עיריית בת-ים נ. ירדנה לוי

פסק-דין בתיק עע"ם 4072/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מנהליים עע"ם 4072/11 לפני: כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט ח' מלצר כבוד השופטת ד' ברק-ארז המערערת: עיריית בת-ים נ ג ד המשיבים: 1. ירדנה לוי 2. שם טוב לוי ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב מיום 1.5.2011 בעת"מ 3208/08 שניתן על ידי כבוד השופטת מ' אגמון-גונן תאריך הישיבה: ל' בסיון התשע"ב (20.6.2012) בשם המערערת: עו"ד מילי ויס-ורסנו בשם המשיבים: עו"ד גיא שרים פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. עירייה מבקשת לגבות חובות ארנונה במתכונת של הליכי גבייה מינהליים. החייב מצליח להצביע על אי-התאמה לכאורה באחת מהודעות החיוב שנשלחו ביחס לאחד הנכסים שחובות הארנונה מתייחסים אליהם. האם די בכך לשם סתירתה של חזקת חוקיות המינהל שממנה נהנית העירייה – חזקה המשמשת כתשתית לנקיטתם של הליכי גבייה מנהליים (להבדיל מהגשת תביעה רגילה שבה יתברר היקפו של החוב). רקע כללי 2. הערעור דנן עוסק בניסיונה של עיריית בת-ים (להלן: העירייה או המערערת) לגבות חובות ארנונה, מים וביוב מחברה בשם "י. לוי השקעות בע"מ" (להלן: החברה), המצויה בבעלותם המשותפת של ירדנה לוי ושם טוב לוי (להלן: המשיבים). על-פי טענת העירייה, החברה החזיקה בתקופת החיוב הרלוונטית – החל מיום 1.1.2004 ואילך – בשלושה נכסים שונים ברח' רוטשילד 39 בבת ים, שפרטיהם יובאו להלן, ומכאן חובותיה בתשלום הארנונה. מנגד, המשיבים טוענים כי החברה שבבעלותם הינה הבעלים החוקיים בנכסים, אולם לאורך כל תקופת החיוב הרלוונטית הנכסים הושכרו על-ידיה לצדדים שלישיים שונים – אשר רק עליהם חלה חובת תשלום הארנונה. למען הסר ספק, המשיבים שבים ומדגישים כי החברה שבבעלותם לא החזיקה בנכסים מושא החוב ואף לא ניהלה בהם עסקים, וזאת בכל תקופת החוב המדוברת. 3. העירייה טוענת בערעורה כי לא כך הם פני הדברים. לטענתה, במשך כל השנים הרלוונטיות נשלחו למשיבים ולחברה אין ספור התראות חוב ודרישות תשלום, אולם אלו זכו – כך לפי הנטען – להתעלמות מוחלטת. התעלמות זו גרמה כמובן לתפיחת החוב ולהצטברותו. משלא סולק החוב, הודיעה העירייה למשיבים כי בכוונתה לנקוט נגדם – בהיותם בעלי השליטה בחברה – בהליכי גבייה מנהליים, בהתאם לסמכות הנתונה לה על-פי סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים), בצירוף סעיף 119א לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] (להלן: פקודת מס הכנסה). מכתב התראה כאמור נשלח ביום 10.6.2007, ומשהמשיבים לא הסדירו את חובם פתחה העירייה, ביום 1.5.2008, בהליכי גבייה מנהליים. 4. ביום 2.3.2008 שלחו המשיבים, באמצעות בא-כוחם, מכתב לעירייה בו הם מצביעים על כוונתם להגיש עתירה מנהלית ככל שייפתחו הליכי גבייה מנהליים. עתירה זו הוגשה בסופו של דבר ביום 25.12.2008, למעלה מתשעה חודשים מאז הודיעו על כוונתם לעשות כן. העתירה הוגשה לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב יפו (עת"מ (ת"א) 3208-08 ירדנה לוי ואח' נ' עיריית בת-ים (לא פורסם, 1.5.2011), השופטת מ' אגמון-גונן). העתירה, שכוונה כנגד נקיטתם של הליכי גבייה מינהליים התקבלה, כמפורט בהמשך, ועל כך נסב הערעור שבפנינו. המסגרת הנורמטיבית: חובות ארנונה וגבייתם 5. החובה לשלם ארנונה לרשות מקומית חלה על המחזיק בנכס. לפי סעיף 326 לפקודת העיריות [נוסח החדש] (להלן: פקודת העיריות או הפקודה): "נעשה אדם בעלו או מחזיקו של נכס שמשתלמת עליו ארנונה, יהא חייב בכל