עיריית חולון נ. קר פרי בע"מ

פסק-דין בתיק עע"ם 4068/10 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מינהליים עע"ם 4068/10 לפני: כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופט י' דנציגר המערערת: עיריית חולון נ ג ד המשיבות: 1. קר פרי בע"מ 2. פריאור בע"מ ערעור על פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים ב-עת"מ 1799/07 ו- עת"מ 1876/07 מיום 22.4.2010 שניתן על ידי כבוד השופטת ש' גדות תאריך הישיבה: ח' באדר ב התשע"א (14.3.2011) בשם המערערת: עו"ד גיורא בן טל בשם המשיבות: עו"ד גיל איזנברג בשם המרכז השלטון המקומי: עו"ד אלי אליאס; עו"ד שגית אביטל-אסף פסק-דין השופטת מ' נאור: מפעליהן של המשיבות סווגו לאורך שנים לצרכי ארנונה בסיווג "תעשייה". במהלך שנת 2007 החליטה עיריית חולון כי סיווג זה בטעות יסודו וכי יש לסווג את מפעליהן של המשיבות בסיווג "עסק". נשלחה שומה בהתאם. האם דיני ההקפאה הקיימים בתחום הארנונה מונעים שינוי סיווג שכזה? זו השאלה המרכזית המתעוררת בערעור זה. רקע 1. לכל אחת מן המשיבות מפעל לקירור מוצרי מזון בתחום אזור השיפוט של המערערת (להלן גם העירייה). לאורך שנים סווגו מפעליהן של המשיבות בסיווג "תעשייה". בשנת 1995 הגיעו הצדדים גם לפשרה באשר לחיובי הארנונה שלא שינתה סיווג זה. לטענת העירייה בהמשך הדברים עמדתה הייתה כי סיווג המפעלים כ"תעשייה" בטעות יסודו וכי הסיווג הראוי למפעלי המשיבות הוא "עסק". העירייה פנתה בשנת 1998 למשרד הפנים לשם קבלת עמדתו בשאלת הסיווג הראוי. משרד הפנים השיב לעירייה כי הוא אינו מחווה דעתו בנושא אך כי קיימת "בעייתיות" בטענת העירייה שלא ניתן לסווג את מפעלי המשיבות כ"תעשייה". לטענת העירייה מאז אותה עת הצטברה פסיקה ישירה בתחום הארנונה שחיזקה אותה בעמדתה כי הסיווג "תעשייה" אינו הולם את מפעליהן של המשיבות ולאחר קבלת חוות דעת משפטית פנימית הודיעה העירייה למשיבות ביום 30.5.2007 כי סיווג מפעליהן משונה לסיווג "עסקים" וכי עליהן לשלם ארנונה לפי סיווג זה למפרע מאז תחילת שנת 2007. כנגד החלטה זו של העירייה הגישו המשיבות עתירות לבית המשפט המחוזי שהדיון בהן אוחד. טענתן המרכזית של המשיבות הייתה כי מדובר בשינוי סיווג האסור על פי דיני ההקפאה. המשיבות אף הוסיפו כי גם לגופו של עניין הסיווג הנכון למפעליהן הוא סיווג של "תעשייה". בית המשפט קיבל את העתירות. בית המשפט קבע כי לפי תקנה 5 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות, התשס"ז-2007 (להלן: תקנות 2007) ניתן לשנות סיווג של נכס ספציפי רק מקום בו בפועל השתנה השימוש בנכס ובענייננו לא הובאה כל תשתית ראייתית לכך שנעשה בפועל שינוי בשימוש. בית המשפט הוסיף וקבע כי יש לדחות את טענת העירייה לפיה תקנה 5 מכוונת לאסור רק על שינוי סיווג כללי הנעשה בצו הארנונה על ידי מועצת העיר ואין היא מכוונת לאסור על שינוי סיווג של נכס ספציפי המבוצע על ידי פקידי העירייה. בית המשפט ציין כי העירייה רשאית אומנם לתקן סיווג מוטעה אלא שבענייננו הסיווג כתעשייה הוא הסיווג הנכון נוכח הפעילות המתבצעת במפעלים. על פסק דין זה הגישה העירייה את הערעור שלפנינו. טענות הצדדים 2. לטענת העירייה השאלה מהו הסיווג הנכון לנכס אינה נמצאת בסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. לטענתה, לפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר) המקום לברר שאלה זו הוא בוועדת הערר שליד העירייה ומבחינת אופי הדיון זהו גם המקום הראוי לערוך בירור שכזה. העירייה מוסיפה וטוענת כי אם הסיווג הנכון הוא אכן "עסק" – כפי עמדתה – הרי שהעירייה מוסמכת ואף חייבת לשנות את הסיווג שניתן לנכס בעבר, אף אם לא השתנה השימוש בנכס, וזאת גם אם המשמעות היא העלאת חיוב הארנונה. שינוי שכזה, כך טוענת העירייה, אינו מנוגד לדיני ההקפאה. דיני ההקפאה מגבילים אומנם את סמכותה של מועצת העיר כמחוקק משנה אך אין הם באים להגביל את פעולת העירייה. במילים אחרות, דיני ההקפאה אומנם אוסרים על מועצת העיר לשנות או להוסיף סיווגים לצו הארנונה ללא אישור שר הפנים ושר האוצר. ואולם, אין הם אוסרים על פקידי העירייה להעביר נכס ספציפי מסיווג אחד לסיווג אחר הקיים בצו הארנונה וזאת גם אם לא נערך כל שינוי בשימוש בנכס הספציפי. העירייה תוהה "היעלה על הדעת כי נכס שסיווגו שגוי ומחזיקו משלם כתוצאה מכך מס נמוך ממס אמת ימשיך וישלם מס נמוך על יסוד משגה זה?". בענייננו, כך טוענת העירייה, הסיווג הקודם של נכסי המשיבות כ"תעשייה" נעשה בטעות ושינוי הסיווג ל"עסק" נועד כדי להתאים את הסיווג לשימוש הנעשה בנכס. לטענת העירייה אין מניעה מלבצע שינוי שכזה. 3. המשיבות טוענות כי בעתירות שהגישו לא התבקש בית המשפט לקבוע מהו הסיווג הנכון למפעליהן אלא ש"מטרת העתירות היתה תקיפת חריגת העירייה מסמכות ע"פ דיני ההקפאה בעצם ביצוע פעולת שינוי הסיווג של מפעלי המשיבות". המשיבות טוענות כי מה שעומד בבסיס שינוי הסיווג אינו התאמת הסיווג לצו הארנונה, כפי שטוענת העירייה, אלא תגובה לתביעה שהגישה המשיבה 1 נגד העירייה. לטענת המשיבות, גם אם חלה טעות בסיווג שנקבע למפעליהן בעבר (ולטענת המשיבות לא חלה כל טעות) הרי שעדיין תקנה 5 לתקנות 2007 אוסרת על העירייה לשנות סיווג זה ללא אישור שרי הפנים והאוצר, אם בפועל לא השתנה השימוש בנכס. בענייננו, כך טוענות המשיבות, אין מחלוקת כי לא השתנה השימוש הנעשה במפעלים וכי לא נתקבל אישור השרים ולכן, שינויי הסיווג מנוגד לדיני ההקפאה. המשיבות מוסיפות וטוענות כי ההבחנה שמנסה המערערת לבצע בין מועצת העיר לבין פקידי העירייה אין לה מקום והיא תביא לעקיפת דיני ההקפאה. דיני ההקפאה אוסרים על כל שינוי המביא להעלאה בחיוב הארנונה בין אם מדובר בשינויים שמבצעת מועצת העיר בצו הארנונה ובין אם מדובר בשינויים שמבצעים פקידי העירייה לגבי נכסים ספציפיים. נוכח כוונת המחוקק ותכלית החקיקה המבחן היחיד והבלעדי לחוקיות החיוב על פי דיני ההקפאה הוא הסכום לתשלום. ככל שחלה בו העלאה החורגת מן המותר – יש לקבוע כי החיוב הוא בלתי חוקי. המשיבות הדגישו כי מאחר שמדובר בענייננו בתקיפת החלטות המפרות את דיני ההקפאה, דהיינו בסוגייה משפטית, המקום לבררה הוא בבית המשפט לעניינים מינהליים ויש לדחות את טענות המערערת כי יש לפנות בכגון דא לוועדת הערר. עמדת מרכז השלטון המקומי 4. מרכז השלטון המקומי (להלן: המרכז) הגיש בקשה להצטרף כצד לערעור המעורר, לטענתו, סוגייה עקרונית בעלת השלכות רוחב. בהחלטת רשמת בית משפט זה נקבע כי בקשת ההצטרפות תובא לפני ההרכב וכי המרכז יגיש את תמצית טענותיו לגופו של עניין. לטענת המרכז, שינוי סיווגו של נכס ספציפי אינו מנוגד לדיני ההקפאה שהרי לשינוי שכזה, להבדיל משינוי כללי בצו הארנונה, אין השפעה מקרו-כלכלית על יציבות המחירים במשק המדינה, עימה נועדו דיני ההקפאה להתמודד מלכתחילה. המרכז טוען, כי פעולת סיווגו של נכס ספציפי היא פעולה שגרתית הנעשית על ידי פקידי העירייה הנדרשים להתאים את סיווג הנכסים שבתחום העירייה לשימוש הנעשה בהם, גם אם הדבר גורר שינוי של הסיווג שניתן לנכסים בעבר. מדובר בבחינה פרטנית המבוצעת לגבי כל נכס. לעתים שינוי סיווג מהווה תיקון טעות מן העבר, אף בלא שהשתנה השימוש בנכס הספציפי, ולעתים, השינוי נובע מהתפתחות של הפסיקה וזאת גם כן בלא שהשתנה השימוש בנכס הספציפי. לדעת המרכז, שינויים