עיריית בני ברק נ. שר התחבורה

13 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 408/19 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופטת י' וילנר העותרת: עיריית בני ברק נ ג ד המשיבים: 1. שר התחבורה 2. הועדה המייעצת לשר התחבורה 3. היועץ המשפטי לממשלה 4. מדינת ישראל - החשב הכללי 5. נת"ע - נתיבי תחבורה עירוניים בע"מ עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ג בניסן התשפ"א (05.04.2021) בשם העותרת: עו"ד אריאל יונגר בשם המשיבים 4-1: עו"ד יונתן נד"ב בשם המשיבה 5: עו"ד שרית דנה, עו"ד טל צפריר פסק-דין השופט י' עמית: 1. בעתירה שלפנינו התבקשו שורה של סעדים שניתן לתמצתם בבקשת העותרת (להלן: עיריית בני ברק) לבטל הליכי הפקעה של מקרקעין שבשטחה, הנדרשים לצורך עבודות "הקו האדום" של הרכבת הקלה בגוש דן. העתירה מונה שורה של פגמים נטענים בהליכי ההפקעה, ובראשם הטענה כי הליכי ההפקעה נעשו בחוסר תום לב על מנת "לעקוף" הסכם שנחתם בשעתו בין המדינה לבין עיריית בני ברק. ומכאן לעיקרי העובדות הצריכות לעניין. 2. פרוייקט הרכבת הקלה בגוש דן כולל מספר קווים. "הקו האדום" – שעליו חלה תוכנית מחוזית מפורטת תמ"מ/1/5 שתוקנה מספר פעמים במהלך השנים – עובר בתחומי חמש רשויות מקומיות: פתח תקווה, בני ברק, רמת גן, תל אביב-יפו ובת ים. אורכו של "הקו האדום" הוא כ-24 ק"מ, מתוכם כ-12 ק"מ מנהרה. הקו כולל 34 תחנות, כאשר בתחומי העיר בני ברק עובר תוואי "הקו האדום" בעומק של 50-30 מטרים מתחת לפני הקרקע ובו שלוש תחנות תת-קרקעיות. 3. בשנת 2007 נחתם בין עיריית בני ברק לבין מדינת ישראל הסכם הרשאה (להלן: הסכם ההרשאה), לפיו העניקה עיריית בני ברק זכות שימוש במקרקעי העירייה הנדרשים, לפי התוכניות, להקמתו של "הקו האדום" של הרכבת הקלה. הסכמים דומים נחתמו גם מול רשויות מקומיות אחרות. סעיף 9 להסכם ההרשאה עניינו בזכויות פרסום וזכויות כלכליות (כמו העמדת מכונות לממכר שתיה ומזון בתחנות וזכויות מסחריות אחרות) וסעיף 9.6 להסכם ההרשאה קובע כלהלן: "המדינה מתחייבת כי השימוש בזכויות האמורות בסעיף זה לעיל ייעשה בהתאם לאופיה של העיר בני ברק, באופן שימנע פגיעה ברגשות תושביה". וסעיף 13 להסכם ההרשאה קובע כלהלן: "הרכבת הקלה לא תפעל ולא תבצע כל פעילות במקרקעי הרשות בשבת ובמועדי ישראל. המדינה כצד לחוזה הזיכיון לא תאפשר ביצוע עבודות להקמת הרכבת הקלה במקרקעי האתר בשבת ובמועדי ישראל". 4. חוזה הזיכיון שנזכר בסעיף 13 הנ"ל עניינו חוזה זכיינות שנחתם בשעתו בין המדינה לבין הזכיין שהיה אמור לממן, להקים ולהפעיל את פרוייקט הרכבת הקלה במסגרת הסכם BOT. ברם, בשנת 2010 החליטה המדינה כי "הקו האדום" יבוצע על ידי המשיבה 5 (להלן: נת"ע). באותו שלב התקבלה החלטה כי מנהרות הרכבת הקלה ייכרו באמצעות מכונת ה-TBM (להלן: המכונה), שהיא מכונת כרייה מהסוג ששימש בשעתו לחפירתה של מנהרת הרכבת תחת תעלת למאנש. נספר לקורא כי שיטת כרייה זו נבחרה כשיטה המועדפת על פני אלטרנטיבות אחרות. המכונה מכרסמת תחת פני הקרקע ומסלקת את הקרקע שנחפרה לאחור. תוך כדי פעולת הכרסום מתקינה המכונה מקטעי תימוך, שהם חלקים העשויים בטון שהוכנו מראש, מעין צינור העשוי טבעות-טבעות המהווה את פנים המנהרה, ובמקביל, המכונה מזריקה חומר, מעין תערובת בטון דלילה המכונה "דייס" (DICE). חומר זה משמש להדביק ולהשלים את טבעות הבטון ולאטום את החללים ביניהן. כפי שנטען על ידי נת"ע, ודומה כי אין על כך מחלוקת של ממש, הפסקת עבודתה של המכונה כרוכה בסיכון של ממש לחיי אדם ולרכוש. זאת, מאחר שהפסקת פעולת המכונה עלולה לגרום לקריסה ולהתמוטטות של הקרקע ולפעור בולען מסוכן, ואין צורך להרחיב בסכנות ובהשלכות הנובעות מאירוע קריסה כזה בשטח עירוני מבונה. 