שיעורי הארנונה המגיעים ממנו לאחר שנעשה בעל או מחזיק של הנכס". בדומה לכך, סעיף 8(א) לחוק ההסדרים קובע כי הארנונה "תשולם בידי המחזיק בנכס". בהתאמה, פקודת העיריות מטילה חובות על הבעלים או המחזיק בנכס לעדכן את העירייה בכל הנוגע לחלופין בזהות המחזיק. לפי סעיף 325 לפקודה, על בעלים או על מחזיק של קרקע החייבת בארנונה חלה חובה אקטיבית להודיע בכתב לעירייה על הפסקת ההחזקה בנכס, וזאת כתנאי לפקיעת חבותו במס עתידי בגין הנכס האמור. זאת ועוד: סעיף 326 לפקודת העיריות משלים את קודמו ומטיל חובת דיווח דומה אף על מי שמכר או העביר את הנכס לאחר, וכל עוד לא נתן הודעה בכתב לרשות המקומית על דבר ההעברה. הודעה כאמור צריכה לכלול את שמו של הקונה, השוכר או הנעבר (לפרשנות הוראות אלה ראו: בר"מ 867/06 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה (1988) בע"מ (לא פורסם, 17.4.2008)). 6. פקודת העיריות מוסיפה ומסדירה את סוגית מועדי התשלום ואת גבייתו. סעיף 300 לפקודה קובע כי "כל החייב בתשלום ארנונה ישלם אותה במועדה". לפי סעיף 306, אם לא עשה כן החייב, יש להודיע לו בכתב על קיום החוב בחלוף 15 ימים ממועד אי התשלום שנקבע. או-אז, ואם לא הועילה ההודעה, מעניקה הפקודה בפרק חמישה עשר שלל סמכויות גבייה בידי העירייה: תפיסת הטובין של החייב (סעיף 310); מכירתם במכירה פומבית (סעיף 311); הטלת צווי עיקול שונים (סעיפים 320-319), ועוד. 7. על סמכויות אלה נוספות סמכויות גבייה מכוחו של חוק ההסדרים. באופן יותר ספציפי, סעיף 8(ג) לחוק זה קובע כי לגבי נכס שאינו משמש למגורים והמחזיק בו הוא חברה פרטית שאינה דייר מוגן "רשאית הרשות המקומית לגבות את חוב הארנונה הסופי מבעל השליטה בחברה הפרטית, ובלבד שהתקיימו לגביו הנסיבות המיוחדות המנויות בסעיף 119א(א) לפקודת מס הכנסה, בשינויים המחויבים". הוראה זו מאפשרת, למעשה, "הרמת מסך" שמובילה לגביית חוב הארנונה מבעלי השליטה בחברה, בהתאם למודל החקיקתי של סעיף 119א לפקודת מס הכנסה, שנועד לאפשר "הרמת מסך" בנסיבות שבהן יש לתאגיד חובות מס שלא שילם. 8. בנסיבות העניין, ביקשה המערערת לגבות את חובות המס של החברה. אולם, בשלב זה, התעוררה שאלה מקדמית: האם החוב אכן קיים, כטענת המערערת? המשיבים גורסים כי החברה לא היתה המחזיקה בנכסים בתקופות הרלוונטיות. במלים אחרות, קיימת מחלוקת בשאלת זהותם של החייבים בארנונה. באופן יותר ספציפי, השאלה שהתעוררה לצורך זה היתה האם העירייה רשאית לסמוך על רישומיה בעניין (מכוח חזקת תקינות המינהל). התשתית העובדתית 9. המשיבים הינם בעלים במשותף בחברה וכל אחד מהם מחזיק ב-50% ממניותיה. החברה רשומה במרשם המקרקעין כבעלים של שלושה נכסים ברחוב רוטשילד 39 בבת-ים. אשר לרישום מספרי החלקות של הנכסים, ישנו פער בין צורת הרישום המצוינת בהודעת הערעור לבין הכתוב בתשובת העירייה לעתירת המשיבים בפני בית משפט לעניינים מנהליים בתל-אביב-יפו. על-פי הודעת הערעור, עסקינן בשלושה נכסים הרשומים כתתי חלקות 25, 26, ו-39 בחלקה 141, בעוד שבתשובה לעתירה מצוינים הנכסים בתור גוש חלקה 7153-242-121 וגוש חלקה 7153-242-138. מן התשובה לעתירה עולה, כי בגוש חלקה 7153-242-121 היו שני נכסים – עסק ששטחו 94 מ"ר וגלריה ששטחה 33 מ"ר. ביחס לנכס זה, יצוין כי לבקשת המשיב 2 נערכה מדידה חדשה, והחל מינואר 2009 השתנה שטח העסק ל-117 מ"ר ושטח הגלריה ל-16 מ"ר (כך שבסך הכול פחת השטח ב-6 מ"ר). הנכס בגוש חלקה 7153-242-138 כלל עסק בשטח 20 מ"ר. 10. עד כאן העובדות המוסכמות, בעיקרו של דבר. מכאן ואילך, ניטשת מחלוקת חזיתית