רובין נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח'

3 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 40897-10-25 לפני: כבוד השופטת דפנה ברק-ארז כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופט יחיאל כשר העותר: ערן רובין נגד המשיבים: 1. בית הדין הארצי לעבודה 2. המוסד לביטוח לאומי עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: עו"ד ד"ר קובי קפלנסקי פסק-דין השופט עופר גרוסקופף: לפנינו עתירה המכוונת נגד פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה (השופטים לאה גליקסמן, חני אופק-גנדלר ו-דורי ספיבק, נציג ציבור (עובדים) מר אהוד מנור ונציג ציבור (מעסיקים) מר יצחק רייף) מיום 22.6.2025 בעב"ל 14162-10-24, אשר דחה ערעור שהגיש העותר על פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה בתל אביב-יפו (השופטת שרון שביט כפתורי ונציגת ציבור (עובדים) גב' אסתר קופרברג) מיום 8.9.2024 בב"ל 53451-03-22. תוצאת ההליכים הללו היא דחיית בקשת העותר להכיר בזכאותו לקבלת גמלת נפגעי עבודה בעד תקופה ארוכה יותר מזו שקבע המוסד לביטוח לאומי (המשיב 2. להלן: המל"ל). העותר, יליד 1973, עבד בין השנים 2013-2003 בחברת בזק בינלאומי בע"מ בתפקידי ניהול שונים. בשנת 2012 חלה החמרה במצבו הרפואי של העותר, הסובל ממחלת עור אוטואימונית מסוג "פמפיגוס וולגריס" (Pemphigus Vulgaris), אשר הובילה לאשפוזו בבית החולים בתקופה שבין יום 1.8.2012 ליום 11.9.2012, ובהתאם הוא שהה בחופשת מחלה מיום 22.7.2012 ועד ליום 3.11.2013. על רקע ההחמרה במצבו הרפואי, הגיש העותר ביום 27.5.2013 תביעה לגמלת נכות כללית (להלן: תביעת הנכות הכללית), אך זו נדחתה על ידי המל"ל ביום 14.7.2013, מחמת שלא הוכח כי העותר איבד לפחות 50% מכושר ההשתכרות שלו – וכך גם נדחו הערר שהוגש לוועדה לעררים (אי כושר) (בהחלטה מיום 1.10.2013), הערעור שהוגש לבית הדין האזורי לעבודה (בפסק דין מיום 1.10.2014) ובקשת רשות הערעור שהוגשה לבית הדין הארצי לעבודה (בהחלטה מיום 30.12.2014). ביום 29.9.2015, בחלוף 10 חודשים מאז הסתיים ההליך בגין תביעת הנכות הכללית, הגיש העותר למל"ל תביעה חדשה בגדרה התבקש להכיר בו כנפגע עבודה הזכאי לגמלה מכוח עילת מיקרוטראומה, בטענה כי ההחמרה במחלתו היא תוצר של לחצים מתמשכים בעבודתו (להלן: התביעה לנפגע עבודה). ואולם, ביום 1.3.2016 דחה המל"ל גם תביעה זו. העותר הגיש ערעור לבית הדין האזורי לעבודה, במסגרתו מונה מומחה מטעם בית הדין אשר מצא כי קיים קשר סיבתי בין האירועים בעבודתו של העותר לבין ההחמרה במחלתו, ועל בסיס חוות דעתו ניתן פסק דין המקבל את הערעור. בעקבות זאת, ביום 11.4.2021 הודיע המל"ל כי הוא מכיר בעותר כנפגע עבודה, החל מיום 22.7.2012, ואולם נקבע כי הגמלה תשולם למפרע החל מיום 1.10.2014 – 12 חודשים עובר להגשת התביעה, כפי שמורה סעיף 296(ב)(1) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: החוק או חוק הביטוח הלאומי). העותר השיג על קביעת המל"ל לעניין התקופה בגינה הוא זכאי לגמלה, וטען כי יש לשלם לו