שברון מדיטרניאן לימיטד נ. שר האנרגיה

26 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4015/20 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט ע' גרוסקופף כבוד השופטת ר' רונן העותרות: 1. שברון מדיטרניאן לימיטד 2. דלק קידוחים, שותפות מוגבלת נ ג ד המשיבים: 1. שר האנרגיה 2. הממונה על ענייני נפט 3. אנרג'יאן ישראל לימיטד עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים תאריכי ישיבות: ח' בסיון התשפ"א י"ב בתמוז התשפ"ב (19.5.2021) (11.7.2022) כ"א בכסלו התשפ"ג (15.12.2022) בשם העותרות: עו"ד צבי אגמון; עו"ד ענת שריקי; עו"ד גל קויתי בשם המשיבים 2-1: עו"ד רן רוזנברג בשם המשיבה 3: עו"ד ישראל לשם; עו"ד עידן לרון; עו"ד טל רוזנווסר פסק-דין השופט ע' גרוסקופף: חברה G וחברה N מחזיקות כל אחת ברישיון לחיפוש גז טבעי, בשטחים הצמודים זה לזה. חברה G השקיעה מאמצים שבסופם הגיעה ל"תגלית" של שדה גז המשתרע בחלקו בשטחה ובחלקו בשטחה של חברה N. בעת התגלית, חברה N לא השקיעה מאמצים של ממש בחיפוש גז בשטחה, וממילא לא איתרה את שדה הגז האמור או כל תגלית אחרת. אין חולק כי בהתאם לדין, התגלית מקנה לחברה G זכות לקבל חזקה בשדה הגז הטבעי שהתגלה בשטחה למשך תקופה ארוכה, אשר במהלכה היא יכולה ליהנות מהפקת גז ממנו. השאלה המרכזית שעלינו לברר במסגרת ההליך שלפנינו היא האם בנסיבות אלו קמה גם לחברה N זכות כלכלית (זכות לקבלת חזקה או זכות אחרת) ביחס לאותו חלק של שדה הגז המצוי בשטח הרישיון שלה? העובדות שבבסיס העתירה יתוארו באופן מפורט בהמשך. בשלב זה אמסור את עיקרי הדברים בלבד: העותרות החזיקו במשותף ברישיון שניתן להן על ידי המשיבים 1 ו-2 (להלן: השר ו-הממונה, בהתאמה; ויחד: המדינה) לחיפוש נפט וגז טבעי בשטח של 400,000 דונם (400 קמ"ר) בסמוך לגבולה הצפוני של ישראל המכונה "אלון D" (להלן: אלון D ו- רישיון אלון D או הרישיון, בהתאמה). הרישיון ניתן להן ביום 1.3.2009 לתקופה בת 3 שנים, והוארך מעת לעת על ידי השר בהתאם לסמכות הסטטוטורית המוקנית לו בדין, לתקופה מצטברת של 4 שנים נוספות. השר האריך ביום 21.8.2017 את רישיון אלון D פעם נוספת, ואחרונה, לתקופה של 32 חודשים, לאחר שקבע כי טעמי חוץ ובטחון, הנובעים ממיקומו של אלון D בסמוך לגבול הימי עם לבנון, הובילו את המדינה להגביל את האפשרות של העותרות לנצל את זכויותיהן לפי הרישיון. מספר חודשים לפני פקיעת הרישיון, העותרות פנו פעם נוספת לממונה ולאחר מכן לשר בבקשה כי תוקפו יוארך שוב, אך בקשותיהן נדחו. רישיון אלון D פקע ביום 21.6.2020 (לאחר הארכה סטטוטורית של חודשיים שנבעה ממשבר הקורונה) (להלן: פקיעת הרישיון). ללא קשר להליכים הללו, כחודשיים קודם לפקיעת הרישיון, ביום 9.4.2020, הודיעה המשיבה 3 (להלן: אנרג'יאן) על גילוי מאגר גז טבעי ששטחו נופל ברובו בתחומי החזקה 17/I "כריש" שבידיה, ומקצתו נופל בתחומי רישיון אלון D (להלן: תגלית כריש צפון). העתירה שלפנינו הוגשה ביום 18.6.2020, מספר ימים קודם לפקיעת הרישיון של העותרות באלון D. העותרות ביקשו במסגרתה כי נורה על ביטול החלטת השר, כך