מועצה מקומית זכרון יעקב נ. ראש אגף איכות אוויר- המשרד להגנת

31 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 4099/20 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט ע' גרוסקופף המערערות: 1. מועצה מקומית זכרון יעקב 2. צלול - עמותה לאיכות הסביבה 3. מועצה מקומית ג'סר א-זקרא 4. מועצה מקומית פרדס חנה-כרכור 5. מועצה מקומית עמק חפר נ ג ד המשיבים: 1. ראש אגף איכות אוויר- המשרד להגנת הסביבה 2. נובל אנרג'י מדיטרינאן לימיטד 3. מועצה אזורית מגידו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 15.3.2020 בעת"מ 48783-11-19 אשר ניתן על ידי כבוד השופט אלי אברבנאל תאריך הישיבה: כ"ג בניסן התשפ"א (5.4.2021) בשם המערערים: עו"ד ד"ר רענן הר-זהב; עו"ד יונתן ברמן בשם המשיב 1: עו"ד רן רוזנברג; עו"ד שי כהן בשם המשיבה 2: עו"ד ד"ר רות דגן; עו"ד יונתן קהת בשם המשיבה 3: עו"ד אריאל פישר פסק-דין השופט ע' גרוסקופף: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופט אלי אברבנאל) בעת"מ 48783-11-19 מיום 15.3.2020, בגדרו נדחתה עתירה לביטול היתר הפליטה שהוציא המשיב 1 (להלן: המשרד להגנת הסביבה) להפעלת אסדת ההפקה והטיפול בגז "לוויתן". רקע עובדתי אסדת ההפקה והטיפול בגז "לוויתן" (להלן: האסדה או אסדת לוויתן) ממוקמת כ-10 ק"מ מקו החוף של קיבוץ נחשולים ומושב דור, בהתאם לשטח המיועד להקמת מתקני טיפול בגז טבעי על פי תמ"א 37 ח'. אל אסדת לוויתן מוזרם גז טבעי לא מטופל ממספר בארות גז במאגר לוויתן המצוי במרחק של כ-120 ק"מ מהאסדה, במים הכלכליים של מדינת ישראל. בשלב ראשון, מתוכננת האסדה לאפשר הפקה וטיפול בגז טבעי בהיקף של 1,200 מיליון רגל מעוקב סטנדרטי ליום (MMSCF/d) עבור "שימוש בשוק המקומי ובמדינות שכנות". בעתיד, מתוכננת האסדה לאפשר הפקה וטיפול בכמות נוספת של 900 מיליון רגל מעוקב סטנדרטי ליום עבור ייצוא וכן עבור "גיבוי לשוק המקומי, ככל שיידרש" (עמוד 5 לבקשה להיתר הפליטה מחודש יוני 2019). תקופת ההפקה המשוערת של אסדת לוויתן היא כ-30 שנה. המדובר בהיקפים חסרי תקדים במדינת ישראל, והם מהווים היקפים משמעותיים גם ביחס למתקני גז טבעי הקיימים כיום בעולם. הפקה וטיפול בגז טבעי הן פעולות בהן טמון סיכון לזיהום סביבתי. על גבי האסדה נערך הליך של טיפול בגז, שלאחריו הגז המטופל מוזרם באמצעות צנרת ימית ויבשתית לתחנה בקרבת המושב דור. בעת הטיפול בגז נפלטים לים ולאוויר גזים וחלקיקים, חלקם חומרים שנוכחותם באוויר גורמת ל"סיכון או לפגיעה בחיי אדם, בבריאותם או באיכות חייהם של בני אדם, בנכס או בסביבה, לרבות בקרקע, במים, בחי ובצומח" (הגדרת "מזהם" בסעיף 2 לחוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 (להלן: חוק אוויר נקי)). הדבר נכון הן באופן אינהרנטי לפעילות האסדה בעתות שגרה, והן בעתות חירום, אם חו"ח מתרחשת דליפה. כמו כן, מצויים באסדת לוויתן מספר מתקני שריפה עם הספק תרמי העולה על 50 מגה-וואט. לפיכך, מהווה אסדת לוויתן מקור פליטה טעון היתר, כהגדרתו בסעיף 2 ובפריטים 1.1 ו-1.2 לתוספת השלישית לחוק אוויר נקי. המשיבה 2 (להלן: נובל אנרג'י), היא חברת אנרגיה בינלאומית לה ניתנה זכות חזקה לפי סעיפים 26-25 לחוק הנפט, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הנפט) ביחס למאגר לוויתן. למען שלמות התמונה יצוין כי בשנת 2020 נרכשה נובל אנרג'י על ידי ענקית האנרגיה שברון (Chevron). המערערת 2 היא עמותה אשר שמה לה למטרה לקדם את איכות הסביבה ולחתור לים ולנחלים נקיים. המערערות 1, 5-3 והמשיבה 3 הן רשויות מקומיות שאוכלוסיותיהן מונות עשרות אלפי תושבים ומצויות בסמיכות יחסית לאסדת לוויתן (להלן יחדיו: המערערות). בחודש נובמבר 2016 הגישה נובל אנרג'י בקשה להיתר פליטה לפי חוק אוויר נקי. במהלך השנים 2017 ו-2018, לבקשת הממונה על איכות האוויר במשרד להגנת הסביבה (להלן: הממונה), הגישה נובל אנרג'י מספר השלמות לבקשה להיתר הפליטה. ואולם, ביום 5.12.2018 הודיעה הממונה על דחיית הבקשה להיתר פליטה בשל ספקות ביחס לאמינות הנתונים הכלולים בה. בחודש ינואר 2019 הגישה נובל אנרג'י בקשה חדשה להיתר פליטה. הפעם לא נדחתה הבקשה, וביום 23.6.2019 פורסמה על ידי הממונה (אשר התחלף בשלב זה) טיוטת היתר פליטה להערות הציבור בהתאם לסעיף 21 לחוק אוויר נקי. ביום 20.8.2019 התקיים דיון פומבי בהערות הציבור, ובעקבותיו הממונה פרסם לציבור התייחסות מרוכזת לגבי טענות עיקריות שהועלו מטעם הציבור. בהמשך, ביום 6.11.2019, ניתן לנובל אנרג'י היתר הפליטה נושא הערעור. חוק אוויר נקי חוק אוויר נקי אושר בכנסת ביולי 2008 ונכנס לתוקף בינואר 2011. החוק היווה נקודת מפנה באסדרת תחום איכות הסביבה, ובפרט בטיפול בבעיית זיהום האוויר בישראל – נושא שלא טופל עד אותו מועד באופן אחיד בחקיקה ראשית (ראו ציפי איסר-איזק "חוק אוויר נקי – חדשנות חקיקתית בסביבה משתנה – המאבקים וההתרחשויות שהובילו לחקיקת החוק וליוו את הליכי חקיקתו" חוקים ז 33 (2015); דניאל פיש "חוק אוויר נקי – סיום ההתחלה" חוקים ז 19 (2015)). מטרתו של חוק אוויר נקי, כפי שעולה גם מלשונו של סעיף 1, היא להביא לשיפור איכות האוויר ולמניעת זיהום אוויר, "והכל לשם הגנה על חיי אדם, בריאותם ואיכות חייהם של בני אדם ולשם הגנה על הסביבה, לרבות משאבי הטבע, המערכות האקולוגיות והמגוון הביולוגי, למען הציבור ולמען הדורות הבאים ובהתחשב בצורכיהם". על מנת לטפל בזיהום האוויר קובע חוק אוויר נקי מסגרת רגולטורית מקיפה אשר כוללת מערך מגוון של הסדרים למניעה ולצמצום של זיהום אוויר. מסגרת זו מבוססת הן על חוק אוויר נקי האמריקאי (Clean Air Act) והן על הדירקטיבה (הנחיה) האירופאית שהייתה בתוקף בעת חיקוק החוק (EC/2008/1 IPPC -Integrated Pollution Prevention and Control (להלן: דירקטיבת 2008) (השוו דברי הסבר הצעת חוק אוויר נקי לישראל, התשס"ו-2005, ה"ח 126, 126). בין היתר, קובע חוק אוויר נקי בפירוט רב את ההליכים והקווים המנחים במתן היתרי פליטה ל"מקור פליטה" (כהגדרתו בסעיף 2 לחוק) וקביעת תוכנם. כאמור, נובל אנרג'י היא בענייננו "בעל מקור פליטה", כלשון הסעיף. עוד ייאמר כי בניגוד לאופן האסדרה של נושאים אחרים, בהם ניתן מרחב שיקול דעת רחב לגורם המאסדר ברשות המבצעת, הרי שבתחום מקורות הפליטה הטעונים היתרי פליטה קבע המחוקק מערכת מסועפת של דרישות והליכים, ובמסגרתם הבְִנה את שיקול דעתו של הגורם המאסדר (להרחבה ראו: דוד שור "קשיים בהסדר היתרי הפליטה בחוק אוויר נקי" חוקים ז 219, 223 (2015)). אחד העניינים שהוסדרו במסגרת הבניית שיקול דעת הגורם המאסדר כאמור הוא הדרכים השונות לבדיקה ומדידה של מזהמים באוויר. לעניין זה מבחין סעיף 2 לחוק אוויר נקי בין "דיגום", "ניטור האוויר" ו-"ניטור פליטה": "דיגום" – נטילת דוגמה של חומר הנפלט ממקור פליטה, חומר דלק או חומר המשמש כחומר גלם בתהליך, בדיקתה ורישום הרכבה ותכונותיה באופן מבודד; "ניטור האוויר" – מדידה ורישום שיטתיים, רציפים או תקופתיים, של ריכוז או כמות של מזהם באוויר או של תכונות אחרות של האוויר; "ניטור פליטה" – מדידה ורישום שיטתיים, רציפים או תקופתיים של ריכוז, כמות או תכונות אחרות של מזהם הנפלט ממקור פליטה. היתר הפליטה בעניינה של נובל אנרג'י היתר הפליטה בעניינה של נובל אנרג'י כולל מגוון אמצעי ניטור ודיגום בהם על נובל אנרג'י לנקוט לשם פיקוח על הפליטות המזהמות מאסדת לוויתן. ממעוף הציפור ניתן לחלק את האמצעים הללו שנקבעו בהיתר הפליטה באופן הבא (ההתייחסות להלן היא לתקופת ההפעלה המסחרית, ולא לתקופת ההרצה של אסדת לוויתן, אשר הסתיימה בראשית שנת 2020): דיגום וניטור פליטה בארובות המצויות על האסדה (מקור הפליטה) – סעיף 11 להיתר הפליטה מחיל חובת דיגום תקופתית בארובות האסדה, למעט ארובות של מתקני גיבוי, בהתאם לנוהל בדיקת מזהמי אוויר בארובה של המשרד להגנת הסביבה. סעיף 13 להיתר הפליטה מונה את התנאים הנדרשים מנובל אנרג'י לעניין דיגום הארובה באופן תקופתי. בכלל זה, קובע סעיף 13(א) להיתר הפליטה כי דיגום הארובות התקופתי יבוצע על ידי מעבדות אשר הוסמכו על-ידי הרשות הלאומית להסמכת מעבדות. בנוסף, קובע סעיף 14 להיתר הפליטה חובת ניטור רציף של פליטות מסוימות בחלק מהארובות הקיימות באסדה וכן ניטור של תחמוצות חנקן בשלוש מתוך הארובות הקיימות באסדה. חישוב תוצאות הניטור הרציף ובדיקת עמידה בערכי פליטה ייעשו על פי נוהל ניטור רציף בארובה של המשרד להגנת הסביבה בהתאם למפורט בסעיף 15 להיתר הפליטה. דיגום וניטור פליטה של בנזן על האסדה (מקור הפליטה) – סעיף 21(ב) להיתר הפליטה קובע חובת דיגום סביבתית תקופתית על האסדה עבור המזהם בנזן. עוד נקבע כי בהתאם לתוצאות הדיגום