גמלה החל מיום 22.7.2012. טענותיו נדחו, הן בבית הדין האזורי לעבודה והן בבית הדין הארצי לעבודה, ועל כך נסובה העתירה שלפנינו. בעיקרו של דבר, בפי העותר שתי טענות מרכזיות: ראשית, נטען כי יש לקבוע שהמל"ל יוכל להעלות טענת שיהוי אשר תמנע תשלום גמלאות בגין העבר רק במקרים בהם נגרם למל"ל נזק ראייתי או נזק אחר, וזאת בהתאם לכללי השיהוי במשפט המנהלי. שנית, טוען העותר כי יש להחיל בעניינו את סעיף 4.3 לנוהל המל"ל "תשלומים רטרואקטיביים בגמלאות" (ינואר 2014) (להלן: נוהל תשלומים רטרואקטיביים), לפיו יש להכיר בתשלום גמלה למפרע אם הוגשה תביעה לגמלה מסוימת, אשר די במסמכים שהוגשו במסגרתה, כדי לשמש גם כתביעה לגמלה אחרת אשר התקבלה בסופו של דבר. בפרט נטען כי בעוד העותר לא ידע ולא יכול היה לדעת, בעת הגשת תביעת הנכות הכללית, על הקשר בין ההחמרה במצבו הרפואי לבין האירועים שהתרחשו במהלך עבודתו, בידי המל"ל היה הידע והמומחיות הנדרשים לצורך הפניית העותר לנתיב התביעה הנכון וכי כלל המסמכים הנדרשים הונחו לפתחו. עוד טוען העותר בהקשר זה כי אין לראות באדם שפעל מול המל"ל למיצוי זכויותיו כמי שהשתהה בתביעתו. לאחר שעיינו בעתירה ונספחיה, הגענו לכלל מסקנה כי דינה להידחות על הסף. כידוע, בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק אינו יושב כערכאת ערעור על החלטות בתי הדין לעבודה. משכך, התערבות בהחלטותיהן של ערכאות אלה תיעשה במקרים חריגים, בהם נפלה טעות משפטית מהותית ושיקולי הצדק מחייבים התערבות בנסיבות העניין (ראו מני רבים: בג"ץ 525/84 חטיב נ' בית הדין הארצי לעבודה, ירושלים, פ"ד מ(1) 673, 694-685 (1986); בג"ץ 6428/19 בילנקו נ' המוסד לביטוח לאומי, פסקה 7 (16.12.2019); בג"ץ 6283/19 צדקה נ' המוסד לביטוח לאומי, פסקה 11 (17.5.2020)). המקרה דנן אינו נמנה בגדר אותם מקרים חריגים. במוקד העתירה ניצב ההסדר החקיקתי הקבוע בסעיף 296 לחוק הביטוח הלאומי, אשר עניינו במועד להגשת תביעה לקבלת גמלה והגדרת התקופה בעדה זו תשולם. כך, סעיף קטן (א) קובע כי "כל תביעה לגמלת כסף, תוגש למוסד תוך שנים עשר חודשים מהיום שבו נוצרה עילת התביעה", וסעיף קטן (ב)(1) ממשיך ומגדיר את תקופת הזכאות כדלהלן: הוגשה התביעה אחרי המועד האמור בסעיף קטן (א), וקבע המוסד כי התובע זכאי לגמלה בעד תקופה שקדמה להגשת התביעה, תשולם לו הגמלה שהוא זכאי לה, ובלבד שלא תשולם גמלה בעד תקופה העולה על 12 חודשים שקדמו בתכוף לפני החודש שבו הוגשה התביעה כאמור; היתה התביעה שהוגשה כאמור, למענק או לגמלה אחרת שאינה משתלמת בעד תקופה מסוימת, ישולמו המענק או הגמלה האמורים, בתנאי שבחודש שבו הוגשה התביעה למוסד, טרם חלפו 18 חודשים מהחודש שבו נוצרו התנאים המזכים בגמלה. לאמור, אדם המבקש להכיר בזכאותו לקבלת גמלה, נדרש להגיש את תביעתו למל"ל בתוך 12 חודשים מהמועד בו נוצרה עילת התביעה המגבשת את זכאותו; וככל שתביעתו הוגשה במועד מאוחר יותר (דהיינו, בחלוף 12 חודשים ממועד היווצרות עילת התביעה) ונמצא כי הוא זכאי לגמלה בעד תקופה המוקדמת למועד הגשת התביעה, זכאותו כלפי העבר תוגבל עד לתקופה