שיוארך תוקף רישיון אלון D, או, לחלופין, כי יוענק להן רישיון חלופי על אותו שטח. כמו כן, הן ביקשו כי יתאפשר להן למצות את הזכויות הכלכליות הצומחות בשטח רישיון אלון D מתגלית כריש צפון. נקדים ונבהיר כי בחלקה האחרון של שנת 2022, במהלך הדיונים בעתירה דנן, הגיעה מדינת ישראל להסכם ימי עם מדינת לבנון, אשר לו השלכה ישירה על האפשרות לחפש ולהפיק בפועל גז טבעי בתחומי אלוןD . התפתחות זו הפכה את החלופה של הארכת או חידוש רישיון אלון D כפשוטו לבלתי אקטואלית, והותירה על שולחננו בעיקר את השאלה האם לעותרות עומדות זכויות בעקבות תגלית כריש צפון, וזאת מכוח העובדה שהמידע ביחס אליה מתייחס גם לשטח שהיה כלול ברישיון אלון D, ושהיא נעשתה בטרם פקיעת הרישיון. אפתח בסקירה קצרה של מערך הזכויות המוסדרות בחוק בתחום החיפוש וההפקה של נפט וגז טבעי, ולאורה ארחיב בתיאור הרקע העובדתי הרלוונטי לעתירה, ובהצגת טענות הצדדים במסגרתה. רקע משפטי: ההסדר החקיקתי בעניין חיפוש והפקת נפט וגז טבעי משאבי טבע המשמשים להפקת אנרגיה הם נכס ציבורי רב חשיבות ובעל ערך כלכלי ניכר. בכל הנוגע לגז הטבעי, ציין בית משפט זה בעבר כי מדובר ב"אחד מאוצרות הטבע החשובים ביותר שנתגלו במדינת ישראל, אם לא החשוב בהם עד הנה" (בג"ץ 4374/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה קל"ה (27.3.2016)). חוק הנפט, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הנפט או החוק) מסדיר את הנושא של חיפוש ומיצוי משאבי טבע מתחום הדלקים, וזאת באמצעות הקניית זכויות חיפוש וכרייה של נפט לגורמים פרטיים, אשר כנגדן עומדות חובות שונות כלפי המדינה. נקודת המוצא בעניין זה היא כי אדם אינו רשאי לחפש או להפיק דלקים אלא לפי היתר שניתן לו מהמדינה (סעיף 6 לחוק הנפט). הזכויות אותן מעניקה המדינה מתייחסות לשלושה שלבים שונים: החל בביצוע בדיקות מקדמיות לאיתור מצבור נפט או גז טבעי (להלן: שלב היתר הבדיקה); דרך ביצוע קידוחים שמטרתם בחינת ההשערה כי אותר מצבור הניתן לניצול מסחרי (להלן: שלב רישיון החיפוש); וכלה בהפקת נפט או גז טבעי למטרות מסחריות (להלן: שלב קבלת החזקה) (בג"ץ 5812/00 Samedan Mediterranean Sea נ' הממונה על ענייני הנפט במשרד התשתיות הלאומיות, פ"ד נה(4) 312, 326 (2001) (להלן: עניין Samedan); כן ראו בג"ץ 3734/11 דודיאן נ' כנסת ישראל, פ"ד סו(1) 65, 77-76 (2012) (להלן: עניין דודיאן)). השלב הראשון, שלב היתר הבדיקה, דורש קבלת "היתר מוקדם" לעריכת בדיקות מקדימות שמטרתן לקבוע את הסיכויים להימצאותו של נפט בשטח ההיתר. עניין זה מוסדר בסעיף 7 לחוק, המורה בס"ק (א) כדלהלן: 7(א) הרוצה בהיתר מוקדם לעריכת בדיקות מוקדמות כדי לעמוד על הסיכויים לגילוי נפט, למעט קדיחות נסיון, יגיש למנהל בקשה על כך; המנהל רשאי ליתן לו היתר על כל שטח ובכל תנאי שיראה לנכון או לדחות את הבקשה. [המונח "נפט" בחוק מתייחס גם לגז טבעי (סעיף 1 לחוק), שהוא המשאב עליו נסובה העתירה שלפנינו; "המנהל" הקבוע בסעיף זה ובשאר סעיפי החוק הוא למעשה הממונה (עניין Samedan, בעמ' 325)]. סעיף 7א לחוק מוסיף וקובע כי