יבחן הממונה את הצורך להורות לנובל אנרג'י להתקין מערכת ניטור רציפה על האסדה עבור המזהם בנזן. ניטור אוויר בתחנות ניטור סביבתיות על קו החוף – סעיף 21 להיתר הפליטה מטיל חובה על נובל אנרג'י לפעול בהתאם להנחיות הממונה להקמתן והפעלתן של תחנות ניטור סביבתיות שהן חלק מהמערך הארצי של תחנות ניטור האוויר הסביבתיות שהוקמו מכוח סעיף 7(א) לחוק אוויר נקי. ואכן, הממונה הנחה את נובל אנרג'י להקים ולהפעיל לפחות 3 תחנות ניטור סביבתיות, בין בעצמה ובין באמצעות התקשרות עם חברה חיצונית. ניטור פליטה בעקבות טיפול במזהמים במצבי חירום – באסדת לוויתן מצויים שני לפידים (לפיד HP ולפיד LP), שתפקידם לשרוף דלקים במצבי חירום, וכן עבור מצבי תחזוקה. סעיף 12(ג)(3) להיתר הפליטה מחיל חובת ניטור רציף של כל הגזים המנותבים לכל לפיד. ביחס ללפיד ה-HP מחויבת נובל אנרג'י, על פי סעיף 12(א)(3) להיתר הפליטה, לבצע תחקיר למציאת סיבת כל אירוע הפעלת הלפיד, ולדווח על ממצאיו. ביחס ללפיד ה-LP קובע סעיף 12(ב)(2) להיתר הפליטה כי על נובל אנרג'י להתקין מערכת בקרה הרושמת כל פתיחה של אחד הברזים המשמש להפניית גזים אל הלפיד. למען מיקוד הקורא נקדים ונציין כי הערעור שלפנינו עוסק בעיקרו בזהות הגורם המנטר בתחנות ניטור סביבתיות על קו החוף (ס"ק ג' בסעיף 10 לעיל) ובזהות הגורם הדוגם את הפליטות בארובות המצויות על האסדה (מקור הפליטה) (ס"ק א' בסעיף 10 לעיל). בנוסף לאמצעים המנויים לעיל, מחויבת נובל אנרג'י על פי תנאי היתר הפליטה לדיווחים שונים. כך למשל, מורה סעיף 24 להיתר הפליטה כי על נובל אנרג'י לדווח למשרד להגנת הסביבה על כל חריגה או חשש לחריגה מערכי הפליטה שנקבעו בהיתר. כן מחויבת נובל אנרג'י להגיש דוחות חודשיים לעניין הניטור הרציף וכן דוחות שנתיים. כמו כן, מפורסמות חלק מתוצאות הדיגום, למשל תוצאות דיגומי הארובה, לכלל הציבור באתר האינטרנט של המשרד להגנת הסביבה. כאמור, המשרד להגנת הסביבה דרש מנובל אנרג'י כחלק מתנאי היתר הפליטה להקים ולהפעיל 3 תחנות ניטור סביבתי על קו החוף. בפועל, מממנת נובל אנרג'י את פעילותן של 5 תחנות ניטור סביבתי בסביבה הרלוונטית לפעילות אסדת לוויתן: (א) תחנת קיסריה ראלי; (ב) תחנת דור; (ג+ד) שתי תחנות במעיין צבי; (ה) תחנת נחשונים. תחנות קיסריה ראלי, תחנה אחת במעיין צבי ותחנת נחשונים מופעלות על-ידי איגוד ערים לאיכות סביבה שרון-כרמל, ואילו תחנת דור והתחנה השנייה במעיין צבי מופעלות על-ידי חברה חיצונית עבור נובל אנרג'י. העתירה המנהלית ופסק דינו של בית משפט קמא ביום 20.11.2019 הגישו המערערות עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. לצד העתירה הוגשה בקשה לצו ביניים בה התבקש בית המשפט המחוזי להורות לנובל אנרג'י שלא להתחיל בהרצת האסדה ולא לקיים פעילות הכרוכה בפליטת מזהמים עד הכרעה בעתירה. ביום 17.12.2019 הוציא בית המשפט קמא צו ארעי שהקפיא את מתן היתר הפליטה לאסדת לוויתן, אולם לאחר דיון בבקשה לצו ביניים הוחלט ביום 19.12.2019 על ביטול הצו הארעי ועל דחיית הבקשה לצו ביניים. במסגרת העתירה לבית המשפט קמא התבקשו 4 סעדים מרכזיים: (1) להורות למשרד להגנת הסביבה לתקן את היתר הפליטה, כך שניטור ודיגום המזהמים שייפלטו מהאסדה לא יבוצע על ידי נובל אנרג'י, המצויה במצב של ניגוד עניינים, ואף לא על ידי גורם שעמו נובל אנרג'י תבחר להתקשר, אלא על ידי המשרד להגנת הסביבה, בעצמו או באמצעות גורם אובייקטיבי שייבחר על ידו; (2) להורות למשרד להגנת הסביבה לתקן את היתר הפליטה כך שכל הוראות הניטור, התחזוקה, הניהול הסביבתי, איכות הסביבה וה-LDAR (איתור וטיפול בדליפות), לרבות קביעת ערכי הפליטה המותרים והפיקוח עליהם, ייקבעו בהיתר הפליטה גופו ולא בתוכניות או הוראות חיצוניות להיתר; (3) להורות למשרד להגנת הסביבה לתקן את היתר הפליטה כך שיבוצע ניטור רציף, ישיר ופיזי של חומרים מסוכנים בכלל, ובנזן בפרט, בכל מקורות הפליטה המוקדיים על גבי האסדה ובמקומות נוספים; (4) להורות למשרד להגנת הסביבה לתקן את היתר הפליטה כך שפליטת מזהמים בעת תקלות תובא בחשבון בגדר ערכי הפליטה המותרים שנקבעו בהיתר הפליטה, וכי ההחרגות הקבועות בסעיף 8 להיתר הפליטה המתירות המשך ייצור גם בעת תקלה תבוטלנה. בית המשפט קמא דחה בפסק דינו מיום 15.3.2020 את העתירה המינהלית על כל ראשיה. תחילה עמד בית המשפט קמא על פוטנציאל הסיכון הנשקף מפעילות אסדת לוויתן. נפסק כי טענת המדינה לפיה פוטנציאל הזיהום של אסדת לוויתן נמוך לא נסתרה על ידי המערערות. בהקשר זה ציין בית המשפט קמא כי עמדת המדינה מבוססת על חוות דעת של מומחים, וכי נגד עמדה זו לא הוצגו ראיות ממשיות מטעם המערערות. בית המשפט קמא הכיר בכך שעסקינן באחד ממאה מקורות הזיהום המשמעותיים בישראל, אולם סבר כי מיקומה של האסדה רחוק מקו החוף, כמו גם התקנת אמצעי טיפול מתקדמים בגזים הנפלטים ממנה, מקטינים במידה ניכרת את פוטנציאל הזיהום שלה. עוד עמד בית המשפט קמא על כך שהפסקת פעולת האסדה בעת תקלה משלימה אמצעי זהירות אלה. בהמשך לכך בחן בית המשפט קמא את טענת המערערות בדבר ניגוד עניינים. בית המשפט קמא הכיר בכך שלנובל אנרג'י יש עניין רב בתוצאות פעולות הניטור והדיגום, כמו גם עיתוי העברתם של הנתונים למשרד להגנת הסביבה. יחד עם זאת, נפסק כי הטלת תפקיד ניטור ודיגום על המזהם נהוגה בישראל ובעולם, וכי היתר הפליטה נושא העתירה אינו מצדיק חריגה ממדיניות זו. כן נפסק כי אף שבידי נובל אנרג'י נותרת השפעה על פעולות הניטור והדיגום בדרך של בחירת אנשי המקצוע והמעבדות שיבצעו פעולות אלה וקביעת תנאי העסקתם, הרי שמידת השפעתה עליהן מוגבלת נוכח מחויבותם של גורמים אלה למערכת הכללים המדינתית שמכוחה קיבלו את הסמכתם. נוכח כל האמור, קבע בית המשפט קמא כי החלטתו של המשרד להגנת הסביבה נמצאת בליבת שיקול הדעת המקצועי שלו, ואינה חורגת ממתחם הסבירות באופן המצדיק התערבות שיפוטית. בית המשפט קמא דחה גם את הטענה בדבר הכללת תנאים במסמכים חיצוניים להיתר הפליטה שאינם חייבים בפרסום. נפסק, כי יש לקבל את טענת המדינה לפיה התוכניות האמורות הן בבחינת "יישום טכני" של הוראות ההיתר, וכי לא צפויות להיכלל בהן הוראות מהותיות מהסוג הנדרש בסעיף 22 לחוק אוויר נקי. עוד נפסק כי נובל אנרג'י טרם הגישה לאישור המשרד להגנת הסביבה תוכניות חיצוניות, ועל כן מוקדם לקבוע אם נכללים בהן נושאים בעלי תוכן מהותי המחייבים את שיתוף הציבור וקבלת הערותיו. בהתחשב בכל אלה, סבר בית המשפט קמא כי לא נמצא חוסר סבירות בהחלטת המשרד שלא לפרסם כחלק מפרסום היתר הפליטה את המסמכים החיצוניים. כאמור, בבית המשפט קמא טענו המערערות טענות נוספות – האחת, טענה בדבר חובת ניטור רציף של מזהמים על האסדה עצמה, והשנייה, הטענה כנגד העדר הגבלה על כמות פליטות המזהמים בעת תקלה. בית המשפט קמא דחה טענות אלה מן הנימוק כי יש לקבל את עמדת המשרד להגנת הסביבה ביחס לאמצעי הניטור והדיגום שנבחרו על ידו, בהתבסס על חוות דעת מומחים, ומשלא נמצא כי תנאי ההיתר בנושא זה לוקים בחוסר סבירות קיצונית. ביחס לטענה נגד העדר הגבלה על כמות הפליטה בעת תקלה הוסיף בית המשפט קמא כי בעתיד צפוי להצטבר ניסיון רב בנוגע למידת הזיהום שייפלט מאסדת לוויתן ותקלות שיתרחשו בעת הפעלתה, וכי חזקה על המשרד להגנת הסביבה כי הוא יבחן מחדש, ככל שהדבר יידרש, את ההוראות הנוגעות ליחידות הייצור שעתידות לקום על האסדה על בסיס הנתונים שייאספו כאמור. לאור כל האמור דחה בית המשפט קמא את העתירה על כל ראשיה. בשל חשיבותם של הנושאים שהועלו בעתירה לא עשה בית המשפט קמא צו להוצאות. טיעוני המערערות הערעור שלפנינו נסוב רק על שניים מארבעת הסעדים שנתבקשו בעתירה ונדחו בפסק הדין. טענתן המרכזית של המערערות היא כי היתר הפליטה פגום, משום שהוא מפקיד בידיה של נובל אנרג'י את ביצוע ניטור ודיגום המזהמים, חרף האינטרס הברור שלה בתוצאות של פעולות אלה. זאת, תחת קביעת הוראות לפיהן המדינה, בעצמה או באמצעות גורם שייבחר על ידה, תנטר ותדגום את פליטת המזהמים מהאסדה תוך הטלת העלויות על נובל אנרג'י (להלן: הטענה בדבר ניגוד עניינים). בעניין זה מדגישות המערערות כי אין הן טוענות שיש לאסור על נובל אנרג'י לבצע דיגום או ניטור, אלא שבנסיבות העניין, ובכלל זה היקף פעילות אסדת לוויתן, היקף האינטרס הכלכלי של נובל אנרג'י, וההיסטוריה שלה במסירת מידע לא אמין, הרי שנוצר ניגוד אינטרסים משמעותי שיש בו כדי לחייב את המדינה לפעול באחת משתי חלופות: האחת – לקבוע, שהניטור והדיגום יבוצעו באמצעות חברה שהמדינה תבחר ושתפעל לפי הנחיות המדינה (להלן: חלופת הביצוע באמצעות חברה בפיקוח המדינה); השנייה – לקבוע, כי ניטור ודיגום פליטת מזהמים יבוצעו על ידי המדינה (להלן: חלופת הביצוע על ידי המדינה). המערערות מדגישות בסיכומיהן כי למדינה מסורה הסמכות לקבוע תנאים בדבר זהות החברה שתבצע את הניטור והדיגום, וכי שאלת השימוש בסמכות האמורה היא שאלה של סבירות. לשיטתן, בנסיבות העניין ההחלטה המינהלית לפיה נובל אנרג'י, ולא המדינה, תקבע את זהות הגורם שיבצע את הניטור והדיגום בלתי סבירה באופן קיצוני. ביחס לחלופה הראשונה לעיל, המערערות מדגישות כי סעיף 15(א) לחוק אוויר נקי אינו מהווה הסדר שלילי ואינו שולל את סמכותה של המדינה לקבוע כי יבוצע ניטור ודיגום על ידי המדינה או על ידי גורם שייבחר על ידה. טענתן השנייה של המערערות היא כי היתר הפליטה אינו קובע את מלוא ההוראות והתנאים החייבים להיקבע בו על פי חוק אוויר נקי, וכי ההיתר משאיר הוראות רבות לתוכניות חיצוניות להיתר, שאינן עוברות את ההליך שנקבע בדין למתן היתר הפליטה, ותוך עקיפה של הליך שיתוף הציבור, המחויב לפי חוק אוויר נקי (להלן: הטענה בדבר חלקיות ההיתר). טיעוני המדינה לטענת המדינה דין הערעור להידחות, על שני ראשיו, בהעדר עילה להתערבות בפסק דינו של בית משפט קמא. בכל הנוגע לטענה בדבר ניגוד עניינים תשובתה המרכזית של המדינה היא כי בהעדר הסמכה מפורשת בחקיקה ראשית, המדינה אינה מוסמכת להתערב ביחסים החוזיים שבין נובל אנרג'י לבין ספקי השירות שלה, אלא בהיבטים הקשורים לקביעת הסטנדרטים המקצועיים. כך, למשל, לשיטת המדינה הממונה רשאי לדרוש, ואף דרש בפועל, כי הדיגום יבוצע על ידי מעבדה מוסמכת, אולם אין זה בסמכותו לדרוש כי נובל אנרג'י תתקשר עם מעבדה מוסמכת מסוימת. באשר לחלופת הביצוע על ידי המדינה שהוצעה על ידי המערערות, סבורה המדינה כי זו מציפה שאלות משפטיות ומעשיות מורכבות, ובהן חובת עריכת מכרז לצורך כפיית התקשרות שכזו בין חברת נובל אנרג'י לבין חברה פלונית מוגדרת לצורכי ניטור ודיגום. עוד טוענת המדינה כי משטר רגולטורי לפיו על הגורם המזהם חלה החובה לבצע ניטור ודיגום עצמי הוא משטר רגולטורי מקצועי המקובל בכל קשת הרגולציה הסביבתית בישראל ובעולם. לשיטתה, ההשפעה הסביבתית הצפויה של אסדת לוויתן לא עומדת ביחס ישר לגודלו מבחינה פיזית או כלכלית, וכי התנאים שנקבעו על ידי הממונה הם בהלימה להשפעות הסביבתיות הצפויות ולמכלול התנאים הרלוונטיים לאסדת לוויתן. המדינה סבורה כי בבסיס תפיסת הניטור והדיגום העצמי של בעלי מתקנים טעוני היתר עומד הרציונל להקצאת משאבים – הן במימון, הן בביצוע – לצורך הפנמת העלויות החיצוניות של הפעילות המזהמת על ידי המזהם. המדינה מדגישה כי מודל הניטור והדיגום העצמי מעוגן גם בדירקטיבת 2008 עליה מבוסס חוק אוויר נקי. לעניין זה, מדגישה המדינה כי היא דורשת מבעלי מקורות הפליטה לעמוד בסטנדרט מקצועי לדיגום הקבוע על ידי הרשות הלאומית להסמכת מעבדות; וכי חובתה של נובל אנרג'י לדווח למשרד להגנת הסביבה על ממצאי הניטור מעוגנת בתנאי ההיתר שלה. כמו כן צוין כי במסגרת תנאי היתר הפליטה נדרשה נובל אנרג'י לבצע פעולות מקדימות טרם "תקופת ההרצה" וטרם ההפעלה המסחרית של אסדת לוויתן. לשיטת המדינה מארג צפוף זה של מגבלות ותנאי הפעלה מקטין עד מאוד את החשש מפני הטייה של נתוני פעולות הניטור והדיגום כתוצאה מניגוד עניינים. בנוסף, טוענת המדינה כי ניטור ודיגום הם אמצעי בקרה משלימים בלבד, וכי התנאים המשמעותיים ביותר בהיתר הפליטה הם אלה המחייבים שימוש בטכנולוגיה המיטבית הזמינה לשם הפחתה ומניעה של פליטת מזהמי אוויר. לשיטתה, הדרישה לניטור ולדיגום מהווה אך כלי בקרה נוסף במסגרת תפעול האסדה, כאשר תפיסתו הבסיסית של המחוקק היא שהאחריות להפעלת המתקן, להפחתת הפליטות והבקרה עליהן מוטלת על בעל היתר הפליטה. לצד זאת, מכירה המדינה כי היא נדרשת לקיים פיקוח על פעילות המתקנים, ובכלל זה בקרה על הניטור, הדיגום והדיווח ביחס אליהם. אשר לטענה בדבר חלקיות ההיתר סבורה המדינה כי מדובר ביישום טכני-קונקרטי להוראות שנקבעו בהיתר – יישום שמטבעו נכון יותר לערוך באופן שוטף ועדכני, לאחר תחילת פעילות האסדה, וכי יש קושי מקצועי לקבוע את הוראותיו הספציפיות מראש. עוד נטען כי קיימות הנחיות מפורטות של המשרד להגנת הסביבה בנוגע לעריכתן של רוב התוכניות הללו; כי ההבחנה בין הוראות מהותיות להוראות טכניות היא הבחנה מקצועית המתבססת בין היתר על הדירקטיבה האירופאית והדין הישראלי. ממילא סבורה המדינה כי אין בסיס לטענת המערערות לפיה כל הוראות הדיגום והניטור חייבות להיקבע בהיתר. נוכח כל האמור, סבורה המדינה כי אין כל עילה להתערבות שיפוטית בהחלטת הממונה כמו גם בפסק דינו של בית משפט קמא. טיעוני נובל אנרג'י נובל אנרג'י טענה בסיכומיה כי ההסדר הקבוע בחוק אוויר נקי מטיל את מלאכת הניטור והדיגום על בעל מקור הפליטה. לשיטתה, הסדר זו עולה בקנה אחד עם עקרון "המזהם משלם" שבבסיס חוק אוויר נקי, והוא מהווה ביטוי לתפיסה רגולטורית מקובלת במדינות מפותחות בעולם, לפיה הגורמים המפוקחים שותפים להליך האסדרה. עוד נטען כי ניטור ודיגום עצמי הם חזון נפרץ בתחום הגנת הסביבה, וכי בישראל קיימים הסדרי חקיקה נוספים בתחום הגנת הסביבה שמיישמים מדיניות דומה. בנוסף, מצביעה נובל אנרג'י על כך שבהתאם להלכה הפסוקה הכלל בדבר ניגוד עניינים נסוג מפני חקיקה ראשית מפורשת השוללת את תחולתו בהקשר מסוים. בענייננו, סבורה נובל אנרג'י כי סעיף 15(א) לחוק אוויר נקי מטיל חובה מפורשת לפיה על בעל מקור הפליטה לדאוג לביצוע פעולות הניטור והדיגום הנדרשות, וכי החוק אינו מותיר לממונה שיקול דעת להפקיד את מלאכת הדיגום והניטור בידי גורם אחר. לחילופין, סבורה נובל אנרג'י כי אילו היה לממונה שיקול דעת המאפשר לו להטיל את חובת הניטור והדיגום על גורם אחר, הרי שלצורך כך על המערערות להראות כי עסקינן בנסיבות חריגות ויוצאות דופן המצדיקות סטייה מברירת המחדל הקבועה בחוק – דבר שלא נעשה. בהקשר זה מלינה נובל אנרג'י על כך שהמערערות לא תמכו טענותיהן בעניין הסכנה הבריאותית ובעניין איכות הדיגום והניטור בחוות דעת מקצועיות. טענה נוספת בפי נובל אנרג'י היא כי אופן ביצוע הניטור והדיגום מוסדר בפירוט ובדיוק בסדרת הנחיות וכללים המשקפים סטנדרטים בינלאומיים מקובלים. לשיטתה, הדרישות המחמירות הכלולות בהיתר הפליטה מצמצמות עד מאוד את הסיכון לפליטות חריגות מאסדת לוויתן עד כי "הסיכון הסביבתי והבריאותי הנשקף מפעילותה הוא אפסי" (סעיף 30 לסיכומי נובל אנרג'י). לבסוף, מדגישה נובל אנרג'י כי היא אינה מבצעת בעצמה את פעולות הניטור והדיגום. לטענתה, פעולות הדיגום נעשות על ידי דוגם מוסמך חיצוני, ואנליזות הדיגום מתבצעות באמצעות מעבדה מוסמכת. גם תחנות הניטור החופיות אותן מממנת נובל אנרג'י מופעלות בפועל על ידי חברות מורשות ומוסמכות, ובחלקן על ידי איגוד ערים שרון-כרמל, אשר גם המערערות לא חולקות על מומחיותו. במצב דברים זה סבורה נובל אנרג'י כי מוסר כל חשש מפני אפשרות של ניגוד עניינים. אשר לטענה בדבר חלקיות ההיתר תומכת נובל אנרג'י בקביעותיו של בית המשפט קמא. היא סבורה כי החלטת הממונה לקבוע דרך הגשת תוכניות ליישום טכני של הוראות ההיתר היא החלטה המצויה בליבת שיקול דעתו המקצועי של הממונה, ואין בה כל דופי. נובל מדגישה בסיכומיה כי תוכניות אלה מהוות חלק בלתי נפרד מהיתר פליטה עצמו, וסבורה כי חששן של המערערות שמא התוכניות החיצוניות יעקרו את הליך שיתוף הציבור הוא חשש שווא – הואיל ועסקינן בהיבטים מעשיים וטכניים וכי "אין בהן בדל מידע בעל חשיבות ציבורית מעבר למידע שכלול בטיוטת ההיתר כפי שפורסמה" (סעיף 47 לסיכומי נובל אנרג'י). עוד נטען כי החוק אינו מחייב את שיתוף הציבור באופן מוחלט ומלא בנוגע לכל תג ותג בהיתר הפליטה; וכי חלק מהתוכניות החיצוניות כפופות להוראות ולהנחיות המעוגנות בתנאי ההיתר או בנהלי המשרד להגנת הסביבה, שהן הוראות פומביות הזמינות לעיון הציבור. לבסוף יצוין כי בדיון שהתקיים לפנינו ביום 5.4.2021 הבהירה נובל אנרג'י (במידה מסוימת, בניגוד לאמור בטיעוניה בכתב) כי לשיטתה למשרד להגנת הסביבה יש, מבחינה פורמאלית, סמכות לפקח על זהות הגורם המבצע את פעולות הדיגום והניטור, ולתת לבעל היתר הפליטה הנחיות לגביה. יחד עם זאת, טענה כי מאחר שאין הדבר נהוג ביחס למקורות פליטה אחרים, אין הצדקה לעשות כן בעניינה בלבד. עוד הבהירה כי בכוונתה לעדכן את הממונה, אם וכאשר יחול שינוי בזהות הגורם המבצע עבורה את פעולות הדיגום והניטור, וכי ככל שתקבל הנחיות בעקבות הודעה כאמור, תכבד אותן. דיון והכרעה הטענה בדבר ניגוד העניינים כמובהר, השאלה המרכזית המתעוררת במסגרת העתירה שלפנינו נוגעת לזהות הגורם המופקד על ביצוע פעולות הדיגום והניטור הנדרשות על פי היתר הפליטה שהוצא ביחס לאסדת לוויתן. בהקשר זה התגלעו בין הצדדים שתי מחלוקות מרכזיות: המחלוקת הראשונה, המקדמית, היא בשאלת הסמכות. אין חולק כי המדינה רשאית הייתה, כפי שעשתה בהיתר הפליטה, להורות לנובל אנרג'י לבצע, בעצמה או באמצעות אחר מטעמה, את פעולות הדיגום והניטור הנדרשות על פי קביעת הגורמים המקצועיים. השאלה היא האם עומדת למדינה הסמכות להורות כי פעולות אלה יבוצעו על ידי גורם אחר – המדינה או צד שלישי שיקבע על ידה – במימונה של נובל אנרג'י. במילים אחרות, האם מוסמכת המדינה לנקוט בחלופות הפיקוח המבוקשות על ידי המערערות? המחלוקת השנייה, המהותית, היא בסוגיית הסבירות. עניינה בשאלה האם עמדת הממונה בנסיבות העניין, לפיה יש להותיר את קביעת זהות הגורם המופקד על ביצוע פעולות הדיגום והניטור לשיקול דעתה של נובל אנרג'י, היא עמדה סבירה בהינתן החשש לניגוד עניינים עליו מצביעות המערערות. במילים אחרות, האם יש להתערב בהסדרי הפיקוח שנקבעו בפועל בשל חשש לניגוד עניינים? נבחן שאלות אלה כסדרן. האם מוסמכת המדינה לנקוט בחלופות הפיקוח המבוקשות? המצב שלפנינו איננו שגרתי. המערערות סבורות כי למדינה נתונה הסמכות לתת הוראות בעניין זהות הגורם המופקד על ביצוע הניטור והדיגום, וזאת בהסתמך על שני נתיבי חקיקה חלופיים – סעיף 15(א) לחוק אוויר נקי מזה וסעיף 22(ב)(3) ו-(ג)(7)(ד) לחוק מזה. נובל אנרג'י (למצער, לפי טיעוניה בדיון שהתקיים לפנינו) מוכנה להכיר בקיומה של סמכות המדינה לתת הוראות בעניין זהות הגורם המבצע את הניטור והדיגום, ומתמקדת בטיעונה בשאלת סבירות אי מתן הוראות כאמור בנסיבות המקרה דנן. לעומת זאת, דווקא המדינה חולקת על עצם קיומה של סמכות לתת לבעל רישיון פליטה הוראות כאמור, וסבורה כי כל שבסמכותה הוא להורות על ביצוע ניטור ודיגום עצמי. נבחן עניין משפטי זה, בהתאם להוראות חוק אוויר נקי. כותרת השוליים של סעיף 15 לחוק אוויר נקי היא "ניטור ודיגום". סעיף 15(א), שהוא הרלוונטי לענייננו, קובע כדלהלן: בעל היתר פליטה, בעל מקור פליטה המנוי בתוספת הרביעית או בעל מקור פליטה החייב ברישוי לפי חוק רישוי עסקים יבצע, בהתאם לתנאים שנקבעו בהיתר הפליטה, בהוראות לפי סעיף 41 או בתנאי רישיון העסק או ההיתר הזמני לפי חוק רישוי עסקים, לפי העניין, ניטור פליטה ודיגום לשם מדידה של פליטת מזהמים ממקור הפליטה, וכן ניטור אוויר כאמור בסעיף 7(ד); נתוני הניטור או הדיגום יימסרו לממונה וכן לאיגוד ערים או ליחידה סביבתית כאמור בסעיף 18(ד), והכל בדרך ובמועדים שהממונה יורה עליהם. ואילו סעיף 22 לחוק אוויר נקי שכותרתו "היתר פליטה ותנאיו" קובע בסעיפים הרלוונטיים: 22. (א) הממונה רשאי להתנות היתר פליטה בתנאים, לרבות בתנאים שיש לקיימם לפני מתן ההיתר, והכל כדי להבטיח את קיומן של מטרות חוק זה. (ב) בלי לגרוע מכלליות האמור בסעיף קטן (א), הממונה יקבע בהיתר פליטה הוראות בעניינים אלה: ... (3) חובות ניטור פליטה, דיגום ודיווח, לרבות הדרכים והמועדים לביצועם, ודרכים לאיסוף, לעיבוד, לתיעוד ולהערכה של הנתונים; ... (ג) בלי לגרוע מכלליות האמור בסעיף קטן (א) וככל שהדבר נדרש כתוצאה מהפעילות המתבצעת במקור הפליטה, יקבע הממונה בהיתר הפליטה, הוראות בעניינים אלה: ... (7) חובות דיגום וניטור האוויר בסביבה, ודיווח, לרבות הדרכים והמועדים לביצועם, ודרכים לאיסוף, לעיבוד, לתיעוד ולהערכה של הנתונים; ... (ד) תנאי היתר הפליטה ייקבעו על פי הטכניקה המיטבית הזמינה, בשים לב למאפיינים הטכניים של מקור הפליטה, מיקומו הגאוגרפי והתנאים הסביבתיים המקומיים; ואולם הממונה רשאי לקבוע תנאים נוספים, לרבות תנאים מחמירים על הטכניקה המיטבית הזמינה, במטרה למנוע ולצמצם חריגה מתמשכת או חוזרת ונשנית מערכי סביבה או מערכי ייחוס. עינינו הרואות כי סעיף 22(א) לחוק מסמיך את הממונה לקבוע את תנאיו של היתר הפליטה, וסעיף 22(ב) לחוק קובע עניינים שונים שהממונה נדרש לקבוע בהיתר הפליטה הוראות לגביהם. אחד מאותם עניינים מנדטוריים הוא "חובות ניטור פליטה, דיגום ודיווח, לרבות הדברים והמועדים לביצועם", כאמור בסעיף 22(ב)(3) לחוק. זאת ועוד, "ככל שהדבר נדרש כתוצאה מהפעילות המתבצעת במקור הפליטה" נדרש הממונה לקבוע גם הוראות לעניין "חובות דיגום וניטור האוויר בסביבה", כאמור בסעיף 22(ג)(7) לחוק. סעיף 22(ד) קובע את הכלל – "טכניקה מיטבית זמינה", אך גם את החריג לו – "רשאי לקבוע תנאים נוספים, לרבות תנאים מחמירים על הטכניקה המיטבית הזמינה". טענתה המרכזית של המדינה היא כי יש לפרש את סעיף 15(א) לחוק כהסדר שלילי, המצמצם את סמכותו של הממונה לקבוע הוראות בעניין דיגום וניטור, ומחייבו לקבוע כי ככל שהן נדרשות, עליהן להיות מבוצעות על ידי בעל היתר הפליטה או אדם מטעמו, ולא על ידי הממונה או צד שלישי שיבחר על ידו. אין בידי לקבל טענה זו. גם אם אצא מנקודת הנחה לפיה הטקסט החקיקתי סובל את הפרשנות אותה מציעה המדינה, הרי שאת הוראות האסדרה השונות שבחוק אוויר נקי יש לפרש באופן המקנה סמכות רחבה לבעלי התפקידים המופקדים על ביצועו. זאת, בדומה לגישה הפרשנית המרחיבה שקבע בית משפט זה בבג"ץ 4491/13 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' ממשלת ישראל, פ"ד סז(1) 177, 220-219 (2014) (להלן: עניין המרכז האקדמי). באותה פרשה נדונה פרשנות חוק הנפט על רקע החלטת ממשלת ישראל בדבר אימוץ מסקנות ועדת צמח והיקף ייצוא הגז הטבעי מישראל, ונפסק שם כדלקמן: פרשנות חוק הנפט כפי שנקבעה בעניין בשל מאפייניו המיוחדים של משק האנרגיה, ובפרט משק הגז הטבעי; בשל כך שמדובר במשאב טבע מוגבל; נוכח הריכוזיות הרבה המאפיינת את תחום הפקת משאבי הטבע, במיוחד במשק הישראלי שהינו מוגבל בהיקפו; ועל רקע חולשתו היחסית של צרכן הקצה אל מול ספקי הגז הטבעי. בצדק ציין השופט מ' חשין בעניין Samedan, כי על רקע שיקולים אלה התגבשה ההכרה, גם במדינות רבות בעולם, "... כי יש להסדיר ולהכווין את משק הגז, וכי נטל הוא המוטל על השלטון המרכזי לעשות כן לטובת היחיד ולטובת המשק בכללו" (שם, בעמ' 319). דומני, כי כל אלה מצדיקים מתן פרשנות רחבה לסמכויותיהם של הגורמים השלטוניים האמונים על ביצוע החוק, על מנת שיוכלו לפעול לצורך אסדרת משק הגז באופן התורם לרווחת המדינה והמשק הישראלי, תוך שמירה על כללים של תחרות חופשית. ודוקו, ברור כי גישה פרשנית מרחיבה לבחינת היקף הסמכויות שהוקנו מכוח החוק, אין משמעה כי נתון בידי בעלי הסמכות שיקול דעת בלתי מוגבל. ובמילים אחרות, אפילו מוכנים אנו לצאת מנקודת מוצא פרשנית לפיה חוק הנפט אמור להעניק סמכויות רחבות לרשות המוסמכת, הרי אין בכך כדי ללמד כי ניתן לעשות שימוש שרירותי ולא סביר בסמכויות הרגולטוריות השונות. וראו גם: בג"ץ 5812/00 Samedan Mediterranean Sea נ' הממונה על ענייני הנפט במשרד התשתיות הלאומיות, פ"ד נה(4) 312 (2001). כמו בעניין המרכז האקדמי כך גם בענייננו – סבורני כי יש לפרש את סמכויות הממונה לקבוע את תנאי הניטור והדיגום בהיתר הפליטה באופן רחב, לרבות האפשרות כי זהות הגורם המנטר והדוגם תוכתב לבעל היתר הפליטה על ידי הממונה. ודוק, סעיף 15(א) לחוק אוויר נקי אמנם קובע כי בעל היתר הפליטה "יבצע" את הניטור והדיגום, אולם בסמוך לאחר מכן מופיעה התיבה "בהתאם לתנאים שנקבעו בהיתר הפליטה, בהוראות לפי סעיף 41 או בתנאי רישיון העסק או ההיתר הזמני לפי חוק רישוי עסקים, לפי העניין...". ללמדנו כי היתר הפליטה הוא מקור כל החובות ואופן ביצוען. לא זו אף זו, כשם שאין טענה כי מלשון "יבצע" שבסעיף 15(א) לחוק נלמד שעל בעל היתר הפליטה לבצע בעצמו את חובות הניטור והדגימה המוטלות עליו, כך גם אין ללמוד מלשון זו כי אין זה בסמכות הממונה להכתיב לו בהיתר הפליטה, או מכוחו, את זהות הגורם באמצעותו עליו לבצע את החובות הללו. המסקנה המתבקשת, היא כי נכון לפרש את סעיף 15(א) לחוק כמאפשר להטיל על בעל היתר הפליטה הן את החובה לביצוע פעולות הניטור והדיגום, והן את האופן בו יבוצעו פעולות אלה – ובכלל זה הסמכות להורות כי יבוצעו על ידי גורם מוכתב שייקבע על ידי הממונה. יתרה מכך, המחוקק לא הסתפק בסמכות שנקבעה בסעיף 15(א) לחוק אוויר נקי, אלא קבע באופן מנדטורי בסעיף 22(ב)(3) לחוק אוויר נקי כי בהיתר הפליטה יקבעו הוראות בעניין "חובות ניטור פליטה, דיגום ודיווח, לרבות הדרכים והמועדים לביצועם, ודרכים לאיסוף, לעיבוד, לתיעוד ולהערכה של נתונים", ובסעיף 22(ג)(7) הוסיף כי "ככל שהדבר נדרש כתוצאה מהפעילות המתבצעת במקור הפליטה" יקבע הממונה בהיתר הפליטה גם "חובות דיגום וניטור האוויר בסביבה, ודיווח, לרבות הדרכים והמועדים לביצועם, ודרכים לאיסוף, לעיבוד, לתיעוד ולהערכה של הנתונים". את ההוראות הללו יש לקרוא כמכלול, ולא כשני הסדרים נפרדים, שהראשון נועד לצמצם את השני. משמעות הדברים היא שאת לשון "יבצע" שבסעיף 15(א) יש