נגד חוקיותו וסבירותו של חוק העזר", ומשכך "אין מקומה בהליך של תקיפה עקיפה אלא בהליך של תקיפה ישירה בפני בית המשפט המינהלי המוסמך, ומכל מקום, תובענה ייצוגית אינה 'הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין' כנדרש לפי סעיף 8(א)(2) לחוק תובענות ייצוגיות" (שם בפסקה 9, ההדגשות במקור). עוד הוסיף השופט מזוז כי – "בהכללה ניתן אפוא לומר, כי מקום בו מרכז הכובד של ההליך הוא ענין שבסמכות בית המשפט האזרחי או הפלילי, והתקיפה העקיפה מתייחסת לשאלה משנית העולה באופן אינצידנטלי לסוגיה העיקרית, ושההכרעה בה דרושה לצורך ההכרעה בענין הנדון בפני בית המשפט, הנטייה היא לאפשר תקיפה עקיפה, בהעדר סיבה מיוחדת לשלול. יצוין כי המצב האופייני לתקיפה עקיפה הוא העלאת הטענה נגד האקט המינהלי כטענת הגנה. לעומת זאת, מקום שמהותו האמיתית של ההליך או מרכז הכובד שלו הוא בהכרעה בשאלת תוקפו וחוקיותו של אקט שלטוני, ובמיוחד כאשר מושא התקיפה הוא שיקול הדעת השלטוני לגופו, או כאשר מדובר בסוגיה שלטונית מורכבת או רגישה או בעלת השלכה רחבה, יש להימנע בדרך כלל מבירור הענין במסגרת תקיפה עקיפה" (שם, פסקה 15). בהקשר הספציפי של תובענות ייצוגיות, השופט מזוז הוסיף כי הכרעה במסגרת תקיפה עקיפה מוגבלת "לצורך אותו עניין" (כלשון סעיף 76 לחוק בתי המשפט), קרי בין הצדדים להליך ולצורך אותו הליך בלבד, בעוד שאיזון זה מופר בהליך של תובענה ייצוגית, שמטבעה ההכרעה בה חלה על כלל הקבוצה; וכי החסרונות של הליך התקיפה העקיפה מועצמים בהליך של תובענה ייצוגית במידה השוללת את הצידוק לנקוט הליך מסוג זה. משכך, ככלל, כאשר הסעד המבוקש בתובענה ייצוגית "מושתת כל כולו או בעיקרו על טענת אי חוקיות של מעשה שלטוני", אזי יש לעמוד על כך שקודם לבקשת האישור יינקט הליך של תקיפה ישירה של המעשה השלטוני בבית המשפט המוסמך (שם, פסקאות 20-19). באותו מקרה השופט מזוז עמד על כך שבקשת האישור לא עסקה במחלוקת קונקרטית בין המערער לעירייה באשר לחיובו באגרה, אלא כוּונה נגד חוקיות הוראות חוק העזר גופו, כך שההכרעה בה עתידה להשליך על כלל תושבי העיר החייבים באגרת השילוט. מכאן, ש"מהותו האמיתית של ההליך היא אפוא שאלת סבירותו ותוקפו של חוק העזר, כאשר סעד ההשבה הוא אך תוצר לוואי של ההכרעה בשאלת חוקיות חוק העזר". בנסיבות אלו, כך נקבע, לא מתקיימים התנאים לאפשר תקיפה עקיפה (שם, פסקה 27). בפסק דינו עמד השופט מזוז על נקודה נוספת, והיא שבאותו מקרה התביעה כוּונה נגד אגרה ששיעורה לא נועד בהכרח לשקף את שווי השירות או המשאב הציבורי שבגינו משולמת אותה אגרה, ומשכך שיעורה לא מושפע רק מעלויות השירות שניתן תמורתה אלא מהווה גם אמצעי לקידום תכליות ציבוריות שונות (שם, פסקאות 6, 7). השופטת י' וילנר, שהצטרפה לעמדתו של השופט מזוז, הוסיפה כי משעה שגביית העירייה נעשתה על פי הוראות חוק העזר העירוני, הרי שממילא מדובר בגבייה שנעשתה כדין, ומשכך אין עילה להגיש תובענה ייצוגית בגין גביית תשלום שלא כדין מכוח חוק תובענות ייצוגיות. בנוסף לכך, ובנוגע לסוגיה שלפנינו, השופטת וילנר ציינה כי באותו מקרה מדובר בתקיפה עקיפה שהיא "אך אצטלא לתקיפה ישירה", ומשכך המקום לבררה היא לפני הערכאה המוסמכת. השופט ע' גרוסקופף הוסיף הערה, בדעת יחיד, כי במצבים שבהם לפי הדין התקיפה הישירה צריכה להתבצע על דרך של הגשת עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים (להבדיל מעתירה לבית המשפט הגבוה לצדק), אזי יש טעמים טובים לאפשר הגשת תובענה ייצוגית מינהלית המבוססת על תקיפה עקיפה של האקט המינהלי, שהרי ממילא שני ההליכים עתידים להתברר בפני אותה ערכאה. 19. בסמוך לאחר מתן פסק הדין בעניין אלפריח ניתן פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה בעניין פייסחוב (ת"צ (חי') 40229-07-17 פייסחוב נ' עיריית חדרה (12.5.2019)). באותו מקרה הוגשה בקשה לאישור תובענה ייצוגית לבית המשפט לעניינים מינהליים להשבת כספי היטל שמירה, שלפי הטענה נגבו ביתר בהיותם מבוססים על תחשיב שגוי. בית המשפט לעניינים מינהליים (כב' השופט מ' רניאל) דחה את בקשת העירייה לסילוק הבקשה על הסף מחמת העדר סמכות עניינית, בעיקר מן הטעם שבפסק הדין בעניין אלפריח לא נקבע כי בית המשפט לעניינים מינהליים נעדר סמכות לדון בתובענה ייצוגית מסוג זה, אלא כי מדובר בשאלה הנתונה לשיקול דעתו של בית המשפט. על החלטת בית המשפט המחוזי הגישה העירייה בקשת רשות ערעור, וזו נתקבלה בפסק דין שניתן במועד הדיון על אתר, לאחר שהצדדים קיבלו המלצת בית המשפט כי הבקשה למתן רשות ערעור תתקבל, וכך גם הערעור, וזאת לנוכח פסק הדין שניתן בעניין אלפריח (בר"ם 3872/19 עיריית חדרה נ' פייסחוב (12.3.2020) (להלן: עניין פייסחוב)). הלכת אלפריח קיבלה אפוא חיזוק, במובן זה שלא היה מקום להגיש לבית המשפט לעניינים מינהליים בקשה לאישור תובענה ייצוגית להשבת כספי ההיטל, אלא היה צורך לנקוט הליך של תקיפה ישירה. 20. בעת שניתן פסק הדין בעניין אלפריח (שנסב כאמור על דחיית בקשה לאישור תובענה ייצוגית) היו תלויות ועומדות בבתי המשפט המחוזיים שורה של תביעות השבה פרטניות, שבהן העלו נישומים טענות נגד התחשיב שעמד בבסיס התעריף שנקבע בחוק העזר (בדומה לתביעה שהוגשה במקרה שלפנינו). משניתן פסק הדין בעניין אלפריח, נתבקשה עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה בשלושה הליכים שכאלו שבהן הוגשה תביעת השבה אזרחית שכללה, בין היתר, תקיפה עקיפה של חוק העזר והתחשיב שעליו התבסס תעריף ההיטל (ת.א. (ת"א) 35048-08-14 תדהר בניה בע"מ נ' עיריית תל אביב (להלן: עניין תדהר); ת.א. (מר') 32854-06-15 דור-אל ש. הנדסה בניה והשקעות בע"מ נ' עיריית הוד השרון) (להלן: עניין דור-אל); ת.א. (ת"א) 54573-10-18 אסותא מרכזים רפואיים בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו) (להלן: עניין אסותא)). היועץ המשפטי לממשלה הגיש אפוא עמדתו בשלושת ההליכים בבתי המשפט המחוזיים, שבה הסביר כי לתפישתו, דרך המלך לקיים ביקורת שיפוטית על אקט מינהלי היא בדרך של תקיפה ישירה. לגישתו, גם כאשר מדובר בתביעות השבה שכוללות תקיפה עקיפה שאינן הליך מינהלי "המחופש" להליך אזרחי, עדיין יש לקיים ביקורת עקיפה רק אם מרכז הכובד של התביעה אינו בקשה לשינוי הוראה מהוראות חוק העזר או תקיפה של תעריפי ההיטל או התחשיב שעמד בבסיסם, וזאת אף בנסיבות שבהן מומשה דרישת התשלום המינהלית. [להשלמת תמונת שלושת ההליכים המוזכרים לעיל שהיו תלויים ועומדים בבתי המשפט המחוזיים, נציין כי לאחר הגשת עמדתו הנ"ל של היועץ המשפטי לממשלה, הורה בית המשפט המחוזי בעניין תדהר (כב' השופט י' גייפמן) על דחיית התביעה על הסף, בנימוק שמדובר בתובענה המכוּונת נגד סבירות תחשיבי תעריפי היטלי הסלילה והתיעול בחוקי העזר, שמקומה להתברר בהליך של תקיפה ישירה (פסק דין מיום 11.6.2020, שעליו ככל הנראה לא הוגש ערעור). בדיקה בנט המשפט מעלה כי ההליך בעניין דור-אל ככל הנראה טרם חודש, ואילו ההליך בעניין אסותא עודנו תלוי ועומד וממתין להכרעתנו בהליך דנן]. 21. חוליה נוספת בשרשרת ההחלטות אנו מוצאים בהחלטת השופט גרוסקופף ברע"א 7497/20‏ עיריית באר שבע נ' ביג מרכזי קניות בע"מ (11.1.2021) (להלן: עניין ביג באר שבע). באותו מקרה הוגשה לבית המשפט המחוזי בבאר שבע תביעת להשבת אגרות והיטלי פיתוח, שבה נטענה שורה ארוכה של טענות, בכללן טענות פרטניות לצד טענות נגד סבירות התעריפים בחוק העזר (ת.