השר רשאי להעניק לבעל היתר מוקדם זכות קדימה ביחס לנפט או לגז הטבעי שיאותר בשטח שלגביו ניתן ההיתר, וזאת בכפוף להתחייבות מצדו לפעול בהתאם לתוכנית עבודה המניחה את דעתו של הממונה. עוד נקבע באותו סעיף כי זכות הקדימה לא תעמוד על תקופה ארוכה מ-18 חודשים, וכי הזכאי לה נדרש לשלם אגרה. השלב השני, שלב רישיון החיפוש, הוא קבלת רישיון לחיפוש נפט בשטח מוגדר (להלן: רישיון חיפוש ו- בעל הרישיון, בהתאמה). הבדיקות שבעל הרישיון רשאי לערוך בשטח הן מתקדמות מאלה המותרות בשלב ההיתר המוקדם, וכוללות עריכת קידוחים לאימות או הפרכת ההשערה כי קיים נפט בשטח. הזכויות של בעל רישיון מוגדרות בסעיף 13 לחוק הנפט: 13. רשיון מקנה לבעלו, בכפוף להוראות חוק זה: (1) זכות לחפש נפט בשטח הרשוי; (2) זכות לערוך, במידה ובתנאים שיקבע המנהל, פעולות חיפוש מחוץ לשטח הרשוי, שיש בהן כדי להעמיד על סיכויי הנפט שבתוך השטח הרשוי; ובכל הנוגע לזכות זו יהיה דינו של בעל הרשיון כדין בעל היתר מוקדם; (3) זכות ייחודית לקדוח קדיחות נסיון וקדיחות פיתוח בשטח הרשוי ולהפיק ממנו נפט; (4) זכות לקבל חזקה לאחר שהגיע לתגלית בשטח הרשוי. סעיף 18 לחוק קובע כי תקופת רישיון החיפוש היא לשלוש שנים, וכי לממונה הסמכות להאריך אותה בארבע שנים נוספות כל עוד לא הגיע בעל הרישיון ל"תגלית" בשטח (להלן: תקופת הרישיון): 18(ב)(1). כל עוד לא הגיע בעל הרשיון לתגלית בשטח הרשוי, רשאי המנהל להאריך את תקופת הרשיון, אם ראה סיבה טובה ומניחה את הדעת לעשות כן, והוא חייב להאריכה, אם עדיין לא היתה תגלית באותו שטח רשוי ובעל הרשיון קודח קדיחת נסיון בשקידה הראויה ובהתאם ללוח הזמנים שבתנאי הרשיון, או שהמנהל נתן ארכה לביצועו; ובלבד שסך כל תקופת הרשיון לא תתארך יותר משבע שנים לאחר נתינתו; קבלת רישיון החיפוש מעניקה את הזכויות המנויות בסעיף 13 לעיל, אך בצדן מוטלות על בעל הרישיון חובות להשקיע משאבים באיתור נפט בשטח הרישיון. כך, בין היתר, סעיף 20 לחוק קובע שבעל רישיון חייב להתחיל בחיפוש נפט בתוך ארבעה חודשים מיום שניתן לו רישיון החיפוש ולהמשיך בחיפוש זה "בשקידה ראויה" למשך כל תקופת הרישיון; סעיף 21 קובע כי בעל הרישיון חייב להתחיל בעריכת קדיחות ניסיון לא יאוחר מתום שנתיים מיום קבלת הרישיון ("קדיחת ניסיון" מוגדרת בסעיף 1 לחוק הנפט כ"קדיחת בארות נסיון לשם מציאת נפט או לשם קביעת גדלו או גבולותיו של שדה נפט"); סעיף 22 מחייב את בעל הרישיון להגיש לממונה דו"חות שוטפים ובהם פירוט על החיפושים שערך. השלב השלישי, שלב קבלת החזקה, מחייב התרחשותו של האירוע המכונן בחיי רישיון החיפוש – הגעה לתגלית, קרי, גילויו של שדה נפט (סעיף 1 לחוק הנפט). הגעה לתגלית מאפשרת לבעל הרישיון להתקדם לשלב הבא, שעניינו בקבלת חזקה לחפש ולהפיק את הנפט שאותר בתגלית. בטווח הזמן שלאחר ההגעה לתגלית, ניתנת לבעל הרישיון (שטרם ניתנה לו זכות החזקה) "הארכה שיש בה כדי ליתן לבעל הרשיון זמן מספיק לשם קביעת גבולותיו של שדה הנפט, אך לא יותר משנתיים" (סעיף 18(ב)(2) לחוק). בהתאם לסעיף 26 לחוק, בעל הרישיון שהגיע לתגלית זכאי (לאחר הגשת