לפרש לאור לשון "לרבות הדרכים והמועדים לביצועם" הקבועה בסעיף 22 לחוק. אמור מעתה: ההסדרים שבסעיפים 22 ו-15 לחוק אוויר נקי הם הסדרים המשלימים זה את זה: סעיף 22 קובע את סמכות הממונה, ולעיתים גם את חובתו, לקבוע הסדרים בעניין ניטור ודיגום בהיתר הפליטה, וזאת כפי שימצא לנכון; סעיף 15(א) מורה כי על בעל היתר הפליטה לפעול בענייני הניטור והדיגום לפי ההנחיות שניתנו לו על ידי הממונה בהיתר הפליטה. לא בלשונו של האחד ולא בלשונו של האחר נמצא בסיס איתן דיו למסקנה כי המחוקק הניח כי הניטור והדיגום המבוצע מכוח ההוראות הללו הוא ניטור ודיגום עצמי בהכרח, וכי לממונה אין סמכות להורות לבעל היתר הפליטה הוראות שעניינן זהות הגורם באמצעותו יבוצע הניטור והדיגום. ויובהר, הכרה בכך שלממונה סמכות רחבה, מכוח חוק אוויר נקי, לקבוע בהיתר הפליטה הוראות שעניינן לא רק טיב פעולות הניטור והדיגום שיש לבצע, אלא גם האופן בו יש לבצען, ובכלל זה זהות הגורם שיבצען, אין משמעה כי על הממונה לעשות שימוש בסמכות זו במקרה דנן (או בכל מקרה אחר). אכן, קיומה של סמכות לחוד, והשימוש בסמכות לחוד. נעבור איפוא משאלת הסמכות, לאופן הפעלתה במקרה הנוכחי. האם יש להתערב בהסדרי הפיקוח בשל חשש לניגוד עניינים? כידוע, מקום שבו מסור לרשות מינהלית שיקול דעת, רשאית היא לבחור בין החלופות השונות הקיימות בנסיבות העניין, ובלבד שהחלופה שאותה בחרה מצויה במתחם הסבירות (בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817, 838-837 (2003)). מתחם הסבירות משתנה בהתאם לנסיבותיו של כל מקרה נתון, והוא נגזר, בין היתר, מטיב העניין העומד לדיון ומאפיוניה של הרשות המוסמכת (בג"ץ 2534/97 יהב נ' פרקליטות המדינה, פ"ד נא(3) 1, 28 (1997)). כאשר מדובר בשאלה מקצועית רגולטורית הכרוכה בשיקולים מקצועיים מובהקים ששקילתם מצריכה מומחיות מיוחדת – מתחם שיקול הדעת המוקנה לרשות הוא רחב ביותר (עע"ם 8284/08 תעשיות אבן וסיד בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקה 30 (13.9.2010)). התערבותו של בית המשפט מוגבלת לאותן החלטות שחורגות ממתחם הסבירות, וככל שמתחם הסבירות רחב יותר, כך נכונותו של בית המשפט להתערב במעשה או ההחלטה המינהלית מצומצמת יותר (בג"ץ 6274/11 דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 11 (26.11.2012); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב 764-763 (2010)). המערערות טוענות כי מתכונתם הנוכחית של הסדרי הפיקוח שנקבעו בהיתר הפליטה נגועה בניגוד אינטרסים מובנה, שכן לנובל אנרג'י אינטרס כלכלי מובהק וכבד משקל בפעילות רציפה של האסדה, ולפיכך לא ניתן להפקיד בידיה את האחריות הבלעדית על ביצוען של פעולות הניטור והדיגום, שנועדו לפקח על פעולותיה. להמחשת טענתן מציינות המערערות כי דיווח אודות חריגה מערכי הזיהום המותרים עלולה להביא להפסקת פעילות האסדה – הפסקה הטומנת בחובה הפסדי עתק לנובל אנרג'י, ועלולה אף להביא להשתת עיצומים כספים וסנקציות פליליות עליה. אינטרסים מובהקים אלו, לצד היסטוריה בעייתית מצד נובל אנרג'י, יוצרים לשיטת המערערות ניגוד עניינים חריף הצובע את מתכונתו הנוכחית של היתר הפליטה בחוסר סבירות קיצוני. המערערות מדגישות כי הכלל בדבר ניגוד עניינים לא מיושם רק במקרים שבהם הוכחה שחיתות, אלא במקרים בהם יש פוטנציאל להתנגשות אינטרסים, וכי מטרתו של הכלל בדבר ניגוד עניינים היא מניעת הרע בטרם יארע. בהקשר זה מלינות המערערות על קביעת בית משפט קמא לפיה מידת ההשפעה של נובל אנרג'י על בחירת אנשי המקצוע והמעבדות שיבצעו את פעולות הניטור מוגבלת נוכח מחויבותם לערכת כללים שמכוחה קיבלו את הסמכתם. לטענת המערערות בית המשפט קמא התעלם מתלותם של אנשי המקצוע בנובל אנרג'י כל עוד היא המשלמת להם במישרין את שכרם, כמו גם ליכולתה של נובל אנרג'י להחליף את אנשי המקצוע החיצוניים בכל עת בגורמים חיצוניים אחרים או לבצע את הניטור והדיגום בעצמה. בנוסף, עומדות המערערות על כך שאסדת לוויתן מצויה בלב ים ולכן לא ניתן לבצע ביקורות פתע באסדה. מכל מקום, מדגישות המערערות, ביקורות ספורדיות אינן תחליף לניטור קבוע על ידי גורם שאינו תלוי בבעל העניין. טענות המערערות אינן חסרות טעם. אכן מצב דברים בו לא מתקיימת הפרדה בין מפוקח למפקח עלול לעורר קושי, ובהקשרים מסוימים אף נפסק כי אין להתירו (השוו בג"ץ 3336/04 התנועה להגינות שלטונית נ' מועצת הרבנות הראשית לישראל (9.5.2017)). אלא שלאחר ששמעתי באריכות את טיעוני הצדדים, ושקלתי אותם בכובד ראש, הגעתי למסקנה כי ההסדר החל בעניין ביצוע הניטור והדיגום בקשר לאסדת לוויתן, בהתאם ובכפוף להבהרות שניתנו במהלך הדיון, אינו מצדיק את התערבותנו. למסקנה זו הגעתי על בסיס שלושה אדנים מרכזיים: ראשית, על פי החומר שהונח לפנינו, ניטור ודיגום עצמי הוא מנגנון מקובל בעת הנוכחית בתחום איכות הסביבה, בעולם ובארץ; שנית, לא הוצגה לפנינו תשתית עובדתית המצדיקה את המסקנה כי עניינה של אסדת לוויתן מחייב סטייה מהמנגנון המקובל; שלישית, האופן בו יושמו ההוראות לעניין ניטור ודיגום על ידי נובל אנרג'י, וההתחייבויות שניתנו על ידה במהלך הדיון בתיק בעניין האופן בו תמלא הוראות אלה בעתיד, מפחיתות במידה ניכרת את החשש לניגוד עניינים. אפרט בקצרה בכל אחד מהעניינים הללו. ניטור ודיגום עצמי הוא מנגנון מקובל בארץ ובעולם – מנגנון מקיף המסדיר חובה של דיווח עצמי בתחום איכות הסביבה הונהג לראשונה בארה"ב בשנות ה-70 של המאה הקודמת. המשמעות המקובלת של מונח זה היא דרישה חוקית אשר מחייבת מפעל לבצע ניטור עצמי, דיווח עצמי ושמירת מסמכים (דורית טליתמן ואלון טל "דיווח עצמי – המפתח לשיפור באכיפה סביבתית בישראל" סביבה ומדיניות – קובץ מחקרים 79, 82-81 (2002)). המדינה טענה כי כיום משטר רגולטורי לפיו על הגורם המזהם חלה החובה לבצע ניטור ודיגום עצמי, ולדווח עליו לרגולטור, הוא משטר רגולטורי מקצועי המקובל בכל קשת הרגולציה הסביבתית בישראל ובעולם. המערערות הרבו מלל בעתירתן על ניגוד העניינים הנטען, אולם לא הביאו אף לא דוגמא אחת של מפעל או מדינה בעולם שבה חובות הדיגום והניטור מבוצעים באופן שוטף על ידי גורם חיצוני שנבחר על ידי המדינה או על ידי המדינה עצמה. לעומת זאת, המדינה ציינה בסיכומיה כי לא ידוע לה על מדינה בה מתקיים מודל הפיקוח הנדרש לשיטת המערערות (ראו סעיף 50 לסיכומי המדינה). במצב דברים זה, אין לנו אלא להניח, כטענת המדינה, שניטור ודיגום עצמי הוא מנגנון מקובל ונהוג בעת הזו הן בארץ והן בעולם. לא הונחה תשתית המלמדת כי אסדת לוויתן מהווה מקרה חריג – המדינה הבהירה כי ההשפעה הסביבתית הצפויה של אסדת לוויתן לא עומדת ביחס ישר לגודלו מבחינה פיזית או כלכלית, וכי התנאים שנקבעו על ידי הממונה הם בהלימה להשפעות הסביבתיות הצפויות ולמכלול התנאים והנסיבות הרלוונטיים לאסדה. נובל אנרג'י הצביעה על כך שלמיטב ידיעתה אין גורם אחר במדינת ישראל שחויב בביצוע ניטור ודיגום על ידי המדינה או גורם הנבחר על ידה, ובכללם גורמים שהסיכון לזיהום סביבתי הטמון בפעילותם אף עולה על זה שמיוחס לאסדת לוויתן. המערערות לא הניחו תשתית ראייתית המאפשרת לסתור טענות אלה, אלא הסתפקו בטענות כלליות הנוגעות בעיקרן להיקף הפעילות של אסדת לוויתן, ולמוניטין השלילי שיש לטענתן לנובל אנרג'י בקשר למסירת דיווח על תקלות. באלה אין די על מנת להצדיק מסקנה חריגה, שספק אם יש לה תקדים במציאות הישראלית. ויודגש, כפי שהובהר לעיל, אני סבור כי למדינה יש סמכות להורות כי פעולות הניטור והדיגום יבוצעו על ידי גורם שיוכתב על ידה. ככל שיצטברו בידי הממונה נתונים המעידים כי לא ניתן לתת אמון בניטור, בדיגום ובדיווח המבוצעים על ידי בעל היתר פליטה זה או אחר (ובכלל זה נובל אנרג'י), יידרש הממונה לשקול את מכלול החלופות הפתוחות לפניו, ובכלל זאת האפשרות לתת הוראות לעניין זהות הגורם המבצע את הניטור והדיגום מעתה ואילך. כן אין לשלול את האפשרות כי הממונה ישנה בעתיד את מדיניותו הכללית ביחס לניטור ודיגום עצמי. ואולם, בהעדר אינדיקציות מספיקות הנוגעות לנובל אנרג'י, וכל עוד המדיניות הכללית היא כפי שהצהיר הממונה, לא ראיתי הצדקה להתערב בהחלטת הממונה כי יש לנהוג ביחס לאסדת לוויתן בצורה דומה לזו המקובלת ביחס למקורות פליטה אחרים, שרמת הסיכון מהם אינה פחותה. יישום ההנחיות על ידי נובל אנרג'י מפחית חשש לניגוד עניינים – המערערות מעלות חשש לניגוד עניינים בקשר לשתי פעילויות: ניטור זיהום האוויר בתחנות ניטור סביבתיות על קו החוף; והדיגום שמבוצע בארובות המצויות על האסדה. ואולם, ככל שמדובר בתחנות הניטור הסביבתיות, התקשרה נובל אנרג'י בהסכם עם איגוד ערים לאיכות סביבה שרון-כרמל להפעלת שלוש תחנות ניטור (ודוק, נובל