בין הצדדים באשר לתשתית העובדתית סביב שאלת ההחזקה בנכסים ועצם זהות הנכסים בגינם נוצר החוב. כאמור, המחזיק בנכס הרשום בספרי העירייה הוא הנישום של חוב הארנונה. משכך הם פני הדין, מבססים המשיבים את קו הטיעון המרכזי שלהם על כך שהחברה שבבעלותם רשומה אומנם כבעלי המקרקעין בנכסים מושא חוב הארנונה, אולם נכסים אלו הושכרו לצדדים שלישיים שהחזיקו בהם, ועל כן חוב הארנונה להם הוא. 11. בכתב עתירתם שטחו המשיבים את פרטי השתלשלות השכרת "הנכס". יודגש, כי בסעיף 2 לעתירה מוגדר הנכס בתור "נכס ברח' רוטשילד 39 בבת-ים", הא ותו לא, באופן שמעורר קושי לזהות ולהצליב בין השכירויות שיופרטו להלן לבין מי מהנכסים המפורטים בטענות העירייה ורישומיה. מכל מקום, החברה מתארת את השתלשלות השכרותיה כך: ראשית, ומתחילת שנות ה-90 ועד ליום 15.3.2003, החזיקה בנכס חברת הוד (ש. לוי) בע"מ (להלן: חברת הוד), אשר ניהלה בו חנות לממכר מוצרי חשמל; שנית, מיום 16.3.2003 ועד ליום 31.12.2003, החזיק בנכס עו"ד שמעוני אילן, בתפקידו ככונס הנכסים של חברת הוד (פש"ר 1423/03); שלישית, מיום 1.1.2004 ועד ליום 21.3.2004, חזרה חברת הוד להחזיק בנכס; רביעית, מיום 22.3.2004 ועד ליום 28.2.2007, החזיקה בנכס חברה אחרת בשם וי.אמ.גי. אריאל קומודיטיס בע"מ; חמישית, מיום 1.3.2007 ואילך, מחזיקה בנכס חברת פרידברג מרכז המקררים בע"מ. 12. לטענת המשיבים, ויש לכך עיגון מסוים בנספחים המצורפים לתשובתם, החברות המדוברות קיבלו לידיהן דרישות תשלום ארנונה מפורטות המופנות אליהן בלבד או לחילופין צורפו העתקים של מכתבים שהופנו מהחברות שפורטו אל העירייה ובהם נמסרה הודעה על החזקה בנכס (נספחים ב'-ה' לכתב העתירה). מנגד, טוענת העירייה כי נתונים אלו אינם מעידים נאמנה על מצב השכירויות, הלכה למעשה. בהקשר זה, יוער כבר עתה כי ביום 5.7.2009, ובתום דיון בעתירה שהגישו המשיבים, קבע בית המשפט קמא כי על המשיב 2 להגיש עד ליום 15.9.2009 תצהיר המפרט כיצד הושכר הנכס, למי הושכר, וכל זאת בצירוף חוזי שכירות שמעידים כיצד הנכס (כחנות אחת מחוברת) הושכר. כן נדרש המשיב 2 לפרט בתצהיר האם החברה פעילה. המערערת נדרשה אף היא להגיש תצהיר המתייחס לתצהיר המשיב 2, תוך פירוט שמות המחזיקים הרשומים בספרי העירייה, תקופות החוב המדויקות והאם שולמה ארנונה בחשבונות הרלוונטיים ובאיזה היקף. 13. לטענת העירייה, תצהירו של משיב 2 היה כללי וסתמי ולא צורפו אליו חוזי השכירות הנטענים, כך שלא ניתן ללמוד ממנו את שמבקשים המשיבים ללמוד – קרי שלא החברה החזיקה בנכס אלא צדדים שלישיים ששכרו אותו ממנה. 14. לשם השלמת התמונה העובדתית יצוין, כי המחלוקות העובדתיות שתוארו לעיל נתגלעו בין הצדדים עוד קודם להגשת העתירה, במהלך חליפת המכתבים שהתנהלה בין באי-כוח המשיבים לבין באי-כוח העירייה, בעקבות מכתב העירייה מיום 10.6.2007 (המכתב נשלח בשני עותקים לכל אחד מן המשיבים). במכתב זה טענה העירייה כי החברה שבבעלות המשיבים החזיקה בנכסים ברחוב רוטשילד 39, וכי נצברה בשני חשבונותיה יתרת חוב כוללת בסך 196,730 שקל עד ליום 30.5.2007. כן צוין במכתב, כי לפי מיטב ידיעת הממונה על הגבייה, החברה הפסיקה את פעילותה או התפרקה, ולא ניתן עוד להיפרע ממנה. בנסיבות אלה, ולאחר שפעולות גבייה קודמות לא הועילו, הודע למשיבים כי עליהם לפרוע את חובות החברה, מיום 1.1.2004 ועד ליום שליחת המכתב, בסך 30,748 שקל, וזאת מכוח סמכות העירייה להורות כן על-פי סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים. עוד נכתב, כי אם המשיבים לא יעשו כן בתוך שבועיים, הרי