א. 11963-01-20). העירייה הגישה בקשת לסלק את התביעה על הסף לנוכח הלכת אלפריח, ובית המשפט המחוזי (כב' השופטת ג' לוין) דחה את הבקשה, בציינו כי סעד ההשבה באותו מקרה מבוסס על מכלול טענות שרק מקצתן נוגעות לסבירות התעריפים, ומכל מקום, הלכת אלפריח לא שללה את סמכותו הנגררת של בית המשפט לדון בתקיפה עקיפה בשאלות אלו, אלא קבע קווים מנחים להפעלת שיקול הדעת של בית המשפט בכל מקרה לגופו (החלטה מיום 1.11.2020). בקשת רשות ערעור שהגישה עיריית באר שבע נדחתה על ידי השופט גרוסקופף. בהחלטתו עמד השופט גרוסקופף על כך שבאותו מקרה כלל לא התבקש סעד של ביטול חוקי העזר או התחשיבים והתעריפים הרלוונטיים, וכי ליבת טענות הנישומה באותו מקרה היתה טענות לגביית יתר בגין האופן שבו יושמו חוקי העזר, ולא לכך כיוונה הלכת אלפריח, שנועדה לנתב לפסים של תקיפה ישירה הליכים שבהם מרכז הכובד מופנה כלפי תוקפו וחוקיותו של אקט שלטוני, או כאשר מדובר בסוגיה שלטונית רגישה או מורכבת או בעלת השלכה רחבה. 22. התפתחות נוספת בעלת זיקה לסוגיה דנן אנו מוצאים בפסק הדין בבג"ץ 280/21 האחים מאיה – תמ"א 38 בע"מ נ' מועצת העיר פתח תקווה (25.2.2021) (להלן: עניין האחים מאיה)). באותו מקרה הוגשה לבית המשפט הגבוה לצדק עתירה הכוללת תקיפה ישירה נגד תעריפים של היטלים בשל פגמים שנפלו בתחשיב שעליו בוססו. בפסק דינו קבע השופט פוגלמן כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי. הוטעם כי גם תחת הנחה כי המסלול הדיוני הנכון הוא תקיפה ישירה, וגם מקום שבו מועלות טענות בדבר חוקיותם וסבירותם של חוקי עזר עירוניים, הרי שהסמכות לדון בכך נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים, ולא לבית המשפט הגבוה לצדק. בד בבד, השופט פוגלמן הבהיר כי אין בהכרעתו משום נקיטת עמדה לגבי האפשרות של העותרות לפנות למסלול של תביעת השבה שבגדרה תתבררנה טענותיהן בדרך של תקיפה עקיפה, וזאת בהינתן שסוגיה זו תלויה ועומדת בהליכים בבית משפט זה – ובפרט ההליך שלפנינו והליך נוסף שהיה תלוי ועומד באותה העת (ע"א 6593/20 ביג מרכזי קניות בע"מ נ' עיריית יהוד-מונוסון‏) (26.5.2022) (להלן: עניין ביג יהוד-מונוסון)). מאז כבר ניתן פסק דין בעניין ביג-יהוד מונוסון, ואליו נמשיך כעת. 23. בדומה למקרה שלפנינו, גם בעניין ביג יהוד-מונוסון הוגשה לבית המשפט המחוזי תביעת השבה בגין היטלים שנגבו ביתר על בסיס תחשיב כלכלי שגוי, כאשר מנגד העירייה טענה כי יש להורות על סילוק התביעה על הסף בעיקר בשל העדר סמכות עניינית (ת.א. (מר') 51155-06-19). לאחר שהוגשה חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה בשלושת ההליכים שהוזכרו לעיל שהתנהלו במקביל בבתי המשפט המחוזיים, ולאחר שניתן פסק הדין בעניין אלפריח, דן בית המשפט המחוזי (כב' השופט ע' ניר נאוי) בבקשת הסילוק שהגישה העירייה וקיבל אותה, בקבעו כי מקומן של הטענות להתברר במסגרת עתירה שתוגש "לערכאה המינהלית המוסמכת" (יצויין כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי ניתן ביום 28.6.2020, מספר חודשים לפני שניתן פסק דינו של השופט פוגלמן בעניין האחים מאיה, שבו נקבע כי הסמכות נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים). בית המשפט המחוזי קבע כי אישורו של התחשיב שעל בסיסו נקבעים תעריפי ההיטלים הוא חלק מהליכי קבלת ההחלטות של הרשות שיש לבחון במשקפיים מינהליים; כי באותו מקרה לא היה מדובר במחלוקת פרטנית קונקרטית או בטעויות חישוביות או בטעויות אנוש, אלא בתחשיב שאומץ על ידי העירייה במודע; וכי להכרעה תהא השלכה על נישומים ואזרחים אחרים – כך שהדרך לתקוף את התחשיב היא בדרך של תקיפה ישירה. על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הוגש כאמור ערעור לבית משפט זה (שנדון בפני השופטים ד' מינץ, ש' שוחט וח' כבוב). לאחר שמיעת הערות המותב במהלך הדיון, המערערת קיבלה המלצתו שלפיה הערעור יידחה, ובהסכמת הצדדים ניתנה למערערת זכות להגיש הליך מינהלי מתאים בתוך 60 יום, תוך התחייבות של העירייה להימנע מהעלאת טענת שיהוי ותוך שמירת טענות הצדדים (פסק דין מיום 26.5.2022). 24. נסיים את "מפת הדרכים" ששורטטה לעיל באזכור שני פסקי דין מהעת האחרונה. פסק דין אחד ניתן בעע"ם 7990/20 שירותי בריאות כללית נ' מועצה מקומית חצור הגלילית (1.6.2023) (להלן: עניין חצור הגלילית). באותו מקרה מדובר היה בדרישות תשלום של היטלי סלילה ותיעול שהוטלו על המערערות, שבגינן הגישו עתירות לבית המשפט לעניינים מינהליים. יובהר כי בשונה מהמקרה שלפנינו, הסעד שנתבע בשתי העתירות לא היה השבה של הכספים, כי אם סעד הצהרתי על העדר תוקף של דרישת התשלום וביטולה. בשני פסקי הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים (שדחה את שתי העתירות), כמו גם בפסק הדין בערעור (שבו נדונו יחד שני הערעורים) הועלו טענות שונות שמרביתן אינן צריכות לענייננו. החשוב לענייננו, שהמערערות העלו טענות נגד תעריפי ההיטלים, ובעתירותיהן אף עתרו לקבל לידיהן את התחשיב שבבסיס התעריף (ראש זה של עתירתם נדחה גם הוא על ידי בית המשפט לעניינים מינהליים). בפסק הדין בערעור עמדתי על כך שלזכות הרשות עומדת חזקת התקינות המינהלית בנוגע לתעריף, אך מדובר בחזקה הניתנת לסתירה והנישום רשאי לבחון ולבקר את חוקיות התעריף. משכך, ומשעה שלא עמדה בפני בית המשפט לעניינים מינהליים כל תשתית בנוגע לתחשיב עצמו, הורינו על השבת הדיון לבית המשפט לעניינים מינהליים לצורך בירור המחלוקת בעניין זה, תוך שהוספתי את הדברים הבאים: "לא נעלם מעיני החשש כי הצורך להתמודד עם טענות הנוגעות לתחשיב, עלול להיות מורכב בהתחשב בסדרי הדין הנוהגים בבתי המשפט לעניינים מינהליים. די לעיין ברשימת הדרישות המקדמיות אשר לשיטת המערערות חובה על הרשות לעמוד בהן לפני הוצאת דרישת תשלום ובמהלך ההתדיינות בעתירה כנגד ההיטל, כדי להתרשם שאלה הם פני הדברים [...] לכך יש להוסיף כי בחינת התחשיב, לרבות אומדן העלות והשטחים שהובאו בחשבון במסגרת התחשיב, היא עניין מורכב. עם זאת, כפי שכבר צוין, משאושר התחשיב על ידי משרד הפנים, עומדת למועצה חזקת התקינות המינהלית, המעבירה את הנטל אל המבקש לסתור חזקה זו [...] אותיר אפוא לבית משפט קמא לפעול כחוכמתו בבירור הטענות הנוגעות לתחשיב ההיטל, על פי המסגרת הדיונית הנוהגת בבירור עתירות מינהליות ועל פי הדין המינהלי" (שם בפסקה 58, הפניות וציטוטים הושמטו – י"ע). הנה כי כן, בפסק דיננו היינו ערים לכך שצלילה לעומקם של תחשיבי ההיטל בבית המשפט לעניינים מינהליים טומנת בחובה אתגרים דיוניים מסוימים. למרות זאת, בהינתן המסגרת הדיונית (ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים) והסעד שנתבקש בעתירות (הצהרה על העדר תוקף של דרישות התשלום), הורינו כאמור על החזרת הדיון לבית המשפט לעניינים מינהליים שיתווה כחכמתו את האופן שבו ינוהל הדיון. 