התנועה להגינות שלטונית (ע"ר) נ. שר המשפטים

פסק-דין בתיק בג"ץ 4038/10 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4038/10 בפני: כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט י' עמית העותרת: התנועה להגינות שלטונית (ע"ר) נ ג ד המשיבים: 1. שר המשפטים 2. שר הפנים 3. המועצה לבתי דין מינהליים 4. מרכז השלטון המקומי בישראל עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ג באלול התשע"א (22.9.11) בשם העותרת: עו"ד עדי מוסקוביץ; עו"ד שלומי אבני בשם המשיבים 1-3: עו"ד דניאל מארקס בשם המשיבה 4 : עו"ד אלי אליאס; עו"ד נועה בן אריה פסק-דין השופט א' רובינשטיין: א. עתירה זו – עתירה בתחום המשפט המינהלי, שאינה עתירה חוקתית – השיגה חלק ניכר ממטרתה, שהיא שיפור הטיפול בנושאי ארנונה בועדות הערר לפי חוק הרשויות המקומיות (קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976, ועל כך יש להכיר טובה לעותרת. זאת, גם אם השינויים לא יהיו בהתאם לסעדים שנתבקשו אלא בדרכים אחרות. בעקבות העתירה נקטה מערכת הממשל מספר צעדים, שיפורטו להלן, והנותנים תקוה לשיפור, אשר יצריך כמובן מעקב פנימי. ב. אכן, העתירה מיום (26.5.10) ביקשה כי שר המשפטים יוסיף את ועדת הערר לתוספת לחוק בתי דין מינהליים, תשנ"ב-1992, וכן כי יורה על פי סעיף 7 לחוק בתי משפט מינהליים, תש"ס-2000. כי השגה על החלטתה של ועדת הערר תתברר בדרך של עתירה מינהלית. בעניין אחרון זה טענת העותר היא, כי בגדרי עתירה מינהלית ניתן לדון גם בקביעות עובדתיות של ועדת הערר, מה שאין כן ככלל בערעור מינהלי. נטען, כי היתה הנחה ותקוה בשעתו שיושלמו הליכים לחקיקתה של הצעת חוק העיריות תשס"ז-2007, שעסקה כנמסר גם בנושאים הללו, ועל כן נמחקה (26.8.07) עתירה קודמת - בג"ץ 10285/00 עו"ד יצחק מיוחס נ' שר המשפטים (לא פורסם). ואולם ההצעה לא התקדמה והשאלות בעינן. ג. בתגובתה הראשונה של המדינה (מיום 20.3.11) נטען כי נוכח אי התקדמותה של הצעת חוק העיריות נבחן נושא הוספתן של ועדות הערר לתוספת לחוק בתי הדין המינהליים, ומנגד נאמר כי הביקורת השיפוטית בבית משפט זה ראוי שתישאר בדרך של רשות ערעור בעקבות הכרעת בית המשפט המחוזי בערעור מינהלי, ואין צורך לעמוס על בית המשפט העליון דיון בערעור בזכות על עתירות מינהליות, מה שיתחייב אם זו תהא הדרך המשפטית. המרכז לשלטון מקומי (31.3.11) לא התנגד להוסיף את ועדות הערר לתוספת לחוק בתי דין מינהליים, אך העלה מספר נושאים שלדעתו ראויים לעיון בהקשר זה, וכן הביע התנגדות לתקיפת החלטותיהן של ועדות הערר על-ידי עתירה מינהלית. ד. בהודעת עדכון מטעם המדינה (9.9.11) נתבשרנו על הנחיות לרשויות המקומיות ולועדות הערר לענייני ארנונה באשר לדרך מינוין ופעולתן של הועדות, וכן כי תיקון לתקנות הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית (סדרי דין בועדת ערר)), תשל"ז-1977 יקבע הוראות באשר לניהול הפרוטוקול, מותב חסר, תשלום הוצאות, פרסום החלטותיה של ועדת הערר ועוד. להודעה צורף נוסח ההנחיות העתידיות להתפרסם בחוזר המנכ"ל. העותרת הגיבה (15.9.11) והשיגה בנושאים אחדים על ההנחיות, כגון קביעת אפשרות להארכת קדנציה של חברי הועדה, שמשמעה תלות ברשות המקומית; עוד נטען, כי מינוי יושב ראש לועדה שהוא עורך דין המצוי בדיני השלטון המקומי והמיסוי המוניציפלי אינו ישים