שינקטו נגדם הליכי גבייה מכוח פקודת המסים. כן צוין כי שמורה להם הזכות להשיג על ההחלטה, תוך העמדתם על הוראות הדין המתירות זאת. 15. בתשובה למכתבים אלו, טען בא-כוח המשיבים כי תנאי סעיף 119א לפקודת מס הכנסה אינם מתקיימים וכי דרישות החוב של העירייה הן כלליות ואינן מצביעות על נכסים ספציפיים. משלא הועילה חליפת המכתבים, ואף התדרדרה לכדי חילופי מהלומות מילוליים, הודיע בא-כוח המשיבים כי כל ניסיון לממש את הליכי הגבייה ייענה בהגשת עתירה (נספח טז לעתירה). כפי שכבר צוין, העתירה הוגשה רק בחלוף למעלה מתשעה חודשים ממועד מכתבו זה של בא-כוח המשיבים. זאת, חרף העובדה כי פעולות הגבייה המנהלית, כך לפי טענת העירייה, החלו להינקט נגד המשיבים זמן רב קודם לכן. פסק דינו של בית המשפט קמא 16. בבית המשפט קמא התקיימו שלושה דיונים. הראשון שבהם, מיום 5.7.2009, הוקדש כאמור לתחימת המחלוקת העובדתית שבין הצדדים. בסופו של הדיון נדרשו הצדדים להגיש לידי בית המשפט תצהירים המפרטים, כל אחד מצידו, את שמות המחזיקים בכל אחד מהנכסים מושא החוב, באיזו תקופה ומה יתרת החוב שנצברה בגינה. עוד הורה בית המשפט קמא, כפי שהזכרנו לעיל, כי על המשיב 2 להגיש לצד תצהירו את חוזי השכירות התומכים לשיטתו בטענה העובדתית כי הנכסים הושכרו על ידי החברה לצדדים שלישיים. 17. חוזים כאמור לא הוגשו, ואילו העירייה מצידה הגישה תצהיר המפרט את תקופות החיוב. עיון בתצהיר העירייה מגלה כי ביחס לרוב תקופות החיוב וההחזקה בנכס שפורטו בתצהיר המשיב 2, נטען שלא נמסרה לעירייה הודעה על שינוי המחזיק בנכס. מקום בו נמסרה הודעה כאמור (לדוגמה בעניין חברת וי.אמ.גי. אריאל קומודיטיס בע"מ) נטען כי לא צוין באיזה נכס בדיוק (מתוך השלושה) מחזיקה החברה האמורה. בעקבות תצהיר זה נתבקשה מטעם המשיבים רשות להגיב, זו לא נתמכה בתצהיר מטעמם, ועל כן התנגדה לכך העירייה. ביני לביני, ועל מנת לקדם את הליכי בירור העתירה, הגישה העירייה ביום 23.2.2010 בקשה לקביעת מועד דיון, וזה נקבע ליום 3.10.2010. 18. על-פי טענת העירייה, במהלך הדיון מיום 3.10.2010, ויתרו המשיבים – הלכה למעשה – על טענותיהם באשר לחוב עצמו. מכל מקום, ביום זה ניתנה החלטתו של בית המשפט קמא לפיה הצדדים יגישו סיכומיהם בשאלה אחת בלבד – האם בנסיבות העניין רשאית העירייה להפעיל הליכי גבייה מנהליים נגד המשיבים כבעלי שליטה. יומיים לאחר מכן, ביום 5.10.2010, הגישו המשיבים בקשה לבית המשפט לפיה יותר להם להתייחס גם לשאלת ההחזקה של החברה בנכסים. בקשה זו נדחתה. 19. בהתאמה, הוגשו סיכומים שהופנו אך לשאלה שהורה עליה בית המשפט בהחלטתו מיום 3.10.2010. עוד קודם שנתן בית המשפט קמא את פסק דינו על יסוד הסיכומים, שלחו המשיבים הודעה לבית המשפט שלה צורפה דרישת תשלום מיום 15.2.2011 על שם גב' לבקוביץ. המשיבים טענו כי דרישת תשלום זו מתייחסת לחנות מושא העתירה (אף כי צוין בה מספר נכס השונה ממספרי הנכסים מושאי החוב שלו טוענת העירייה), על אף שגב' לבקוביץ מכרה את החנות שבבעלותה לחברה זה מכבר בשנת 1986. על בסיס הודעת חיוב זו, הוסיפו המשיבים וטענו ש"לא התגבשה תשתית עובדתית מוכחת ומסודרת" היכולה לגבש קיומו של חוב ארנונה, וודאי שלא להצדיק נקיטת הליכי גבייה מנהליים. על-אף שההודעה לא נתמכה בתצהיר, התיר בית המשפט קמא לצרפה לסיכומים, בכפוף למתן זכות תגובה לעירייה. בתגובתה, עמדה העירייה על כך שההודעה מבקשת להטעות את בית המשפט, שכן ברי כי דרישת התשלום שנשלחה לגב' לבקוביץ נושאת מספר חשבון ארנונה אחר מזה של החברה וכי היא נוגעת לנכס הרשום בתור חלקה 141/137 בגוש 7153, ולא ביחס לתתי החלקות שבבעלות החברה, שמספריהן כאמור: 141/25, 141/26 ו-141/39. בשל מחלוקת עובדתית זו הורה בית המשפט קמא ביום 17.4.2011 על עריכתו של דיון נוסף בעתירה – שלישי במספר – וזה נקבע ליום 1.5.2011. 