5. בשנת 2017 הגיעה המכונה לתחום העיר בני ברק והחלה לכרות את המנהרה. עם התקדמות העבודות והתקרבותן לאזורים המאוכלסים יותר של העיר, הודיע הקבלן המבצע לעירייה כי בכוונתו לכרות את המנהרות באופן רציף וללא הפסקה. ביום 27.8.2018 הוציא ראש עיריית בני ברק צו הפסקה מינהלי למתקן הכנת הדייס, מכוח סמכותו לפי סעיף 20 לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968. הצו הוצא בטענה שהמתקן יוצר מפגעי אבק וזיהום רבים. נת"ע והקבלן הגישו בקשה בהולה לביטול הצו, וזה בוטל על ידי בית המשפט בהחלטתו מיום 13.9.2019 (ע"א (מקומיים ב"ב) 62680-08-18 דניה סיבוס בע"מ נ' חנוך זייברט ראש עריית בני ברק (13.9.2018)). וכך נאמר בסיפא של ההחלטה: "23. העובדה שבניגוד לכללי הצדק הטבעי ולעקרונות המשפט המנהלי לא נערך שימוע בטרם הוצא צו הפסקת העיסוק הביאה לכך שהצו הוצא על בסיס נתונים חלקיים ביותר. כך למשל נמנעה מחברת דניה סיבוס ומחברת נת"ע האפשרות להציג לראש העירייה את הרגולציה הסביבתית שנקבעה לפרויקט במסגרת הליכי התכנון שלו, את האישורים שנתנו אנשי המשרד להגנת הסביבה לפעולתו כפי שפעל, את דו"חות הביקורת הסביבתיים שנערכים בשעת הביצוע וכדומה. נמנעה מחברות אלה גם האפשרות לשטוח בפני ראש העירייה את הטענות ששטחו בפניי בדבר הקושי בקבלת דייס ממקור חליפי בשל הצורך להשתמש בדייס טרי, ואת הסיכון הנשקף לתושבים מעצירת העבודות. יצוין בהקשר זה כי הגישה המקובלת כיום בבתי המשפט שאם אין בהילות של ממש בהוצאת צו הפסקת עיסוק, אין להוציאו ללא עריכת שימוע מקדים בהתאם להוראות המשפט המנהלי [...] המקרה שבפניי אך ממחיש את חשיבות עריכתו של שימוע. 24. הואיל ובעת חתימת הצו לא היו בפני ראש העירייה ראיות משכנעות לאמור בו בדבר מפגעים סביבתיים רבים שגורם 'מפעל הבטון' אשר יוצרים סיכון בריאותי ממשי לציבור, אני מבטל את הצו שהוציא ראש העירייה. 25. [...] 26. הואיל וביטלתי את הצו בשל היעדר תשתית ראייתית להוצאתו, אינני נדרש גם להכריע בטענות הקשות שהועלו בפניי שלפיהן צו הפסקת העיסוק הוצא על ידי ראש עיריית בני ברק כחלק מניסיונות חבלה מכוונים של העירייה בפרויקט הרכבת הקלה מטעמים שכלל אינם קשורים להנמקה שניתנה להוצאתו בצו עצמו" (הדגשה הוספה – י"ע). ביום 20.9.2018, הוא יום חמישי בשבוע, בשעות אחר הצהריים, פנתה עיריית בני ברק בבקשה במעמד צד אחד למתן צו מניעה זמני כנגד נת"ע והקבלן המבצע, להפסקת ביצוע של כל פעולת כריה או חפירה או שאיבה, או כל עבודה אחרת הכרוכה בחילול שבת מכל סוג שהוא בתחום אתר הרכבת הקלה שבתחום שיפוטה של העיריה. הצו התבקש במסגרת תובענה לסעד הצהרתי שהגישה העירייה כעבור מספר ימים, שבה עתרה העירייה להורות על אכיפת הסכם ההרשאה ולחילופין על ביטולו של הסכם ההרשאה (ה"פ 37292-09-18 בבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, להלן: ההליך האזרחי). בהחלטת בית המשפט שניתנה באותו יום במעמד צד אחד (כב' השופטת א' קלמן ברום) נקבע, בין היתר: "בשלב זה הנני נעתרת חלקית לבקשה לסעד ארעי באופן שמורה למשיבות שלא לבצע את עבודות הקמת הרכבת הקלה בימי שבת ומועדי ישראל, למעט עבודות הכרחיות מתחת לפני הקרקע שאי ביצוען במועד עלול להסב אבידות בנפש". נת"ע הגישה בקשה בהולה לביטול הצו שניתן, ובתום