בנסיבות הישראליות; ומהיות חברי הועדה תושבי העיר, הוער בדבר ההיכרות ההכרחית עם אנשי העיר העוררים, בעיקר במקומות קטנים, ועמה חשש להחלטות מוטות; כן הובע חשש מהטלת הוצאות על-ידי הועדה; ושוב נטען לעניין השגה על דרך עתירה מינהלית, להבדיל מערעור מינהלי, כלפי החלטות הועדה. ה. בדיון בפנינו (ביום 22.9.11) חזרה העותרת, בין השאר, לעניין העתירה המינהלית ולעניין הארכת כהונתן של הועדות. הצענו – והדבר נתקבל על דעת העותרת – כי העתירה תימחק תוך שיובאו בפסק דיננו פירוט ההצעות ומספר הערות שעלו במהלך הריון. ו. הנה נוסח "הנחיות לעניין דרך מינוין ופעולתן של ועדות הערר לארנונה", שאנו רושמים כי לפי הצהרת המדינה ייכללו בחוזר המנכ"ל במשרד הפנים: "הנחיות לעניין דרך מינויין ופעולתן של ועדות הערר לארנונה על מנת להביא להסדרת דרך פעילותן של ועדות הערר לענייני ארנונה הפועלות בהתאם לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) תשל"ו – 1976 (להלן: "החוק"), וזאת בכל הנוגע למספר היבטים אשר עלה כי לא קיבלו מענה מלא בחקיקה ובתקנות החלות על דרך פעולתן של ועדות אלו, הננו מנחים את הרשויות המקומיות ואת ועדות הערר המוקמות על ידן לפעול בהתאם לכללים הבאים. 1. יושב ראש ועדת הערר סעיף 5 לחוק קובע כי "המועצה תמנה ועדת ערר אחת או יותר, בהרכב של שלושה חברים מבין בעלי הזכות להיבחר כחברי המועצה, ואת היושב ראש שלהן". לאור מהות תפקידם של הועדות כגוף מעין שיפוטי, על המועצה למנות כיושב ראש הועדה, עורך דין הכשיר להתמנות לשופט בית משפט שלום, המצוי בדיני השלטון המקומי והמיסוי המוניציפאלי. 2. תקופת כהונה חבר ועדת ערר יתמנה לתקופה של ארבע שנים והוא יוכל לשוב ולהתמנות לתקופת כהונה אחת נוספת. 3. הפסקת כהונה א. חבר ועדת ערר יחדל לכהן לפני תום תקופת כהונתו אם התפטר בהגשת כתב התפטרות למועצה; כהונתו תיפסק בתום שלושה חודשים מהגשת כתב ההתפטרות אם לא קבעה המועצה מועד מוקדם יותר; ב. המועצה רשאית להעביר חבר ועדת ערר מכהונתו בשל התנהגות שאינה הולמת תפקיד של חבר ועדת ערר או בשל הרשעה בעבירה שיש עמה קלון; המועצה לא תחליט כאמור אלא לאחר שהונחה בפניה חוות דעת היועץ המשפטי של הרשות המקומית בסוגיה ולאחר שנתנה לחבר ועדת הערר הזדמנות לטעון טענותיו בפניה. 4. תשלום גמול המועצה רשאית לקבוע כי חברי ועדת הערר יקבלו גמול על השתתפותם בישיבות הועדה, בהתאם לכללים שייקבעו על ידי משרד הפנים לעניין זה. 5. ניגוד עניינים א. לא יתמנה ולא יכהן כחבר ועדת הערר מי שעלול להימצא, במישרין או בעקיפין, באופן תדיר במצב של ניגוד ענינים, בין תפקידו כחבר ועדת הערר לבין ענין אחר שלו. בסעיף קטן זה – "ענין אחר" - לרבות ענין של קרוב של חבר ועדת הערר, או ענין של גוף שחבר ועדת הערר או קרובו הם בעלי שליטה בו; "קרוב" - בן זוג, הורה, ילד או אדם אחר הסמוך על שולחנו של חבר ועדת הערר; "בעל שליטה" - אחד מאלה: מנהל או עובד אחראי בגוף; מי שיש לו חלק העולה על 10% בהון או בזכות לקבל רווחים של אותו גוף; מי שרשאי למנות 10% או יותר מהמנהלים; מי שיש לו 10% או יותר מזכויות ההצבעה באותו גוף. ב. לא יתמנה ולא יכהן כחבר ועדת הערר מי שנמצא, בקשר מקצועי, עסקי או אחר, עם הרשות המקומית שעל החלטותיה ניתן לערור בפני ועדת הערר; לענין זה, ייחשבו כקשורים עם הרשות המקומית, בין היתר, עובד או נבחר של