שכאלה אינם סותרים את דיני ההקפאה מאחר שעניינם של דיני ההקפאה בהגבלת מועצת העיר מלבצע שינויים בצו הארנונה ואין הם מכוונים למנוע שינוי סיווג של נכס ספציפי המבוצע על ידי פקידי העירייה. המרכז מדגיש כי עמדתו לגבי דיני ההקפאה אין בה כדי לפגוע בנישום שהרי שמורה זכותו לטעון בפני מנהל הארנונה ובהמשך בפני ועדת הערר ובתי המשפט כי הסיווג החדש שנקבע לו אינו נכון לגופו. לעומת זאת, מסקנה אחרת תביא לפגיעה בעקרונות של מס אמת ושוויון בין נישומים. מסקנה אחרת גם תיצור, לטענת המרכז, א-סימטריה בין שינוי סיווג היזום על ידי פקידי העירייה שיהיה אסור (אלא באישור השרים) לבין שינוי סיווג המבוקש על ידי הנישום שיהיה מותר. לגבי בקשת נישום אין הרי מחלוקת כי אם הסיווג שניתן לנכסו בעבר אינו הולם עוד את השימוש הנעשה בנכס, למשל נוכח שינוי באקלים המשפטי וגם בהיעדר שינוי בשימוש, חייב מנהל הארנונה לשנות את הסיווג ללא כל צורך באישורים נוספים. על כן, כך טוען המרכז, אם תתקבל עמדת המשיבות תיווצר למעשה א-סימטריה שמשמעותה היא כי מותר יהיה לשנות סיווג רק מקום בו מתבקשת הפחתה בחיוב הארנונה, על כל החסרונות הנובעים מעניין זה. המרכז הוסיף וטען כי קביעה לפיה כל מקרה של שינוי סיווג נכס ספציפי ברחבי הארץ דורש את אישור השרים תטיל על השרים עומס בלתי סביר וגם לא הגיוני שהרי מדובר בעניין המצריך בירור עובדתי. קביעה שכזו גם תיצור קשיים וסיבוכים משפטיים. דיון הערה מקדמית – המסלול הראוי לבירור מחלוקת בדבר סיווג נכס 5. חוק הערר קובע כי מי שחוייב בתשלום ארנונה רשאי לטעון נגד האופן שבו סווג נכסו – דהיינו בעניין סיווג נכס ספציפי – בהשגה בפני מנהל הארנונה (כן ראו והשוו סעיף 3(ב) לחוק הערר). ככל שההשגה נדחית רשאי החייב בארנונה להגיש ערר לוועדת הערר של הרשות המקומית. תקיפת החלטת ועדת הערר בין אם על ידי הנישום ובין אם על ידי מנהל הארנונה נעשית על דרך של ערעור מינהלי המוגש לבית המשפט לעניינים מינהליים (ראו סעיף 6(ב) לחוק הערר ופרט 7 לתוספת השנייה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000). פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים בערעור מינהלי נתון לערעור בבית משפט זה אם ניתנה רשות לכך (ראו סעיף 12 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים). חוק הערר מגדיר אפוא את המסלול הראוי לבחינת מחלוקות בדבר סיווג נכס ספציפי ומסלול זה ראשיתו ככלל בהשגה למנהל הארנונה (ראו בג"ץ 5705/90 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עירית קרית אתא (לא פורסם, 16.5.1995) (להלן: עניין דשנים); כן ראו והשוו: עע"ם 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש (לא פורסם, 5.9.2005) (להלן: עניין לכיש); עע"ם 9530/05 ריבוע כחול - ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה, פסקה ל(2) (טרם פורסם, 16.1.2008); רע"א 1809/07 עיריית הרצליה נ' גיא לוי בע"מ (טרם פורסם, 3.6.2008)). בנסיבות אלה אין להתפלא כי המשיבות הדגישו בטענותיהן לפנינו כי בעתירות שהגישו לבית המשפט לענינים מינהליים ביקשו הן לתקוף רק את "עצם ביצוע פעולת שינוי הסיווג" (סעיף 4 לסיכומי המשיבות בערעור) ו"כי כלל לא טענו בעניין הסיווג הנכון למפעליהן" (סעיף 9 לסיכומי המשיבות בערעור). המשיבות עמדו על כך שמאחר שהן תקפו את עצם השינוי ללא שביקשו כלל הכרעה בשאלת הסיווג הנכון פנו הן ישירות בעתירה מינהלית ולא במסלול של השגה. לטענתן, השאלה האם דיני ההקפאה מונעים שינוי סיווג של נכס ספציפי היא שאלה משפטית שאינה נמצאת בסמכותו של מנהל הארנונה וממילא לא בסמכותה של ועדת הערר. ואכן, לגבי אותן טענות שאינן בסמכותו של מנהל הארנונה אין מחלוקת כי הדרך להעלותן היא במסגרת עתירה מינהלית לבית המשפט לענינים מינהליים. יחד עם זאת יש לשים לב, ולעניין זה עוד נשוב, כי סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים במסגרת עתירה מינהלית אינה בלתי מוגבלת והחוק קובע כי סמכותו של בית המשפט היא לדון רק ב"עניני ארנונה לפי כל דין, למעט החלטות שר הפנים, שר האוצר או שניהם יחד." (פרט 1 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים). נבחן אפוא את השאלה המשפטית נשוא העתירות שהוגשו לבית משפט קמא: האם דיני ההקפאה מונעים שינוי סיווג של נכס ספציפי? האם דיני ההקפאה מונעים שינוי סיווג של נכס ספציפי? 6. על פרשנות דיני מס, וארנונה בכלל זה, יש להחיל את אותם כללי פרשנות החלים בפרשנותה של כל חקיקה אחרת. נקודת המוצא לפרשנות היא הלשון כאשר מבין מגוון האפשרויות הלשוניות הנתונות לדבר החקיקה על בית המשפט לבחור את הפרשנות המגשימה את תכליתו. השאלה שלפנינו היא כאמור האם דיני ההקפאה הקיימים בתחום הארנונה מונעים שינוי סיווג של נכס ספציפי ובאופן קונקרטי האם דיני ההקפאה מחייבים את עיריית חולון לפעול לגבי הנכס הספציפי של המשיבות לפי סיווגי העבר או שמא רשאית העירייה לשנות סיווג זה. 7. דיני ההקפאה שראשיתם בשנת 1985 הגבילו את סמכותן של רשויות מקומיות בתחום הארנונה. בתחילה נקבעו על ידי המחוקק הוראות "הקפאה" שנתיות ובהמשך בשנת 1992 עוגן הנושא בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: החוק או חוק ההסדרים) שבין היתר הסמיך את השרים (שר הפנים ושר האוצר) לקבוע בעניין תקנות. על פי חוק ההסדרים על השרים לקבוע בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לעניין הטלת ארנונה כללית (סעיף 8(ב) לחוק). על פי החוק, באותן תקנות, על השרים גם לקבוע סכומים מזעריים ומרביים שיטילו הרשויות המקומיות על כל אחד מסוגי הנכסים וכן כללים בדבר עדכון סכומי הארנונה (סעיף 9 לחוק). סעיף 9(ב) לחוק מוסיף כי על הרשות המקומית להטיל את הארנונה לפי האמור בתקנות ואולם סעיף 9(ב)(2) (שהוסף לחוק בשנת 1998) מבהיר כי בתקנות יכול שייקבע גם כי רשות מקומית רשאית להטיל ארנונה שלא על פי האמור בהן ובלבד שקיבלה לכך את אישור השרים. 8. כאמור בחוק, השרים אכן קבעו כמעט מידי שנה תקנות מתאימות (שתוקפן לעתים הוארך על ידי המחוקק) ואשר יכונו להלן יחד התקנות "השנתיות" (תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), התשנ"ג-1993; תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1994), התשנ"ד-1993; תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1995), התשנ"ה-1994; תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1996), התשנ"ו-1995; תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1997), התשנ"ז-1996; תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1998), התשנ"ח-1997; תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1999), התשנ"ט-1999; תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000 (להלן: תקנות 2000)). בהמשך, החל משנת 2007, הותקנו תקנות "קבועות" הן תקנות 2007 כפי שהוגדרו לעיל. לענייננו רלבנטית תקנה 5(א) לתקנות 2007. תקנה זו קובעת: שינוי סיווג 5. (א) מועצה לא תשנה בשנת כספים מסוימת סוג, סיווג או תת-סיווג של נכס, באופן המשפיע על סכום הארנונה שרשאית הרשות המקומית להטיל לפי תקנות אלה, ולפי החוק, ואולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו. השאלה שלפנינו היא למעשה שאלת פרשנותה של תקנה זו. 9. נפתח בבחינת לשון התקנה. המשיבות