הדיון שנערך למחרת, ביום שישי ה-21.9.2018, ניתנה החלטה מפורטת של כב' השופטת ל' ביבי שאת חלקה האופרטיבי אביא להלן: "לאחר ששמעתי את טענות הצדדים ותוך שהנני מדגישה כי החלטתי זו, מטיבה הנובע מאופי הדיון בה, כמו גם מהשלב המקדמי בו הינה ניתנת והכל טרם היה בידי הצדדים סיפק להגיש כתבים מפורטים מטעמם – נחה דעתי כי דין הצו הארעי להיוותר בתוקפו ואולם, זאת תוך שינויו והגדרה ברורה של תחום תחולתו. כך, הנני סבורה כי יש ליתן צו ארעי האוסר ביצוע עבודות הקמת הרכבת הקלה בתחומי מקרקעי עיריית בני ברק בימי שבת ומועדי ישראל, למעט ככל שמדובר בעבודות אשר הכרחיות ושאי ביצוען עלול לסכן נפשות. למען הסר ספק מלב מובהר – כי בכל מקרה חל איסור גורף על ביצוע עבודות ברום הקרקע בשבת ובחג וזאת, למעט עבודה של ייצור הדייס ואף זאת מאחורי פרגודים אשר חוסמים גם רעש ומובהר מפורשות כי כל האלמנטים הטרומיים מבטון הנדרשים לשם יצירת המנהרה, יוכנסו עוד קודם לשבת לתוך המנהרה החפורה וכי יתרת הפעילות תבוצע – אם בכלל – רק בתת הקרקע. עוד מובהר מפורשות כי קבעתי שהעבודות תבוצענה רק במקרה בו קיימת סכנת נפשות ככל שלא תבוצענה והנני מוצאת להבהיר כי ככל שבידי המשיבות לבצע, מבעוד מועד, פעולות המקטינות את הסיכונים לנפש כפועל יוצא מהפסקת העבודות בשבת ובאופן אשר מאפשר בסיכומו של דבר הפסקת הפעולות בשבת – הרי שהן תנקוטנה בפעולות אלו ותפסקנה את הפעולות בשבת ובחג. [...] זאת ועוד, הנני מוצאת לציין ולהדגיש כי קביעתי יש בה גם בכדי לאזן בין האינטרסים השונים וזאת, הואיל והמשך הפעילות בשבת יהיה רק ככל שהפסקתה וחידושה כרוכים בסכנת נפשות וכן, הואיל והפעילות תבוצע באופן המקטין למינימום את הפגיעה בשבת והפגיעה בציבור הדתי – כך שכלל הפעילות תבוצע בתת הקרקע וזאת, למעט הפעילות של ייצור הדייס אשר אף היא תבוצע מאחורי פרגודים המונעים גם רעש". 6. לאור דרישת עיריית בני ברק כי נת"ע תסלק את ידה מהמקרקעין, פנתה נת"ע אל המשיב 1 (להלן: שר התחבורה) וביקשה להפקיע את המקרקעין וליתן לה הרשאה לבצע את ההליכים הנובעים מהחלטת ההפקעה. ביום 12.11.2018 פורסמה ברשומות הודעת שר התחבורה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצורך ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות), והודעה על הרשאה לפי סעיפים 22(2) ו-(2ב) ו-22א לפקודת הקרקעות, ולפיה ניתנה הרשאה לנת"ע להשתמש בכל הסמכויות על פי הפקודה לצורך רכישת זכויות הבעלות במקרקעין. ביום 2.12.2018 פורסמה ברשומות הודעה לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות בדבר הקניית המקרקעין לקניינה הגמור והמוחלט של מדינת ישראל. כבר במהלך אותו חודש נרשמו הזכויות שהופקעו במלואן על שם המדינה, ובחלקות שהופקעו חלקית נרשמו הערות לטובת המדינה עד להשלמת הליך הפרצלציה של אותן חלקות. למותר להזכיר, כי תפיסת החזקה במקרקעין בוצעה בשטח כבר לפני מספר שנים, עם תחילת העבודות. 7. הליכי ההפקעה שבהם נקטה נת"ע מכוח ההרשאה שניתנה לה על ידי שר התחבורה, הם שהביאו את עיריית בני ברק להגיש את העתירה דנן ביום 16.1.2019. במסגרת העתירה התבקש צו ביניים, בקשה שנדחתה בהחלטת השופט ע' פוגלמן מיום 21.2.2019. כאמור, בין הרשויות שבתחומיהן עובר "הקו האדום" לבין המדינה נחתמו הסכמי הרשאה. במאמר מוסגר נציין כי לא כך נעשה ב"קו הירוק" וב"קו הסגול", שם בוצעו הפקעות חלף הסכמי הרשאה. כנגד הפקעות אלה תלויות ועומדות בבית משפט זה שלוש עתירות מאוחדות שהגישו עיריית חולון, עיריית