בקשה מתאימה) לקבל חזקה בשטח שיבחר מתוך שטח הרישיון (להלן: חזקה בשטח או חזקה). כפי שנראה מיד, קבלת חזקה בשטח מחייבת את בעליה בהפקת נפט בכמויות מסחריות, ולכן סביר כי בעת שבעל רישיון מגיש בקשה לקבל חזקה בשטח מסוים, הוא יעשה זאת רק ביחס לאותו שטח שהוא סבור כי קיימת לו היכולת למצות ממנו נפט בפועל. עוד קובע סעיף 26 שעם מתן שטר החזקה פוקע רישיון החיפוש. חזקה בשטח מקנה "זכות ייחודית לחפש ולהפיק נפט בשטח החזקה כל ימי תקפה של החזקה" (סעיף 25 לחוק). זכות זו ניתנת לפרק זמן ארוך של 30 שנים, וניתנת להארכה ל-20 שנים נוספות אם בעליה (להלן: בעל החזקה) עמד בחובות המוטלות עליו כבעל חזקה (סעיף 29(א) ו-(ב) לחוק). עם קבלת חזקה בשטח, בעל החזקה נדרש להתחיל לפעול במטרה להפיק את הנפט המצוי בשטחה בכמויות מסחריות ולשווקו (סעיף 31), כאשר לצורך כך מוענקות לו זכויות נלוות נוספות המפורטות בחוק הנפט. במקביל לזכויות ההפקה והשיווק הניתנות לו, בעל החזקה חייב בתשלום תמלוגים בשיעור שוויה של שמינית (12.5%) מכמות הנפט שהופקה ונוצלה בפי הבאר (לאחר ניכויים שונים) וכן בתשלום אגרת חזקה (סעיף 32(א) ו-(ב) לחוק). בנוסף, חל על בעל חזקה משטר מיסויי ייחודי הקבוע בחוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע, התשע"א-2011. לחיובים אלה נוספת סמכותו של השר לדרוש כי בעלי חזקות יספקו תחילה את הנפט אותו הם מפיקים לתצרוכת ישראל, במחיר השוק (סעיף 33 לחוק). סעיף 29(ג) לחוק קובע שאם בעל החזקה אינו מפיק נפט בכמויות מסחריות בתוך שלוש השנים הראשונות למתן החזקה בשטח, ואינו מתחיל בכך לאחר מתן התראה מצד השר – זכותו תפקע. סעיף 29(ד) לחוק קובע בדומה כי אם בעל חזקה מפיק בשטח החזקה נפט בכמויות מסחריות והוא חדל מכך, והוא אינו מחדש את ההפקה לאחר שהשר דרש זאת ממנו – זכות החזקה שלו תפקע גם כן (בכפוף לאמור בסעיף). חובות וזכויות נוספות הכרוכות בחזקה בשטח מתוארות בחוק הנפט. לענייננו די בתיאור שהובא. רקע עובדתי: קבלת ופקיעת רישיון אלון D בידי העותרות במועד שלא ננקב בעתירה, קיבלו העותרות היתר מוקדם לערוך בדיקות אחר מצבורי גז טבעי בשטח שהוגדר בו (היתר 190/"אלון"). ואכן, בבדיקות שערכו העותרות במסגרת זו עלה כי קיים פוטנציאל ממשי לגילוי מצבורי גז טבעי בשטח ההיתר. בהמשך לממצא זה, קיבלו העותרות ביום 1.3.2009 קבוצת רישיונות, וביניהם רישיון אלון D, המתייחס לשטח של 400,000 דונם (400 קמ"ר) המצוי כ-60 ק"מ צפונית-מערבית לראש הנקרה, בקרבת קצה המים הכלכליים של ישראל. במסגרת הרישיון הובהר כי הוא ניתן "בתחום המים הכלכליים של מדינת ישראל שגבולותיהם טרם נקבעו סופית". בהתאם לתנאי הרישיון, וכקבוע בחוק הנפט, רישיון אלון D ניתן לתקופה של שלוש שנים, עד ליום 29.2.2012. כמו כן, בתוספת השנייה לרישיון נקבעה תכנית עבודה שכללה, בין היתר, דרישה לעריכת מיפוי של פרוספקטים פוטנציאליים וביצוע קידוח ניסיון. יוער, כי במועד קבלת ההיתר המוקדם, ועד לשנת 2021, נקראה העותרת 1 "נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטד". לאחר רכישתה על ידי חברת שברון