20. במהלך הדיון האמור טענה באת-כוח המערערת כי בכתובת האמורה מצויות כארבעים חנויות וכי דרושה לה ארכה של שבעה ימים, על מנת לבדוק את הפרטים הנוגעים לחיובה של גב' לבקוביץ. עוד נטען כי בין חיובה של גב' לבקוביץ לחובות החברה אין כל קשר, וכי ייתכן שלגב' לבקוביץ נותרה יתרת חוב בגין נכס אחר המצוי באותה כתובת. לבסוף, הוצגו על-ידי באת-כוח העירייה סיכומי ישיבות שנערכו בין מרשתה לבין עו"ד בר תנחום שייצג את המשיבים, אשר במהלכן סוכם על תיקון מדידות הנכסים הרלוונטיים במהלך שנת 2009. 21. מיד בסופו של הדיון, על-אתר, נתן בית המשפט קמא את פסק-דינו. בית המשפט דחה את טענת העירייה כי הודעת החיוב שנשלחה לגב' לבקוביץ אינה קשורה לחובות מושא הנכסים שבבעלות החברה. קביעה זו ביסס בית המשפט קמא, בעיקר, על יסוד העובדה כי הוכח לפניו שהגב' לבקוביץ מכרה לחברה, בשנת 1986, מקרקעין הידועים כחלקה 141/137 המצויים ברחוב רוטשילד 39, וכי נכון להיום אין לגב' לבקוביץ כל נכס הרשום על שמה בכתובת זו במרשם המקרקעין. בנסיבות אלה, קבע בית המשפט קמא כי המשיבים הרימו לכאורה את הנטל לסתור את חזקת התקינות המנהלית של העירייה. וכך נאמר בפסק דינו בקצרה: "בווודאי שהעותרים הרימו את הנטל לסתור ולו לכאורה את תקינות פעולת הרשות. אם הרשות, עירית בת ים, שולחת בשנת 2011 חיוב כבעלים פעיל של נכס לגב' לבקוביץ הלה, כאשר לגב' לבקוביץ הלה אין כל נכס בבנין האמור, על פני הדברים יש בעיה כלשהי ברישומים של עיריית בת ים לגבי הנכס הנדון. לאור האמור, לא ניתן לנקוט בהליכי גבייה מינהליים לא כנגד חב' לוי השקעות וממילא לא כנגד העותרים" (עמ' 7 לפרוטוקול מיום 1.5.2011). 22. על יסוד קביעה זו, ציין בית המשפט קמא כי אם העירייה סבורה שאכן יש לחברה או למשיבים חוב כלשהו בארנונה, עליה להגיש תביעה מתאימה בבית המשפט המוסמך שיוכל לברר את השתלשלות הרישומים ולקבוע על סמך ראיות שיוגשו לפניו אם קיים חוב, מה גובהו והאם ניתן לייחס אותו למשיבים. לבסוף, נפסק כי העירייה תשא בהוצאות המשיבים ושכר טרחת עורך דינם בסך 30,000 שקל. הטענות בערעור 23. טענותיה של המערערת מתחלקות, על דרך ההכללה, לשלושה מישורים שונים: דיוני, ראייתי ומהותי. 24. במישור הדיוני, טוענת המערערת כי דין עתירת המשיבים היה להידחות על הסף מחמת שיהוי, כמו-גם מטעמים של חוסר סמכות. לשיטת המערערת, השתהותם של המשיבים בהגשת עתירתם משך תשעה חודשים, לצד המשך סירובם לשלם את חובות הארנונה, מגבשים את יסודות השיהוי הנדרשים לשם דחיית העתירה. בכל הנוגע למישור הסמכות, עומדת המערערת על כך שהמשיבים לא הגישו השגה למנהל הארנונה כנדרש בסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1986, וממילא לא ערערו על החלטתו לבית המשפט לעניינים מנהליים, ככל שהיה בכך צורך, על פי סעיף 6(ב) לחוק האמור. טענה דיונית נוספת בפי המערערת מכוונת כלפי סטייתו של בית המשפט קמא מהמתווה הדיוני שהתווה בהחלטותיו מיום 3.10.2010 ומיום 5.10.2010. כאמור לעיל, החלטות אלו צמצמו את הבירור המשפטי אך לשאלת אפשרות הפעלת הליכי הגבייה המנהליים, מתוך הנחה כי החוב אינו שנוי עוד במחלוקת. עם זאת, כך מלינה המערערת, בדיון האחרון שקיים בית המשפט נפתחה השאלה העובדתית מחדש, מבלי שניתן לה יומה להתמודד עם טענות המשיבים ביחס להודעת החיוב של גב' לבקוביץ. 