25. פסק הדין האחרון ניתן לפני מספר שבועות בעע"ם 7639/20 עזר נ' עיריית רחובות (2.7.2023) (להלן: עניין עזר). באותו מקרה נדון ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים, שבו נדחתה על הסף בקשה לאישור תובענה ייצוגית, שבה נטען לפגמים שנפלו בתחשיב שעומד בבסיס תעריפי היטל שצ"פ שגבתה העירייה מכוח חוק עזר עירוני. בית המשפט המחוזי קבע כי לנוכח הלכת אלפריח, תקיפת חוק העזר צריכה להתבצע בדרך של תקיפה ישירה, ודחה כאמור את הבקשה על הסף. הערעור שהוגש לבית משפט זה התקבל, הגם שנימוקיהם של שופטי ההרכב לא היו זהים. השופטת וילנר עמדה על כך שסעד ההשבה שהתבקש במסגרת התובענה הייצוגית היה רק פועל יוצא של אי החוקיות הנטענת בחוק העזר. לפיכך, משעה שטענת אי החוקיות היתה הטענה העיקרית שעליה התבססה התובענה הייצוגית, הרי ש"הלכה למעשה, עסקינן בתקיפה ישירה של חוק עזר בכסות של תקיפה עקיפה", ומשכך לכאורה היה על המערער להגיש עתירה מינהלית ולא תובענה מינהלית (שם בפסקה 12 לפסק דינה, ההדגשות במקור). עם זאת, השופטת וילנר עמדה על כך שבהתאם לחריג שנקבע בעניין אלפריח, ניתן לסטות מכלל זה במצבים שבהם אין אפשרות לנקוט הליך של תקיפה ישירה. לעמדת השופטת וילנר, חריג זה התקיים באותו מקרה, שכן התעריפים בחוק העזר כבר שונו, כך שטענות המערער בבקשת האישור שהופנו נגד חוק העזר כבר לא היו אקטואליות. מה עוד, שהמערער הגיש את תביעתו בתום לב ולפני שניתנה הלכת אלפריח. משכך, אף שבתביעה כגון זו שהגיש המערער באותו מקרה יש מקום לנקוט תחילה הליך של תקיפה ישירה, הרי שבנסיבות העניין לא היה מקום לדחות את בקשת האישור שהגיש על הסף. השופט גרוסקופף הצטרף כאמור לתוצאה זו. עם זאת, בחוות דעת מקיפה ומנומקת המהווה המשך ישיר לקו שהציג בעניין אלפריח, השופט גרוסקופף שב על עמדתו שלפיה במצב שבו מדובר בתובענה ייצוגית נגד רשות שהסמכות לדון בה נתונה ממילא לבית המשפט לעניינים מינהליים, אזי ככלל יש לאפשר את ניהול התביעה הייצוגית מבלי לדרוש תחילה נקיטת הליך נפרד של תקיפה ישירה בפני אותה ערכאה. השופטת ברק-ארז הצטרפה לתוצאה ולעמדתה של השופטת וילנר, ופרשׂה אף היא יריעה רחבה שבה הסתייגה מגישתו של השופט גרוסקופף. השופטת ברק-ארז הוסיפה כי דבריה באשר למתכונת הדיונית העדיפה מתייחסים לתובענה ייצוגית ולשיקולי המדיניות הרלוונטיים בהקשר זה; כי אין להקיש מהם באופן אוטומטי להכרעה במקרה של התובע הבודד; וכי בהינתן ההליך התלוי ועומד בערעור שלפנינו, אין היא נדרשת לשאלות הנוגעות לתחולתה של הלכת אלפריח על הליכים פרטניים (פסקה 45 לפסק דינה). סיכום ביניים 26. לאחר שסקרנו את שרשרת פסקי הדין וההחלטות המרכזיות שעוסקות בסוגיה שלפנינו ובסוגיות המשיקות לה – נסכם בקצרה את עיקרי ממצאינו: (-) זהות הערכאה המוסמכת קשורה בטבורה לסעדים שנתבקשו בתביעה. נקודת המוצא היא כי הסמכות העניינית לדון בתביעת השבה כספית נגד רשות מסורה לערכאות האזרחיות בהתאם לסכום התביעה (עניין מפעלים פטרוכימיים, עניין הכפר הירוק). (-) תקיפה ישירה נגד תעריפים של היטלים בשל פגמים שנפלו בתחשיב שעליהם בוססו, צריכה להיעשות בבית המשפט לעניינים מינהליים (עניין האחים מאיה). (-) מקום שבו מוגשת תביעת השבה פרטנית לערכאה האזרחית, אין מניעה שהתובע יעלה טענות במישור המינהלי בדרך של תקיפה עקיפה, ואין מניעה שהערכאה האזרחית תידרש לטענות אלה ותכריע בהן (עניין גאבר, עניין חוצות היוצר, עניין סגולת יואב, עניין הכפר הירוק). (-) כאשר מדובר בתובענה ייצוגית נגד רשות בגין גביה שלא כדין, ומרכז הכובד של ההליך הוא הכרעה בשאלת תוקפו וחוקיותו של אקט שלטוני – אזי יש להימנע בדרך כלל מבירור העניין במסגרת תקיפה עקיפה, ויש לנקוט תחילה הליך של תקיפה ישירה (עניין אלפריח, עניין פייסחוב). (-) כאשר מדובר בהליך של תקיפת תחשיב שעמד בבסיס תעריפי ההיטלים, ספק אם בית המשפט לעניינים מינהליים, על סדרי הדין והראיות הנהוגים בו, הוא האכסניה הטבעית לברר טענות מסוג זה (עניין חצור הגלילית). 27. כמו כן, נזכיר את עמדות היועץ המשפטי לממשלה כפי שהובאו בחלק מההליכים שנסקרו: (-) עניין פרץ בוני הנגב [לפני הלכת אלפריח] – תביעות שעניינן תקיפה של חוקיות חוק עזר או של הסמכות לגבות היטל, מתאימות להתברר בהליך מינהלי. לעומת זאת, טענות נגד סבירות התעריפים בשל פגמים שנפלו בתחשיבים, ובפרט טענות לגבי רכיבים שניתן להפחית מחישוב ההיטל או לגבי כפל גביה בלתי חוקי, מצריכות בירור עובדתי ומתאימות להתברר בהליך אזרחי. (-) עניין הכפר הירוק [לפני הלכת אלפריח] – הסמכות לדון בטענות נגד חוקיות היטלים נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים, וזאת בין אם דרישת התשלום נפרעה על ידי התובע ובין אם לאו. עם זאת, מקום שבו נפרע התשלום, לערכאות האזרחיות ישנה סמכות מקבילה לדון בתביעות השבה אלה. (-) שלושת ההליכים בבתי המשפט המחוזיים בעניין תדהר, דור-אל, אסותא [לאחר הלכת אלפריח] – דרך המלך היא תקיפה ישירה בהליך מינהלי, גם אם דרישת התשלום כבר נפרעה. בין תביעות השבה פרטניות להלכת לאלפריח 28. הסקירה דלעיל מעלה מספר תובנות מרכזיות הרלוונטיות לדיון שלפנינו. ראשית, לפי התפישה שהשתרשה בפסיקה, תביעת השבה פרטנית נגד רשות, לרבות כזו המבוססת על פגמים מינהליים, מקומה להתברר בערכאה אזרחית, ואין מניעה כי ערכאה זו תכריע בטענות מתחום המשפט המינהלי המועלות בדרך של תקיפה עקיפה. לעומת זאת, בכל הנוגע לתובענה ייצוגית שמרכז הכובד שלה הוא תוקפו וחוקיותו של אקט שלטוני, הרי שבהתאם להלכת אלפריח יש לנקוט תחילה הליך של תקיפה ישירה. השאלה שנותרה פתוחה – והיא זו העומדת להכרעתנו בערעור דנן – היא אם יש לקחת את הלכת אלפריח צעד נוסף ולהחילה גם על תביעות השבה פרטניות שכוללות טענות המצויות במישור המינהלי, ובכך לסטות מהקו ששלט בפסיקה לאורך השנים לגבי תביעות השבה מסוג זה. 29. כפי שעולה מתיאור הדברים, נדמה כי בעמדת היועץ המשפטי לממשלה בשאלה זו חלה התפתחות מסוימת לאורך השנים: בתחילה השתמע מעמדתו כי הערכאה המתאימה היא זו האזרחית; בהמשך סבר כי יש סמכות מקבילה לערכאות האזרחית והמינהלית; ולבסוף הביע דעתו כי דרך המלך היא המסלול המינהלי. באשר לפסיקה, ניצנים להחלת הלכת אלפריח על תביעות השבה פרטניות אנו מוצאים בעניין ביג יהוד-מונוסון (הגם שפסק הדין ניתן כאמור ללא נימוקים ומבלי להידרש לסוגיה במפורש); בהמשך אנו מוצאים החלטה (בדן יחיד) בעניין ביג באר שבע, שבה נאמר כי הלכת אלפריח לא נועדה למקרים שבהם מדובר בטענות נגד האופן שבו יושמו חוקי העזר, אלא להליכים שבהם מרכז הכובד מופנה כלפי תוקפו וחוקיותו של אקט שלטוני; ולבסוף, בעניין עזר שניתן אך לאחרונה, אנו מוצאים בחירה מודעת שלא להידרש לשאלת החלת הלכת אלפריח על הליכים פרטניים, תוך הפניה מפורשת להליך שלפנינו שכבר היה תלוי ועומד באותה העת (ראו בדומה גם בעניין האחים מאיה בפסקאות 6-5). ניכר אפוא כי הלכה ברורה בשאלה שלפנינו טרם נקבעה. עתה, משהגיע הערעור דנן לפתחנו, הגיעה שעת ההכרעה. 30. אין לכחד כי הסוגיה שעומדת להכרעתנו היא בעלת פנים לכאן לכאן, ולא בכדי אנו מוצאים אמירות שונות בפסיקה וחוסר קוהרנטיות מסוים בעמדתו של היועץ המשפטי לממשלה. אקדים ואומר כי לטעמי, ככל שמדובר בתביעות השבה פרטניות מן הסוג שנדון בערעור שלפנינו, הפתרון אינו מצוי בהרחבה של הלכת אלפריח והחלתה על תביעות אלו, ואין לנעול בפני תובעים את שעריה של הערכאה האזרחית במקרים שבהם שילמו את ההיטל והם מבקשים לתבוע את השבתו, כפי שנעשה במקרה דנן. לצד זאת, וברוח היבטים מסוימים בעמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, אין בכך כדי לשלול קיומו של אפיק דיוני מקביל של תקיפה ישירה במקרים המתאימים, במידת הצורך תוך הגמשה והתאמה של דיני השיהוי (וזאת בדומה לפתרון שעליו הסכימו הצדדים בעניין ביג יהוד-מונוסון). 