אנרג'י מממנת אומנם הפעלה של חמש תחנות ניטור סביבתיות על קו החוף, שתיים על ידי חברה פרטית, ואולם תנאי היתר הפליטה חייבו אותה רק בשלוש תחנות ניטור). מאחר שמדובר בגוף ציבורי, שאף המערערות אינן חולקות על מהימנותו, הרי שבעניין פעילות זו, וכל עוד לא יחול שינוי בהתקשרות האמורה, לא מתעורר חשש ממשי לניגוד עניינים. הדברים מוקשים יותר ביחס לגורם המבצע את הדיגום בארובות האסדה. המדובר, לפי הנמסר לנו, במעבדה פרטית עמה התקשרה נובל אנרג'י, ועל כן נותר חשש מסוים לניגוד עניינים ביחס אליה. יחד עם זאת, נובל אנרג'י הבהירה כי המדובר במעבדה מורשית, שזהותה ידועה לממונה, וכי אם יורה על החלפתה תפעל על פי הנחייתו. זאת ועוד, נובל אנרג'י התחייבה כי תמסור לממונה הודעה על החלפת המעבדה, אם וכאשר תבקש לעשות כן ביוזמתה, וכי תפעל לפי הנחייתו גם במקרה זה. התחייבויות אלה אומנם אינן מבטלות את החשש לניגוד עניינים, אך הן, בצירוף היות המעבדה מחויבת לעמידה בסטנדרט מקצועי לדיגום הנקבע על ידי הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, מפחיתות את החשש כי נובל אנרג'י תנצל את כוחה על מנת להשפיע על ממצאי הדיגום. מצרף הטעמים הללו מוביל אותי למסקנה כי גם אם לא ניתן לשלול באופן מלא את החשש לניגוד עניינים בעניין חובות הניטור והדיגום, הרי שעוצמתו אינה כזו המצדיקה התערבותנו בהוראות היתר הפליטה. למותר לציין כי אין בהכרעה זו כדי לגרוע מחובת הפיקוח של הממונה על פעילות הגורם המנטר והדוגם כמו גם על הדיווחים שמעבירה נובל אנרג'י, ואין בה כדי לגרוע מסמכותו לבחון מעת לעת הן את מדיניותו העקרונית בעניין ניטור ודיגום מקורות פליטה, והן את האפשרות לחרוג ממנה במקרה זה או אחר, בהינתן המידע שיעמוד בפניו, כפי שיתעדכן מעת לעת. הטענה בדבר חלקיות ההיתר המערערות סבורות כי ההבחנה אותה יצר בית המשפט קמא בין תנאים "מהותיים" הנכללים בהיתר הפליטה לבין תנאים "טכניים" כביכול שאינם נכללים בו והושארו לתוכניות חיצוניות להיתר היא משוללת עיגון בחוק. המערערות מדגישות כי סעיף 22 לחוק אוויר נקי מורה אילו עניינים חובה לפרט בהיתר הפליטה, וכי הוראות החוק אינן מבחינות בין תנאים מהותיים לתנאים טכניים. זאת ועוד, המערערות סבורות כי לא ניתן להבחין בין תנאים טכניים לתנאים מהותיים הואיל והטכני מכתיב את המהות, וכי אי-הכללת הפרטים הטכניים בהיתר הפליטה מנוגד לתכלית חוק אוויר נקי. המדינה ונובל אנרג'י טוענות מנגד, כי התוכניות החיצוניות להיתר אינן מתאימות להיכלל בהיתר הפליטה שכן עסקינן ביישום טכני-קונקרטי להוראות שנקבעו בהיתר הפליטה – יישום שמטבעו נכון יותר לערוך באופן שוטף ועדכני לאחר תחילת פעילות האסדה, וכי יש קושי מקצועי לקבוע את ההוראות הספציפיות מראש. כמו כן, מדובר בתוכניות המצריכות עדכון מעת לעת. ממילא, מציינות המדינה ונובל אנרג'י, רוב התוכניות כפופות להנחיות מפורטות של המשרד להגנת הסביבה בנוגע לעריכתן. כך למשל, התוכנית השנתית לדיגום ארובות צריכה להיקבע בהתאם לנוהל בדיקת מזהמי אוויר בארובה של המשרד להגנת הסביבה, התוכנית לפעולות התחזוקה צריכה לקבל אישור מראש בכתב של רכז איכות אוויר במשרד להגנת הסביבה וכיוצא בזאת. אין חולק על חשיבות פרסומו של מידע סביבתי ומקומו ברגולציה הסביבתית. עמד על כך באחרונה בית משפט זה בעע"מ 430/20 המשרד להגנת הסביבה נ' קווים תחבורה ציבורית בע"מ, פסקה 16 לפסק דינו של השופט עוזי פוגלמן (16.3.2021): חובת הפרסום והנגשת המידע הסביבתי הם חלק משמעותי וחשוב ברגולציה הסביבתית. הבאת הנתונים הסביבתיים לידיעת הציבור (ובכללם הדו"ח השנתי), מאפשרת לו לקחת חלק אקטיבי באכיפת הדין ובקידום מטרות החקיקה [האסמכתאות הושמטו]. כך, המידע מאפשר לציבור ולארגונים הסביבתיים לקיים ביקורת ציבורית אפקטיבית – הן על הגורם המפוקח, הן על המפקח ועל פעולותיו. כמו כן, המידע יכול לשמש את הציבור בהפעלת לחץ על מזהמים ולתמרץ אותם לפעול באופן שעולה בקנה אחד עם ערכים סביבתיים – אף בהינתן עמידה בתנאי הרגולציה [האסמכתאות הושמטו]. זאת ועוד, פרסום המידע עשוי לשמש את הציבור במסגרת פעילות אכיפה אזרחית [האסמכתאות הושמטו]. עם זאת, לא כל עניין ניתן ונכון לפרט מראש בהיתר הפליטה: ישנן הנחיות אשר נדרש לצבור ידע על הפעילות הקשורה בהן בטרם ניתן לגבש אותן; ישנן הנחיות בנושאים ממוקדים וטכניים הניתנות לאנשי המקצוע לצורכי יישום; ישנם עניינים בהם יעיל יותר להורות לבעל מקור הפליטה להגיש תוכנית לאישור מאשר להכתיב לו תוכנית שכזו; ישנם עניינים שקיימים נהלים אחידים של הממונה לגביהם, ועל כן אין צורך לפרטם בהיתר הפליטה (השוו גם:Article 9(8) לדירקטיבת 2008), וכן הלאה. ההבחנה בין העניינים הללו, לבין הנושאים שנדרש כי יכללו בהיתר הפליטה היא עניין שמעורבים בו שיקולים מקצועיים ומשפטיים. בית המשפט קמא בחן באופן פרטני את טענות המערערות ביחס לאותם נושאים שלא נכללו בהיתר הפליטה, אלא בתוכניות חיצוניות, והגיע למסקנה כי המדובר בעניינים "טכניים" ולא "מהותיים", דהיינו כאלה שאין הכרח לכלול בהיתר הפליטה. לאחר שבחנתי את טענות המערערות בעניין זה, לא ראיתי מקום להתערב בקביעה זו. העניינים הפרטניים עליהם הצביעו המערערות נכנסים לאחת או יותר מהקטגוריות שנמנו לעיל. אין לומר כי אי פירוטם בהיתר הפליטה פוגע בתוקפו. כך למשל, המערערות הלינו על כך שהתוכנית השנתית לדיגום ארובות לא נכללת בהיתר הפליטה עצמו. ואולם, התוכנית צריכה להיקבע בהתאם לנוהל בדיקת מזהמי אוויר בארובה שהוציא המשרד להגנת הסביבה, ועל כן מהווה עניין שקיים לגביו נוהל אחיד של הממונה. סוגיה נוספת שהעלו המערערות היא סוגיית התחזוקה והיקף הפליטה המותר בזמן פעולות תחזוקה. זהו נושא סבוך יותר, אולם השתכנעתי כי לעת הזו הוא מהווה עניין אשר נדרש לצבור ידע נוסף ביחס אליו בטרם ניתן לגבשו. בדיון שנערך לפנינו עלה גם נושא איתור וטיפול בדליפות. נושא זה, מעצם טיבו, ודאי מצוי בבחינה מתמדת אצל הממונה, אולם דווקא מורכבותו ומשנה החשיבות שניתן לו מצדיקים, על פני הדברים, גמישות המושגת באמצעות תוכנית חיצונית מפורטת המאושרת על ידי הממונה מעת לעת. סוף דבר: אם תישמע דעתי, נבהיר כי לממונה יש סמכות על פי חוק אוויר נקי לתת הוראת לעניין אופן ביצוע הניטור והדיגום של מקור פליטה על חשבון בעל מקור הפליטה, ובכלל זה הוראות לעניין זהות הגורם באמצעותו יבוצעו פעולות אלה. כן נרשום לפנינו את הצהרתה של נובל אנרג'י כי כל שינוי שיהיה בכוונתה לבצע במערך הניטור והדיגום המופעל על ידה יובא לידיעת הממונה, וכי תפעל על פי ההנחיות שיינתנו לה בעניין זה על ידו. בכפוף לכך, ומהטעמים שפורטו לעיל, אציע כי לא נתערב בהיתר הפליטה שניתן לנובל אנרג'י ביחס לאסדת לוויתן. מכאן שלשיטתי דין הערעור להידחות. בנסיבות העניין, ובהינתן החשיבות הציבורית שבליבון השאלות שהועלו לדיון, אציע שלא לעשות צו להוצאות גם בערכאתנו. ש ו פ ט השופט ד' מינץ: מצטרף אני לתוצאה אליה הגיע חברי, השופט ע' גרוסקופף, ולמרבית קביעותיו, אך זאת בהסתייגות הנוגעת לשאלת סמכותה של המדינה להורות כי פעולות הדיגום והניטור הנדרשות יבוצעו על ידי גורם אחר ולא על ידי משיבה 2 (להלן: נובל אנרג'י). נקודת המוצא לדיון היא, כי בהתאם לתורת הפרשנות המקובלת, יש להידרש תחילה ללשון החוק והמשמעויות אותן היא יכולה לשאת. הלשון היא זו הקובעת את המסגרת אשר בתוכה תפעל התכלית החקיקתית. כפי שנאמר בעבר בהקשר זה: "כבילת הפרשן ללשון החוק מבטאת את אחד מיסודותיה של הסמכות השיפוטית וגבולותיה. תפקידו של השופט הינו לפרש את החוק ולא ליצור אותו" (בג"ץ 6247/04 גורודצקי נ' שר הפנים, פסקה 20 (23.3.2010)). הלשון היא זו היוצרת את גבולות פרשנות דבר החקיקה (ע"א 8511/18 פקיד שומה נתניה נ' דלק הונגריה בע"מ, פסקה 27 (26.1.2020); ע"א 8096/17 סקוק נ' איסחקוב, פסקה 14 לפסק דינה של השופטת י' וילנר (3.2.2019); רע"א 7451/19 עזבון המנוח גבריאל אסולין ז"ל נ' דרויש, פסקה 6 לפסק דיני (12.10.2020); בג"ץ 1775/19 מרינצ'בה נ' שר הפנים, פסקאות 3-2 לפסק דיני (29.8.2021); אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה, 97 (1993)). רק כאשר הלשון נושאת בקרבה מספר משמעויות אפשריות, יש לבחור את הפרשנות המשפטית העולה מלשון החוק אשר מממשת בצורה מיטבית את תכליתו (עע"מ 4955/07 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה רעננה נ' קרן תורה ועבודה, פ"ד סד(2) 353, 377-376 (2010); בע"מ 2255/19 פלוני נ' פלונית, פסקה 23 (23.2.2020)). תחילה אפוא יש לתור אחר פשוטם של דברים, ולבחון האם קיים קושי פרשני כלשהו בהוראת החוק הנדונה. לעמדתי, הוראות חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 (להלן: חוק אוויר נקי) הרלוונטיות לענייננו, הן ברורות ומפורשות. סעיף 15(א) קובע כי: "בעל היתר פליטה, בעל מקור פליטה המנוי בתוספת הרביעית או בעל מקור פליטה החייב ברישוי לפי חוק רישוי עסקים יבצע, בהתאם לתנאים שנקבעו בהיתר הפליטה [...] ניטור פליטה ודיגום לשם מדידה של פליטת מזהמים ממקור הפליטה, וכן ניטור אוויר כאמור בסעיף 7(ד); נתוני הניטור או הדיגום יימסרו לממונה וכן לאיגוד ערים או ליחידה סביבתית כאמור בסעיף 18(ד), והכל בדרך ובמועדים שהממונה יורה עליהם." [ההדגשות אינן במקור – ד.