25. במישור הראייתי, טוענת המערערת כי בית המשפט קמא התיר צירוף ראיות לסיכומים ללא צירוף תצהיר. בפרט מכוונת המערערת את טענה זו ביחס להסתמכות בית המשפט על צירוף חוזה המכר שבין החברה לבין גב' לבקוביץ משנת 1986. 26. לגופה של ההכרעה, מקדישה המערערת את עיקר תשומת ליבה לקביעת בית המשפט כי חזקת התקינות נסתרה בעניינה. המערערת טוענת כי שגה בית המשפט קמא, בקובעו כי די היה בהודעת החיוב שנשלחה לגב' לבקוביץ כדי לסתור את חזקת התקינות המנהלית העומדת לה כרשות מנהלית. לשיטתה, הנטל המוטל על האזרח לסתור את חזקת תקינות המנהל הוא משמעותי, במיוחד במצבים בהם חלף פרק זמן רב בין ביצוע הפעולה המנהלית לבין מועד תקיפתה. עוד טוענת המערערת, כי הודעת החיוב שנשלחה לגב' לבקוביץ אינה עוסקת בנכסים מושא החוב של החברה אלא בנכסים אחרים, ומכאן שכלל לא ברור כיצד הסיק בית המשפט כי ניתן ללמוד מהודעה זו על תקינות פעולותיה במישור היחסים המשפטיים-מנהליים מול המשיבים. המערערת מוסיפה ומציינת, כי בית המשפט קמא לא העמיד לנגד עיניו את ההלכה המחייבת את המחזיק בנכס לעדכן באופן אקטיבי את הרשות המקומית בכל שינוי שחל בחזקה בנכס, שאם לא כן ימשיך הוא או הבעלים להירשם בספרי הרשות כנישום הרלוונטי לעניין חיובי ארנונה. טענות המשיבים 27. המשיבים סומכים ידיהם על פסק הדין ועורכים את עיקר הגנתם על דרך תקיפת מהימנותה ואמינותה של המערערת, לצד ביסוס קביעת בית המשפט כי חזקת התקינות נסתרה בעניינה. לשיטתם, המערערת אינה "יודעת משמאלה ומימינה" בכל הקשור לניהול רישום הנכסים וחיובי הארנונה הנדרשים בגינם; ובהתאמה – חזקת התקינות נסתרת לנוכח מגוון טעויות ואי-סדרים העולים מן ההודעה שנשלחה לגב' לבקוביץ – בלבול בשאלת זהות המחזיקים; הוצאת חשבונות ארנונה מקבילים או חופפים בגין אותו נכס לנישומים שונים ובמועדים שונים, ועוד. 28. הם מוסיפים וטוענים כי צדק בית המשפט קמא שעה שנמנע מדחיית העתירה על הסף מטעמי שיהוי, בפרט לאור חליפת המכתבים שהתקיימה בין הצדדים עובר להגשת העתירה ולנוכח התנהלותה הבלתי תקינה – לפי הטענה – של המערערת. הכרעתנו 29. מבין שלל הטענות שהוצגו בפנינו, החשובה והמשמעותית שבהן היא הטענה שעניינה הרף הנדרש לשם סתירתה של חזקת התקינות המינהלית. בסופו של דבר, מצאנו כי היא הטענה המכריעה את הכף, בשל השלכתה הישירה על השאלה האם המשיבים החזיקו בנכס בתקופה הרלוונטית לחוב, אם לאו. 30. חזקת התקינות המינהלית קובעת שברגיל ניתן להניח לטובתה של הרשות כי נהגה כדין. חזקה זו היא חזקה פרגמטית. רשויות המינהל אינן יכולות ואינן צריכות, כעניין שבשגרה, להתמודד עם טענות שיחייבו אותן להוכיח כל פעם, ומהתחלה, כי החלטות שהתקבלו בהן ומשמשות בסיס לפעולותיהן אכן התקבלו כדין. כך למשל, כל עוד החזקה לא נסתרה – הרשות פטורה מלהוכיח, שאכן קוימה התייעצות במקום שבו נדרשה הרשות לקיים התייעצות (רע"פ 1088/86 מחמוד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הגליל המזרחי, פ"ד מד(2) 417, 419 (1990) (להלן: עניין מחמוד)); שהחלטה מסוימת מכוחה הרשות מתיימרת לפעול אמנם התקבלה (ע"א 6066/97 עיריית תל-אביב-יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ, פ"ד נד(3) 749, 756-755 (2000) (להלן: עניין אבן אור)); או שדיון מסוים אכן התקיים (בג"ץ 5621/96 הרמן נ' השר לענייני דתות, פ"ד נא(5) 791, 816 (1997)). היבט פרגמטי זה יפה במיוחד למקרים, כמו זה הנוכחי, שבהם נדונה גבייתם של תשלומי חובה על בסיס פעילות מינהלית שהשתרעה על פני שנים רבות והרישומים שבוצעו בהן (השוו: ע"א 3901/11 מחקשווילי נ' רשות המסים בישראל (טרם פורסם, 7.8.2012), בפסקאות 23-22 לפסק דיני). במקביל, זוהי חזקה הניתנת לסתירה, על מנת שלא להעמיד את האזרח בפני חומה ביורוקרטית בצורה ולא ניתנת להבקעה. על האזרח המבקש לסתור את החזקה "לסדוק" בהנחת התקינות, על ידי כך שיצביע על בעייתיות לכאורה בפעולתה של הרשות (ראו באופן כללי: יצחק זמיר "ראיות בבית-המשפט הגבוה לצדק" משפט וממשל א 295 (1993)). 