של 12 חודשים שקדמו להגשת התביעה (ואם מדובר בגמלה או במענק שאינם משולמים בעד תקופה מסוימת – עד לתקופה של 18 חודשים מהמועד בו התגבשו התנאים המזכים בגמלה או במענק). בעבר, נקבע כי "כל תביעה לגמלת כסף תוגש תוך שנים עשר חודשים מהיום שבו נוצרה עילת התביעה, אולם רשאי המוסד ליתן גמלה, כולה או מקצתה, אף אם נתבעה אחרי המועד האמור". ברם, המחוקק החליט להגביל את סמכותו של המל"ל להרחיב את התקופה שבעדה תשולם הגמלה על פי שיקול דעתו. תחילה, ההגבלה הייתה עד ל-48 חודשים שקדמו למועד שבו הוגשה התביעה למל"ל (ראו דברי ההסבר להצעת חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב] (תיקון מס' 18) (גמלה בעד תקופה שקדמה למועד הגשת הבקשה לתשלומה), התשנ"ז-1997, ה"ח הממשלה 285, 287 (להלן: דברי ההסבר לתיקון מס' 19)); ובהמשך, בעקבות תשלומים רטרואקטיביים ששילם המל"ל "בתשלומים חד פעמיים, בעד תקופות ארוכות מאוד, מלבד התשלום באופן רציף כמענה לצרכים שוטפים, והכל עקב איחורים בהגשת התביעות", צומצמה התקופה האמורה ל-12 חודשים, תוך שהמחוקק הוסיף חריגים לעניין גמלאות מסוימות (דברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג-2002, ה"ח הממשלה 18, 46-45. כן ראו דברי ההסבר להצעת חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' 128), התשע"א-2011, ה"ח הממשלה 694, 694). בית הדין הארצי לעבודה עמד על תכליתו של ההסדר האמור בציינו שתי מטרות מרכזיות: האחת, מתן מענה לצרכי הקיום השוטפים ולא למצוקה בעבר הרחוק, וזאת בשים לב למהותן של הגמלאות החודשיות; השנייה, הגנה על תקציב הביטחון הסוציאלי, המושתת על דמי ביטוח הנגבים מכלל ציבור המבוטחים (ראו: עב"ל (ארצי) 1304/04 כץ - המוסד לביטוח לאומי, פסקה 7 (31.12.2007); עב"ל (ארצי) 711/08 צ'רבינסקי - המוסד לביטוח לאומי, פסקה 6 (17.3.2010); עב"ל (ארצי) 57861-01-11 לוזון - המוסד לביטוח לאומי, פסקה 11 (7.8.2012); עב"ל (ארצי) 62405-02-16 כהן - המוסד לביטוח לאומי, פסקה 12 (6.9.2018). כן ראו דברי ההסבר לתיקון מס' 19, בעמ' 285). ברבות השנים, ובעקבות הרצון של המל"ל להביא למיצוי זכויותיהם של המבוטחים, הוציא המל"ל את נוהל תשלומים רטרואקטיביים, במסגרתו הגדיר קשת של מקרים אשר בהם יתאפשר לאשר תשלומים למפרע, מעבר למגבלה החוקית הקבועה בסעיף 296(ב) לחוק הביטוח הלאומי, וזאת מכוח תקנה 5 לתקנות הביטוח הלאומי (הגשת תביעה לגמלה ואופן תשלומה), התשנ"ח-1998 (להלן: תקנות הביטוח הלאומי) המסמיכה את המל"ל לשלם גמלה גם אם לא הוגשה לו תביעה, על בסיס מידע שמצוי ברשותו. מקרים אלו סווגו על ידי המל"ל לפי מידת האחריות של המל"ל מחד גיסא ומידת האחריות של המבוטח מאידך גיסא, לכך שעל אף שבידי המל"ל היו המסמכים הנדרשים לצורך הענקת גמלה, זו לא שולמה במועדה. בין סוגי המקרים שהוגדרו על ידי המל"ל ניתן למנות מצב בו נעשתה טעות אקטיבית (אם במעשה ואם במחדל) של פקיד התביעות או של המערכת הממוחשבת; מצב בו המל"ל לא פעל לביצוע תביעה אוטומטית (הנעשית ללא צורך בהגשת תביעה מצד המבוטח) או לא ביצע מעבר אוטומטי בין גמלאות