טוענות כי על פי לשון תקנה 5 העירייה אינה מוסמכת לשנות סיווג של נכס ספציפי תהא הסיבה לשינוי הסיווג אשר תהא. לטענת המשיבות המצב היחיד בו ניתן לשנות סיווג של נכס ספציפי לפי תקנה 5 הוא כאשר בפועל השתנה השימוש בו. אם בפועל לא השתנה השימוש בנכס הספציפי לא ניתן לשנות את סיווגו אלא באישור השרים כאמור בתקנה 10(א)(2) לתקנות 2007 הקובעת: אישור חריג 10. (א) מועצה רשאית באישור שר הפנים ושר האוצר או מי שכל אחד מהם הסמיך – (1) ... (2) לשנות סוג, סיווג או תת-סיווג של נכס שלא כאמור בתקנה 5; (3) ... על כן, כך טוענות המשיבות, גם אם העירייה טוענת שהיא טעתה בעבר בסיווגו של נכס ספציפי, טעות זו אינה מעלה ואינה מורידה מאחר שתקנה 5 אינה מאפשרת שינוי סיווג בהיעדר שינוי שימוש. המשיבות מדגישות את לשון הסיפא לתקנה 5 המדברת לשיטתן על נכס ספציפי. העירייה לעומתן טוענת כי על פי לשונה תקנה 5 אוסרת על שינוי סיווג כללי בצו הארנונה ואין היא עוסקת כלל בנכסים ספציפיים. תקנה 5, כך טוענת העירייה, מבקשת למנוע ממועצת הרשות המקומית לשנות סוגים, סיווגים ותתי סיווגים בצו הארנונה אך אין היא מונעת מפקידי העירייה לשנות סיווג של נכס ספציפי כל עוד מדובר בשינוי לסיווג הקיים בצו הארנונה שהתקבל כדין. קביעת סיווגו של נכס אך ורק לפי הסיווג שניתן לו בעבר, גם אם הסיווג שניתן בעבר אינו תואם עוד את צו הארנונה, היא שאסורה לדעת העירייה. בניגוד למשיבות המפנות כאמור לסיפא של התקנה מבקשת העירייה ליתן דווקא דגש לרישא של התקנה המדברת על "מועצה". "מועצה" מוגדרת בתקנות 2007 "כהגדרתה בסעיף 7 לחוק [ההסדרים]". חוק ההסדרים מגדיר לענייננו מועצה "כהגדרתה בסעיף 1 לפקודת העיריות". פקודת העיריות מגדירה "'מועצה' – מועצה של עירייה שנתכוננה לפי הוראות הפקודה". פקודת העיריות מבחינה כידוע בין כינון העירייה עצמה לבין כינון מועצת העירייה. על כן, כך טוענת העירייה, תקנה 5 מתייחסת לפי לשונה למועצת העירייה בלבד דהיינו לשינויים בצו הארנונה אך לא לשינוי סיווג של נכס ספציפי כזה או אחר. ניתן גם לטעון כי כאשר רצה מתקין התקנות לדבר על נכס ספציפי ולקשור בין החיוב משנה אחת לאחרת הוא עשה זאת לכאורה בלשון שונה מזו שננקטה בתקנה 5 (השוו, למשל, תקנה 3(ב) לתקנות 2007 מבלי שנביע לגבי פרשנותה של תקנה זו כל עמדה). המסקנה העולה מכל האמור היא כי מבחינה לשונית הן האפשרות הפרשנית לה טענו המשיבות והן האפשרות הפרשנית לה טענה העירייה נמצאות במתחם האפשרויות הלשוניות של תקנה 5. ואכן, זו גם הייתה מסקנתה של השופטת ארבל ב- עע"ם 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ, פסקה 10 (לא פורסם, 1.9.2005) (להלן: עניין אשדוד בונדד), אשר עמדה על כך שמדובר בשתי עמדות פרשניות אפשריות. בעניין אשדוד בונדד נבחנה תקנה 4 לתקנות 2000 שתקנה 5 לתקנות 2007 היא למעשה חליפתה ונוסחן דומה עד מאוד. השופטת ארבל נטתה שם לדעה כי התקנה אינה מכוונת רק למנוע ממועצת העיר לשנות סיווגים בצו הארנונה אלא שיש בה גם כדי למנוע מפקידי העירייה לשנות סיווג של נכס ספציפי. ואולם, בנסיבות העניין שם היא לא נדרשה לבסוף להכריע בשאלה. הנשיא ברק ביקש באותו עניין גם כן להותיר את השאלה בצריך עיון מאחר ש"אין זה ברור, כפי שגם ציינה חברתי השופטת ארבל, כי התקנה מתייחסת לשינוי סיווג נכס ספציפי, והובעה בפסיקה ובספרות עמדה כי התקנה מתייחסת לשינוי סיווג כללי בצו הארנונה עצמו, ולא לשינוי סיווג נכס ספציפי". להערה זו של הנשיא ברק הצטרף השופט עדיאל. השאלה שהושארה בעניין אשדוד בונדד בצריך עיון היא למעשה השאלה שאנו נדרשים להכריע בה עתה. מאחר שמבחינה לשונית, כאמור לעיל, שתי העמדות הפרשניות הן אפשריות ההכרעה בשאלה תיגזר על פי התכלית. אקדים בעניין זה מסקנה לניתוח ואומר כי לדעתי הדין הוא עם העירייה. ראשית אפרט את הטעמים העומדים בבסיס עמדתי ולאחר מכן אבקש לעמוד על פסיקה קודמת שעסקה בסוגייה, לרבות על עמדתה של השופטת ארבל בעניין אשדוד בונדד. 10. מבחינת התכלית, בית משפט זה כבר עמד על כך שהתכלית העומדת בבסיס דיני ההקפאה היא הרצון למנוע השפעות שליליות על משק המדינה וכן הרצון להביא לדיכוי האינפלציה. כמו כן מבוססים דיני ההקפאה על הרצון למנוע גרעון בתקציבן השוטף של הרשויות המקומיות (ראו: עע"ם 8223/07 היים נ' מועצה אזורית דרום השרון, פסקה 12 (טרם פורסם, 26.6.2011) (להלן: עניין היים); עע"ם 1242/05 אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עיריית טבריה, פסקה 14 (טרם פורסם, 18.11.2008) (להלן: עניין אולמי מצפור)). קשה לסבור כי שינוי סיווג של נכס ספציפי כזה או אחר יכול לגרור עמו השפעות שליליות על משק המדינה ולהוביל לאינפלציה. קשה גם לסבור כי שינוי סיווג של נכס ספציפי יוביל לגרעון בתקציבה של הרשות המקומית. לעומת זאת, שינוי בצו הארנונה עשוי להשפיע על כל הנכסים בתחומה של רשות מקומית והדבר עלול להשפיע על האינפלציה ומכאן גם על משק המדינה. כך בפרט כאשר עסקינן ברשויות מקומיות גדולות. כמו כן, אם מדובר בשינוי הצו באופן שמשמעותו היא הפחתת תעריפים הדבר גם עלול להוביל לגרעון. על כן, אל מול תכלית זו והנובע ממנה נראה כי ניתן להסתפק בפרשנות העירייה לפיה האיסור שבתקנה 5 חל רק על מועצת העירייה בבואה לשנות את צו הארנונה באופן כללי ואין צורך לשם הגשמת התכלית גם לכבול את ידי פקידי העירייה שתפקידם רק ליישם את צו הארנונה. אכן, חיוב נישום בארנונה מורכב משני שלבים – שלב קביעת צו הארנונה הכללי ושלב השומה הספציפי בה מיושם הצו הכללי על עניינו של הנישום הספציפי. כפי שקבע זה לא מכבר השופט פוגלמן: "חיוב נישום בארנונה, בדומה להטלת מס, מורכב משני שלבים: השלב הראשון – 'מעשה החקיקה' – כולל הן את מעשה החקיקה של השלטון המרכזי (כגון הסעיפים הרלוונטיים בפקודת העיריות ובחוק ההסדרים), הן את זה של הרשות המקומית, שעיקרו הטלת הארנונה בצו על-ידי מועצת הרשות המקומית. בשלב השני – 'מעשה השומה' – מופקת שומת הארנונה בדרך של יישום הכללים שנקבעו בצו הטלת הארנונה על עניינו של כל נישום" (עע"ם 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, פסקה 34 (טרם פורסם, 30.11.2011)). אשר על כן, מנהל הארנונה העומד על שינוי סיווג של נכס ספציפי מסיווג אחד לסיווג אחר הקיים בצו הארנונה, גם אם בפועל לא השתנה השימוש בנכס הספציפי, רק מבקש להגשים את שנקבע להבנתו בצו הארנונה ולמעשה לתקן טעות שנעשתה לתפיסתו בעבר. וכפי שמציין ד"ר רוסטוביץ: "בחוקקה את צו הטלת הארנונה, פועלת מועצת הרשות המקומית כרשות מחוקקת. בקביעת שומת הארנונה, המושתת על כל נישום ונישום, פועלת הרשות המקומית כרשות מבצעת. [...]