הרשות המקומית ועובד או נבחר שפרש או סיים את כהונתו , אם לא עברה שנה מיום שפרש או סיים את כהונתו, לפי העניין. לא יראו כניגוד ענינים לעניין זה, קבלת שירות מהשירותים שהעיריה מספקת לתושביה וכן קשר מקצועי, עסקי או אחר, שהינו אקראי ובהיקף שאינו משמעותי עם הרשות המקומית. ג. חבר ועדת ערר לא ישתתף בדיון של ועדת הערר, אם הוא עלול להימצא, במישרין או בעקיפין, במצב של ניגוד ענינים בין תפקידו כחבר ועדת הערר לבין ענין אחר שלו; בסעיף קטן זה – (1)"ענין אחר" - לרבות ענין של קרוב של חבר ועדת הערר או ענין של גוף שחבר ועדת הערר, או קרובו הם מנהלים או עובדים אחראים בו, או ענין של גוף שיש להם בו חלק - בהון המניות, בזכות לקבל רווחים, בזכות למנות מנהל או בזכות הצבעה; (2) "קרוב" - בן זוג, הורה, ילד, אח או אחות או אדם אחר הסמוך על שולחנו של חבר ועדת הערר. ד. נתברר לחבר ועדת הערר שהוא מנוע מלהשתתף בדיון על ערר מסוים בשל ניגוד ענינים, יודיע על כך לחבריו בועדת הערר, ואם החל הדיון - גם לבעלי הדין, ויימנע מלהשתתף בדיון על אותו ערר. המועצה תמנה, ככל הניתן, ממלאי מקום לחברי ועדות הערר, על מנת לאפשר החלפתם בדיון בערר מסויים, ככל שיעלה כי חבר הועדה מצוי בניגוד עניינים. ה. התעורר אצל חבר ועדת הערר ספק בשאלה אם הוא מנוע מלהשתתף בדיון על ערר מסוים בשל ניגוד ענינים, או טען אחד מהצדדים שחבר ועדת הערר מנוע כאמור, יחליט המותב בדבר, וינמק את החלטתו. ו. המועצה לא תמנה חברים לוועדת ערר אלא לאחר שהיועץ המשפטי של הרשות המקומית הניח בפניה חוות דעת לפיה המועמד אינו עלול להימצא במצב של ניגוד עניינים כאמור בסעיף 5(א) ו -5(ב) לעיל. ז. יובהר כי הוראות החוזר באות להוסיף על ההוראות לפי כל דין בנוגע לאיסור לפעול בניגוד עניינים ולא לגרוע מהן. 6. מקום מושבה של הועדה א. המועצה תקבע את מקום מושבה של ועדת הערר. ב. אין מניעה כי הועדה תשב במבנה של הרשות המקומית ובלבד שלא תמוקם במבנה אגפי הכספים ו/או והגביה של הרשות המקומית. ג. על אף האמור בס"ק (ב), ככל שלא ניתן באופן סביר לקבוע את מושבה של הועדה במבנה נפרד כאמור, רשאית המועצה לקבוע את מקום מושבה של הועדה באותו מבנה אולם בנפרד ובאופן מובחן מאגפי הכספים והגביה. ד. יש להבטיח מתן שירותי מזכירות מתאימים והולמים במסגרת נפרדת, ככל האפשר, ובכל מקרה, תוך הפרדה ממזכירות אגפי הכספים והגביה. 7. הוראות מעבר על מנת לאפשר את ההיערכות הנדרשת ליישום הוראות הנוהל, תחילתן של הוראות סעיפים 1- 3 וכן סעיף 6 לחוזר זה בתוך חצי שנה מיום פרסום חוזר זה. על היועץ המשפטי של הרשות המקומית לבדוק בתוך 60 יום מיום פרסום הנוהל ולחוות דעתו האם חבר מחברי ועדת הערר המכהנת עלול להימצא במצב של ניגוד עניינים כאמור בסעיף 5(א) ו(ב) לעיל וככל שעלה כי קיים חשש כאמור, על מועצת הרשות המקומית לפעול להסדרת הנושא או להעברתו מכהונתו. על אף האמור בסעיף 4 לנוהל רשות מקומית ששילמה גמול לחברי ועדת הערר טרם פרסומו של חוזר מנכ"ל זה תהיה רשאית להמשיך ולשלם להם גמול בהיקף ובשיעור שהיו נהוגים על ידה עד לקביעת הכללים לפי סעיף 4 האמור". ז. אנו רושמים לפנינו גם, כי משרד הפנים יקיים מעקב אחר יישום ההנחיות. ח. נזכיר, כי חלק ממשאלות העתירה מצוי בחצריו של המחוקק; למשל, מינוי ועדת הערר, שהיא גוף מעין-שיפוטי, על-ידי מועצת הרשות המקומית, שהיא גוף