ראשון לציון ועיריית הרצליה (בג"ץ 4394/19, בג"ץ 5281/19 ובג"ץ 5297/19). בין עיריית תל אביב-יפו לבין נת"ע מתקיים כיום תהליך של הידברות בניסיון להגיע להסכמות אשר ייתרו את הצורך בביצוע ההפקעה בתחומי שיפוט העיר תל אביב-יפו. 8. ונחזור לענייננו. בעתירה נטען, בין היתר, כי המדינה הפרה את חובת ההגינות שחלה עליה; כי נפלו פגמים במתן הרשאת שר התחבורה לנת"ע לביצוע ההפקעה; ועיקרו של דבר – כי ההרשאה וההפקעה שבוצעה בעקבותיה נועדו "לעקוף" את הסכם ההרשאה שנחתם בין עיריית בני ברק לבין מדינת ישראל ולבטלו הלכה למעשה כדי לאפשר חילול שבת המוני בחסות שר התחבורה. נטען, כי מאחר שהסכם ההרשאה עומד בתוקפו מזה כעשר שנים ומכוחו הוצאו היתרי בנייה רבים להקמת הרכבת הקלה, לא היה כלל מקום לנקוט בהליכי הפקעה וכי אין מדובר בהפקעה דחופה. בדיון שהתקיים ביום 26.2.2020 הודיעו הצדדים כי הם מקיימים הידברות ביניהם, ומשכך נדחה הדיון בעתירה לגופה. לאחר שהצדדים הודיעו כי לא הגיעו להסכמה ביניהם, חזרו הצדדים לאולמו של בית משפט זה וטענו בפנינו. הלכה למעשה הסתיימה עבודת כריית המנהרה בשטח בני ברק, כך שסברנו כי המחלוקת העיקרית בין הצדדים הפכה לתיאורטית, מה עוד שנת"ע הצהירה גם בסמוך להשלמת ההפקעה, כי היא מכבדת ותמשיך לכבד את צו הארעי שהוצא בהסכמתה במסגרת ההליך האזרחי, כאמור בהחלטת כבוד השופטת ל' ביבי מיום 27.11.2018. בהחלטה זו ניתן תוקף להסכמת הצדדים כי "המשיבות תמשכנה לבצע את העבודות במגבלות שפורטו בצו הארעי שניתן ביום 21.9.2018". ברם, משנותרו מחלוקות נוספות בין העירייה לבין נת"ע בנוגע לביצוע עבודות "הקו האדום" בתחומי העיר בני ברק, עבודות הכוללות גם רכיבים עיליים שונים שלטענת נת"ע את חלקם יש הכרח לבצע ברציפות; וכן לנוכח החשש כי בעתיד יתעוררו מחלוקות נוספות הקשורות לביצוע עבודות בשבת מקום שבו קיים חשש לפיקוח נפש או לנזק של ממש לרכוש, העתירה לא התייתרה ואין לנו אלא להכריע לגופם של דברים. 9. כפי שעולה מהתגובות שהוגשו על ידי נת"ע והמדינה, הליכי ההפקעה בוצעו בדלית ברירה, משהחלה עיריית בני ברק לעשות שימוש בסמכויותיה כרשות מקומית ומכוח בעלותה הקניינית במקרקעין, ולדרוש כי נת"ע תסלק ידה מהמקרקעין על מנת לשבש את העבודות להקמת הרכבת הקלה בעיר. איני מקבל את טענת העירייה כי בנקיטת הליכי ההפקעה יש משום הפרה של הסכם ההרשאה. החשוב לענייננו הוא, שאין בהסכם ההרשאה כל ויתור של המדינה על סמכויותיה על פי כל דין, ואף ספק אם המדינה הייתה רשאית לוותר על סמכות ההפקעה הנתונה לה על פי דין. לכן, איני נדרש לשאלה אם ניתן לפרש את סעיף 13 להסכם ההרשאה שצוטט לעיל, באופן האוסר על ביצוע עבודות בשבת גם כשהדבר כרוך בחשש לפיקוח נפש ולנזק של ממש לרכוש. אף אינני נדרש לשאלה אם, בהנחה שהאיסור בסעיף 13 להסכם ההרשאה הוא גורף וחד משמעי, המדינה רשאית להשתחרר מהחוזה על פי הלכת ההשתחררות, המאפשרת לרשות מינהלית להשתחרר מחוזה שכרתה לשם הגנה על אינטרס ציבורי חשוב (ראו, לדוגמה, דפנה ברק-ארז "השתחררות מחוזה של רשות מינהלית: מקרה מבחן לדואליות הנורמטיבית" המשפט יא 111 (2007)). נושאים אלה, הנוגעים להסכם ההרשאה, ראוי שידונו במסגרת ההליך האזרחי או במסגרת הליכים אחרים. אין לעיריית בני ברק אלא להלין על עצמה, על שהביאה והניעה במו ידיה ומעשיה את המדינה ואת נת"ע לנקוט בהליכי ההפקעה. זאת, לאור דרישותיה של העירייה שנת"ע תסלק ידה מהמקרקעין, דרישה שהופנתה לנת"ע הן לפני ההפקעה והן לאחר ההפקעה. השימוש שעשתה העירייה