העולמית בשנת 2021, שינתה את שמה ל"שברון מדיטרניאן לימיטד" וכך נתייחס אליה בפסק דין זה. לטענת העותרות, כבר בסמוך לאחר קבלת רישיון אלון D הובהר להן כי מסיבות ביטחוניות וגיאופוליטיות הן לא יוכלו לקדם את תכנית העבודה שנקבעה. הרישיון הוארך מעת לעת בהתאם לסמכות הממונה בסעיף 18 לחוק הנפט, ובתוך כך עודכנה תכנית העבודה והוסרה הדרישה לבצע קידוח ניסיון. ביום 1.3.2016 עתידה הייתה להסתיים התקופה המרבית הקבועה בחוק להארכת הרישיון. לקראת מועד זה, ביום 26.10.2015, פנו העותרות לממונה וביקשו ממנו להכיר בכך ש"כוח עליון", שעניינו בשיקולים ביטחוניים, מנע מהן לקדם את החיפושים בשטח הרישיון, ולהורות על כך שתוקף הרישיון יותלה עד להסרת המגבלות הביטחוניות. לחלופין, הן ביקשו כי תיבחן האפשרות להעניק להן רישיון חדש על אותו תוואי שטח. ביום 16.2.2016 דחה הממונה את בקשת העותרות וקבע כי העובדה שלא ניתנו להן אישורים לביצוע קדיחה מטעם רשויות שונות במדינת ישראל אינה יוצרת עילה להארכת תוקף הרישיון מעבר לתקופת שבע השנים הקבועה בחוק הנפט. ביום 25.2.2016 ערערו העותרות על החלטת הממונה בפני השר, וזאת בהתאם לסעיף 80(א) לחוק הנפט. ביום 21.8.2017 הורה השר (ד"ר יובל שטייניץ) על קבלת הערעור, ונימק החלטתו כדלקמן (להלן: ההחלטה הראשונה של השר): [...] בשל נסיבותיו הייחודיות והחריגות של מקרה זה, אני סבור כי יש מקום להכיר במניעת הקידוחים ע"י המדינה כ"כוח עליון". זאת על רקע הטעמים הייחודיים של חוץ וביטחון ששיחקו תפקיד מרכזי במקרה זה; וכן בהינתן העובדה שהגורם שהעניק את הרישיון הוא-הוא הגורם שאסר את הקידוח זמן קצר לאחר מכן, ואיסור זה מתקיים דה-פקטו כמעט בכל תקופת הרישיון. הגעתי למסקנה, ש[]נסיבות אלו, במצטבר, חורגות מחלוקת הסיכונים הרגילה בין היזם למדינה, לפיה הסיכונים שבעיכובים רגולטוריים בהשגת אישורים מהמדינה ו/או בעיכובים אחרים מוטלים על כתפי היזם. [...] לכן יש להכיר בו כרישיון שהוקפא [...]. [...] הנימוקים שפורטו לעיל רלוונטיים למניעה בתקופת העבר של הרישיון, שהוענק למערערות בעת שבה לא היה ברור די הצורך הקושי המדיני-ביטחוני לביצוע קידוחים בשטח המדובר. ואלם מכאן ולהבא, לאחר שמצב הדברים וחוסר הוודאות באשר לאפשרות ביצוע הקידוחים בעתיד הובהר למערערות היטב – והמערערות אף ציינו זאת במסגרת הערעור – לא תהיה הצדקה להקפאה נוספת של הרישיון במידה ונסיבות העבר תחזורנה על עצמן במהלך השנים הקרובות. קביעות אלו הובילו את השר להורות על מתן סעד שונה מזה שביקשו העותרות (אשר עתרו להתליית הרישיון עד להסרת המניעות הביטחוניות), ולהכריז על הארכת הרישיון בתקופה נוספת של 32 חודשים, כלומר עד ליום 21.4.2020. נמצא כי תקופה זו משקפת את פרק הזמן מאז שהמדינה הבהירה במכתב רשמי למערערות על קיום המניעה הביטחונית ועד לסיום הרישיון (טרם הארכתו על ידי השר). הארכת הרישיון ב-32 חודשים נוספים הותנתה, בין היתר, בתנאים הבאים: שהמערערות יבהירו לממונה בכתב, וללא שיהוי, כי הן מכירות בכך שכרגע עדיין מתקיימות באזור נסיבות של מניעת קידוחים; כי ידוע להן שמניעות זו תקפה עד להודעה חדשה; ושמכאן ולהבא אין כוונה להכיר במניעות עתידיות נוספות באזור כעילה שתחייב הקפאות נוספות של הרישיון. שהמערערות תתחייבנה לעריכת סקר סביבתי בתוך 18 חודש [...]