פוליטי (ראו סעיף 5 לחוק), ללא שנקבעו כל כישורים נדרשים לחברות בועדה, למעט היות החברים זכאים להיבחר כחברי המועצה (כישור פורמלי); גם קביעת הערעור על החלטות ועדת הערר לפי סעיף 6(ב) לחוק לפני בית משפט לעניינים מינהליים היא פרי הוראתו של המחוקק. נתנו לבנו לכך שהתוספת לחוק בתי הדין המינהליים שלפיה הוחלו על בתי דין אלה הוראות שונות, עוסקת בועדות המתמנות ככלל על-ידי שרים (ברובן הגדול; יושבי הראש - בכולן), ולא כבענייננו על-ידי הרשות המקומית. ט. איננו רואים דופי בכך שניתנה הנחיה (סעיף 1) כי ימונו לועדות יושבי ראש עורכי דין כשירי שיפוט בבית משפט השלום, המצויים בדיני השלטון המקומי והמיסוי המוניציפלי. לא נעלם מעמנו, כי מינויים כאלה עשויים להיתקל בבעיות של ניגוד עניינים בין עבודת יושבי הראש כעורכי דין לבין תפקידם בועדה, במיוחד במקומות קטנים (דבר החל בודאי גם על חברי הועדה בכלל). אנו ערים גם לחששות שהביעה העותרת, כי בשל אינטרסים מקומיים יעדיפו ועדות להקל בארנונה על תושבי המקום לעומת עסקים שמקורם במקום אחר. שאלות אלה אינן נטולות ממש להלכה, אף כי יש לקוות ולהניח כי ככלל עושות הועדות מלאכתן נאמנה, ואין להטיל בהן דופי. וכל מקום, לא אלמן ישראל ויהא על משרד הפנים לעקוב אחר המינויים, זמינותם, טיבם ופעולת הועדות, כדי לוודא טיפול נאות בניגוד עניינים. נזכיר בהקשר זה ואחרים, כי לבדיקת היועץ המשפטי של הרשות בנושא זה ובאחרים על פי ההנחיות, חיוניות רבה; היועץ המשפטי פועל כנאמן הציבור, ולשם מילוי ראוי של המשימה ראוי כי יוצאו הנחיות ברורות וחד משמעיות על-ידי היועץ המשפטי לממשלה ליועצים המשפטיים של הרשויות, תוך מעקב והשתלמויות. י. בדומה יש להידרש לחשש פן משתקבע ועדת הערר בהחלטותיה עובדות ייבחנו אלה רק בערעור מינהלי, אשר אינו נוטה להתערבות בעובדות; אף כאן נאמר, כי "מקרי קצה" ייפתרו, בין היתר, בערנות של בתי המשפט לבעייתיות העלולה להיווצר; וגם לשכל הישר תפקיד. אין גם לטעמנו מקום להעביר את הנושא לעתירה מינהלית ולהגדיל ללא צורך את העומס על בית משפט זה בתיקים פרטניים שאין בהם עניין עקרוני. יא. הצענו כי ייערכו השתלמויות מטעם משרד הפנים ליושבי הראש של ועדת הערר ולחבריהן, להפנמת הדין והעקרונות. יב. איננו רואים לעת הזאת דופי באפשרות שחבר ועדת ערר יוכל להתמנות לקדנציה אחת נוספת; מובן כי ככל שיוברר כי דבר זה חושף לבעייתיות של תלות בממנים המתבטאת בהחלטות, ייבחן הדבר קונקרטית. יג. ובטרם סיום נזכיר, כי אין בנושא זה כדי לפתור את בעיות היסוד של שיטת הארנונות הנוהגת, שבית משפט זה חזר אליה בפסקי דין רבים. לא נלאה מאמור, כי היא טעונה תיקון יסודי ועמוק (עע"מ 5640/04 מקורות נ' המועצה הדתית האזורית לכיש (לא פורסם); ע"א 10977/03 דור אנרגיה נ' עיריית בני ברק (לא פורסם); עע"מ 1530/05 ריבוע כחול נ' עיריית עפולה (לא פורסם); עע"מ 2849/07 עירית תל אביב נ' אנרג'י (לא פורסם); בר"מ 3524/06 אגוד ערים אזור חיפה (שרותי כבאות) נ. מועצה מקומית קרית טבעון (לא פורסם)). חזקה על המחוקק כי יראה בדברינו משום קריאת "אייכה". יד. בכפוף לכל האמור נמחקת העתירה ללא צו להוצאות. ניתנה היום, ‏י"ב בתשרי התשע"ב (‏10.10.2011). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 10040380_T09.doc רח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il