בזכויותיה הקנייניות כבעלת המקרקעין יצר חשש שחייב את נת"ע ואת המדינה לפעול באופן מיידי על מנת להבטיח את הגישה החופשית לקרקע לצורך המשך ביצוע עבודות ההקמה של "הקו האדום". העיר בני ברק איננה שטח אוטונומי במדינת ישראל, וכאמור, היא אחת מחמש עיריות ש"הקו האדום" עובר בשטחן, כך שאת החפירה הזאת אי אפשר להפסיק. בתל אביב-יפו, פתח תקווה ובת ים שבשטחן מבוצעות עבודות "הקו האדום", העיריות לא עשו שימוש בזכותן הקניינית כדי להערים קשיים על ביצוע עבודות "הקו האדום" ולמנוע אותן, ולא בכדי לא בוצעה הפקעה בשטחן של רשויות אלה. הלכה למעשה, עיריית בני ברק אוחזת במקל משתי קצותיו. במסגרת ההליך האזרחי היא עתרה כסעד חלופי לביטול הסכם ההרשאה, ובעתירה דנן היא טוענת כי הליכי ההפקעה בוצעו על מנת "לעקוף" את הסכם ההרשאה. במצב דברים זה, שבו עיריית בני ברק נקטה בצעדים כדי לכפות על נת"ע להפסיק ביצוע עבודות בשבת על אף הסכנה הכרוכה בכך, תוך שימוש בזכותה הקניינית בקרקע, נדרשו המשיבים לנקוט בהליכי הפקעה על מנת להבטיח את האינטרס הציבורי ולאפשר את המשך ביצוע העבודות של מיזם תשתית לאומי חיוני. למותר לציין, כי הרכבת הקלה נועדה לשמש את כלל הציבור, לרבות ציבור התושבים בבני ברק. במאמר מוסגר אציין, כי נת"ע טענה בכתב התגובה כי עיריית בני ברק הערימה במכוון קשיים נוספים על ביצוע העבודות, כמו אי חיבור אתר העבודה למערכת התיעול העירונית שלה; אי שיתוף פעולה בחתימה על מסמכים הנדרשים לצורך הליכי התכנון והביצוע; אי העתקת שנאים המשרתים את צורכי החשמל של שכונה שלמה בעיר; מתן הרשאה לקבלן אחר לבצע עבודות הריסה בצומת מרכזי בעיר שבו מבוצעות העבודות מבלי לתאם עם נת"ע, ועוד. 10. נחזור ונדגיש, כי נת"ע והמדינה חזרו והצהירו כי אין בדעתם להתנער מחוזה ההרשאה, ונת"ע ממשיכה להטיל על עצמה מגבלות בנוגע לביצוע עבודות בשבת בשטח העיר בני ברק. דומה כי הצהרה זו שומטת את הבסיס לטענת עיריית בני ברק כי הליך ההפקעה נועד "לעקוף" את הסכם ההרשאה ולהתנער ממנו. לכן, אין בדעתנו להיגרר במסגרת פסק דין זה לנושאים כבדי משקל של התחשבות בשמירת השבת וקדושתה ופגיעה ברגשות דת אל מול אינטרס הציבור. זאת ועוד. מתגובת נת"ע עולה כי ככל שיתברר, לאחר השלמת העבודות והפעלתו המסחרית של הקו, שאין עוד צורך במפלס הקרקע לשם ביצוע עבודות תחזוקה לרכבת הקלה או שימוש חיוני אחר, נת"ע תשקול אם ניתן לצמצם את ההפקעה לתחום תת-הקרקע בלבד (סעיף 73 לתגובת נת"ע). ומכאן לטענות נוספות שהועלו על ידי עיריית בני ברק בעתירתה. 11. סעיף 5א לפקודת הקרקעות קובע כלהלן: טענות נגד הרכישה 5א(א) פורסמה הודעה לפי סעיף 5, ייתן שר האוצר הזדמנות לבעל הקרקע ולמי שיש לו טובת הנאה בקרקע, לטעון את טענותיהם נגד רכישת הקרקע בפניו או בפני מי שהוא הסמיך לכך, באופן ובמועד שקבע בתקנות באישור ועדת הכספים של הכנסת, ובלבד שהמועד לא יהיה מאוחר ממועד פרסום ההודעה לפי סעיף 7; ואולם מצא שר האוצר כי הקרקע דרושה באופן דחוף למימוש מטרת הרכישה, רשאי הוא, בהחלטה מנומקת בכתב, לדחות את המועד למועד מאוחר ממועד פרסום ההודעה כאמור, כפי שייקבע בתקנות האמורות. (ב) בהודעה לפי סעיף 5 תצוין זכותם של בעל הקרקע ושל מי שיש לו טובת הנאה בקרקע לטעון את טענותיהם לפי סעיף זה. (ג) הוראות סעיף זה לא יחולו לגבי קרקע שחלה עליה תכנית כמשמעותה בחוק התכנון והבניה שהתקבלה החלטה על אישורה, המייעדת את הקרקע למטרת רכישה שהיא צורך לתשתית ציבורית בלבד, ולגבי קרקע כאמור המיועדת לפרויקט בטיחותי. במקרה דנן על הקרקע המופקעת חלה תוכנית מאושרת (תמ"מ/1/5), כך שחלה הוראת ס"ק (ג) הנ"ל. מכאן, ובניגוד לטענת העירייה, סמכותו של השר להפקיע את הקרקע לא היתה מותנית בהליך של מתן שימוע לעיריה לאחר פרסום הודעה לפי סעיף 5 לפקודה. 