31. כפי שהובהר לעיל, נקודת המוצא של הדיון בסוגיה שלפנינו היא ההלכה המושרשת שקובעת כי דרכו של האזרח להגיש תביעה כספית פרטנית נגד הרשות להשבת כספים ששילם מכוח הוראותיו של חוק עזר עירוני – היא באמצעות הגשת תביעה לערכאה האזרחית. מצדו השני של המטבע, מקום שבו מדובר בעתירה המבקשת לתקוף הוראות בחוק העזר שבהן נקבע ההיטל ולהורות על בטלותן מחמת אי חוקיות, הרי שהסמכות לדון בה מסורה לבית המשפט לעניינים מינהליים. הבחנה זו, הנובעת מכללי הסמכות העניינית ומושתתת על מבחן הסעד, היא בגדר מושכלות יסוד, ובית משפט זה עמד עליה ויישם אותה לאורך השנים בשורה ארוכה של החלטות, תוך עמידה על יתרונותיה: "הכלל שלפיו הסמכות לדון בעתירות שעניינן תקיפת חוקיות דרישת תשלום מצד הרשות מצויה בתחום סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, ואילו הסמכות לדון בתביעות כספיות להשבת סכום ששולם בגין דרישת תשלום נתונה לבתי המשפט האזרחיים – מאפשר וודאות לצדדים המתדיינים, כמו גם לבתי המשפט השונים, ובכך יתרונו. הלכה עמנו כי 'שאלות של סמכות עניינית צריכות להיחתך, במידת האפשר, בדרך פשוטה, ברורה, ודאית ויציבה'" (עניין הכפר הירוק בפסקה 22, ההפניות הושמטו – י"ע). הלכת אלפריח, שכזכור נסבה על בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד רשות בגין גביה שלא כדין, כביכול סטתה במידה מסוימת מהלכה זו וקבעה כי יש לנקוט הליך של תקיפה ישירה. אין חולק כי הלכת אלפריח הגיונה עמה, ולא אשוב על ההנמקות שנכללו בה. עם זאת, ישנם טעמים כבדי משקל המאתגרים את הניסיון להרחיב את הלכת אלפריח ולהחילה על תביעות השבה פרטניות מן הסוג שנדון במקרה שלפנינו. 32. בראש ובראשונה, ובשונה מתביעת השבה פרטנית, כאשר מדובר בתובענה ייצוגית נגד רשות שבה נתבע סעד של השבה בגין גביה שלא כדין, הסמכות העניינית מסורה מלכתחילה לבית המשפט לעניינים מינהליים (סעיף 5(3) לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 ופרט 2 לתוספת השלישית; סעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006). דהיינו, הסמכות העניינית לדון בתביעת השבה נגד רשות משתנה על פי סוג התביעה – תביעת השבה פרטנית תידון בפני הערכאה האזרחית, בעוד שתביעה השבה ייצוגית תידון בבית המשפט לעניינים מינהליים: "מכל מקום, חלק ניכר מן התובענות הייצוגיות נגד רשויות נדונות בבית המשפט לעניינים מינהליים, מאחר שהסמכות לדון בתובענות הייצוגיות נגד רשויות שעילתן היא 'החלטה של רשות' מסורה לו, ולא לבית המשפט האזרחי. הדברים אמורים גם בתובענה ייצוגית להשבת כספים שנגבו שלא כדין, ולכן תביעת השבה רגילה נגד רשות תידון בבית המשפט האזרחי, ואילו תובענה ייצוגית שנסבה על אותה עילה תידון בבית המשפט לעניינים מינהליים" (דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ד 159-158 (2017) (ההדגשה הוספה – י"ע)). (ראו גם בעניין עזר בפסקאות 11-7 לפסק דינו של השופט גרוסקופף, שם עמד על ההסבר ההיסטורי שבגינו תובענות ייצוגיות מסוג זה הוצאו בכוונת מכוון מגדרי סמכותן העניינית של הערכאות האזרחיות והועברו תחת סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים). הלכת אלפריח לא הסיגה אפוא את גבולן של הערכאות האזרחיות, אלא התוותה את המסלול הדיוני הראוי בתוך גבולות הגזרה של הערכאות המינהליות. למעשה, משמעותה של הלכת אלפריח היא כי על התובע לבצע הליך של תקיפה ישירה בפני הערכאה המינהלית המוסמכת, ולא לנקוט הליך של תקיפה עקיפה במסגרת הגשת בקשה לאישור תובענה ייצוגית מינהלית. בהיבט זה, הלכת אלפריח ניתנה במסגרת מערכת עובדתית-דיונית "קלה" באופן יחסי. לעומת זאת, החלתה של הלכת אלפריח על תביעות מהסוג שנדון במקרה שלפנינו תהווה צעד שהוא יותר מרחיק לכת, במובן זה שהבכורה תינתן להליך המינהלי תוך הצרת גבולותיה של הערכאה האזרחית שהיא מלכתחילה בעלת הסמכות העניינית, וכל זאת בניגוד להלכה המושרשת שקבעה כי תביעת השבה פרטנית תידון בבית המשפט האזרחי. 33. שנית, הלכת אלפריח נסבה כאמור על בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד הרשות. בפסק הדין אמנם נאמרו הערות במישור העקרוני לגבי חריגותו של הליך התקיפה העקיפה והחסרונות הטמונים בו, ובהכללה אף נאמר כי במקרים שבהם "מהותו האמיתית של ההליך או מרכז הכובד שלו הוא בהכרעה בשאלת תוקפו וחוקיותו של אקט שלטוני [...] יש להימנע בדרך כלל מבירור העניין במסגרת תקיפה עקיפה" (שם, פסקה 15). עם זאת, בפסק הדין הושם דגש על מאפייניו הייחודיים של הליך התובענה הייצוגית, תוך הבהרה כי חסרונותיו של הליך התקיפה העקיפה מועצמים בהליך תובענה ייצוגית, שההכרעה בה דומה בתוצאותיה להכרעה בתקיפה ישירה. בשל כך, הוסבר בפסק הדין כי שיקול הדעת שעל בית המשפט להפעיל בבואו לקבוע אם התביעה שלפניו ראויה להתברר בהליך של תקיפה עקיפה, מחייב "דגש מיוחד" כאשר מדובר בבקשה לאישור תובענה ייצוגית (שם, פסקאות 13, 20-19). לא למותר לציין כי למרות חסרונותיו של הליך של תקיפה עקיפה וחרף הקשיים שהוא מעורר ביתר שאת כאשר מדובר בתביעה ייצוגית, בית המשפט עדיין נמנע במפורש מלשלול באופן קטגורי את האפשרות לנקוט הליך של תקיפה עקיפה במסגרת תביעה ייצוגית (שם בפסקה 23, תוך הפניה להערת השופט גרוניס ברע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ, פסקה 17 (26.4.2010)). באספלקריה זו, החלת הלכת אלפריח על תביעת השבה פרטנית מהסוג שנדון במקרה שלפנינו ונעילת שערי הערכאה האזרחית בפני התובע ששילם את ההיטל – אינה בבחינת קל וחומר, ואף לא בגדר גזירה שווה, כי אם ניסיון ללמוד מהחמוּר לקל. 34. שלישית, בעניין אלפריח הבקשה לאישור תובענה ייצוגית הוגשה בטענה לחוסר סבירות של שיעור אגרות השילוט שגבתה העירייה. בהקשר זה הובהר בפסק הדין כי אגרה (בשונה ממחיר) לא אמורה לשקף בהכרח את שוויו של השירות שניתן, אלא מהווה גם אמצעי לקידום תכליות ציבוריות שונות (שם, פסקה 7; כן ראו בעניין מקסימדיה, פסקה 29 והאסמכתאות שם). בהמשך פסק הדין בעניין אלפריח, בית המשפט הדגיש כי "מהותו האמיתית של ההליך היא אפוא שאלת סבירותו ותוקפו של חוק העזר" (שם, פסקה 27). במקרה שלפנינו פני הדברים מעט שונים. בענייננו הדיון נסב על שיעורם של היטלי הפיתוח, שנטען כי הם מבוססי תחשיב ונועדו לכסות את העלויות שבהן נושאת הרשות (ראו והשוו: רע"א 2088/09 עיריית מגדל העמק נ' א.דורי חברה לעבודות הנדסיות בע"מ (6.5.2009); ע"א 1711/02‏ עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון, פ"ד נח(5) 933 2004)). איננו עוסקים אפוא במקרה שבו מועלית טענה כללית נגד סבירותו או תוקפו של תעריף, כי אם טענה עובדתית-חישובית שעניינה בשגיאות שנפלו בתחשיב שעומד בבסיס התעריף. כפי שציין בית משפט קמא בהקשר זה, התחשיב הכלכלי שעל בסיסו נקבעו התעריפים הוא פרי עבודת מטה של מומחים מקצועיים. טענת המערערת לטעויות בחישוב עשויה אפוא להיות כרוכה בבירור עובדתי מורכב (שמא אף בהגשת חוות דעת מומחים כטענת המערערת), ולא בכדי ציינתי בעניין חצור הגלילית כי "הצורך להתמודד עם טענות הנוגעות לתחשיב, עלול להיות מורכב בהתחשב בסדרי הדין הנוהגים בבתי המשפט לעניינים מינהליים", וכי "בחינת התחשיב, לרבות אומדן העלות והשטחים שהובאו בחשבון במסגרת התחשיב, היא עניין מורכב" (שם, פסקה 57). עם זאת, יש לזכור כי ככלל אין להידרש לחוות דעת מומחים במסגרת הליך מינהלי (ראו בין היתר בעניין עזר, פסקה 20 לפסק דינה של השופטת וילנר והאסמכתאות שם; עע"ם 6466/19 משרד הביטחון נ' עמותת חברות הסיעוד, פסקה 29 (11.10.2020)). בהקשר זה נשוב ונזכיר (ועמדנו על הדברים בפסקה 14 סיפא לעיל) כי היה זה היועץ המשפטי לממשלה בעניין פרץ בוני הנגב שסבר כי כאשר מדובר בתעריף "נורמטיבי" המושפע מרכיבים שונים "שאינם בגדר העלויות בפועל", אזי קביעת התעריף היא בגדר הפעלת סמכות שלטונית שלגביה אין מקום להתערבותן של הערכאות האזרחיות. מכאן, שההבחנה בין אגרה (כמו זו שנדונה בעניין אלפריח) להיטל (כמו זה שנדון בערעור שלפנינו) אינה נטולת אחיזה, ולכאורה תומכת במסקנה כי כאשר מדובר בתעריף שנועד לשקף את העלויות בפועל, אזי אין מניעה שהתביעה תתברר בערכאה אזרחית. 35. הגם שאין בכוחו של כל אחד מן הטעמים לעיל כשלעצמו כדי לשלול אפשרות להרחיב את הלכת אלפריח, יש בדברים כדי לחדד מדוע החלתה על תביעות השבה פרטניות אינה כה פשוטה וטריוויאלית, אם בהקשר הכללי ואם לגבי תביעות מהסוג הספציפי שלפנינו. יש בכך כדי לחזק את המסקנה כי אין בכוחה של הלכת אלפריח כדי להביא לשינוי מושכלות היסוד וההלכה המושרשת באשר לאפשרות העומדת בפני תובע להגיש תביעת השבה פרטנית נגד הרשות. ודוק: ככלל, "מי שתובע כסף אין לומר עליו שתביעתו היא 'כיסוי' לדבר אחר" (דברי השופט ש' לוין בעניין מפעלים פטרוכימיים בעמ' 815 שהזכרנו לעיל, ההדגשה הוספה – י"ע). זוהי נקודת המוצא לגבי תביעות השבה, ובכללן תביעות השבה מהסוג שלפנינו. אמנם, כאשר מדובר בתביעה שבמהותה אינה תביעה אזרחית, ברי כי עצם הצבת תג מחיר כספי לתביעה לא "מחסנת" את התביעה מפני סילוק על הסף, וכבר הובהר בפסיקה כי "עצם נקיבה בסכום כספי כמטרת התביעה לא הופכת את סיווגה לעניין הסמכות העניינית לתביעה אזרחית", ו"יש להיזהר מאוד ממתן מפתח לכל בעל דין לנווט את התביעה לבית המשפט האזרחי רק מפני ששם תג מחיר על התובענה אשר הגיש" (רע"א 6607/19 מדינת ישראל - משטרת ישראל נ' יעקובוב, פסקאות 6-5 (12.2.2020). באותו מקרה מדובר היה בשוטר שפוטר והגיש תביעה אזרחית לפיצוי בגין הפרת הסכם העבודה עמו, וזאת למרות הוראת סעיף 93א לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971 ופרט 37(1) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, הקובעים כי הסמכות העניינית לדון בטענה להפרת כללי הפסקת עבודתו של שוטר נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים). ברוח זו הובהר בפסיקה כי כאשר מדובר "בתקיפה ישירה במסווה של תקיפה עקיפה – אזי תגבר הנטייה לעמוד על בירור השאלה המשפטית בדרך המלך, היא דרך התקיפה הישירה" (דברי השופטת וילנר בעניין אלפריח, ובדומה בעניין עזר בפסקה 18). אף אני עצמי עמדתי על כך בעניין גליק. באותה פרשה, בעקבות מניעת עלייתו של המבקש להר הבית, הוא נקט הליך של תקיפה עקיפה במסגרת תביעת נזיקית לפיצויים בצירוף תקיפה ישירה במסגרת בקשה לצו עשה. באותן נסיבות סברתי כי מדובר ב"תקיפה ישירה 'בהסוואה', תקיפת מצח של חוקיות החלטת המשטרה" שחייבה "להרים את המסך מעל התביעה ולהתחשב במהותה". השופט זילברטל שהצטרף לתוצאה אף העיר כי ייתכן שהגשת התביעה עלתה כדי "שימוש לרעה בהליכים" (שם, פסקאות 4-3 לפסק דיני, פסקה 3 לפסק דינו, ההדגשות לעיל הוספו – י"ע). ואולם, כאשר מדובר בתביעה כספית שהיא תביעת השבה פרטנית של היטל ששולם, יש לטעמי קושי לראות בהגשתה משום ניסיון מצד התובע "לעקוף" את הערכאה המינהלית או "להסוות" תביעה מינהלית בכסות של תביעה אזרחית. לאמיתו של דבר, דומה כי ההיפך הוא הנכון, שהרי המקום הטבעי לבירור תביעת השבה הוא בערכאה האזרחית. עמד על כך השופט גרוניס בהחלטתו ברע"א 6590/05‏ עיריית אשדוד נ' צרפתי (19.9.2005) (להלן: עניין צרפתי), שנסבה גם היא על תביעה להשבת סכומים ששולמו בגין היטלי סלילה ותיעול. בהחלטתו הבהיר השופט גרוניס כי אי מתן אפשרות לתובע להגיש תביעת השבה פרטנית לערכאה האזרחית, בנימוק כי היה עליו לנקוט הליך בבית המשפט לעניינים מינהליים, היה מביא לכך ש"היו משתנים באחת סדרי בראשית הנוגעים לתביעות השבה" (שם בפסקה 4, ההדגשה הוספה – י"ע). ואכן, ניכר מהחלטתו כי לגישתו, משעה שמדובר בתביעה כספית, הרי זה בבחינת המובן מאליו שהסמכות נתונה לבית המשפט האזרחי ולא לבית המשפט לעניינים מינהליים (להבדיל מתביעה להצהיר על בטלותה של דרישת תשלום, שאז הסמכות נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים) (שם בפסקה 2; וראו בדומה החלטת השופט רובינשטיין ברע"א 3879/05 עיריית חדרה נ' חג'ג' אמריקה ישראל בע"מ (12.7.2005)). על רקע כל האמור, ובהתחשב בפסיקה המושרשת שהובאה לעיל, איני סבור כי עצם העובדה שתביעת ההשבה מבוססת על טענות במישור המינהלי, יש בה כדי לצבוע את התביעה ב"צבעי הסוואה אזרחיים" שנועדו כביכול לטשטש את טיבה המינהלי, לבטח לא במידה שמצדיקה את סילוקה על הסף. 36. יובהר, כי מסקנתנו שלפיה אין לסלק על הסף תביעת השבה פרטנית שהוגשה לערכאה האזרחית, אין בה כדי לגרוע מהגיונה של הלכת אלפריח, ואין לכחד כי יש טעם בתפישה שלפיה כאשר "מרכז הכובד של ההליך הוא שאלת תוקפו וחוקיותו של אקט שלטוני, ובמיוחד כאשר מושא התקיפה הוא שיקול הדעת השלטוני לגופו, או כאשר מדובר בסוגיה שלטונית מורכבת או רגישה או בעלת השלכה רחבה" – אזי יש עדיפות לנהל את ההליך בדרך של תקיפה ישירה (עניין אלפריח, פסקה 15; וכן בעניין ביג באר שבע, פסקה 13). לא בכדי הקדמתי וציינתי כי הסוגיה שעומדת להכרעתנו היא בעלת פנים לכאן ולכאן. נקודה זו מחברת אותנו אל פסק הדין בעניין ביג יהוד-מונוסון ועמדת היועץ המשפטי לממשלה בעניין הכפר הירוק. 37. אין חולק כי ראובן שקיבל דרישת תשלום מאת הרשות המקומית, והוא סבור כי דרישה זו לוקה באי-אלו פגמים של המשפט המינהלי, רשאי לתקוף אותה במישרין באמצעות הגשת עתירה מינהלית, בכפוף לדין ולכללים שחלים לגבי הגשת עתירות מסוג זה. הסוגיה העומדת להכרעתנו שונה, במובן זה שאנו עוסקים בתביעה שמוגשת לאחר שדרישת התשלום נפרעה. כפי שהזכרנו, לפי גישת היועץ המשפטי לממשלה בעניין הכפר הירוק, הסמכות לדון בעתירה התוקפת דרישת תשלום שהוצאה על ידי רשות מקומית, נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים, וזאת בין אם דרישת התשלום נפרעה ובין אם לאו; ומקום שבו מדובר בדרישת תשלום שנפרעה, אזי לערכאה האזרחית יש סמכות מקבילה לדון בתביעת ההשבה. כשלעצמי, הייתי משקיף על הסיפא באופן דומה, אך במהופך. דהיינו, מקום שבו נפרעה דרישת התשלום, נקודת המוצא היא כי הסמכות לדון בתביעת ההשבה מסורה לערכאה האזרחית. בד בבד, במקרים המתאימים שבהם תביעת ההשבה מבוססת במהותה על טענות במישור המינהלי, אזי בית המשפט לעניינים מינהליים הוא בעל סמכות מקבילה לדון בעתירה התוקפת את חוקיות דרישת התשלום. 38. ודוק: אחת המשוכות המרכזיות שעומדות בפני הגשת עתירה מינהלית מסוג זה לאחר שדרישת התשלום נפרעה, נעוצה בעקרון השיהוי שחל במשפט המינהלי. תקנה 3(ב) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 קובעת כי במצב שבו לא נקבע בדין מועד להגשת עתירה מינהלית, אזי "תוגש העתירה בלא שיהוי, לפי נסיבות הענין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם". ואמנם, בית משפט קמא קבע כי אפילו אם היתה תביעתה של המערערת מוגשת כעתירה מינהלית, היה מקום לדחותה מן הטעם שהמערערת לא השיגה על ההיטל בסמוך למועד שבו חויבה לשלמו. כנגד קביעה זו, המערערת טוענת בערעורה כי קביעה שלפיה היה עליה לנקוט הליך של תקיפה ישירה ולהגיש עתירה מינהלית בסמוך לאחר קבלת דרישת התשלום, אינה מציאותית. זאת, משום שהתחשיב שעומד בבסיס התעריף הוא מסמך פנימי של הרשות שאינו זמין לציבור, מה עוד שלאחר שהרשות מואילה בטובה להעבירו לידי האזרח (לעתים רק לאחר נקיטת הליך לפי חוק חופש המידע), הלה נדרש להעבירו למומחה לצורך בחינת התחשיב. ממילא, כך נטען, קשה להלום שהאזרח יחויב להגיש את עתירתו בתוך 45 יום ממועד קבלת דרישת התשלום. קושי זה היה אחד מהנימוקים שבגינם קבע השופט גרוניס בעניין צרפתי כי אין לחסום דרכו של תובע מלהגיש תביעת השבה לערכאה האזרחית. השופט גרוניס עמד על כך שככלל, ניתן להגיש תביעת השבה בתוך תקופת ההתיישנות, ואילו היה התובע נדרש חלף זאת לעתור לבית המשפט לעניינים מינהליים כטענת העירייה באותו מקרה, אזי "מגיש התביעה היה מוצא עצמו לפתע מול טענת שיהוי, שהוא היה מתקשה ליתן לה תשובה". לנוכח האמור, השופט גרוניס הבהיר כי "אין לקבל שבדרך לא דרך שונו הכללים הנוהגים לגבי הגשתן של תביעות השבה נגד רשויות ציבוריות, שחוק בתי משפט לעניינים מינהליים חל לגביהן" (שם, פסקה 4). 