עו"ד משה שפירא נ' הכנסת ואח'

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4076/20 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט י' אלרון כבוד השופט ע' גרוסקופף העותר: עו"ד משה שפירא נ ג ד המשיבים: 1. הכנסת 2. יו"ר הכנסת 3. יו"ר מפלגת הליכוד 4. יו"ר מפלגת כחול לבן 5. היועץ המשפטי לממשלה עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: בעצמו בשם המשיבים 2-1: עו"ד אביטל סומפולינסקי בשם המשיב 3: עו"ד מיכאל ראבילו; עו"ד רועי שכטר; עו"ד אופק ברוק בשם המשיבים 4: עו"ד ערן מרינברג; עו"ד שמעון בראון בשם המשיבים 5: עו"ד מוריה פרימן; עו"ד תהילה רוט פסק-דין השופט ע' גרוסקופף: עניינה של העתירה שלפנינו בתיקון מס' 49 לחוק-יסוד: הכנסת (להלן: "התיקון" ו-"חוק היסוד", בהתאמה) בגדרו נקבע הסדר, הידוע בכינויו "החוק הנורווגי", לפיו רשאי חבר כנסת שמונה לשר או סגן שר להתפטר מהכנסת, למשך תקופת כהונתו בממשלה, ומיד עם תום כהונתו בממשלה לחזור ולכהן באופן אוטומטי כחבר כנסת. במקום השר או סגן השר שהתפטרו ייכנס לכנסת הבא מתוך רשימת המועמדים לכנסת שבה נכלל השר או סגן השר המתפטר, כפי שזו התמודדה בבחירות לכנסת. העותר, עורך-דין במקצועו, טוען כי החלתו המיידית של התיקון על הכנסת הנוכחית, הכנסת ה-23, "עולה כדי דריסה בלתי חוקתית של רצון הבוחר לכנסת ה-23. כמו גם פגיעה בלתי מידתית ובלתי סבירה בחוקי יסוד ובחוקי הבחירות". על-כן, הסעד המרכזי המבוקש בגדרי העתירה הוא כי החלת התיקון תידחה לכנסת הבאה שתיבחר – הכנסת ה-24. בנוסף, כללה העתירה בקשה לצו ביניים המורה על עיכוב השבעתם של חברי הכנסת שבאו במקומם של השרים שהתפטרו בעקבות התיקון. בקשה זו נדחתה בהחלטה מיום 21.6.2020. טענות העותר נגד התיקון, בתמצית, הן כדלהלן: באמצעות התיקון עוקפות הרשות המחוקקת והרשות המבצעת את רצון הבוחר ביום הבחירות; בדרך זו נבחרים לרשות המחוקקת 134 חברים במקום 120, כמקובל וכנהוג לאורך שנותיה של הכנסת; רמיסת פסיקתו של ציבור הבוחרים תעלה לציבור משלמי המסים סכום עתק של כ-100 מיליון ש"ח במהלך הקדנציה; קיימת חובה להביא לכך שהבוחר יידע מראש, לפני הבחירות, אודות קיומו של ה"חוק הנורווגי", שכן הדבר משליך על מפת השיקולים של ציבור הבוחרים, ועשוי לשנות את הצבעת חלק ניכר מהמצביעים. לשיטת העותר, משלא עמד לפני הבוחר מידע מהותי זה ביום הבחירות, הרי שהחלתו המיידית של התיקון לחוק איננה חוקתית. העותר תומך טענותיו במסמך הכנה לקראת הדיון בוועדת חוקה חוק ומשפט שניסח היועץ המשפטי לוועדה מיום 27.5.2020 (להלן: "מסמך ההכנה לדיון"), בו צוין כי "ראוי היה לחוקק הסדר חוקתי עקרוני מסוג זה כך שיחול על כנסת עתידית, ולא באופן מיידי כחלק מהיישום של הסכמים קואליציוניים נתונים", וסובר כי אין לאפשר התעלמות מהאמור במסמך בכל הנוגע לתחולת התיקון כבר בתקופת כהונתה של הכנסת הנוכחית. בנוסף, מדגיש העותר כי מדובר בשינוי "סיטונאי, מהותי ומשמעותי" ולא בשינוי מינורי, הואיל ומדובר בהחלטה המשליכה על זהותם של 14 חברי כנסת, ולא חבר כנסת אחד בלבד מכל רשימה, כפי