. החלטת מועצת הרשות המקומית בדבר הטלת ארנונה היא דין. פקיד השומה של הארנונה מיישם את הוראות הדין על בסיס הנתונים המצויים בספר הנישומים והנכסים" (הנריק רוסטוביץ, משה וקנין, נורית לב ורונית כהן כספי ארנונה עירונית ספר שני 1202 (מהדורה חמישית, 2007)) השאלה האם מנהל הארנונה צודק בסיווג החדש או שהוא טועה והסיווג הקודם הוא הנכון היא שאלה נפרדת שמקומה להתברר בהליך הערר הראוי שנקבע לשם כך כפי שפורט בראשית הדברים. כאשר מדובר בשינוי סיווג לאחר שנים רבות ייתכן שמנהל הארנונה לא יצליח לשכנע כי כל השנים עד כה הסיווג היה שגוי ודווקא הסיווג המועדף על ידו עתה הוא הוא הסיווג הנכון. ואולם, אין דבר בתכליתם של דיני ההקפאה המבקש למנוע מלכתחילה את בירור העניין על ידי הגבלת סמכותו של מנהל הארנונה ומניעת שינוי סיווג של נכס ספציפי. אכן שינוי סיווג שכזה לא יגרום להשפעות שליליות על משק המדינה ולא יהיה בו כדי להוביל לאינפלציה או לגרעון. מבחינת מנהל הארנונה מדובר כאמור בתיקון טעות ויישום של צו הארנונה וכפי שקבע חברי השופט גרוניס זה לא מכבר באופן נחרץ בהקשר קרוב אך לא זהה של תיקון שטח: "ברור, שאם שומות הארנונה שהוציאה העירייה לא תאמו לצווי הארנונה, רשאית היא הייתה לתקן את הטעות. חקיקת ההקפאה אין מטרתה 'להקפיא טעויות'. ובמילים אחרות, חקיקת ההקפאה אינה מגבילה את הרשות מלתקן טעויות או אי התאמות בין השומות שהוצאו על-ידי פקידי העירייה לבין צווי הארנונה" (עע"ם 7518/09 משואה למלונאות ונופש בע"מ נ' עיריית ירושלים, פסקה 7 (טרם פורסם, 20.11.2011) (להלן: עניין משואה)). ובספרו של ד"ר רוסטוביץ נאמר בהקשר זה: "אם נדרש הנישום לשלם בשנה מסוימת ארנונה שלא בהתאם להחלטת המועצה, אין מניעה שבשנה הבאה ייעשה תיקון, אף אם בעקבותיו תהא חריגה משיער ההעלאה המותר בהתאם לחוק ההקפאה הרלוונטי" (הנריק רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין, ונורית לב ארנונה עירונית ספר ראשון 566 (מהדורה חמישית, 2001) (להלן: רוסטוביץ, ספר ראשון)). יש גם לזכור את הכלל הרגיל כי "לרשות מנהלית נתונה הסמכות לתקן את החלטתה המנהלית, אף בהיעדר מקור נורמטיבי ספציפי המקנה סמכות לעשות כן, וזאת מכוח העקרונות הכלליים של דיני המנהל הציבורי" (עע"ם 1164/04 עיריית הרצליה נ' יצחקי, פסקה 8 (טרם פורסם, 5.12.2006)). אשר על כן, המסקנה המתבקשת היא כי אין למנוע שינוי סיווג של נכס ספציפי גם אם בפועל לא השתנה השימוש בו. למעשה, גם בית המשפט המחוזי עמד בצדק על כך ש"אין חולק כלל כי [העירייה] רשאית לתקן סיווג מוטעה" (עמוד 14 שורה 8 לפסק הדין). ואולם, קביעה זו לא יכולה להתיישב עם קביעתו הנוספת של בית המשפט המחוזי לפיה בהיעדר אישור השרים מאפשרת תקנה 5 שינוי סיווג של נכס ספציפי רק אם בפועל השתנה השימוש בו. מדובר למעשה בתרתי דסתרי שהרי אם שינוי הסיווג אפשרי רק אם בפועל השתנה השימוש בנכס הספציפי ממילא לא ניתן לשנות סיווג במקרה של טעות כשבפועל לא השתנה השימוש בנכס הספציפי. מאידך, אם על פי דיני ההקפאה מותר לתקן טעות – וכפי שהובהר לעיל הדבר אכן מותר – ממילא מותר לעשות כן גם אם בפועל לא השתנה השימוש בנכס הספציפי. אשר על כן, לדעתי יש לקבוע כי תקנה 5 אינה מונעת שינוי סיווג של נכס ספציפי אלא היא נועדה למנוע ממועצת הרשות המקומית לבצע שינויים כלליים בצו הארנונה. 11. חיזוק למסקנה אליה הגעתי ניתן למצוא בהבחנה שבין תפקידה של הרשות המקומית כ"רשות מחוקקת" לבין תפקידה של הרשות המקומית כ"רשות מבצעת" ומידת ההגבלה שיש להטיל על הרשות בכל אחד מן ההקשרים. כפי שכבר נקבע: "יש להבחין בין תפקידה של הרשות המקומית כמחוקקת לבין תפקידה של הרשות המקומית כרשות מבצעת. כלומר, בין תפקידה לחוקק את צו הטלת הארנונה על סיווגיו השונים לבין תפקידה להוציא שומה לכל נכס ספציפי בהתאם לצו" (רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה (לא פורסם, 28.12.05) (להלן: עניין כרטיסי אשראי)). בעניין כרטיסי אשראי נקבע כי דיני ההקפאה מבקשים לאזן בין הצורך לפקח על פועלן של הרשויות המקומיות ובין הרצון להותיר די שיקול דעת בידיהן ולא להכביד ולסרבל יתר על המידה את הליך קביעת הארנונה על ידי הרשות. כמו כן נקבע שם כי ככל שמדובר בתפקידה של הרשות המקומית כמחוקקת את צו הארנונה יש להעדיף פרשנות תכליתית הנוטה באיזון האמור להגברת הפיקוח אך ככל שמדובר בתפקיד הרשות המקומית כרשות מבצעת הותיר המחוקק לרשות שיקול דעת רחב יותר (ראו והשוו גם ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3) 337, 349-348 (2003) (להלן: עניין בזק)). גם אני עמדתי בפרשה אחרת על ה"מגמה להעניק עדיפות לפרשנות המגבילה את שיקול הדעת הנתון לרשות המקומית והמעודדת פיקוח מוגבר יותר על הרשות, ככל שמדובר בתפקידה של הרשות המקומית כמחוקקת (בשונה מתפקידה כרשות מבצעת)" (עניין אולמי מצפור, בפסקה 20 (ההדגשה הוספה)). כמו כן עמדתי שם על כך שלגבי תפקידה כרשות מבצעת יש להותיר לרשות המקומית "מרחב של גמישות בהתאמת תעריפי ארנונה למציאות המתחדשת והמשתנה" (שם, בפסקה 21). ואכן, פרשנות העירייה עולה בקנה אחד עם מגמה זו. היא קובעת כי תקנה 5 מכוונת להגביל את כוחה של מועצת הרשות המקומית בעריכת שינויים בצו הארנונה – דהיינו פיקוח מוגבר על פעולות "חקיקתיות". ואולם, כאשר מדובר בסיווג של נכס ספציפי על פי הקבוע בצו הארנונה נותר שיקול הדעת בידי הרשות מאחר שמדובר בפועלה כ"רשות מבצעת". יפים בהקשר זה גם דבריה של השופטת שטרסברג-כהן לפיהם "בחוק ההסדרים אין נשללת סמכות העירייה להפעיל את שיקול-דעתה לעניין סיווג נכסים בתחום שיפוטה לצורך קביעת ארנונה." (עניין בזק, בעמ' 349 א). המשיבות מציעות כי תקנה 5 תפורש באופן מחמיר המגביל לא רק את שיקול הדעת של הרשות המקומית בתפקידה כ"רשות מחוקקת" אלא גם בפועלה כ"רשות מבצעת". לדעתי, החמרה זו אין לה מקום והיא אינה עולה בקנה אחד עם האיזון שנקט בו המחוקק בהבחנה בין תפקידי הרשות המקומית כאמור לעיל. 12. בנוסף לכך, יש לזכור כי מעבר לתכלית הסובייקטיבית שעמדה בבסיס דיני ההקפאה קיימות גם המטרות והמדיניות שכל דבר חקיקה נועד להגשים בחברה דמוקרטית מודרנית. מדובר למעשה במה שמכונה התכלית האובייקטיבית של החקיקה (ראו עע"ם 1446/06 הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מרכז נ' השתתפויות בנכסים בישראל בע"מ, פסקה 13 (טרם פורסם, 21.9.2010)). לתכלית האובייקטיבית רמות הפשטה שונות המתורגמות לחזקות אותן מניח הפרשן באשר לטקסט החקיקתי. "חזקות אלה אינן מבוססות על הרצון הריאלי של היוצר. הן משקפות את הרצון ההיפותטי של השיטה. הן פרי מהותה של שיטת המשפט, שאיפותיה ויעדיה. הן משקפות את תפיסתה החוקתית. הן חלות בגדריו של כל טקסט משפטי" (אהרן ברק פרשנות תכליתית במשפט 221 (2003) (להלן: פרשנות תכליתית במשפט)). אחת מאותן חזקות היא כי תכליתו של כל דבר חקיקה היא לקדם ולשמר את ערך השוויון (ראו אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני – פרשנות החקיקה 566 (1993) (להלן: פרשנות החקיקה)). הגישה הפרשנית שמציעות המשיבות אינה מגשימה תכלית זו. למעשה, לגישת המשיבות, גם אם מחמת טעות נכסיהן סווגו בעבר כ"תעשייה" בעוד נכסים דומים אחרים ברשות המקומית סווגו כ"עסק" עדיין לפי תקנה 5 אין לשנות את סיווג נכסיהן אם בפועל לא השתנה השימוש בהם. עמדה פרשנית זו יש בה כדי לפגוע בעקרון השוויון שהרי לפי גישה זו נכסים דומים יסווגו באופן שונה. לדעתי יש להעדיף פירוש אחר לתקנה 5, פירוש שלא יהיה בו כדי לפגוע בעקרון זה. אכן, "מיסוי הסוטה מהסיווג הראוי של הנכס בר השומה יוצר ממילא 'הקלה במיסוי של פלוני, שפירושה הוא, אפוא – על דרך העיקרון – הכבדה במיסוי על פלמוני'" (עע"ם 5967/07 רז (זרוג) נ' עיריית ראשון לציון, פסקה 27 (טרם פורסם, 8.2.2011) (להלן: עניין רז)). על כן, לדעתי יש לקבוע כי תקנה 5 אוסרת על שינויים בצו הארנונה – דהיינו שינויים שיש בהם כדי לפגוע בכל הנישומים (באופן שוויוני) – אך אין היא מונעת שינוי סיווג של נכס ספציפי