39. דומני כי הפתרון שאומץ בעניין ביג יהוד-מונוסון יכול לשמש פתרון אפשרי שבכוחו לספק מענה לקושי שעליו עמד השופט גרוניס בעניין צרפתי. אזכיר, כי בעניין ביג יהוד-מונוסון המערערת (שתביעתה האזרחית סולקה על הסף) קיבלה את המלצת המותב שערעורה יידחה, אך בהסכמת הצדדים ניתנה לה זכות להגיש הליך מינהלי בתוך 60 יום, תוך התחייבות של העירייה להימנע מהעלאת טענת שיהוי. מהלך שכזה מאפשר, מחד גיסא, לנתב תביעת השבה שמבוססת במהותה על טענות במישור המינהלי לערכאה המתאימה ביותר, ומאידך גיסא מנטרל את הקושי שהוזכר בעניין צרפתי לגבי עקרון השיהוי, שבעטיו מלכתחילה תביעות מהסוג הזה מוגשות לעיתים כתביעות השבה אזרחיות ולא כעתירה מינהלית. כאמור, בעניין ביג יהוד-מונוסון פתרון זה הוסכם על הצדדים תחת חסותו של בית משפט זה במסגרת הדיון בערעור. ברם, מובן כי אין בכך כדי לחסום דרכם של צדדים מלבוא בדברים ולהסכים ביניהם על פתרון מעין זה, שבו תוגש עתירה מינהלית תוך ויתור של העירייה על טענת שיהוי. במקרים המתאימים, שבהם תקיפת דרישת התשלום ומרכז הכובד של התביעה מצויים במישור המינהלי, פתרון מסוג זה עשוי לשרת את טובת הצדדים שניהם: התובע ייהנה מהליך מהיר יותר שעלותו מן הסתם פחותה לעומת הליך אזרחי, והעירייה תיהנה מניהול הליך אחד בפני הערכאה המומחית לדבר שעשוי לחסוך ממנה הליכים אזרחיים פרטניים נוספים במעלה הדרך. מטבע הדברים, בהיבטים של יעילות, עדיף לצדדים להגיע להסכמה מסוג זה מראש, בטרם הגשת התביעה, ובכך לחסוך את הכרוך בפתיחת ההליך בבית המשפט האזרחי (ואפנה לעניין זה לטענת המערערת באשר לתשלום האגרה שבו נשאה לצורך הגשת תביעתה לבית משפט קמא). בד בבד, מובן כי אפשרות זאת עומדת לצדדים גם לאחר הגשת התביעה לערכאה האזרחית (בדרך של הגשת בקשה למחיקת התביעה והגשת עתירה מינהלית תחתיה), וזאת בכפוף לשיקול דעתו של בית המשפט שאליו מוגשת הבקשה. פתרון מסוג זה, הגם שאין בו כדי לשלול את זכותו של תובע להגיש תביעת השבה פרטנית לערכאה האזרחית, עשוי כאמור לשרת את טובת הצדדים כולם. דומה אפוא כי טוב יעשו בעל דין בהליכים מהסוג דנן אם יידברו ביניהם וישקלו את הדברים במקרים המתאימים, אם בטרם התנעת הליך אזרחי, ואם בהמשכו. מניעות 40. כפי שפורט בתחילת הדברים, בית המשפט המחוזי דחה את תביעת המערערת על הסף, בראש ובראשונה מטעמים של "מניעות". לדבריו, המערערת הקימה את המיזם מכוח זכייתה במכרז שבמסגרתו הסכימה לשאת בתעריפי ההיטלים. משכך, "היא מנועה מלכפור בהם עתה" וזאת "אפילו היינו מניחים כי יש ממש בהשגותיה", שכן "זו בדיוק המשמעות של מניעות; שהיא חוסמת בעל דין מלטעון טענה ללא קשר לשאלת נכונותה" (פסקאות 28-27 לפסק דינו). לגישת בית משפט קמא, די בכך כדי לדחות את תביעת המערערת על הסף. 41. קביעה קצרה זו של בית משפט קמא ניתנה ללא תימוכין ומבלי שגוּבּתה באסמכתאות מן הדין והפסיקה, ודומה כי לא בכדי. בפסק הדין בע"א 4708/14 י.ח דמרי בניה ופיתוח בע"מ נ' המועצה המקומית גן יבנה (24.8.2015) (להלן: עניין י.ח דמרי) עמד השופט פוגלמן בהרחבה על השיקולים הרלוונטיים בכל הנוגע לשאלת זכותו של זוכה במכרז להעלות – לאחר זכייתו – טענות בדבר אי חוקיות של תשלומי חובה המוטלים עליו מכוח הדין, ולתבוע את השבתם. בתמצית, הוסבר בפסק הדין כי מן העבר האחד ניצבים עקרונות של הגינות ושוויון בדיני המכרזים, התומכים בכך שמציע במכרז יעלה את טענותיו במהלך המכרז ולא לאחר השלמתו; ומן העבר השני ניצבים עקרונות של שלטון החוק וחוקיות המינהל, המחייבים את הרשות לפעול בדל"ת אמותיה של הסמכות שהוקנתה לה. בהקשר זה הובהר כי האזרח רשאי להניח כי הרשות אכן פועלת על פי סמכותה, ואין הוא נדרש "'לעמוד על המשמר' ולהרהר אחר מקור חוקיותם של תשלומי החובה שהוא נדרש לשלם", וזאת אף ללא קשר לשאלה אם מדובר במשתתף בעל ניסיון שזכה לייעוץ משפטי בזמן אמת (שם, פסקה 34). בהעמידו את השיקולים השונים על כפות המאזניים, הבהיר השופט פוגלמן כי הבכורה נתונה לעקרון חוקיות המינהל: "עקרון חוקיות המינהל הוא אבן המסד לפעילותה של הרשות המינהלית באשר היא ועליה להקפיד בו קלה כבחמורה בכל הנוגע לגביית תשלומי חובה מן האזרח. יש לזכור כי גביית תשלומי חובה מן האזרח אינה פעולה המבוססת על שיתוף פעולה רצוני בין הרשות המינהלית לבין האזרח, אלא פעולה שלטונית הנעשית בכוחה הכופה של הרשות המינהלית המעוגן בדין. לפיכך, כאשר נתקל האזרח בדרישת תשלום העוטה אצטלה רשמית, זכאי הוא להניח כי מאחוריה מקור סמכות מתאים ואין לחייבו להוסיף ולבדוק סוגיה זאת מיוזמתו. הדברים יפים הן כאשר מדובר בתשלומי חובה 'רגילים' כגון תשלום ארנונה, הן כאשר מדובר בתשלומי חובה שהרקע להטלתם הוא מכרזי. כך משום שלדידי, אין בעובדה כי האזרח נכנס מרצונו למסגרת המכרזית כדי לשנות מאופייה המינהלי-שלטוני של פעולת הגבייה. במילים אחרות, העובדה שעקב ההתמודדות במכרז קיבל על עצמו האזרח לשלם תשלומי חובה הכרוכים במכרז, אין משמעה כי 'חשף' עצמו לסיכון של תשלום תשלומי חובה הנעדרים בסיס חוקי, סיכון שאין זה ראוי להכיר בו מבחינה נורמטיבית. מסקנה שונה אף עלולה ליצור תמריץ שלילי לרשויות בנוגע להקפדה על חוקיות פעולת הגבייה. בהקשר זה יש לזכור כי היכולת למנוע את פעולת הגבייה הלא חוקית נמצאת בראש ובראשונה בידי הרשות המקומית. זו אמונה על התקנתם ותקינותם של חוקי העזר שלה, בידיה מלוא המידע הדרוש לכך ובאפשרותה לתקנם מעת לעת" (שם, פסקה 35). באשר לצורך לאזן שיקולים אלה אל מול הפגיעה בעקרון השוויון המכרזי ושיקולי יעילות ותחושת הצדק, השופט פוגלמן הוסיף כי האחרונים צריכים למצוא את מקומם במסגרת הדיון בחובת ההשבה והיקפה, שהוא גמיש על פי טיבו. 42. לטעמי, יש בדברים כדי להוביל למסקנה ברורה כי לא היה מקום לדחות את תביעת המערערת על הסף מחמת מניעות. אוסיף, כי אין בעובדה שפסק הדין בעניין י.ח דמרי נסב על אגרות שנגבו בלא סמכות כדי לגרוע מתוקפם של הדברים במקרה שלפנינו. ההלכה בעניין י.ח דמרי היא הלכה עקרונית, שבה הובהר כי אין בכוחם של תנאי מכרז שערכה הרשות כדי להכשיר גביה שלא כדין; ואין בזכייה במכרז כדי לחסום דרכו של זוכה מלהעלות טענות נגד חוקיות ההיטל. זהו לוז הדברים, ודי בכך כדי לקבל את ערעורה של המערערת בנקודה זו. סוף דבר 43. המסקנה העולה מכל האמור לעיל היא כי ככלל, הערכאה האזרחית מוסמכת לדון בתביעת השבה פרטנית שמוגשת נגד רשות מקומית בגין היטל ששולם; העובדה שהתביעה מבוססת על טענות במישור המינהלי אינה שוללת את סמכותה של הערכאה האזרחית לדון בתביעה; ומשעה שנשא האזרח בתשלום ההיטל, אין לחסום את דרכו מלהגיש תביעת השבה אזרחית בנימוק כי היה עליו לנקוט הליך של תקיפה ישירה. בד בבד, אין באמור כדי לחסום את דרכו של תובע מלהגיש עתירה מינהלית התוקפת את חוקיות דרישת התשלום (תקיפה ישירה) בסמוך לאחר קבלת דרישת התשלום. במקרים המתאימים, כאשר מרכז הכובד של ההליך מצוי במישור המינהלי, אפיק דיוני זה עומד לתובע גם לאחר תשלום ההיטל, בכפוף לוויתור של הרשות המקומית על זכותה להעלות טענת שיהוי. 