31. במהלך השנים גובשו אמות מידה, הנובעות אף הן מניסיון החיים, באשר לאופן הפעלתה של החזקה והדרכים לסתירתה. אחת מאמות מידה אלה, שיש לה רלוונטיות למקרה שבפנינו נסבה על התחזקותה היחסית של החזקה, ובהתאמה על העוצמה הנדרשת של הראיות המשמשות לסתירתה, עם חלוף הזמן. כפי שהסביר השופט י' זמיר בבג"ץ 4146/95 עיזבון המנוחה לילי דנקנר ז"ל נ' מנהל רשות העתיקות, פ"ד נב(4) 774, 793 (1998): "חזקת החוקיות עשויה להוסיף משקל עם הזמן. לאחר שנים רבות יהיה לה משקל רב". ראו גם: עניין אבן אור, בעמ' 756. 32. על יסוד הגיון הדברים ניתן להוסיף עוד, כי "ראשית הראייה" שעל האזרח להביא כדי לסתור את חזקת התקינות צריכה להיות בהלימה לעניין העומד על הפרק. כפי שנקבע עוד בעניין מחמוד: "על מי שמבקש לסתור מוטל הנטל לטעון ולהוכיח, כי במקרה הנדון החזקה נסתרת על-ידי עובדות" (שם, עמ' 419; ההדגשה הוספה – ד.ב.א). 33. בנסיבות העניין, בין האזרחים (המשיבים) לרשות (המערערת) ניטשה מחלוקת עובדתית מסועפת שהתייחסה לכמה נכסים והשתרעה על פני תקופה ארוכה יחסית. בנסיבות אלה, טעות לכאורה בהודעה בודדת ביחס לנכס אחד אין בה די, כשלעצמה, כדי ליצור אותו סדק, אותו חרך, שיצדיק את סתירתה של חזקת התקינות. 34. מעבר לכך, במקרה דנן, נוצר קשר בין הפן המהותי לפן הפרוצדוראלי של המחלוקת. ייתכן שאילו נושא הטעות לכאורה במשלוח ההודעה היה מתברר לגופו בבית המשפט קמא היה בכך כדי להצדיק את סתירתה של חזקת התקינות (בהתאם לעובדות נוספות שהיו מתגלות בפני בית המשפט). אולם, כאשר הטעות היתה טעות לכאורית בלבד, ויומה של העירייה לא ניתן לה בבית המשפט לאחר בירור הנושא לעומקו, נחלש עוד יותר משקלה של אותה "ראשית ראייה". 35. יתר על כן, מבחינה פורמאלית, אף לשיטת המשיבים, ההודעה שהציגו איפשרה לסתור לכל היותר את חזקת התקינות בכל הנוגע לאחד מן הנכסים שעניינם שנוי במחלוקת. בית המשפט קמא הרחיק למעשה לכת גם בהניחו שטעות לגבי נכס אחד משליכה על קיומן של ראיות ביחס לנכסים אחרים, על יסוד היגיון של מעין "עדות שיטה". אולם, לא ניתן להוכיח "שיטה" על יסוד מקרה אחד, שכאמור אף הוא לא התברר עד תום. אכן, במקרים מתאימים, סתירתה של חזקת התקינות בעניינו של מעשה מנהלי פרטני משליכה על חזקת התקינות בעניינם של מעשים מנהליים אחרים, ובלבד שאלה סמוכים לו מבחינה רעיונית ועניינית. הווה אומר, סתירת חזקת התקינות במעשה מנהלי אחד הופכת עצמה לראייה מנהלית נוספת בניסיונו של הפרט לסתור את חזקת התקינות בעניינם של מעשים מנהליים אחרים, ובתנאי שישנו קשר רלוונטי ביניהם. אולם, בנסיבות העניין, לא נעשה די לשם הצדקתה של מסקנה כה גורפת. מסקנתו של בית המשפט קמא – לפיה הטעות שנפלה בחיובה של גב' לבקוביץ בגין נכס אחר שאינו נמנה עם נכסי החברה סותרת את חזקת התקינות המנהלית בעניינה של העירייה – היא מסקנה מרחיקת לכת העלולה לרוקן את חזקת התקינות מתוכנה. שהרי, קו טיעון כגון זה מוביל למסקנה כי טעות אחת בעניין חיובו של פלוני בארנונה גוררת עימה את סתירת חזקת התקינות של הרשות בכללותה בכל ענייני הארנונה. בענייננו, הודעת החיוב על בסיסה מבקשים המשיבים להעמיד את סתירת חזקת התקינות נמסרה ביום 15.2.2011, בעוד שהחוב מושא המחלוקת נוגע לשאלת זהות המחזיקים בנכס החל משנת 2004. חלוף העיתים גורע מכוחה של הודעה זו לכרסם בחזקת התקינות העומדת למערערת ביחס לחיובי הארנונה בשנים מוקדמות אלה. כפי שניווכח מייד, הריחוק בזמן אף נותן את אותותיו ביחס למידת הרלוונטיות של הודעת החיוב דנן על הנכסים מושאי המחלוקת. 