מ.] אינני סבור כי בענייננו ישנן מספר פרשנויות אפשריות מבחינה לשונית להוראה זו. הוראת החוק קובעת באופן חד-משמעי וברור כי "בעל היתר פליטה" הוא הגורם אשר עליו לבצע ניטור פליטה ודיגום. הוא ולא אחר. הוא ואין בלתו (בגפו או באמצעות גוף אחר מטעמו). הביטוי "יבצע" אינו משתמע לשני פנים, כאשר ברור כי בהתאם לתנאים שנקבעו בהיתר הפליטה, האחריות על ביצוע פעולות הניטור והדיגום מוטלת על בעל המתקן לבדו. על כן, אינני רואה כיצד בעובדה שביצוע הניטור והדיגום צריך להיעשות "בהתאם לתנאים שנקבעו בהיתר הפליטה" יש כדי ללמד כי בסמכות "הממונה" להכתיב בהיתר הפליטה את זהות הגורם באמצעותו יבוצעו הדיגום והניטור. אדרבה, מדובר בהסדר משלים, מסודר ומבורר. כאמור, האחריות על ביצוע הדיגום והניטור נתונה לבעל היתר הפליטה, אך אין משמעות הדבר כי בעל ההיתר פועל בחלל ריק. פשיטא כי אין משמעות לניטור ודיגום עצמי ללא התוויה ברורה ומפורשת מצד הממונה את אופני הדיווח הניטור וללא הסדרת הפיקוח והבקרה עליהם. הוראות ההיתר הן אלה שיוצקות תוכן ומשמעות לחובות הדיגום והניטור המוטלות על בעל מקור הפליטה. כך למשל, בעניינה של נובל אנרג'י, הוראות ההיתר מחייבות אותה להבטיח את תקינות ונגישות הארובות באופן שיאפשר ביצוע בדיקת מזהמי אוויר (סעיף 11 להיתר); להתקין מערכת בקרה המתעדת את הפניית הגזים הנפלטים מהמתקן אל ה"לפידים" שתפקידם לשרוף את אותם גזים (סעיף 12 להיתר); לבצע דיגום תקופתי בארובות על ידי מעבדות מוסמכות בהתאם לנוהל שנקבע, ולפעול לאיתור ותיקון תקלה במקרה של חריגה מערכי הפליטה (סעיף 13 להיתר); ועוד ועוד. מכאן החובה לבצע ניטור ודיגום "בהתאם לתנאים שנקבעו בהיתר הפליטה". לעומת זאת, מטרת סעיף 22 לחוק שחברי רואה בו כמקור להקניית סמכות למדינה לבצע את פעולות הניטור שלא באמצעות בעל מקור הפליטה, היא לקבוע את אופן ביצוע הניטור ותנאיו וזאת כדי להבטיח את המטרות שלשמן נחקק החוק. קריאה פשוטה של הסעיף מצביעה על כך. וכך קובע הסעיף (בחלקיו הרלוונטיים): (א) הממונה רשאי להתנות היתר פליטה בתנאים, לרבות בתנאים שיש לקיימם לפני מתן ההיתר, והכל כדי להבטיח את קיומן של מטרות חוק זה. (ב) בלי לגרוע מכלליות האמור בסעיף קטן (א), הממונה יקבע בהיתר פליטה הוראות בעניינים אלה: (1) ערכי הפליטה [...]; (2) מניעת חריגות מערכי פליטה [...]; (3) חובות ניטור פליטה, דיגום ודיווח, לרבות הדרכים והמועדים לביצועם, ודרכים לאיסוף, לעיבוד, לתיעוד ולהערכה של הנתונים; (4) חובות מסירת מידע לממונה. (ג) בלי לגרוע מכלליות האמור בסעיף קטן (א) וככל שהדבר נדרש כתוצאה מהפעילות המתבצעת במקור הפליטה, יקבע הממונה בהיתר הפליטה, הוראות בעניינים אלה: (1) מניעה וצמצום של פליטות מזהמים שלא דרך ארובה; (2) מניעה וצמצום של פליטות לא שגרתיות ותקלות, והטיפול בהן; (3) מגבלות בדבר שימוש בחומרים, לרבות סוגי דלק; (4) אמצעים כאמור בסעיף 8(ג)(2), שיינקטו במקרה של התרעה על זיהום אוויר חריג; (5) תנאים שיש לקיימם לפני תחילת הפעילות נושא היתר הפליטה ולאחר סיומה; (6) מגבלות לגבי התנעה וכיבוי של מיתקנים, דליפה מהם, עצירות רגעיות שלהם והפסקת פעילותם; (7) חובות דיגום וניטור האוויר בסביבה, ודיווח, לרבות הדרכים והמועדים לביצועם, ודרכים לאיסוף, לעיבוד, לתיעוד ולהערכה של הנתונים; (8) תחזוקה נאותה של מקור הפליטה או של כל חלק ממנו. (ד) תנאי היתר הפליטה ייקבעו על פי הטכניקה המיטבית הזמינה, בשים לב למאפיינים הטכניים של מקור הפליטה, מיקומו הגאוגרפי והתנאים הסביבתיים המקומיים; ואולם הממונה רשאי לקבוע תנאים נוספים, לרבות תנאים מחמירים על הטכניקה המיטבית הזמינה, במטרה למנוע ולצמצם חריגה מתמשכת או חוזרת ונשנית מערכי סביבה או מערכי ייחוס. (ה) [...]. (ו) [...]. (ז) [...]. [ההדגשות אינן במקור – ד.מ.] אין בסעיף ולו רמז קל שבקלים לכך שהמדינה יכולה ליטול על עצמה את עצם ביצוע הניטור. הסעיף בא כולו לפרט את ההוראות השונות שיקבעו בהיתר – חובות ניטור, דיגום ודיווח, לרבות הדרכים והמועדים לביצועים; דרכים לאיסוף, לעיבוד, לתיעוד ולהערכה של נתונים; ועוד. סעיף 15(א) מטיל אפוא את האחריות לביצוע על בעל ההיתר; ואילו סעיף 22 מפרט את סוגי התנאים שיכולים להיקבע על ידי הממונה בהיתר פליטה, לצורך מימוש חובות הדיווח והדיגום על ידי בעל ההיתר. על כן, מוקשה בעיניי קביעתו של חברי כי את לשון "יבוצע" שבסעיף 15(א) יש לפרש לאור לשון סעיף 22 הקובעת כי בהיתר יקבעו הוראות, בין היתר, בעניין "הדרכים והמועדים לביצועם" של חובות הניטור, הדיגום והדיווח, ומכאן להרחיב את סמכות הממונה לקבוע גם את זהות הגורם שיבצעם. מסכים אני כי את הוראות הסעיפים יש לקרוא כמכלול, כפי שסבור חברי, אך אין בהוראות סעיף 22 דבר וחצי דבר אשר מוציא מגדרי סעיף 15(א) את לשונו המפורשת המורה כי בעל המתקן "יבצע" את חובות הניטור והדיגום לבדו. יתר על כן, אף אם הייתה מתעוררת השאלה לגבי היחס בין שני הסעיפים, או לגבי המידה שבה משליך האחד על משנהו, שאלה שלדעתי כלל אינה מתעוררת במקרה זה, לכל היותר ניתן היה לראות בהוראת סעיף 15(א) הברורה משום "דין מיוחד" הגובר על "דין כללי" הקבוע בסעיף 22, כלל אשר עומד על מכונו גם כאשר מדובר בשתי נורמות שבאותו דבר חקיקה (אהרן ברק תורת הפרשנות הכללית 574 (1992)). ההוראה הכללית שבסעיף 22 על פיה בהיתר הפליטה יקבעו הוראות שונות לגבי אופן הניטור והדיווח ובכלל זה לרבות בעניין "הדרכים והמועדים לביצועם" איננה יכולה להשליך על הקביעה החד-משמעית והברורה שבסעיף 15(א) בדבר זהות הגורם האחראי על ביצוע הפעולות הדיגום הניטור בפועל. יתר על כן, הפרשנות הפשוטה לעיל אף עולה בקנה אחד עם החזקה לפיה תכלית החוק היא לשאוף להרמוניה חקיקתית, גם בתוך החוק עצמו (ע"א 1240/00 פקיד שומה תל-אביב 1 נ' סיוון, פ"ד נט(4) 588, 602 (2005); רע"א 2575/18 יעקבסון נ' לוין, פסקה 43 (25.3.2019)). לא למותר לציין כי אין בצורך עליו הצביע חברי, במתן פרשנות רחבה לסמכויותיהם של גורמים שלטוניים האמונים על ביצוע חוק (כפי שעמד על כך בית משפט זה בבג"ץ 4491/13 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' ממשלת ישראל, פ"ד סז(1) 177, 220-219 (2014)), כדי להביא למסקנה כי יש להתעלם מדבר חקיקה ברור וחד-משמעי המטיל אחריות באופן מפורש על גורם מסוים. זאת ועוד. הוראת סעיף 15(א) והשתלבותה במארג החוק בכללותו הן בעלות הגיון פנימי רב. האחריות על ביצוע הפעולות מוטלת על בעל המתקן, ואילו "הממונה" הוא הגורם שבעל המתקן מחויב למסור לידיו את הנתונים, לצורך ביצוע פעולות בקרה עליהם, עיבוד הנתונים ופרסומם (ראו גם: דורית קרת "כלי מדיניות מתחום המידע בחוק אוויר נקי" חוקים ז 155, 163 (2015) (להלן: כלי מדיניות מתחום המידע)). המדינה גם עמדה על הרציונל העומד בבסיס הוראה זו, על פיה מוטלת האחריות, הן בהיבט הביצוע והן בהיבט המימון, על בעלי המתקנים. זאת לצורך הפנמת העלויות החיצוניות של הפעילות המזהמת על ידי הגורם המזהם. וכפי שהדבר קיבל ביטוי בדברי ההסבר להצעת חוק אוויר נקי, התשס"ו-2005, ה"ח 111, 126, 129: "בהתאם לעיקרון הסביבתי המנחה שלפיו "המזהם משלם", מוצע להטיל על בעל מקור הפליטה חובה לנטר ולדגום את הפליטות שלו בהתאם להוראות שיקבע השר, ובכך יתאפשרו בקרה, פיקוח ואכיפה יעילים יותר..." הנחת היסוד היא כי דווקא המנגנון של ניטור עצמי אפקטיבי בנקיטת פעולות למניעת וצמצום זיהום האוויר ומחזק את יכולת האכיפה ושיפור היעדים הסביבתיים (ראו גם: כלי מדיניות מתחום המידע, עמ' 159). ויודגש, אין חולק, וכך גם הדבר נעשה בפועל על פי היתר הפליטה, כי המדינה אינה מתנגדת לכך שפעילות הניטור תתבצע על ידי גורמים מקצועיים מוסמכים. אולם, בצדק נטען כי קביעה על פיה המדינה מוסמכת להורות על ביצוע הניטור על ידי גורם מסוים דווקא, שאינו בעל מקור הפליטה, עומדת בסתירה להוראות החוק. עוד יצוין, כי כפי שגם הובהר בעמדת המדינה, משטר רגולטורי המטיל את חובת הדיגום והניטור על בעל מקור הפליטה הוא גם זה המקובל במקרים דומים שבהם נדרשים דיגום וניטור בשל היבטים סביבתיים. כך למשל קיים מודל דומה