44. לנוכח האמור, לא היה מקום לדחות את תביעת המערערת על הסף מחמת חוסר סמכות עניינית בנימוק כי היה על המערערת לנקוט הליך של תקיפה ישירה. בנוסף לכך, לא היה מקום לדחות את תביעת המערערת על הסף מחמת מניעות, באשר אין בכוחם של תנאי המכרז לחסום דרכו של זוכה במכרז לתבוע השבה של כספים שנגבו לטענתו שלא כדין. יובהר, כי אין במסקנתנו משום הבעת עמדה כלשהי לגופה של תביעת המערערת וסיכוייה, לא לשבט (כהערתו של בית משפט קמא כי היה דוחה את התביעה גם אילו הוגשה כעתירה מינהלית), ולא לחסד. בהמשך לאמור לעיל, הצדדים רשאים לבחון את האפשרות להגיש בקשה למחיקת התביעה ולהגיש תחתיה עתירה מינהלית, בכפוף לוויתור של העירייה על טענת השיהוי, ואף לעניין זה איננו מביעים כל עמדה. 45. סוף דבר, שהערעור מתקבל. התיק יוחזר לבית המשפט המחוזי לצורך המשך בירור התביעה. המשיבה תשא בהוצאות המערערת בסך 20,000 ש"ח. 46. למקרא חוות דעתו החולקת של חברי, השופט שטיין, אוסיף הערה קצרה. כפי שפירטתי בדבריי, ההלכה בנוגע לזכותו של נישום להגיש תביעת השבה פרטנית לערכאה האזרחית – היא הלכה מושרשת עד מאד. הלכת אלפריח, לעומת זאת, נסבה על בקשה לאישור תובענה ייצוגית, הליך שהוא בעל מאפיינים ציבוריים שאינו תָחום לצדדים הישירים לבדם, אלא חל על הקבוצה כולה (כמפורט שם בפסקה 19). משכך, ובשונה מעמדתו של חברי, מסופקני אם ניתן לקרוא לתוך מילותיו של השופט מזוז בעניין אלפריח כוונה להפוך את ההלכה המושרשת החלה על תביעת השבה פרטנית, ולחסום דרכו של בעל דין פרטי מלממש את זכותו להגיש תביעת השבה, וכל זאת מבלי שהדברים נאמרו במפורש בגדרו של פסק הדין. ממילא אין בעמדתי משום ניסיון לשנות מן ההלכה הפסוקה. נהפוך הוא. דעתי היא כי יש להותיר את ההלכה הפסוקה על מכונה, ולא להיאחז בהלכת אלפריח לצורך שינויה. ש ו פ ט השופט א' שטיין: גם אני סבור כי פסק הדין קמא אינו יכול לעמוד כמות שהוא, אך דעתי שונה מדעתם של חבריי הן באשר לנימוקים שמובילים למסקנה זו והן באשר לתוצאה האופרטיבית של הערעור. כמו חבריי, הנני סבור שעניינה של הלכת אלפריח (בע"א 4291/17 אלפריח נ' עיריית חיפה (6.3.2019)) הוא מתווה ההליך ולא סמכותו של בית משפט אזרחי רגיל לדון בתביעה כספית המצויה בגדרי סמכותו כאשר דיון כאמור מצריך הכרעה בתוקפו של מעשה מינהלי כזה או אחר. באשר למתווה, הלכת אלפריח קבעה הבחנה בין שני סוגים של תובענה כספית נגד רשות שלטונית שהצלחתה תלויה בביטולו של מעשה מינהלי אשר נעשה על ידי הרשות או בביטולה של החלטה מינהלית שהרשות קיבלה: תובענה שמייחסת לרשות טעות בחישוב או באומדן כספי, או שגגה בשומה של נכס (להלן: פגם יישומי). תובענה שמייחסת לרשות חריגה מסמכות או מכללי המשפט המינהלי בקשר למעשה או להחלטה שביטולם מבוקש (להלן: פגם משפטי). לפי הלכת אלפריח, תובענות אשר מלינות על פגם יישומי תידונה במתווה של תובענה אזרחית רגילה. באשר לתובענות אשר מלינות על פגם משפטי – תובע שחפץ להגיש תובענה כזאת נדרש תחילה לעתור לבית משפט לעניינים מינהליים ולבקש ממנו, מחמת הפגם המשפטי הנטען, לבטל את המעשה שנעשה על ידי הרשות או, לפי העניין, את החלטתה, או, למצער, להכריז על ביטולם. לאחר מכן, אם קיומו של הפגם כאמור יוכח, יוכל אותו תובע להגיש נגד הרשות תביעה כספית לבית משפט אזרחי רגיל (אם הרשות תתעקש ולא תשלם לו את הכספים המגיעים לו). זאת, לצד ההליך המיוחד של תובענה מינהלית שאינו נוגע לענייננו-שלנו (ראו: סעיף 5(3) והתוספת השלישית לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000). הלכת אלפריח נקבעה בפסק דינו של השופט מ' מזוז במילים אלה: "מן הדין היה לדחות על הסף את בקשת המערער לאישור תובענה ייצוגית מהטעם שמדובר בתובענה המכוונת למעשה נגד חוקיותו וסבירותו של חוק העזר. תקיפה כזו אין מקומה בהליך של תקיפה עקיפה אלא בהליך של תקיפה ישירה בפני בית המשפט המינהלי המוסמך, ומכל מקום, תובענה ייצוגית אינה "הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין" כנדרש בסעיף 8(א)(2) לחוק תובענות ייצוגיות." (ראו שם, פסקה 4 לפסק דינו של השופט מזוז (ההדגשה הוספה – א.ש.)). מכאן ניתן להיווכח כי הלכת אלפריח אינה מוגבלת לתובענות ייצוגיות. הלכה זו באה לחסום כל תקיפה עקיפה של מעשה מינהלי או החלטה מינהלית אשר מייחסת לרשות שעשתה את המעשה, או שקיבלה את ההחלטה, פגם משפטי בדמותה של חריגה מסמכות או מכללי המשפט המינהלי – להבדיל מפגמים יישומיים, כדוגמת טעויות בחישוב או בשומה של נכס, שהחובה לתקנן צומחת מהדין הכללי (כדוגמת דיני חוזים ודיני עשיית עושר ולא במשפט) ולא מהמשפט המינהלי ככזה. במילים אחרות: הלכת אלפריח באה לקבוע חריג לעיקרון המשפטי שאומר כי המשפט המינהלי הוא משפט אחד אשר חל בכל הערכאות (ראו: בג"ץ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד לד(3) 729, 748-747 (1980); בג"ץ 731/86 מיקרו דף נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פ"ד מא(2) 449, 459 (1987)‏‏) – וזאת, מטעמי יעילות דיונית. טעמים אלה הוסברו היטב על ידי השופט מזוז (ראו: הלכת אלפריח, פסקאות 16-9 לפסק דינו של השופט מזוז), ואיני רואה שום סיבה לשוב ולדון בהם. אוסיף ואעיר, כי כאשר בית משפט לעניינים מינהליים קובע, בגדרי הלכת אלפריח, כי בהחלטת הרשות, או במעשה שהרשות עשתה, נפל פגם משפטי – כדוגמת חוסר סמכות או הפרת כללי המשפט המינהלי – חזקה היא שהרשות תתקן את אשר טעון תיקון ותחזיר לאזרח את הכסף שגבתה ממנו שלא כדין, מבלי שהלה יידרש להגיש נגדה תביעת השבה לבית משפט אזרחי רגיל. התרת התקיפה העקיפה אינה מביאה אפוא לחיסכון בהתדיינויות, שסעיף 76 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, בא למנוע על ידי הקמתה של סמכות נגררת. התנהלותה של רשות שלטונית בהתאם לחזקת התקינות המינהלית, בעקבות פסק הדין שניתן לחובתה על ידי בית משפט לעניינים מינהליים, תמנע, ברגיל, את ההתדיינות המיותרת. הלכת אלפריח קבעה מתווה שכבר הספיק להשתלב בפסיקתם של בתי המשפט המחוזיים ובפרקטיקה משפטית של עורכי הדין. חידוד ההלכה שמציע לחברי, השופט י' עמית, הוא בגדר שינוי מהותי, ולא בגדר חידוד גרידא. שינוי זה יהא כרוך בעלויות חברתיות לא מבוטלות, שכן הוא דורש התארגנות למציאות משפטית חדשה מצד בתי המשפט ועורכי הדין. מציאות חדשה זו תעורר, מן הסתם, שאלות משפטיות חדשות שתדרושנה דיון והכרעה על ידי בתי המשפט. קיומן של השאלות הללו יעמיס עלויות משמעותיות על מי שנדרש לתכנן את פועלו לאורן ולנבא את החלטותיהם של בתי המשפט ביחס אליהן. בתי המשפט יידרשו, כמובן, לדון ולהכריע בשאלות הללו – דבר שאך הוא כרוך בעלויות נכבדות. בשל העלויות הצפויות כאמור, ולמרות שאני מוצא טעם לא מבוטל בעמדתו של חברי לגופם של דברים, אבקש להשאיר את הלכת אלפריח כמות שהיא, ללא שינויים (ראו והשוו:Oona Hathaway, Path Dependence in the Law: The Course and Pattern of Legal Change in a Common Law System, 86 Iowa L. Rev. 601 (2001)). כמו כן, אין בידי להסכים עם ההפרדה שעושה חברי בין סוגיית המניעות לבין סיווג תביעתה של המערערת כתובענה אזרחית רגילה שכביכול מלינה על פגם יישומי, להבדיל מהפרת כללי המשפט המינהלי. המערערת אינה משולה לצרכן מוחלש אשר משווה להגנה פטרנליסטית בעמדו מול חברת ענק תאוות-רווחים. המערערת היא חברה עסקית אשר קיבלה על עצמה את כל תנאי המכרז שמכוחו נחתם חוזה אשר מחייבה לשלם למשיבה אגרות והיטלי פיתוח כפי שייקבעו על ידי המשיבה. התחייבות זו מקימה את מחסום המניעות אל מול תביעת ההשבה של המערערת. חברי מציין, בצדק, כי אין מדובר במחסום בלתי עביר. כמו כן מציין הוא, ואף זאת בצדק רב, כי על-מנת לצלוח את מחסום המניעות, המערערת צריכה להניח על כפות המאזניים טענות מעולם המשפט המינהלי שבבסיסן חובתה של רשות שלטונית לנהוג בהגינות, ביושר ובתום-לב עם האזרחים שניצבים מולה – חובה שאינה מאפשרת לרשות לגבות מאזרח תשלומי יתר ולא להשיבם (ראו: ע"א 4708/14 י.