. ביום 18.9.2017 הודיעו העותרות על הסכמתן לתנאים האמורים, תוך שהן מכירות בכך ש"מכאן ולהבא אין כוונה להכיר במניעות עתידית נוספת באזור כעילה שתחייב הקפאות נוספות של הרישיון", ותוך התחייבות מפורשת כי הן יערכו סקר סביבתי בתוך 18 חודשים. בהמשך לכך, הגישו העותרות ביום 16.1.2018 תכנית עבודה, ובה התחייבו כי עד סוף אפריל 2018 הן יקבלו מהממונה הנחיות לתכנון וביצוע סקר סביבתי. ביום 29.4.2018 פנו העותרות לממונה בבקשה לקבל הנחיות לביצוע הסקר הסביבתי. יומיים לאחר מכן השיב הממונה כי על מנת שיוכל להעביר הנחיות, על העותרות להעביר לעיונו את נקודת הציון של הקידוח המתוכנן. ביום 6.6.2018 העבירו העותרות מפה של השטח עם קואורדינטות, אך ללא נקודת ציון ספציפית בה הן מבקשות לערוך את הקידוח. ביום 24.1.2019 פנה סמנכ"ל העותרת 2 לממונה בתזכורת למתן הנחיות לקיום הסקר הסביבתי, וחמישה ימים לאחר מכן השיב הממונה כי לשם כך על העותרות להעביר לו נקודת קידוח מדויקת שבלעדיה לא ניתן לתת את ההנחיות המבוקשות. ביום 12.2.2019 שלחו העותרות מכתב לממונה ובו ביקשו לקבל "אישור עקרוני לביצוע הקידוח". למכתב צורף שרטוט של שטח הרישיון ובו סימון נקודת הקידוח המוצעת. על כך השיב הממונה ביום 19.11.2019 כי הבקשה לביצוע סקר סביבתי מאושרת באופן עקרוני, וכי טרם ביצועו יש לערוך תיאום עם משרד הביטחון. עוד נמסר לעותרות כי עליהן להימנע מעריכת הסקר באופן פומבי ומדיווח עליו לבורסה לניירות ערך. הממונה לא השיב על בקשת העותרות לקבל "אישור עקרוני לביצוע הקידוח". העותרות פנו לממונה פעם נוספת בבקשה לקבל אישור עקרוני כאמור, וזאת על מנת שתוכלנה לקדם את עריכת הסקר הסביבתי. על פנייה זו השיב הממונה ביום 20.1.2020 כי אינו יכול ליתן אישור עקרוני לביצוע קידוח לאחר עריכת הסקר, וכי בהתאם להחלטה הראשונה של השר היה על העותרות לבצע סקר סביבתי עד ליום 20.2.2019. העותרות התרעמו על מענה זה וטענו במכתבן מיום 23.2.2020 כי לא ניתן לערוך סקר סביבתי ללא אישור עקרוני לביצוע קידוח בהמשך, וכי נוכח העובדה שבאופן מעשי אין כל אפשרות לבצע את הסקר, אין זה סביר לדרוש זאת מהן. העותרות שבו על בקשתן לקבל אישור עקרוני לקידוח, ולחלופין טענו כי יש להאריך את תוקף הרישיון שלהן או להעניק להן רישיון חדש לתקופה שתידרש עד לעריכת סקר סביבתי. ביום 24.2.2020 השיב הממונה לעותרות כי עמדתן מתעלמת מתוכנה של ההחלטה הראשונה של השר ומההתחייבויות שנטלו על עצמן במכתבן מיום 18.9.2017, לרבות הכרתן במניעות הביטחוניות בשטח. הממונה הבהיר להן כי "אין בכוונת משרד האנרגיה או שר האנרגיה להאריך תוקף רישיון זה או להעניק לחברות נובל ודלק רישיון חדש חליפי לרישיון זה ללא הליך תחרותי", ומסר כי בהתאם להחלטה הראשונה של השר, תוקף הרישיון עתיד לפוג ביום 21.4.2020 (להלן: החלטת הממונה; יוער כי תאריך זה נדחה בהמשך בחודשיים נוספים בעקבות