הממשיכות זו את זו; ומצב בו הוגשה תביעה למתן גמלה מסוימת אשר יכולה לשמש, ללא צורך בהגשת מסמכים נוספים, גם כתביעה לגמלה אחרת. ההסדר החקיקתי המתואר אומנם כונה בכללותו בפסיקה כקובע "כללי שיהוי" או כמקים "טענת שיהוי" (ומונחים אלו אומצו על ידי המל"ל), אך יישומם של כללים אלו משתנה בהתאם לחלקיו השונים. כך, בכל הנוגע למועד בו יש להגיש את התביעה לקבלת גמלה (הקבוע בסעיף 296(א) לחוק), אכן המל"ל רשאי להעלות טענת שיהוי ביחס לתביעה שהוגשה בחלוף המועד הקבוע (דהיינו, 12 חודשים מיום היווצרות עילת התביעה), אך בניגוד למשתמע מטענות העותר פסיקת בית הדין הארצי לעבודה הבהירה כי אין בחלוף הזמן, כשלעצמו, כדי לחסום בירורה של תביעה שהוגשה למל"ל (ראו, למשל, עב"ל (ארצי) 35164-07-15 בורקאן - המוסד לביטוח לאומי, פסקה 13 (24.8.2016); עב"ל (ארצי) 3308-10-19 כהן - המוסד לביטוח לאומי, פסקאות 30-29 (9.8.2020)). לעומת זאת, חלקו השני של ההסדר הקבוע בסעיף 296(ב) לחוק, העוסק בהגדרת התקופה בעדה תשולם הגמלה, עומד בפני עצמו, בנפרד ובמנותק מטענת השיהוי, והוא קובע מניעה חוקית באמצעות כלל קשיח, על פיו ככל שהמל"ל מצא כי התובע גמלה זכאי לתשלומה בגין תקופה שקדמה להגשת התביעה, אין הוא רשאי לאשר תשלומים למפרע מעבר לתקופה שהוגדרה בחוק (ובכפוף לפתח שמאפשרת תקנה 5 לתקנות הביטוח הלאומי כאמור לעיל). ודוק, מעת שהוכרה זכאות התובע לגמלה, שאלת קיומו או היעדרו של נזק כזה או אחר שנגרם למל"ל במישור הדיוני אינה מעלה ואינה מורידה לעניין הפעלת סעיף 296(ב) לחוק הביטוח הלאומי, והגדרת התקופה בעדה תשולם הגמלה. נותרנו, איפוא, עם טענתו של העותר לפיה עניינו נכנס בגדר המקרים המיוחדים שהוגדרו על ידי המל"ל בנוהל תשלומים רטרואקטיביים, בנימוק כי המסמכים שהוגשו במסגרת תביעת הנכות הכללית מספיקים על מנת לבסס את תביעתו להכרה בו כנפגע עבודה, שהתקבלה בסופו של דבר, ובשים לב לכך שהעותר לא שקט על שמריו ופעל כל העת לצורך מיצוי זכויותיו מול המל"ל, כאשר רק בשנת 2015, בסמוך להגשת התביעה לנפגע עבודה, התגלה לו דבר הקשר בין ההחמרה במצבו הרפואי לבין האירועים שהתרחשו בעבודתו. ברם, טענות אלו נבחנו הן על ידי בית הדין האזורי לעבודה והן על ידי בית הדין הארצי לעבודה – ונדחו על ידם בהחלטות מנומקות. על אף ניסיונו של העותר לשוות לטענותיו בעניין זה נופך עקרוני, עיון בהכרעות בתי הדין לעבודה מגלה כי הן נטועות כל כולן באופן יישום ההסדר החקיקתי המתואר על נסיבותיו הפרטניות של המקרה, וככאלה – אין הן מעוררות שאלה משפטית בעלת השלכות רוחב (בג"ץ 80/09 שנידרמן נ' המוסד לביטוח לאומי, פסקה 5 (18.6.2009); בג"ץ 8096/10 דרעי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 8 (14.11.2010); בג"ץ 46349-03-25 כהן נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 8 (21.4.2025)). אשר על כן, העתירה נדחית. בנסיבות העניין, משלא התבקשה תגובה, אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏ט"ו בחשון התשפ"ו (‏6.11.2025). דפנה ברק-ארז שופטת עופר גרוסקופף שופט יחיאל כשר שופט