12. סעיף 22 לפקודת הקרקעות קובע כלהלן: רכישה בידי בני אדם זולת שר האוצר, או מטעמם  (1) כל אדם רשאי לפנות אל שר האוצר בבקשה שירכוש קרקע כל שהיא בשם אותו אדם ולשם שימושו, וכן (א) אם המבקש מחזיק בזכיון, שלפיו זכאי הוא לדרוש משר האוצר שירכוש אותה קרקע מטעמו - חייב שר האוצר, (ב) ובכל מקרה אחר אם סבור שר האוצר שרכישת הקרקע מטעמו של אותו אדם ולשם שימושו עשויה להיות מועילה לציבור - רשאי שר האוצר, לגשת לרכישת אותה קרקע לפי הוראותיה של פקודה זו, כאילו היתה זו קרקע שיש לרכוש אותה לצורך ציבורי.  (2) שר האוצר רשאי, לאחר התייעצות עם הוועדה המייעצת ובכפוף להוראות סעיפים קטנים (2א) ו-(2ב), להרשות לאדם שפנה אליו לפי סעיף קטן (1) בהודעה שתתפרסם ברשומות להשתמש בכל הסמכויות והזכויות, שהוענקו לשר האוצר או ליועץ המשפטי לממשלה לפי הוראותיה של פקודה זו, ולמלא את כל החובות שהוטלו עליהם כן, ולאחר מכן יפורש כל איזכור שבפקודה זו, מלבד בסעיף זה ובסעיף 25, על שר האוצר, על היועץ המשפטי לממשלה או על ממשלת ישראל, במידה שהוא עשוי לחול כך, ביחס לרכישתה של אותה קרקע על-ידי אותו אדם - כאיזכור אותו אדם, והרצאת דברים שבאותה הודעה, האומרת כי רכישת הקרקע, המתוארת בה, עשויה להיות, לדעת שר האוצר, מועילה לציבור, תהיה ראיה מכרעת לאותה עובדה. (2א) לא ייתן שר האוצר הרשאה לפי סעיף קטן (2) להשתמש בסמכויות ובזכויות שהוענקו לו לפי סעיפים 14 עד 14ד, אלא אם כן נקבע בהסכם בין שר האוצר לבין האדם שלו ניתנה ההרשאה כי אותו אדם יוכל להשתמש בסמכויות ובזכויות כאמור, כולן או חלקן, בכפוף להוראות אותו הסכם. (2ב) לא ייתן שר האוצר הרשאה לפי סעיף קטן (2) אלא לאחר שפרסם ברשומות הודעה על כוונתו לתת הרשאה כאמור ולאחר שנתן הזדמנות לבעל הקרקע או לבעל זכות או טובת הנאה בקרקע לטעון את טענותיהם נגד רכישת הקרקע או נגד מתן ההרשאה, בפניו או בפני מי שהוא הסמיך לכך, באופן ובמועד שקבע בתקנות, באישור ועדת הכספים של הכנסת; בהודעה לפי סעיף קטן זה תצוין זכותם של בעל הקרקע או בעל הזכות או טובת ההנאה בקרקע לטעון את טענותיהם כאמור; הוראות פסקה זו לא יחולו על הרשאה שנתן שר התחבורה והבטיחות בדרכים לחברה הלאומית לדרכים, לרכבת ישראל או לגוף אחר שאישרה ועדת הכספים של הכנסת, לגבי קרקע שחלה עליה תכנית כמשמעותה בחוק התכנון והבניה, שהתקבלה החלטה על אישורה, המייעדת אותה לצורך ציבורי שהוא דרך או צורך שנובע ממנו או כרוך בו, לרבות קרקע המיועדת לפרויקט בטיחותי. (2ג) על רכישת קרקע בידי אדם שניתנה לו הרשאה לפי סעיף קטן (2) לא יחולו הוראות סעיף 5א. (3) קודם שירכוש שר האוצר כל קרקע מטעם כל אדם או לשם שימושו, ידרוש מאותו אדם שיבוא עמו לידי הסכם, שבו ייקבעו, להנחת דעתו, הענינים הבאים, דהיינו: (א) תשולם לו הוצאת הרכישה, וכן (ב) לאחר אותו תשלום, תועבר הקרקע לאותו אדם, וכן (ג) התנאים שלפיהם יחזיק אותו אדם בקרקע, וכן (ד) אם הרכישה היא לשם בניית איזה מפעל או מפעלים - משך הזמן שבו יבוצעו ויקויימו המפעלים והתנאים שלפיהם יבוצעו ויקויימו, והתנאים (אם בכלל) שלפיהם יהיה הציבור זכאי להשתמש במפעל או במפעלים:  בתנאי שלא תחולנה הוראותיו של סעיף קטן זה, אם האדם אשר מטעמו ולשם שימושו יש לרכוש את הקרקע הוא המחזיק בזכיון, הקובע, להנחת דעתו של שר האוצר, את התנאים שלפיהם יש לרכוש את הקרקע ולהחזיק בה. (4) קרקע שנרכשה לפי סעיף זה, בין אם נרכשה בידי שר האוצר ובין אם נרכשה בידי אדם אחר מכוח הרשאה מאת שר האוצר, תוקנה לפי הוראות סעיף 19 לשר האוצר. 