והתאמת סיווגו לקבוע בצו הארנונה, גם אם בפועל לא השתנה השימוש בו. פרשנות שכזו לתקנה 5 תאפשר לרשות המקומית להתאים את סיווגו של נכס ספציפי לקבוע בצו הארנונה ולמעשה לסיווג המוטל על יתר הנישומים ברשות. כך יישמר עקרון השוויון לפיו נכסים דומים יסווגו באופן דומה. נבחן את העניין מזווית נוספת. במהופך מענייננו נניח כי הנישום הוא זה שפונה לרשות ומבקש שינוי של סיווג נכסו לסיווג אחר הקיים בצו הארנונה מבלי שבפועל השתנה השימוש בנכסו. כמובן שפניה כזו נועדה כדי להביא בסופו של דבר לתשלום שנתי נמוך יותר. נניח כי הנישום מבקש לשנות את סיווג נכסו מ"עסק" ל"תעשייה" כאשר הוא מבסס את פנייתו על פסק דין שניתן בבית משפט זה לגבי נישום אחר, כאשר אותו פסק דין הרחיב את הקריטריונים המאפשרים לסווג נכס בסיווג "תעשייה". מסופקתני אם בנסיבות שכאלה הייתה מתקבלת הפרשנות לפיה העירייה כבולה לסיווגי העבר ואין היא מוסמכת לשנות בעצמה את הסיווג על בסיס הקריטריונים החדשים שיצאו מלפני בית משפט זה. למעשה, לגישת המשיבות, העירייה אפילו לא צריכה לבחון את הקריטריונים החדשים לגופם שהרי, לשיטתן של המשיבות, תקנה 5 ממילא אינה מאפשרת שינוי סיווג אם בפועל לא השתנה השימוש בנכס (אלא באישור השרים). נראה לי שאין לקבל גישה זו וכשם שלא ניתן לקבלה כאשר מדובר בשינוי סיווג שראשיתו ביוזמת הנישום כך גם אין לקבלה כאשר יוזמת השינוי באה מצידה של העירייה (ראו והשוו גם לדברי חברי השופט גרוניס ב- ע"א 8569/06 מנהל מיסוי מקרקעין חיפה נ' פוליטי (טרם פורסם, 28.5.2008)). 13. זאת ועוד: עמדת המשיבות לפיה תקנה 5 מונעת מהרשות המקומית לשנות סיווג של נכס ספציפי אם בפועל לא השתנה השימוש בו חותרת גם תחת אחד העקרונות המרכזיים בתחום הארנונה ולפיו קביעת סיווג הנכס נעשית על פי השימוש בו. אכן, כפי שקבעה בעבר השופטת שטרסברג-כהן "על-פי החוק, התקנות והפסיקה קביעת סוג הנכס נעשית על-פי השימוש בו." (ע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטין שותפות רשומה נ' עירית ראשון לציון, פסקה 13 (לא פורסם, 9.2.2003)). כיום עקרון זה קבוע בתקנה 1 לתקנות 2007. בתקנה 1 מוגדר "סיווג נכס" כ"קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו". הפרשנות שמציעות המשיבות לתקנה 5 מובילה למעשה לכך שבכל אותם מקרים בהם בפועל לא השתנה השימוש בנכס הספציפי הרשות המקומית תהיה כבולה לסיווגי העבר אף אם הם שגויים, ואף אם כיום אותו שימוש מצדיק סיווג אחר. לשיטת המשיבות אין למעשה לדבר עוד על סיווג על פי שימוש אלא רק על סיווג על פי העבר. זוהי עמדה מוקשית. היא חותרת כאמור תחת אחד מעקרונות דיני הארנונה. היא יוצרת גם גיזרת התנגשות בין תקנה 1 לתקנה 5 כך שתקנה אחת סותרת את רעותה. לדעתי יש להעדיף פרשנות שלא תיצור סתירה וניגוד אלא פרשנות שתביא להרמוניה ואחידות. ואכן, הפרשנות שהציעה המערערת לפיה תקנה 5 מכוונת למנוע שינויים בצו הארנונה אך אין היא עוסקת בסיווגו של נכס ספציפי מובילה להרמוניה ולאחידות. על פי פרשנות זו אין בתקנה 5 כדי לפגוע בכלל כי סיווגו של נכס ספציפי ייעשה על פי השימוש כאמור בתקנה 1 ולא נוצרת סתירה בין התקנות. גם מן הטעם הזה יש לדעתי להעדיף את עמדת המערערת. 14. ועוד: הפרשנות שמציעות המשיבות עלולה לעורר קשיים מעשיים של ממש ולהטיל על השרים נטל בלתי אפשרי. שאלות של סיווג הן לא אחת שאלות טכניות ועובדתיות המצריכות לעתים גם את בדיקת המצב בשטח (ראו עניין לכיש, בפסקה 4). האם המשיבות מבקשות שדווקא השרים הם אלה שיבחנו שאלות אלו של סיווג ועוד לגבי מספר בלתי ידוע של נכסים ספציפיים בכלל הרשויות המקומיות בארץ? 15. יתר על כן, כפי שפורט בראשית הדברים דרך התקיפה הראויה למחלוקת בעניין סיווג נכס ספציפי היא, ככלל, במסלול של השגה למנהל הארנונה, ערר לוועדת הערר, ערעור מינהלי לבית המשפט לעניינים מינהליים ובמקרה הצורך בקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון. בענייננו המשיבות טוענות כזכור כי על פי תקנה 5 הרשות המקומית אינה רשאית לשנות סיווג של נכס ספציפי אם בפועל לא השתנה השימוש בו וכי לשם עריכת שינוי כאמור נדרשת הרשות המקומית לקבל את אישור השרים. נניח כי היינו מאמצים את עמדת המשיבות, רשויות היו פונות בהתאם לשרים והשרים היו מצליחים להתגבר על הקושי עליו עמדנו לעיל לפיו שאלות של סיווג הן לרוב שאלות טכניות ועובדתיות המצריכות לעתים גם את בדיקת המצב בשטח. במילים אחרות, השרים היו מצליחים לבחון לגופן את כל הבקשות שהיו מגישות להן רשויות מקומיות לשינוי סיווגם של נכסים ספציפיים כאלה ואחרים כאשר בפועל לא השתנה השימוש בנכסים. בכל בקשה היה פירוט מדוע נדרש שינוי הסיווג כמו, למשל, מאחר שהסיווג שניתן לנכס בעבר בטעות יסודו או כי על פי המצב המשפטי כיום ניתן לסווג את הנכס הספציפי אחרת. יש להניח כי בחלק מהמקרים השרים היו מגיעים למסקנה כי שינוי הסיווג הוא מוצדק דהיינו שהסיווג החדש או שהולם את הנכס הספציפי ובחלק אחר מן המקרים השרים היו מגיעים למסקנה כי השינוי אינו מוצדק דהיינו שהסיווג הקודם הוא הנכון. באותם מקרים בהם השרים היו מוצאים לגופו של עניין כי הסיווג החדש הוא המתאים ניתן להניח כי הם היו נותנים את אישורם לבקשת הרשות המקומית. לעומת זאת, באותם מקרים בהם לגישת השרים הסיווג הקודם הוא הנכון ניתן להניח כי הם היו דוחים את בקשת הרשות המקומית לאשר שינוי סיווג. כעת מתעוררת השאלה היכן ניתן לתקוף מזה ומזה את החלטת השרים? כלומר, אם ניתן אישור מהשרים, דהיינו לדעת השרים הסיווג החדש הוא הנכון אך הנישום עדיין סבור אחרת, היכן עליו לשטוח את טענותיו נגד החלטת השרים? ומנגד, באותם מקרים בהם השרים דחו את בקשת הרשות המקומית אך הרשות המקומית עדיין סבורה כי הסיווג החדש הוא ההולם, היכן יכולה הרשות המקומית להעלות את טענותיה כנגד החלטת השרים? על פי חוק הערר סמכויות מנהל הארנונה וועדת הערר בעקבותיו תחומות למספר נושאים מצומצם ואין מחלוקת כי בחינת החלטות השרים בענייני ארנונה אינה נכללת בגדר אותם נושאים. בהתאם לכך אך מובן הוא שבית משפט לעניינים מינהליים בשבתו בערעור מינהלי על החלטת ועדת הערר גם כן אינו מוסמך לבחון החלטות אלו (ראו בר"ם 9817/06 וינברג נ' מנהל הארנונה - עיריית תל אביב, פסקה 5 (טרם פורסם, 8.1.2007)). ודוק: גם בשבתו לדין במסגרת עתירה מינהלית אין לבית המשפט לעניינים מינהליים סמכות לבחון את החלטות השרים בענייני ארנונה. שהרי, כפי שכבר צוטט, פרט 1 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים קובע מפורשות כי במסגרת עתירה מינהלית לבית המשפט לענינים מינהליים סמכות לדון רק ב"עניני ארנונה לפי כל דין, למעט החלטות שר הפנים, שר האוצר או שניהם יחד.". המסקנה המתבקשת היא אפוא כי בין אם החליטו השרים להעניק את האישור המבוקש ובין אם החליטו שלא לעשות כן, דרך התקיפה של החלטת השרים היא לכאורה במסגרת עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק (ראו בג"ץ 4725/07 מרכז משען בע"מ נ' שר הפנים, פסקה 6 (טרם פורסם, 7.8.2008); כן ראו והשוו עע"ם 8635/05 עיריית יבנה נ' כהן, פסקה 9 (טרם פורסם, 15.5.2007)). נזכיר כי ענייננו בהחלטת השרים בשאלה האם לאשר שינוי סיווג של נכס ספציפי ולמעשה בשאלה מהו הסיווג ההולם לאותו נכס ספציפי – האם הסיווג החדש או הסיווג הקודם. יוצא אפוא כי משמעות אימוץ הפרשנות לה טוענות המשיבות היא ששאלת סיווגו של נכס ספציפי כזה או אחר במקום להתברר במסלול הטבעי של השגה בפני מנהל הארנונה, וועדת הערר וכן הלאה – תובא לפני בית המשפט הגבוה לצדק כערכאה ראשונה. אפשרות שכזו מחלישה עד מאוד את כוחו של חוק הערר אשר ביקש לרכז שאלות בענייני סיווג בפני מנהל הארנונה ובוודאי שלא בפני בית המשפט הגבוה לצדק. בהקשר זה ניתן גם לומר כי מאחר שהפרשנות שהציעו המשיבות מובילה לכך ששאלת סיווגו של נכס ספציפי תיבחן בבית המשפט הגבוה לצדק כערכאה ראשונה הרי שיש בה מידה של חוסר הגיון ו"מבין שני פירושים אפשריים, יש לבחור באותו פירוש המתיישב עם ההיגיון והשכל הישר" (פרשנות החקיקה, בעמ' 541). יש גם לזכור כי "חזקה היא שהטקסט נועד להביא להגברת היעילות" (פרשנות תכליתית במשפט, בעמ' 224) וגישת המשיבות שתביא לבירור שאלות של סיווג נכסים ספציפיים בבית המשפט הגבוה לצדק כערכאה ראשונה במקום לברר את העניין במסלול הקבוע לכך בדין בוודאי שאין היא כזו. אשר על כן, גם מן הטעמים הללו יש לדעתי לדחות את עמדת המשיבות הדורשת את אישור השרים גם לגבי שינוי סיווג של נכס ספציפי ולהעדיף את הפרשנות שהציעה העירייה לפיה ללא אישור השרים תקנה 5 מונעת אומנם ממועצת העירייה לערוך שינויים בצו הארנונה אך אין היא מונעת מפקידי העירייה לשנות סיווג של נכס ספציפי כזה או אחר. 16. בבחינת למעלה מן הצורך אבקש לבחון גם את התנהלות השרים עצמם לאורך השנים. זאת מאחר שהתנהלות מסויימת על יסוד פירוש אפשרי עשויה להפוך אותו בדיעבד לפירוש הראוי (ראו עניין אולמי מצפור, בפסקאות 24-22). בספרות המקצועית מצינו בהקשר זה הפנייה לנוהל שנקבע בשנת 2000 בחוזר מנכ"ל משרד הפנים (ראו ספרו של ירון דיין מדיניות מיסוי עירוני והארנונה הכללית 91 (2004)). חוזר המנכ"ל המדובר שמספרו 1/2000 מגדיר לרשויות המקומיות נוהל להגשת בקשות לאותו שינוי סיווג המצריך את אישור השרים (החוזר מופיע גם באתר משרד הפנים באינטרנט ב- http://www.moin.gov.il/ChozreiMancal/200001.pdf). עיון בחוזר מלמד כי התנהלות השרים מבוססת על פרשנות לפיה דיני ההקפאה דורשים למעשה את אישורם רק כאשר מדובר בשינוי לגבי צו הארנונה להבדיל משינוי לגבי נכס ספציפי. כך, למשל, קובע החוזר מפורשות כי במסגרת בקשה לקבלת אישור השרים יש לפרט "מדוע מבוקש האישור לשינויים בצו המסים" (סעיף 3 לחוזר). החוזר מוסיף ומתאר מקרים בהם יש לבקש את אישור השרים ונותן דוגמא: "לדוגמא: אם בצו המסים לשנת 1999 הופיע נכס מסוג 'משרדים' ובצו המסים לשנת 2000 מבוקש לאשר תעריף מיוחד לנכס מסוג 'משרדים המשמשים לשירותי עמילות מכס', יש לציין [בבקשה את] הפרטים המפורטים להלן: א. מספר הסעיף בצו המסים, קוד הנכס, הגדרה ותעריף לנכס מסוג 'משרדים', כפי שמופיע בצו המסים לשנת 1999. ב. תעריף הנכס 'משרדים', כפי שמופיע בצו המסים לשנת 2000. ג. מספר הסעיף בצו המסים, קוד הנכס, הגדרה ותעריף לנכס מסוג 'משרדים לעמילות מכס', כפי שמופיע בצו המסים לשנת 2000. ד. ההעלאה/הפחתה המבוקשת באחוזים - הכוונה לשיעור ההעלאה/הפחתה בחיוב הנכס כתוצאה משינוי הסיווג (זהו ההפרש באחוזים בין תעריף 'משרדים' לבין תעריף 'משרדים לעמילות מכס'). ה. סה"כ תוספת/הפחתת ההכנסה וכן סה"כ שטח במ"ר" הנה כי כן, השרים האמונים על העניין דרשו מהרשויות המקומיות לפנות בבקשה לקבלת אישור רק כאשר מדובר בשינויים בצו הארנונה להבדיל משינוי לגבי נכס ספציפי כזה או אחר. המשיבות מבקשות למעשה כי נסטה מהדרך בה נהגו בפועל במשך שנים. אכן, הפרשנות בה דגלו השרים אינה מחייבת את בית המשפט אך אין להתעלם ממנה. בטרם נסטה מפרשנות שנהגה יש "לבחון את התקלות, הצומחות מאימוץ הפירוש החדש ומזניחת הפירוש הישן לעומת היתרונות הצומחים מכך. רק אם היתרונות עולים על התקלות, יש מקום לזנוח את הגישה המקובלת ולבחור בגישה חדשה" (בג"ץ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי, פ"ד מ(1) 113, 146 (1986)). בענייננו אם נאמץ את הפרשנות שמציעות המשיבות המשמעות תהיה שבכל המקרים שרשות מקומית שינתה סיווג של נכס ספציפי כאשר לא השתנה בו השימוש בפועל וללא קבלת אישור השרים – היא פעלה שלא כדין. פרשנות שכזו עלולה להצמיח תקלות רבות. כך, למשל, ניתן לתהות מה יעלה בגורל הכספים שנגבו לאורך שנים לפי הסיווג החדש אם היה מדובר בתעריף גבוה יותר? ולא פחות מכך, מה כאשר דובר בשינוי סיווג לסיווג בתעריף נמוך יותר? האם הנישום יידרש עכשיו לשלם למפרע את תשלומי העבר מאחר ששינוי הסיווג היה בזמנו שלא כדין? אכן, המשיבות לא הציגו כל יתרון שיצמח אם נאמץ את פרשנותן הסוטה מהאופן בו הונחו הרשויות לפעול במהלך השנים וממילא לא הוצג יתרון שיהיה בו כדי לגבור על התקלות שעלולות לצמוח אם נאמץ פרשנות זו. בהיעדר יתרון כאמור אין הצדקה לסטות מהאופן בו פעלו השרים והרשויות המקומיות במשך שנים דהיינו, כי על פי דיני ההקפאה נדרש אישור השרים לגבי שינויים שמבקשת לערוך מועצת הרשות המקומית בצו הארנונה אך אין נדרש אישור כאמור באשר לשינוי סיווג נכס ספציפי. שינוי שכזה אינו אסור על פי דיני ההקפאה. כפי שפורט לעיל גם מבחינת תכלית דיני ההקפאה אין טעם למנוע שינוי סיווג שכזה. 17. דעתי היא אפוא כי יש לקבל את ערעור העירייה ולקבוע כי תקנה 5 אוסרת על שינויים בצו הארנונה ללא אישור השרים אך אין היא מונעת מהרשות המקומית לשנות סיווג של נכס ספציפי מסיווג אחד לסיווג אחר הקיים בצו הארנונה. פסיקה קודמת 18. עד כאן עמדתי על גישתי ועל הטעמים שבבסיסה וכעת אבקש לעמוד על פסיקה קודמת שעסקה בסוגייה. כפי שנרמז בראשית הדברים השאלה שבמחלוקת בענייננו התעוררה למעשה עוד בעניין אשדוד בונדד. השופטת ארבל נטתה שם כזכור, מבלי להכריע בדבר, לדעה שונה מדעתי ולפיה האיסור על שינוי סיווג אינו מכוון למנוע רק שינויים בצו הארנונה אלא גם למנוע שינוי סיווג של נכסים ספציפיים. הנשיא ברק קבע שם לעומת זאת כי "אין זה ברור, כפי שגם ציינה חברתי השופטת ארבל, כי התקנה מתייחסת לשינוי סיווג נכס ספציפי, והובעה בפסיקה ובספרות עמדה כי התקנה מתייחסת לשינוי סיווג כללי בצו הארנונה עצמו, ולא לשינוי סיווג נכס ספציפי". לבסוף הושארה שם השאלה בצריך עיון דהיינו העניין נותר ללא הכרעה. 19. עיון בפסיקה שקדמה לפסק הדין בעניין אשדוד בונדד מלמד כי לאורך שנים הדעה הרווחת הייתה כי דיני ההקפאה מכוונים ככלל למנוע שינויים בשיעורים הקבועים בצו הארנונה ואין הם מתייחסים לשיעורים המשתלמים הלכה למעשה על נכס ספציפי כזה או אחר. כפי שקבע, למשל, השופט ברק: "האיסור הקבוע בחוק הסדרים [...] מתייחס לשיעורי הארנונה הקבועים בצו ולא לשיעורים המשתלמים הלכה למעשה לאור הפחתה או ויתור." (ע"א 271/87 עיריית לוד נ' טלרד תעשיות טלקומוניקציה ואלקטרוניקה בע"מ, פ"ד מב(1) 119, 122 (1988); כן ראו: עניין דשנים, בפסקה 10; ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית-שאן, פ"ד נ(3) 876 (1996); ולאחר פסק הדין בעניין אשדוד בונדד ראו עע"ם 10977/03 דור אנרגיה 1998 בע"מ נ' עיריית בני ברק, פסקה ג(3) (טרם פורסם, 30.8.2006)). חברי השופט גרוניס בפסק דין שנתן בבית המשפט המחוזי בבאר שבע עמד גם כן על כך שדיני ההקפאה מתייחסים לשיעורים הקבועים בצו הארנונה ולא לשיעורים המשתלמים בפועל על נכס ספציפי כזה או אחר. וכך הגדיר חברי את השאלה שהונחה אז לפניו: "בשנה מסוימת נגבתה ארנונה לגבי נכס לפי סיווג מסוים, בעוד שעל פי פקודת העיריות והחלטת המועצה בדבר הטלת ארנונה, הסיווג הנכון הינו שונה. באופן תיאורטי ייתכן שהארנונה שנגבתה גבוהה מזו הנכונה או נמוכה מזו שצריך היה לגבות. למשל, ייתכן ונכס מסוים סווג כ'קרקע תפוסה' בדרישה ששלחה הרשות המקומית, בעוד שלפי ההגדרות בפקודת העיריות מדובר ב'בנין'. האם במצב דברים כזה יש לחשב את ההעלאה שהותרה בחוק ההקפאה ביחס לסכום שנדרש בפועל בשנה קודמת, או ביחס לסכום הארנונה שצריך היה לשלמו למעשה?" (ע"ש 28/90 (מחוזי ב"ש) "אגד" אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' עיריית דימונה, פ"מ תשנ"ג(2) 309, 320 ב-ג (1992)). זוהי במילים אחרות השאלה שלפנינו. וכך השיב חברי לשאלה: "המבחן שקבע המחוקק אינו מה סכום הארנונה שהמחזיק נדרש למעשה לשלמו, או אשר שילמו בפועל בשנה הקודמת, אלא הסכום שצריך היה לשלמו לפי הדין [...]