36. זאת ועוד, אף אם נסתרה חזקת התקינות של הרשות, הרי שהנטל עובר אליה להוכחת תקינות פעולותיה והיה על בית המשפט להתיר לה לעשות כן. 37. המשיבים אמנם טענו כי "לא יכולה להיות מחלוקת כי לבקוביץ מכרה את החנות הידועה כחלקה 141/39 בגוש 7153 למשיב 1 (צו ביהמ"ש המחוזי נספח ב' למש/16)" (פסקה 10 לסיכומי המשיבים בערעור); וכי "המשיבים הגישו לבית המשפט קמא (מש/16) את הסכם רכישת חלק החנות הידוע כחלקה 141/39 בגוש 7153" (פסקה 6 לסיכומי המשיבים בערעור). יחד עם זאת, כדי לקבל טענות אלה נדרש גם כאן בירור עובדתי. ראשית, הסכם המכר מדבר מפורשות על מכירה של חלקה 141/137 מידי גב' לבקוביץ לידי החברה. אם כך, כיצד נטען כי הסכם המכר שצורף עוסק בחלקה 141/39? שנית, צו בית המשפט שצורף כנספח ב' למש/16, אכן עוסק בחלקה 141/39 אולם עוסק במכירתה מידי אדם בשם "לארי מרדכי", ובאמצעות כונס הנכסים שמונה למימוש משכנתא הרובצת על החלקה, לידי אחד בשם "אליהו לוי". אם כן, אין מדובר בצו המאשר מכירת נכס מידי גב' לבקוביץ לידי החברה או מי משמות המשיבים (ירדנה לוי ושם טוב לוי). לא זו אף זו, הצו ניתן בשנת 1985 בעוד הסכם המכר שצורף כנספח א' למש/16 הינו משנת 1986. גם המחיר אינו זהה. מן המקובץ עולה כי המסמכים אינם "מתכתבים" זה עם זה ואינם עוסקים באותה עסקה – עובדה התומכת בהשבת התיק לערכאה הדיונית לשם בירור עובדתי. שלישית, בהודעת החיוב שנשלחה לגב' לבקוביץ ושהגיעה לחנות הפועלת בנכסי המשיבים (מצורפת בתור מש/12 למוצגי המשיבים) צוין כי מדובר בחלקה 7153-242-137, ולא בתתי החלקות מושא המחלוקת (25, 26 ו-39 בחלקה 141). 38. כן יש לתת את הדעת לכך שבית המשפט קמא ביסס את הכרעתו על העובדה כי במרשם המקרקעין לא מופיעה גב' לבקוביץ כבעלים של נכס ברח' רוטשילד 39 בבת-ים, אולם לא נבדקה השאלה האם היא מחזיקה בנכס בכתובת זו ומכאן דרישת התשלום שנשלחה אליה. 39. בנסיבות דנן, אנו סבורים שיש להשיב את התיק לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו, תוך ביטול ההוצאות ושכר הטרחה שנפסקו לחובת המערערת, על מנת שזה יידרש להכרעה בשאלות העובדתיות שנותרו ללא הכרעה – מי היו המחזיקים בנכס בעת הרלוונטית והאם התקיימו התנאים הקבועים בסעיף 8(ג) לחוק ההסדרים ובסעיף 119א לפקודת מס הכנסה לגביית החוב מן המשיבים (להבדיל מן החברה שבשליטתם). בנסיבות אלה ממילא לא מצאנו להידרש לבקשה להוספת ראיות שהוגשה לבית משפט זה. 40. בשולי פסק דיננו, נוסיף כי הצטערנו ללמוד כי הליך הגישור במקרה זה לא צלח. הסכום השנוי במחלוקת בין הצדדים אינו גבוה, ובנסיבות אלה, טוב היו עושים הצדדים לו מצאו את הדרך לגשר על חילוקי הדעות ביניהם. 41. סוף דבר: לעת הזו, חזקת התקינות עומדת למערערת, בכפוף להמשך ההתדיינות בנושא. ש ו פ ט ת השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ח' מלצר: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת ד' ברק-ארז. ניתן היום, כ"א בחשון תשע"ג (6.11.2012). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11040720_A09.doc אמ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il