22א. הסמכויות הנתונות לשר האוצר לפי פקודה זו, למעט הסמכות להתקין תקנות, יהיו נתונות גם לשר התחבורה והבטיחות בדרכים בכל הנוגע לרכישת קרקע לצורך ציבורי שהוא דרך או צורך הנובע ממנו או כרוך בו; ואולם לעניין זה יהיה הרכב הוועדה המייעצת, לפי סעיף 2א, כמפורט להלן, והוראות סעיף 2א(ב) ו-(ג), יחולו עליה, בשינויים המחויבים: (1) המנהל הכללי של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים או מי מטעמו, והוא יהיה היושב ראש; (2) עובד משרד התחבורה והבטיחות בדרגים שימנה המנהל הכללי של המשרד האמור; (3) היועץ המשפטי למשרד התחבורה והבטיחות בדרכים או מי מטעמו; (4) המנויים בפסקאות (2) עד (6) ו-(10) עד (12) שבסעיף 2א. על פי סעיף זה, שר האוצר ושר התחבורה רשאים "להרשות" לאדם להפקיע קרקע, ולצורך זה לעשות שימוש בסמכויות הנתונות לשר לפי פקודת הקרקעות. על פי סעיף 46טז7 לפקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], התשל"ב-1972 "הוראות סעיף 22(2ב) רישה לפקודת הקרקעות לא יחולו על הרשאה שנתן השר לחברת נת"ע – נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע"מ לגבי מקרקעי מסילת ברזל מקומית." מכאן, שלא חלה חובת שימוע בטרם מתן הרשאה לפי סעיף 22(2) לפקודת הקרקעות, ואין ממש בטענות עיריית בני ברק כי ההליך בוצע ללא שימוע. 13. העירייה טענה כי היה על השר לערוך הסכם עם נת"ע טרם העניק לה הרשאה להפקיע, וזאת לאור לשון סעיף 22(2א). גם בטענה זו אין ממש. ההרשאה שניתנה לנת"ע להפקיע לא הסמיכה אותה להשתמש בסמכויות ובזכויות על פי סעיפים 14 עד 14ד, שעניינם בשימוש בקרקע שהופקעה למטרה שונה מהמקורית. מכאן, שאין להוראה זו נפקות לענייננו. 14. העירייה טענה כי בין המדינה לבין נת"ע צריך היה להיערך הסכם מכוח הוראת סעיף 22(3) לפקודה. אך סעיף זה אינו רלוונטי לענייננו. סעיף זה מתייחס להוראת סעיף 22(1) לפקודת הקרקעות, שעניינה במצב שבו אדם פונה אל שר האוצר ומבקש כי השר ירכוש עבורו קרקע. לא זו הסיטואציה בפנינו, שהשר נתן לנת"ע הרשאה לעשות שימוש בסמכויותיה ולהפקיע בעצמה את הקרקע הדרושה לה. במצב דברים זה, וככל שישתלמו פיצויי הפקעה עקב כך, הרי שאלו יחולו על נת"ע, כך שגם הסדר השיפוי האמור בסעיף 22(3) הנ"ל אינו רלוונטי. 15. העירייה טענה כי לא התקיימה התייעצות עם הוועדה המייעצת. ברם, כפי שעולה מתגובת המדינה ומהנספחים לה, ביום 2.9.2018 התכנסה הוועדה המייעצת הפועלת מכוח פקודת הקרקעות, דנה והמליצה לשר לפרסם הודעות לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות וליתן הרשאה לנת"ע להפקיע את מקרקעי העירייה על פי התוכניות התקפות. כפי שעולה מפרוטוקול הדיון בוועדה המייעצת, ההפקעה נדרשה על מנת לבלום את ניסיונותיה של העירייה להשתמש בזכותה הקניינית בקרקע על מנת לעצור את העבודות. 