. במילים אחרות, אם המחזיק נדרש לשלם בשנה מסוימת ארנונה, שלא בהתאם להחלטת המועצה בדבר הטלת ארנונה, אין מניעה שבשנה הבאה ייעשה תיקון, אף אם בעקבותיו תהא חריגה משיעור ההעלאה המותר בהתאם לחוק ההקפאה הרלוונטי [...]. הפרשנות האמורה באה למנוע מצב, לפיו טעות או מחדל שאירעו בשנה כלשהי יונצחו עקב חוקי ההקפאה [...]. לפיכך, אם התברר לרשות המקומית, כי בגין נכס מסוים נדרש המחזיק לשלם ארנונה בסכום נמוך מזה שהוטל בהחלטתה של המועצה ובהתחשב בהוראותיה של פקודת העיריות, או לא נדרש לשלם כלל, הרי לא תהא מניעה לתקן את הטעון תיקון בשנה החדשה. כמובן, התוצאה עלולה להיות שסכום הארנונה יגדל מעבר להעלאה שהותרה במפורש בחוק, או שהמחזיק יאלץ לשלם ארנונה, למרות שבשנה קודמת לא חוייב כלל." (שם). אכן, פסקי הדין שהזכרתי לעיל מתייחסים לדיני ההקפאה בטרם עיגונם בחוק ההסדרים ובתקנות שהוצאו מכוחו. ניתן לומר כי מבחינה לשונית אין זהות בין הדינים. ואולם, בכגון דא כבר נפסק כי אין עילה "לבודד הוראת הקפאה המתייחסת לשנה מסוימת ולהעניק לה פרשנות נבדלת משלה במנותק מיתר הוראות ההקפאה. [...] עלינו להעניק להוראות ההקפאה המשתנות פרשנות אחת אחידה מן הטעם הפשוט שלכולן תכלית דומה" (רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 492-491 (2003) (להלן: עניין שקם)). בענייננו, כאמור, הלשון אכן סובלת את שתי האפשרויות והעיקר הוא התכלית. על כן, לדעתי, יש ללכת בדרכה של אותה פסיקה תכליתית שקבעה כי דיני ההקפאה מכוונים למנוע שינויים בצו הארנונה ואין הם מונעים ככלל שינויים לגבי נכס ספציפי כזה או אחר. 20. ודוק: מעבר לפסקי דין אלו שהתייחסו כאמור לדיני ההקפאה לפני עיגונם בחוק ההסדרים קיימת גם פסיקה המתייחסת לדיני ההקפאה לאחר עיגונם בחוק ההסדרים ובתקנות שהוצאו מכוחו. עיון בפסיקה זו מלמד כי גם לאחר שנחקק חוק ההסדרים נותרה בעינה התפיסה לפיה דיני ההקפאה מכוונים ככלל למנוע שינויים בצו הארנונה ואין הם עוסקים בשינוי סיווג נכס ספציפי. כך, למשל, קבע זה לא מכבר חברי השופט גרוניס בהקשר קרוב והדברים כבר צוטטו כי "חקיקת ההקפאה אינה מגבילה את הרשות מלתקן טעויות או אי התאמות בין השומות שהוצאו על-ידי פקידי העירייה לבין צווי הארנונה" (עניין משואה, בפסקה 7). גם אני עמדתי באחת הפרשות על כך ש"דיני ההקפאה מתייחסים ככלל לתעריפים ולשיטת החישוב הקבועים בצו הארנונה ולא לשומה של נכס ספציפי כזה או אחר ולסכומים ששולמו בפועל" (עניין היים, בפסקה 16). יתר על כן, נראה ששאלה הדומה עד למאוד לשאלה שלפנינו כבר הוכרעה בפסיקתו של בית משפט זה. כוונתי היא לפסק הדין ב- עע"ם 104/03 קפלן נ' עיריית רמת גן, פ"ד נח(3) 769 (2004) (להלן: הלכת קפלן). במסגרת הלכת קפלן בחן בית המשפט ה"אם שינוי בחיוב הארנונה ביחס לאותה דירה – לרבות חיוב הכרוך בשינוי הסיווג שלה על-פי הסיווגים אשר בצו הארנונה [...] מהווה שינוי סיווג של הנכס במובן תקנה 4(א)" (שם, בעמ' 771). תקנה 4 היא כזכור אותה תקנה שנקבעה בתקנות 2000 אשר תקנה 5 לתקנות 2007 נשוא ענייננו היא למעשה חליפתה. וכך נקבע בהלכת קפלן לגבי תקנה 4: "על-פי תקנה 4(א), המועצה לא הייתה רשאית לשנות סוג סיווג או תת-סיווג של נכס בשנת הכספים 2000, אם בפועל לא השתנה השימוש בו. אין מחלוקת שלא חל שינוי בשימוש בדירות המערערים. הן שימשו, ומשמשות, כל העת למגורים. על רקע זה טוענים המערערים שכל שינוי בסיווג שנעשה בבתי מגוריהם או בדירותיהם כתוצאה מהמדידה החדשה של שטחיהם, הוא שינוי אסור על-פי תקנה 4(א). גם בעניין זה דעתנו כדעת בית-המשפט המחוזי. השינוי שתקנה 4(א) עוסקת בו הינו שינוי סוג, סיווג או תת-סיווג הנעשה בצו הארנונה עצמו. הכוונה היא שחיובי הארנונה המתאימים מכוח הדין לא יועלו אלא בהתאם לאמור בתקנות. תכליתה של תקנה 4(א) אינה למנוע הטלת ארנונת אמת על-פי צו הארנונה כפי שהיה בתוקף גם שנה קודם לכן. אין תכליתה לשמר טעויות, אם היו כאלה, במדידת שטחי דירות או לקבוע חיובי ארנונה מוטעים בשיעור פחות מן המגיע על-פי צו ארנונה תקף ומחייב. צודקת המשיבה בעמדתה שעל-פיה לא שינוי של הסוג או הסיווג או תת-הסיווג נעשה על-ידה בשנת 2000 – שהרי השינוי שבתקנה 4(א) מתייחס לשינוי בצו הארנונה – אלא התאמה של חיוב הארנונה לסיווג המתאים בצו הארנונה, אשר בו לא חל כל שינוי." (שם, בעמ' 773). הנה כי כן, בית משפט זה כבר קבע מפורשות לגבי תקנה 4 כי היא עוסקת בשינויים בצו הארנונה ואין היא מבקשת למנוע שינוי סיווג של נכס ספציפי. תקנה 5 היא כאמור "חליפתה" של תקנה 4 ואיני רואה טעם שיצדיק סטייה מהפרשנות שניתנה כבר בעבר על ידי בית משפט זה. אשר על כן, גם על סמך פסיקה קודמת יש לדעתי לקבוע כי שינוי הסיווג האסור על פי תקנה 5 הוא שינוי הנערך בצו הארנונה ולא שינוי סיווג של נכס ספציפי כזה או אחר. 21. אין לכחד: בפסיקת בית משפט זה ניתן למצוא גם עמדה אחרת. כאמור השופטת ארבל נטתה לדעה אחרת מבלי להכריע בדבר בעניין אשדוד בונדד. יחד עם זאת, בפסיקה מאוחרת יותר עמדה השופטת ארבל על כך שעניין עמדתה המקורית באשדוד בונדד "עורר ספקות" (ראו עע"ם 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות, פסקה 19 (טרם פורסם, 17.7.2006)). ניתן אף לסבור כי השופטת ארבל חזרה בה מעמדתה המקורית נוכח פסק דין שניתן ברוב דעות ב- עע"ם 8183/03 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' מועצה אזורית גולן (טרם פורסם, 22.8.2010) (להלן: עניין חברת החשמל). בעניין חברת החשמל ביקשה הרשות המקומית שם, בין היתר, לשנות סיווג של נכס ספציפי תוך השתחררות מהסכם שנכרת בינה לבין הנישום. הנישום שם הפנה מפורשות לעמדתה של השופטת ארבל בעניין אשדוד בונדד וטען כי מדובר בשינוי סיווג אסור. עמדתי באותו עניין, שהייתה דעת מיעוט, הייתה כי הרשות המקומית לא הייתה זכאית כלל "להשתחרר" מן ההסכם דהיינו שממילא לא התעוררה לשיטתי השאלה האם מדובר בשינוי סיווג האסור על פי דיני ההקפאה. בחוות דעתי עמדתי על הדברים מפורשות: "באשר לפסק הדין ב- עע"ם 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ (טרם פורסם, 1.9.2005) אליו הפנתה המערערת: אכן באותו עניין נקבע על ידי חברתי השופטת ארבל כי היא נוטה לעמדה לפיה גם כאשר מדובר בשינוי סיווג שגוי נדרשת רשות מקומית בטרם השינוי לפנות ולקבל את אישור השרים כאמור בתקנה 4 לתקנות הסדרים במשק המדינה, עניין שלא בוצע בענייננו. ואולם, העניין הושאר שם לבסוף בצריך עיון ומכל מקום, לשיטתי, המשיבה לא הראתה הצדקה להשתחרר מההסכם שבין הצדדים כך ששאלת שינוי הסיווג כלל אינה מתעוררת" (שם, פסקה 22 לחוות דעתי). כאמור עמדתי הייתה דעת מיעוט. דעת הרוב של השופטת פרוקצ'יה אליה הצטרפה השופטת ארבל קבעה כי השתחררות הרשות באותו עניין הייתה מוצדקת ובאשר לשאלה האם מדובר בשינוי סיווג האסור על פי דיני ההקפאה הסתמכה השופטת פרוקצ'יה על אשר נקבע בהלכת קפלן וקבעה: "אין בתיקון הסיווג שערכה המועצה משום סטייה מהוראות תקנה 4 לתקנות ההסדרים על פי רוחה ותכליתה. אין תכליתה של תקנה 4 לשמר ולהנציח טעויות בסיווג נכסים לצורך ארנונה; אדרבא, סטיות מסיווג נכון טעונות תיקון כדי להגשים כראוי את תכלית המס ואת עיקרון השוויון בגבייתו [...]