שהיה נהוג בכנסת קודמת בה הוחל כהוראת שעה הסדר מסוג זה (הכנסת ה-20). בנוסף, נטען כי הזכות לבחור כוללת גם את הזכות כי הבחירה תכובד ואת חובת הרשויות לכבדה; כי החלפת חברי כנסת מתרחשת באופן סביר ומידתי בשוטף ולא מתוקף "תעלול החלטה סיטונאי"; כי התיקון הוא פרי תעלול פוליטי בלתי סביר כלפי תוצאות הבחירות; וכי יש בתיקון משום ציניקניות וגסות לב שלטונית קיצונית. מההיבט המשפטי מבקש העותר להתבסס על ערכי היסוד שעליהם מושתתת שיטת המשטר הישראלית. נטען, כי בהתאם לערכים אלה נדרש בית המשפט למנוע את החלת התיקון על הכנסת הנוכחית בשם החובה לכבד באופן מוחלט את רצון הבוחר, ההכרח להגן על הכלל (רוב ומיעוט) מפני שימוש לרעה בכוח השלטוני, והצורך למנוע את התבטלותה של הרשות המחוקקת בפני הרשות המבצעת. עוד, נטען כי הכנסתם של 14 חברי כנסת נוספים מהקואליציה בנעלי חברי הכנסת שהתפטרו, שוחקת את מעמדה של האופוזיציה הפרלמנטרית ומשנה את חוקי המשחק, תוך כדי המשחק הפוליטי. כל המשיבים הגישו תגובות מקדמיות לעתירה וטענו מגוון רחב של טיעוני סף וטיעונים לגופם של דברים. בין היתר, טוענים המשיבים כי דין העתירה להידחות על הסף בגין העדר תשתית משפטית מינימאלית שיכולה לשאת את הסעד החריג המבוקש בה – התערבות בהסדר חקיקה שקבעה הכנסת בחוק היסוד. לאחר שעיינו בעתירה ובתגובות המקדמיות לה, הגענו למסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף. העותר מבקש כי בית משפט זה יתערב בהוראות שנקבעו בתיקון שחוקקה הכנסת בהוראת חוק היסוד, משום שהחלתו על הכנסת הנוכחית פוגעת, לשיטתו, בעקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית. הגם שאין העותר מציין זאת בעתירתו, קבלת העתירה מחייבת החלה של דוקטרינת "התיקון החוקתי הלא-חוקתי"(The Unconstitutional Constitutional Amendment) במשפט הישראלי, שכן ביסוד הסעד המתבקש עומדת הכרה בסמכותו של בית משפט זה להגביל את כוחה של הכנסת כרשות המכוננת מכוח עקרונות יסוד על-חוקתיים, ולו על דרך של השהיית כניסת התיקון לתוקף. שאלת סמכותו של בית משפט זה לפסול הוראת חוק יסוד מכוח דוקטרינת "התיקון החוקתי הלא חוקתי" היא סוגיה חוקתית חשובה מאין כמותה, אשר הגם שנזכרה בפסיקתו של בית משפט זה, לא אחת בהרכבים מורחבים, טרם נקבעה לגביה הלכה מחייבת (ראו, למשל: ע"א 6821/93 בנק המזרחי מאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221, 394 (1995); בג"ץ 6427/02 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פ"ד סא(1) 619 (2006) (להלן: "עניין התנועה לאיכות השלטון"); בג"ץ 4908/10 ח"כ רוני בר-און נ' כנסת ישראל, פ"ד סד(3) 275 (2011) (להלן: "עניין בר-און"); בג"ץ 8260/16 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' כנסת ישראל (6.9.2017)‏‏; בג"ץ 5744/16 בן מאיר נ' הכנסת (27.5.2018) (להלן: "עניין בן מאיר"); עוד ראו: אהרן ברק "תיקון של חוקה שאינו חוקתי" ספר גבריאל בך 361 (דוד האן, דנה כהן-לקח ומיכאל בך עורכים, 2011)‏‏). העותר לא השכיל להניח בעתירתו תשתית משפטית מינימאלית הדרושה