הוראות תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (הארכת תוקף ודחיית מועדים), התש"ף-2020 (להלן: תקנות הקורונה)). ביום 23.3.2020 הגישו העותרות ערעור על החלטת הממונה לשר. בסמוך לאחר מכן, ביום 2.4.2020 הודיע משרד האנרגיה כי במהלך חודש אפריל צפוי לצאת לדרך הליך תחרותי להקצאה מחודשת של רישיון לחיפוש גז טבעי ונפט בבלוק 72, החופף בחלקו את רישיון אלון D (להלן: ההליך התחרותי), וזאת נוכח פקיעתו המתקרבת של הרישיון שבידי העותרות. בעקבות זאת, ביום 6.4.2020 פנו העותרות לשר ודרשו כי ההליך התחרותי יבוטל עד להכרעה בערעור. השר דחה את הערעור על הסף בהחלטה שניתנה ביום 7.4.2020. בהחלטתו, קבע השר כי לא ניתן, מבחינה חוקית או הגיונית, לקבל את הערעור. השר הסביר כי האילוצים הביטחוניים והמדיניים אפשרו את קבלת הערעור הקודם משום שהם לא היו ידועים בעת קבלת הרישיון בשנת 2009, אולם בעקבות החלטת השר הראשונה העותרות הצהירו כי הן מודעות לאילוצים אלה, ולכך שהם לא יאפשרו חריגה נוספת מעבר ל-32 החודשים, וכן הן נטלו על עצמן לערוך סקר סביבתי גם ללא קידוח. עוד נכתב בהחלטה שמכיוון שהחברות לא עמדו בתנאי של עריכת סקר סביבתי, ניתן היה לשלול מהן את הרישיון עוד לפני התאריך הקבוע לפקיעתו (להלן: ההחלטה השנייה של השר). ביום 9.4.2020 הוציאה אנרג'יאן הודעה לתקשורת על הגעה לתגלית, שכינויה "כריש צפון", בשטח חזקת "כריש" המצויה בידיה. בעקבות פרסום זה, פנו העותרות בימים 20.4.2020 ו-22.4.2020 לשר בטענה כי הדיווח משפיע באופן ישיר על רישיון אלון D, בהינתן כי חלק משדה הגז כריש צפון מצוי בשטחו. בפניותיהן טענו העותרות, בין היתר, כי הן זכאיות "למלוא זכויותיהן על פי הדין" שכן הן החזיקו ברישיון במועד הקידוח שהוביל לתגלית כריש צפון, וכי עולה חשש כי במועד בו התקבלו החלטות המדינה בעניין רישיון אלון D, לרבות ההחלטה בדבר היציאה להליך תחרותי, כבר היה ידוע לרשות על קיומה של התגלית. העותרות ביקשו לקבל לידיהן מידע הנוגע לתגלית כריש צפון, בדגש על המועדים בהם דיווחה אנרג'יאן לרשות על בדיקות והתפתחויות הנוגעות אליה. ביום 10.5.2020 שלחו העותרות מכתב תזכורת בעניין. ביום 12.5.2020 השיב הממונה על פניותיהן של העותרות. בתשובתו, חזר הממונה על כך שחרף החובות המוטלות על העותרות כבעלות רישיון, וחרף התחייבותן לקיים סקר סביבתי בתוך 18 חודשים ממועד ההחלטה הראשונה של השר – הן לא ערכו את הפעולות הנדרשות מהן בשטחי אלון D. עוד הוסבר כי החזקה ברישיון אינה מקנה זכויות קנייניות במאגרים הנמצאים בשטחו, ואלה שייכים למדינה. כמו כן, הממונה מסר כי הרשות קיבלה את הדיווח הראשוני מצדה של חברת אנרג'יאן על גלישתו האפשרית של מאגר כריש צפון לשטחי אלון D רק לאחר שהוחלט על יציאה להליך התחרותי. הממונה הבהיר לבסוף כי השטח של אלון D שבו מצוי (בחלקו) מאגר כריש צפון לא יהווה חלק מההליך התחרותי. לעניין המידע שביקשו העותרות, נמסר כי זה יועבר אליהן לאחר בחינתו. ביום 18.6.2020 הוגשה העתירה שלפנינו. ביום 23.6.2020 פורסם ההליך התחרותי (הליך תחרותי למתן רישיון לפי חוק