16. בהודעה שהתפרסמה על כוונת ההפקעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות, נכתב כי "התקופה לתחילת ביצוע מטרת הרכישה המפורטת בסעיף 1 לעיל היא שמונה שנים ממועד פרסום הודעה זו ברשומות". מכאן טענת העירייה, כי ההפקעה שנעשתה אינה נחוצה, שהרי היא מאפשרת את מימוש מטרת ההפקעה רק בעוד שמונה שנים. גם בטענה זו אין ממש. מקור האמור בהודעה הוא בהוראת סעיף 7ב(א) לפקודת הקרקעות הקובעת כלהלן: "בהודעה לפי סעיף 7 יקבע שר האוצר את התקופה שבמהלכה יש להתחיל בביצוע של מטרת הרכישה בקרקע, שלא תעלה על שמונה שנים ממועד פרסום ההודעה, ואולם רשאי הוא בהחלטה מנומקת בכתב, לקבוע בהודעה כאמור תקופה ארוכה יותר, ובלבד שלא תעלה על 15 שנים ממועד פרסום ההודעה (להלן – תקופת התחלת ביצוע)". תכליתה של ההוראה לקצוב את התקופה לתחילת ביצוע מטרת הרכישה. מובן כי סעיף זה אינו מונע את המימוש המיידי של מטרת ההפקעה, כפי שנעשה במקרה דנן, ומדובר בנוסח מקובל ושגור שנכלל בהודעות לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות. 17. העירייה טענה כי השר לא בחן את המשמעויות הכספיות של ההפקעה, שהרי עיריית בני ברק עשויה להגיש תביעת פיצויים בסכומי עתק של מאות מליוני שקלים. אכן, לכאורה נוצר מצב אבסורדי, שבו דווקא רשות מקומית שמערימה קשיים על ביצוע העבודות תזכה ב"פרס" על כך בדמות פיצויי הפקעה. על כך השיבה נת"ע כי היא סבורה שאין מקום לתשלום סכום כלשהו בשל ההפקעה, ומכל מקום, נושא זה הוא עניין להליך נפרד ואין מקומו במסגרת העתירה דנן. 18. העירייה טענה, כי שר התחבורה התעלם מכך שהמקרקעין מושא ההפקעה הינם "העורק הראשי" של העיר בני ברק (דרך ז'בוטינסקי), הרווי בתשתיות רבות, לרבות ניקוז, ביוב, מים וכיוצא בזה. מכאן טענת העירייה, כי לאור תפיסת החזקה במקרקעין המדינה עלולה לדרוש את סילוקן של התשתיות מתחום המקרקעין המופקעים, וכי במסגרת ההפקעה לא ניתנו כל הוראות והנחיות לגבי הגורמים האחראים לתחזק את התשתיות העירוניות. גם טענה זו דינה להידחות. התשתיות השונות, כמו תשתית החשמל, המים, הביוב והתקשורת, אינן בבעלותה או באחריותה של הרשות המקומית. מכל מקום, כל התשתיות שבבעלותה ובאחריותה של העירייה ושל גורמים אחרים לא נפגעו בעקבות ההפקעה. הא-ראיה, שמאז ההפקעה חלפו למעלה משנתיים ודבר לא השתנה בהיבטים אלה. זאת ועוד. במסגרת תוכניות "הקו האדום" נקבעו סעיפים מפורטים היוצרים מנגנון של תיאום תשתיות של חשמל, תקשורת, מים, ביוב, ניקוז וכיוצא בזה. מכל מקום, רשמנו לפנינו את הצהרת נת"ע שהעירייה יכולה להמשיך ולתחזק את התשתיות השונות גם לאחר ההפקעה. 19. העירייה טענה כי בהודעת ההרשאה ובהודעת ההפקעה קיימות עשרות חלקות שאינן נכללות כלל בתחום הרכבת הקלה. גם בעניין זה תשובתה של נת"ע הפיסה את דעתנו. תקנון תמ"מ/1/5 מונה את גושי הרישום בלבד ומפנה לתשריטים בקנה מידה של 1:2500, ומסמך הוראות התוכנית כולל רשימה מפורטת של חלקות הרישום עליהן חלה התוכנית. בעקבות טענת העירייה, הדברים נבדקו ואכן נמצאה אי התאמה במספריהם של חלק מחלקות הרישום שנכתבו בהודעת ההפקעה לבין המספרים המופיעים בתוכניות החלות ותשריטיהן. אולם אי התאמה זו נובעת מהליכי איחוד וחלוקה מחדש שבעקבותיהם ניתנו לחלק מהחלקות מספרים חדשים השונים מאלו המופיעים בתוכניות. מכל מקום, הופקעו אך ורק המקרקעין הכלולים בתחום תוכניות הרכבת הקלה. 20. סוף דבר, שהעתירה נדחית על כל חלקיה. העותרת תישא בהוצאות המשיבים 4-1 ובהוצאות המשיבה 5 בסך 10,000 ₪ כל אחד (סה"כ – 20,000 ₪). ש ו פ ט השופטת ע' ברון: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת י' וילנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית. ניתן היום, ז' באייר התשפ"א (‏19.4.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ 19004080_E12.docx עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1