בתקנה 11 לתקנות בריאות העם (תקני איכות מי קולחין וכללים לטיהור שפכים), התש"ע-2010; כך גם מרשם הפליטות וההעברות לסביבה על ידי הגורמים בעלי ההשפעה הסביבתית המשמעותית מכוח חוק הגנת הסביבה (פליטות והעברות לסביבה – חובות דיווח ומרשם), התשע"ב-2012 מבוסס ברובו על דיווחי המפעלים עצמם; כך גם קיים מודל דומה בעניין הניטור והדיווח הרציף על קרינה מכוח חוק הקרינה הבלתי מייננת, התשס"ו-2006. המדינה גם ציינה כי החלת החובה לבצע ניטור עצמי ולדווח על הממצאים לרשויות מקובלת בכל קשת הרגולציה הסביבתית לא רק בישראל, אלא בעולם כולו. מנגנון של ניטור עצמי ודיווח עצמי אף הוכיח את עצמו כאפקטיבי ביחס לכלי אכיפה ופיקוח שגרתיים בעולם (דורית טליתמן ואלון טל "דיווח עצמי – המפתח לשיפור באכיפה סביבתית בישראל" סביבה ומדיניות – קובץ מחקרים 79, 80 (2002)). וכפי שציין חברי השופט גרוסקופף, המערערת לא הביאה ולו דוגמה אחת של מפעל או מדינה בעולם שמתנהלים באופן שבו חובות הדיגום והניטור מתבצעים באופן שוטף על ידי גורם שנבחר על ידי המדינה או על ידי המדינה בעצמה. כל אלו מובילים למסקנה המתבקשת כי אין בסמכות המדינה לקבוע את זהות הגורם עליו תוטל האחריות לבצע את חובות הדיגום והניטור, אחריות המוטלת כאמור על פי הוראת סעיף 15(א) הברורה והמפורשת, על בעל המתקן עצמו. בסופו של יום אפוא, בכפוף לאמור לעיל, מצטרף אני לעמדת חברי כי דין הערעור להידחות. ש ו פ ט הנשיאה א' חיות: 1. חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 (להלן: חוק אוויר נקי או החוק) היווה אבן דרך משמעותית בהתפתחות האסדרה הסביבתית בישראל. סעיף 1 לחוק מגדיר את מטרותיו: "חוק זה מטרתו להביא לשיפור של איכות האוויר וכן למנוע ולצמצם את זיהום האוויר, בין השאר על ידי קביעת איסורים וחובות בהתאם לעקרון הזהירות המונעת, והכל לשם הגנה על חיי אדם, בריאותם ואיכות חייהם של בני אדם ולשם הגנה על הסביבה, לרבות משאבי הטבע, המערכות האקולוגיות והמגוון הביולוגי, למען הציבור ולמען הדורות הבאים ובהתחשב בצורכיהם". כפי שציין בצדק חברי השופט גרוסקופף (פסקאות 41-40 לחוות דעתו), מטרות אלה – המדגישות את חשיבות ההגנה על חיי האדם, הסביבה ומשאבי הטבע למען הציבור ולמען הדורות הבאים – משמיעות לנו גישה פרשנית רחבה ביחס לסמכויות הגורמים השלטוניים המופקדים על האינטרס הציבורי (ראו והשוו בג"ץ 4491/13 המרכז האקדמי למשפט ועסקים נ' ממשלת ישראל, פ"ד סז(1) 177, 219 (2014)). בספרות צוין כי חוק אוויר נקי "יצר מהפכה של ממש ברגולציה של זיהום אוויר בישראל [...] החוק קובע משטר של היתרים ורישיונות לפליטת מזהמים ממקורות נייחים שמבוסס ככזה על קבלת החלטות בידי בעלי מקצוע. החוק מקנה סמכויות רחבות במיוחד לממונה [...] שלו נתונה הסמכות המרכזית בעניין אישור ההיתרים" (גלית עופר ואורן פרז "שיתוף הציבור בחוק אוויר נקי: מציאות, חזון או פיקציה?" חוקים ז 131, 145 (2015)). 2. סעיף 22 לחוק אוויר נקי, שכותרתו "היתר פליטה ותנאיו", קובע בסעיף קטן (א) כי "הממונה רשאי להתנות היתר פליטה בתנאים, לרבות בתנאים שיש לקיימם לפני מתן ההיתר, והכל כדי להבטיח את קיומן של מטרות חוק זה". זהו סעיף כללי, המכפיף את תנאי היתר הפליטה למטרותיו של חוק אוויר נקי ובסעיפים 22(ב) ו-22(ג) נקבעו, בין היתר, הוראות ספציפיות לעניין חובות ניטור פליטה ודיגום, ובכלל זה נקבע כי הממונה כהגדרתו בחוק יקבע "חובות ניטור פליטה, דיגום ודיווח, לרבות הדרכים והמועדים לביצועם, ודרכים לאיסוף, לעיבוד, לתיעוד ולהערכה של הנתונים" (סעיף 22(ב)(3) לחוק). עוד נקבע כי, ככל שהדבר נדרש כתוצאה מהפעילות המתבצעת במקור הפליטה, יקבע הממונה בהיתר הפליטה הוראות בדבר "חובות דיגום וניטור האוויר בסביבה, ודיווח, לרבות הדרכים והמועדים לביצועם, ודרכים לאיסוף, לעיבוד, לתיעוד ולהערכה של הנתונים" (סעיף 22(ג)(7) לחוק). סעיפים קטנים אלה אינם מציינים אמנם "ברחל ביתך הקטנה" סמכות לקבוע את זהות הגורם שיבצע את פעולות הניטור והדיגום, אך סמכות זו עולה מקריאת סעיף 22 לחוק כמכלול. לכל הפחות, נראה כי ניתן להסיק סמכות זאת מסעיף 22(א) לחוק, שהוא כאמור סעיף כללי המסמיך את הממונה לקבוע כל תנאי שנדרש כדי להבטיח את מטרות החוק, וזאת בשים לב לכך שבסעיפים 22(ב) ו-22(ג) צוין במפורש כי הם אינם באים "לגרוע מכלליות האמור בסעיף קטן (א) [לחוק]". יתרה מכך, גם אם תאמר שהממונה אינו קובע במפורש את זהות הגורם שיבצע את פעולות הניטור והדיגום, ברי כי יש לו סמכות לקבוע תנאים לעניין הסטנדרטים הנדרשים מהגורם שיבצע פעולות אלה, ובכללם קביעת תו תקן, תנאי איכות, טכנולוגיה והמיכשור הנדרשים, ובנסיבות מסוימות בהחלט ייתכן כי משמעות הדבר תהא כי בפועל על בעל היתר הפליטה לעשות שימוש בגורם ספציפי כדי לעמוד בתנאים אלה. 3. במובן זה, עמדתי קרובה יותר לדעת חברי השופט גרוסקופף מאשר לעמדת חברי השופט מינץ הסבור כי סעיף 15(א) לחוק אוויר נקי המורה כי "בעל היתר פליטה [...] יבצע, בהתאם לתנאים שנקבעו בהיתר הפליטה [...], ניטור פליטה ודיגום", מהווה "'דין מיוחד' הגובר על 'דין כללי' הקבוע בסעיף 22" (פסקה 5 לחוות דעתו). לשיטתי, לשון סעיף 15(א) לחוק אוויר נקי מכפיפה את ביצוע פעולות הניטור והדיגום ל"תנאים שנקבעו בהיתר הפליטה", ואלה נקבעים בהתאם לאמור בסעיף 22 לחוק ויכולים לכלול גם התייחסות לזהות הגורם שיבצע את פעולות הניטור והדיגום. עוד אני סבורה כי הגישה הפרשנית הרחבה שעליה עמדתי לעיל, משמיעה לנו כי כדי לגרוע מסמכות הממונה לקבוע תנאים מסוימים בהיתר הפליטה, נדרשת קביעה מפורשת של המחוקק המוציאה את סוגית זהות הגורם המבצע את הניטור והדיגום מידיו של הממונה. קביעה כזו לא ניתן למצוא בסעיף 15, בסעיף 22 או ביתר הוראות החוק. 4. לכך אוסיף כי מלשון סעיף 15(א) וכן מתכליותיו של הסעיף עולה לגישתי כי הדגש בו אינו על הביצוע בפועל של פעולות הניטור והדיגום, כי אם על האחריות ועל הנשיאה בנטל המימון של פעולות אלה, בהתאם לעקרון "המזהם משלם". עיקרון זה הוצג בדברי ההסבר לחוק כ"עיקרון מנחה" לפיו "החבות למניעת הזיהום והעלויות הכרוכות בכך" מוטלות על מי שגורם לזיהום אוויר ברשות הרבים (הצעת חוק אוויר נקי, התשס"ו-2005, ה"ח 111, 126; הדגשות הוספו). גם בדברי ההסבר לסעיף 5 בהצעת החוק – המקביל לסעיף 15 בחוק – הדגש הוא על החובה של בעל מקור הפליטה "לנטר ולדגום את הפליטות שלו, בהתאם להוראות שייקבע השר" (שם, בעמ' 129), ולא על הביצוע בפועל של פעולות הניטור והדיגום. פירוש דווקני של החובה הקבועה בסעיף 15(א) לחוק לפיו על בעל היתר הפליטה לבצע בעצמו את פעולות הניטור והדיגום, אינו עולה בקנה אחד עם העובדה שגם כיום לא מבוצעות פעולות אלה על-ידי נובל אנרג'י עצמה, אלא באמצעות גורמים שלישיים (חברות פרטיות מורשות, מעבדות מוסמכות ואיגוד ערים לאיכות סביבה שרון-כרמל, שהוא גוף ציבורי). 5. לפיכך, מקובלת עלי עמדת חברי השופט גרוסקופף כי לממונה יש סמכות על פי חוק אוויר נקי ליתן הוראות בדבר אופן ביצוע הניטור והדיגום של מקור פליטה, ובכלל זה ליתן הוראות לעניין זהות הגורם שיבצע פעולות אלה, מבלי לגרוע מאחריותו של בעל מקור הפליטה ליישם את ההוראות על חשבונו. לא למותר להוסיף בהקשר זה כי נובל אנרג'י בטיעוניה לפנינו בדיון ביום 5.4.2021, הסכימה אף היא שלממונה יש סמכות לפקח על זהות הגורם המבצע את פעולות הדיגום והניטור, באמצעות קביעת תנאים בהיתר הפליטה ומתן הנחיות לגבי תנאים אלה. 6. לצד האמור לעיל, כלל הוא הנקוט עימנו כי יש להפריד בין מישור הסמכות למישור שיקול הדעת ובהקשר זה מקובלים עלי טעמיו של חברי השופט גרוסקופף, כי בעת הזו ועל פי החומר שהוצג לנו, עוצמת ניגוד העניינים שעליו הלינו המערערות אינה מצויה ברף המקים חובה על הממונה לחרוג מהפרקטיקה של ניטור ודיגום עצמי, המקובלת בארץ ובעולם. בנסיבות אלה, איני מוצאת הצדקה להתערב בהכרעה רגולטורית-מקצועית המצריכה מומחיות, שהתערבות בה שמורה למקרים מצומצמים בלבד (בג"ץ 6732/20 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' הכנסת, פסקה 45 (1.3.2021)). כמו כן, מקובלת עלי מסקנתו של חברי השופט גרוסקופף, כי יש לדחות את הטענה הנוספת שהעלו המערערות בדבר חלקיות ההיתר וזאת מן הטעמים שפורטו בפסקאות 54-51 לחוות-דעתו. 7. סיכומם של דברים – מן הנימוקים המפורטים לעיל אני מצטרפת לתוצאה שאליה הגיעו חבריי השופטים גרוסקופף ומינץ ולפיה יש לדחות את הערעור. ה נ ש י א ה הוחלט פה אחד לדחות את הערעור. ניתן היום, ‏א' בחשון התשפ"ב (‏7.10.2021). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 20040990_Y13.docx שש מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1