. הנצחת טעויות כנטען על ידי החברה, מעצימה את חוסר השוויון בין אלה שמשלמים ארנונה כדין, על פי סיווג הנכסים כדין, לבין אלה שמשלמים ארנונה בשיעור מופחת בשל טעות בסיווג הנכס, או בשל טעם אחר." הנה כי כן, ניתן לכאורה לומר כי הצטרפותה של השופטת ארבל לעמדתה של השופטת פרוקצ'יה בעניין חברת החשמל יש בה חזרה מעמדתה בעניין אשדוד בונדד. אחרת, לא ניתן היה לכאורה להגיע לתוצאה הסופית של דעת הרוב בעניין חברת החשמל לפיה לא רק שההשתחררות מההסכם לגבי הנכס הספציפי שם הייתה מותרת אלא גם שלא מדובר בשינוי סיווג האסור על פי דיני ההקפאה. 22. בנוסף לעמדתה של השופטת ארבל בעניין אשדוד בונדד ראוי להפנות לעמדתו של השופט ריבלין בעניין שקם. באותו עניין קבע השופט ריבלין כי דיני ההקפאה מכוונים למנוע לא רק שינויים בצו הארנונה אלא גם שינוי סיווג של נכס ספציפי כזה או אחר: "נטילת נכס מסוים והוצאתו מגדר הסיווג 'המוקפא' – בין בדרך של העברתו לתוך סיווג קיים ששיעור המס לגביו גבוה יותר, ובין בדרך של יצירת סיווג חדש ששיעורו גבוה יותר – מסכלת את תכלית הוראות ההקפאה." (שם, בעמ' 493; כן ראו והשוו: פסק דינו של השופט ריבלין ב-עע"ם 3874/02 עיריית חדרה נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח(5) 877 (2004); פסק דינו של השופט אנגלרד ב- ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78, 90 (1999); פסק דינו של המשנה לנשיא ש' לוין ב- בג"ץ 4225/95 לקסן (ישראל) בע"מ נ' עירית אילת (לא פורסם, 20.4.1997); ולביקורת על פסק הדין בעניין שקם ראו רוסטוביץ, ספר ראשון, בעמ' 495). יחד עם זאת, בפסיקה מאוחרת יותר מאמץ השופט ריבלין את שנקבע בהלכת קפלן המייצגת כאמור גישה הפוכה (ראו עע"ם 11137/04 יעקובוביץ נ' מועצה מקומית אעבלין (לא פורסם, 1.12.2005)). זאת ועוד: דבריו של השופט ריבלין בעניין שקם הם למעשה בגדר אמרת אגב שהרי עיון בפסק הדין המלא שם מלמד כי באותו עניין דובר על שינוי כללי שנערך בצו הארנונה ולא רק בשינוי סיווג של נכס ספציפי. ואכן, ניתן לראות כי כאשר בית משפט זה מפנה לדבריו האמורים של השופט ריבלין הוא עושה זאת ככלל באותם מקרים בהם מדובר בשינוי כללי שנערך בצו הארנונה ולא רק בשינוי סיווג של נכס ספציפי (ראו: פסק דינה של השופטת פרוקצ'יה בעניין רז; דעת המיעוט של השופט רובינשטיין ב- ע"א 5262/08 מילגד בע"מ נ' מועצה אזורית מטה אשר (טרם פורסם, 29.7.2010); פסק דינו של השופט דנציגר ב- עע"ם 9401/06 ארגנטינה באוניברסיטה בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב (טרם פורסם, 6.7.2009); פסק דינו של השופט אלון ב- עע"ם 1214/06 המועצה האזורית דרום השרון נ' מחצבות חצץ ואבן טייבה (טרם פורסם, 13.1.2008), אך השוו לדבריו ב- בר"ם 1966/06 המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ' עירית כרמיאל (טרם פורסם, 17.2.2008); פסק דיני ב- רע"א 10643/02 חבס ח.צ.פיתוח (1993) בע"מ נ' עיריית הרצליה (טרם פורסם, 14.5.2006)). 23. ניתן אפוא לסכם ולומר כי המסקנה אליה הגעתי לפיה בהיעדר אישור השרים תקנה 5 מונעת שינויים בצו הארנונה אך אין היא מונעת שינוי סיווג של נכס ספציפי עולה בקנה אחד עם הזרם המרכזי בפסיקה ובפרט עם הלכת קפלן. אין לראות, לדעתי, באמרות האגב של השופטים ארבל וריבלין, עליהן עמדתי, כמצדיקות סטייה מאותה הלכה. למען הסר ספק אוסיף כי גם אם אין דברי השופטת ארבל והשופט ריבלין בגדר אמרות אגב והיה בכוונתם לבטל את הלכת קפלן (ולדעתי אין הדבר כך) הרי שנוכח כל הטעמים שפורטו לעיל יש לדעתי לחזור להלכת קפלן ולהעדיף את הפרשנות שנקבעה בה, דהיינו שבהיעדר אישור השרים תקנה 5 מונעת שינויים בצו הארנונה אך אין היא מונעת שינוי סיווג של נכס ספציפי. רטרואקטיביות 24. נותר לכאורה לדיון עוד עניין אחד: העירייה הודיעה למשיבות על שינוי הסיווג ביום 30.5.2007 ודרשה כי הארנונה תשולם לפי הסיווג החדש למפרע מתחילת שנת 2007. המשיבות טענו כי מדובר בחיוב רטרואקטיבי ואילו העירייה טענה כי מאחר שמדובר בחיוב שנשלח במהלך שנת 2007 המתייחס רק לאותה שנה אין הוא בגדר חיוב רטרואקטיבי. סוגייה זו זכתה לאחרונה לליבון בפסיקתו של בית משפט זה (ראו: עע"ם 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פסקה 45 ואילך (טרם פורסם, 1.12.2011); עע"ם 3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה אזורית חוף אשקלון (טרם פורסם, 21.8.2011); כן ראו והשוו בר"ם 4991/04 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' שילוח חברה לביטוח בע"מ, פסקה ז' (טרם פורסם, 3.5.2007)). ואולם, בענייננו איננו נדרשים להרחיב בדבר מאחר שבמסגרת הדיון על פה הודיעה העירייה כי היא מסכימה להחיל את הסיווג החדש מיום ההודעה ואילך כך שכל הטענות בשאלת הרטרואקטיביות מתייתרות. סוף דבר 25. אם תשמע דעתי נקבל את ערעור העירייה ונקבע כי תקנה 5 לתקנות 2007 מונעת ממועצת העירייה לערוך, ללא אישור השרים, שינויים בצו הארנונה אך אין היא מונעת מפקידי העירייה לשנות סיווג של נכס ספציפי מסיווג אחד לסיווג אחר הקיים בצו הארנונה. ודוק: אינני מביעה כל עמדה בשאלה האם בענייננו הסיווג החדש שקבע מנהל הארנונה למפעלי המשיבות הוא אכן הסיווג הנכון או שמא ראוי היה להותיר את הסיווג הקודם. בשאלה זו כל טענות הצדדים שמורות להם. המשיבות הגישו כזכור עתירה מינהלית בה ביקשו לתקוף רק את עצם ביצוע פעולת שינוי הסיווג בלא שביקשו הכרעה בעניין הסיווג הנכון. משהוכרע עתה כי לא נפל פגם בפעולת שינוי הסיווג כשלעצמה נותר עוד לבחון את שאלת הסיווג הנכון החל מיום 30.5.2007. המקום לבירור שאלה זו הוא, כפי שפורט לעיל, בהליכי הערר הקבועים בחוק הערר. על כן, בנסיבות העניין שלפנינו גם אם היה על המשיבות לעשות זאת במקביל להליכים שבכאן יש לדעתי מקום לאפשר להן לפנות תוך 30 ימים ממתן פסק דיננו זה לוועדת הערר ולהעלות את טענותיהן בשאלת הסיווג לגופה (החל מיום 30.5.2007). ועדת הערר תכריע בעניין כחוכמתה ולאחר החלטתה שמורה כמובן לצדדים הזכות להגיש ערעור מינהלי. בנסיבות העניין – ובמיוחד נוכח אמירות שונות בפסיקה – אציע לחבריי שלא לעשות צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט א' גרוניס: אני מסכים. ש ו פ ט השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת מ' נאור. ניתן היום, ‏‏כ"ד כסלו, תשע"ב (20.12.2011). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 10040680_C12.doc עע מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il