ח. דמרי בניה ופיתוח בע"מ נ' המועצה המקומית גן יבנה, פסקאות 35-34 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן (24.8.2015)). אם כך הוא הדבר, תביעת ההשבה שהגישה המערערת נגד המשיבה אינה בגדר תביעה שבבסיסה טענה בדבר פגם יישומי, כדוגמת טעות בחישוב או בשומה. עסקינן בתביעה להשבת כספים שהצלחתה תלויה בהצלחת הטענה אשר מייחסת למשיבה פגם משפטי מעולמו של המשפט המינהלי. הפרת כללי המשפט המינהלי, אשר מיוחסת למשיבה, היא בגדר חמצן שמפיח בתביעת ההשבה של המערערת רוח חיים. בלעדי חמצן זה, תביעת המערערת תוּמת על חרבה של דוקטרינת המניעות. לפי הלכת אלפריח, תביעה כזאת אינה יכולה להתברר אלא במתווה של "עתירה מינהלית תחילה". תוצאה זו, אין פירושה שתביעת המערערת נגד המשיבה צריכה להידחות או להימחק על הסף. תביעה זו אינה צריכה להידחות או להימחק. היא צריכה להתברר לגופה בערכאה הנכונה. סבורני אפוא כי עלינו להורות על העברת התביעה של המערערת נגד המשיבה לבית המשפט המחוזי באר שבע ביושבו כבית משפט לעניינים מינהליים. בית משפט זה יתן הוראות כחוכמתו בכל הקשור להתאמת התביעה למתווה של עתירה מינהלית, וכל טענות הצדדים תהיינה שמורות להם. ש ו פ ט השופטת ר' רונן: 1. אני מסכימה למסקנתו של חברי השופט י' עמית. אינני נדרשת לשאלת היקף תחולתה של הלכת אלפריח ולמחלוקות המסוימות הקיימות בין שופטי בית משפט זה ביחס לכך. זאת משום שלטעמי, במקרה כמו המקרה דנן, כאשר מדובר בתביעת השבה פרטנית של נישום ששילם את התשלום שהוטל עליו, מוסמכת הערכאה האזרחית לדון בתביעה; והמסלול הדיוני האזרחי הוא למצער אחד המסלולים שהנישום זכאי לנקוט בו. משכך, גם לשיטתי יש להחזיר את הדיון לבית המשפט המחוזי כדי שידון בתביעה לגופה. 2. יחד עם זאת יצוין כי אינני שותפה להערתו של חברי בסעיף 39 לחוות דעתו, בה הוא מתייחס לאפשרות כי הצדדים בהליך האזרחי יגיעו להסכמה כי התובע יגיש הליך מינהלי בתוך פרק זמן שיוסכם על הרשות הנתבעת, ותוך התחייבות של הרשות להימנע מהעלאת טענת שיהוי. חברי ציין כי "דומה אפוא כי טוב יעשו בעל דין בהליכים מהסוג דנן אם יידברו ביניהם וישקלו את הדברים...", מאחר ש" פתרון מסוג זה, הגם שאין בו כדי לשלול את זכותו של תובע להגיש תביעת השבה פרטנית לערכאה האזרחית, עשוי כאמור לשרת את טובת הצדדים כולם". לטעמי, ברוב רובם של המקרים, ההליך האזרחי הוא הדרך היעילה והמתאימה יותר לדון בתביעות השבה פרטניות, והערכאה האזרחית על הכלים המיוחדים הדיוניים העומדים לרשותה, היא המקום הטבעי לבירור תביעת השבה כגון התביעה דנן (ראו רע"א 6590/05‏ עיריית אשדוד נ' צרפתי (19.9.2005). החשש איננו אם כן מפני תביעות אזרחיות במסווה של תביעות מנהליות, אלא – אם בכלל – להיפך. משכך, אין מקום לכוון את בעלי הדין להגיע להסכמות אודות הפניית המחלוקת ביניהם להליך מנהלי חלף ההליך האזרחי. 3. באשר לחוות דעתו של חברי, השופט א' שטיין, הרי שכעולה מהאמור לעיל – אינני מסכימה לאמור בה. כך, אינני מסכימה עם הפרשנות שמציע חברי לפסק הדין אלפריח. לטעמו, כפי שהובהר בחוות דעתו, הלכת אלפריח אינה מוגבלת לתובענות ייצוגיות, והיא נועדה לחסום כל תקיפה עקיפה של מעשה או החלטה מנהליים שאיננה נוגעת לפגם יישומי. דעתי היא שונה. לשיטתי, הלכת אלפריח היא עצמה חריג המסייג את הפסיקה שקדמה לה ככל שהדבר נוגע לתובענות ייצוגיות, וכך יש להבינה. בהתאם לפסיקה שקדמה להלכת אלפריח (וכפי שהיטיב להמחיש השופט עמית), נבחנה שאלת זהות הערכאה המוסמכת בהתאם למבחן הסעד. כאשר הסעד היה סעד של השבה, נקבע כי הערכאה האזרחית מוסמכת לדון בתובענה. הלכת אלפריח סייגה את ההלכה הזו ככל שהדבר נוגע לתובענות ייצוגיות ואליהן בלבד, כפי שהבהיר השופט עמית בהערתו בשולי פסק דינו. המקרה דנן אינו נופל לגדרי הסייג שנקבע בהלכת אלפריח, ולכן אין להחיל אותה אלא את ההלכה שקדמה לה. משכך, אינני סבורה – כפי שהיה סבור השופט שטיין, כי חוות דעתו של השופט עמית מהווה שינוי מהותי בפסיקה. 4. אוסיף ואציין כי אני סבורה כי יש טעמים טובים לדברים שלעיל גם במישור המשפט הרצוי. כך, בתי המשפט השונים עוסקים לא אחת, בדרך עקיפה, בעניינים שלא היו בגדרי סמכותם העניינית אילו היו מגיעים לפתחם באופן ישיר, וזאת מכוח סמכותם בהתאם לסעיף 76 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב] התשמ"ד - 1984. יתרה מכך, ההלכה הפסוקה אף עמדה לא אחת על הצורך להימנע מפיצול דיונים לשני הליכים שונים. הכלל הוא כי על תובע לתבוע בתביעה אחת את כל הסעדים שהוא זכאי להם, ואם לא עשה כן – לא תהיה לו אפשרות לתבוע בעתיד סעד שלא נתבע על ידיו. אם תוגש על ידיו תביעה לסעד כזה, היא תידחה מחמת השתק עילה. כך למשל, בית המשפט לא יאפשר בנקל להגיש תובענה לסעד הצהרתי כאשר יש בידי התובע אפשרות לתבוע סעד מהותי (ראו למשל ע"א 9580/05 גליקלד נ' קיבוץ אורים (9.8.2005); ויששכר רוזן-צבי, ההליך האזרחי (הוצאת נבו 2015) עמ' 529)). ההלכה הפסוקה קבעה בהקשר זה כי אין לאפשר תביעות הצהרתיות חלקיות ללא חלק אופרטיבי כאשר סביר להניח שבית המשפט יזדקק להליכים נוספים כדי ליישב את הסכסוך בין הצדדים (ראו רע"א 84/98 צעד בריא נ' Ensograph Belgium NV (11.3.1998). הטעם להלכה זו הוא הצורך בייעול, תוך הכוונת הצדדים לתבוע במסגרת תביעתם את הסעד הסופי בו הם חפצים, לשלם את האגרה הנדרשת בגין כך, ולקיים דיון אחד בלבד בכל נושא שבמחלוקת. בניגוד לרציונל האמור, עמדתו של השופט שטיין עלולה להביא לכך שבקשר למחלוקת כספית בין האזרח לבין הרשות, יתקיימו שני הליכים שונים: האחד, במסגרת הערכאה המנהלית; והאחר, בעקבותיו, בערכאה אזרחית. השופט שטיין התייחס לנושא זה בחוות דעתו. הוא ציין כי "חזקה היא שהרשות תתקן את אשר טעון תיקון ותחזיר לאזרח את הכסף שגבתה ממנו שלא כדין מבלי שהלה יידרש להגיש נגדה תביעת השבה לבית משפט אזרחי רגיל". ואולם, ייתכנו מקרים בהם השבה כזו לא תתרחש – בין אם בשל מחלוקת פרשנית בין הצדדים על הצורך בה; בין אם בשל מחלוקת על שיעור ההשבה; ובין אם מטעמים אחרים. בכל אותם מקרים בהם לא תהיה השבה בעקבות ההליך המנהלי – יידרשו בתי המשפט לשני הליכים שונים ביחס למחלוקת אחת, תופעה לא רצויה שתטיל עומס נוסף ולא הכרחי על המערכת. לאור כל האמור לעיל ובכפוף להערות שצוינו על ידי, אני מסכימה כאמור לתוצאת פסק דינו של השופט עמית. ש ו פ ט ת הוחלט בדעת רוב השופטים י' עמית ור' רונן כנגד דעתו החולקת של השופט א' שטיין. ניתן היום, ‏ג' בחשון התשפ"ד (‏18.10.2023). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 20041510_E06.docx סח מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1