לדיון בשאלה חוקתית נכבדה זו – לא מההיבט העקרוני-עיוני, דהיינו הנחת בסיס תאורטי משכנע לאימוץ הדוקטרינה כחלק מהמשפט החוקתי הישראלי, ולא מההיבט הענייני-יישומי, דהיינו הבהרת מסגרת השיקולים המנחים להפעלתה של הדוקטרינה במקרה נתון. בהעדר תשתית שכזו, אין העתירה שלפנינו יכולה להוות מסגרת ראויה להכרעה בשאלה החוקתית הנכבדה שהעותר מבקש להניח לפתחנו. זאת ועוד, אף התומכים בהחלתה של דוקטרינת "התיקון החוקתי הלא חוקתי" מסכימים כי החלה זו צריכה להיות מצומצמת למצבים חריגים ביותר ויוצאי דופן של שינוי חוקתי ה"פוגע בליבת הדמוקרטיה ושולל את תכונות המינימום הדרושות למשטר דמוקרטי" (עניין התנועה לאיכות השלטון, בעמ' 717), ובמקרים של פגיעה ב"עקרונות יסוד העומדים בבסיס קיומנו כחברה וכמדינה" (עניין בר-און, בעמ' 311). העתירה שלפנינו לא רק שאינה מניחה בסיס עקרוני ויישומי לדיון בתחולתה של הדוקטרינה במשפט הישראלי, אלא שהיא אינה מבהירה כלל מדוע התיקון בו עסקינן, הסדר קבע להחלת "החוק הנורווגי", בא בגדר אותם מקרים חריגים ויוצאי דופן בהם יש הסוברים כי ראוי לשקול את החלתה. וזאת יש לזכור, הסדר זמני להפעלת "החוק הנורווגי" כבר נחקק בכנסת ה-20 באופן אקטיבי, ולא נטען כנגדו כי הדבר סותר עקרונות יסוד על חוקתיים. אכן, התיקון בו עסקינן הוא תיקון של קבע, והיקפו רחב יותר, ואולם לא ראינו בעתירה כל הסבר מדוע יש בהיבטים אלה כדי להפוך אותו לכזה ה"מזעזע את אמות הסיפים של המבנה החוקתי והדמוקרטי כולו ומאיים למוטט אותו" (כלשון השופטת (כתוארה אז) אסתר חיות בבג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים, חטיבת זכויות האדם נ' שר האוצר, פ"ד סג(2) 545, 656 (2009) בבואה לתאר את הדרישות לביטול של הסדר חוק, לאו דווקא חוק-יסוד, מכוח עקרונות יסוד של השיטה שאינם מעוגנים בחוקי היסוד). ולראיה, הפוך והפוך בעתירה ולא תמצא בה ולו התייחסות אחת למקור משפטי המבקר את הפעלת "החוק הנורווגי" בשיטתנו, והמצביע על כך שאין זה רצוי לאמצו בשיטתנו (ההפניה היחידה המתקרבת לכך היא לדבריה של הנשיאה אסתר חיות בפסק הדין החלקי בבג"ץ 2592/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 27 (6.5.2020). אלא שהדברים שם התייחסו ל"חוק הנורווגי המדלג", שלא אומץ בתיקון, וממילא אינם רלוונטיים לעניין ההסדר בו עסקינן). הלכה למעשה, המסמך היחידי עליו מתבסס העותר בעתירתו הוא מסמך ההכנה לדיון, והאמירה היחידה עליה הוא מתבסס הוא הציטוט המובא ממנו בפסקה 4 לעיל. ואולם, פשיטא כי במובאה האמורה, המתייחסת לראוי ולא למתחייב, אין כדי להוות בסיס להתערבות בית משפט זה בעבודתה של הכנסת, לא במקרה של חקיקה רגילה, ומקל וחומר לא במקרה של חקיקת חוקי יסוד. סוף דבר: העותר כשל מלהניח תשתית משפטית מינימאלית לעתירתו והיא נדחית איפוא, על הסף. לפנים משורת הדין, אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏א' באב התש"ף (‏22.7.2020). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 20040760_Y08.docx שש מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il