הנפט בבלוק 72), אשר כפי שמסר הממונה במכתבו מיום 12.5.2020 – אינו כולל את שטח אלון D בו מצוי (בחלקו) מאגר כריש צפון (להלן: ההליך התחרותי). כמו כן, במסגרת מסמכי ההליך התחרותי הובהר כי תוצאותיו יהיו כפופות להחלטות בית המשפט בהליך דנן. נקדים את המאוחר ונספר כי בהמשך הדרך העותרות הגישו להליך התחרותי את ההצעה בעלת הניקוד הגבוה ביותר, ובכך גברו על הצעתה של אנרג'יאן, שהייתה ההצעה המתחרה היחידה. סוגיית בחירת ההצעה הזוכה הונחה על שולחנו של הממונה, וזאת לאחר שהוועדה לצמצום הריכוזיות שברשות התחרות חיוותה דעתה כי אין להקצות את בלוק 72 לעותרות נוכח שיקולי תחרות במשק הגז הטבעי ושיקולי ריכוזיות כלל משקיים. אולם, בסופו של יום, הדיון בהקצאת הרישיון על בלוק 72 התייתר בעקבות חתימת ההסכם הימי עם לבנון (אשר יתואר להלן), ולא הוכרז כל זוכה בהליך התחרותי. רקע דיוני נוסף והתפתחויות מאוחרות כאמור, ביום 18.6.2020 הוגשה העתירה שלפנינו, אשר במסגרתה התבקש צו על תנאי אשר יורה הלכה למעשה על הארכת רישיון אלון D של העותרות או יעניק להן רישיון חלופי על אותו תא שטח, וכן יאפשר להן למצות את "הזכויות הכלכליות הצומחות להן מהגז הטבעי שבמאגר כריש צפון שחלק ממנו מצוי בשטחי רישיון אלון D". לצד זאת התבקש צו ביניים אשר ימנע את פקיעת תוקף הרישיון או לחלופין יאסור על המדינה לנקוט בהליכים אשר יובילו למתן הרישיון לצד שלישי. הבקשה למתן צו ביניים נדחתה בהחלטת השופט נעם סולברג מיום 7.7.2020, תוך שהוא עומד על כך שעל פני הדברים, סיכוייה של העתירה להתקבל אינם גבוהים. ביום 16.3.2021 הגישה אנרג'יאן, אשר העותרות לא צירפו אותה מלכתחילה כמשיבה לעתירה, בקשה לעיון בתיק בית המשפט. בקשת העיון התקבלה ביום 21.4.2021 בהחלטתה של כב' הרשמת דר להב, על אף התנגדות העותרות, תוך הוראה על אי-העברה לעיון של מידע מסוים שנכלל בעתירה. דיון בעתירה נקבע ליום 19.5.2021, ומספר ימים קודם לכן, ביום 13.5.2021, הגישה אנרג'יאן בקשה לדחיית העתירה על הסף, ולחלופין לצירופה כמשיבה לעתירה. העותרות מצדן התנגדו לבקשה. בראשית הדיון הראשון בעתירה, שהתקיים ביום 19.5.2021, הודיעו הצדדים כי הגיעו להסכמה דיונית לפיה אנרג'יאן תצורף כמשיבה ותגיש תגובה לעתירה. עוד הוסכם על הצדדים כי נוכח האפשרות שתוצאות ההליך התחרותי עשויות להפוך את העתירה לבלתי רלוונטית, יש מקום לשוב ולעדכן את בית המשפט בעניין. הסכמות אלו קיבלו תוקף בהחלטה מיום 1.6.2021. בהמשך לכך, ביום 19.8.2021 הגישה אנרג'יאן תגובה לעתירה, וביום 25.10.2021 הגישו העותרות את תשובתן לתגובה של אנרג'יאן. דיון ההמשך בעתירה נדחה מספר פעמים לבקשת הצדדים, תחילה מסיבות הנוגעות להליך התחרותי, כפי שתואר לעיל, אולם לאחר מכן נוכח התפתחות מדינית-ביטחונית שעניינה במגעים שקיימה המדינה עם לבנון, בתיווך ארצות הברית, לתיחום הגבול הימי בין השתיים. ההסכם הימי עם לבנון ביום 8.12.2022, כשבוע לפני דיון ההמשך שנקבע בעתירה, הגישה המדינה הודעת עדכון ובה סקרה את עיקרי האירועים המדיניים-ביטחוניים, וטענה כי אלה מוליכים למסקנה כי דין העתירה להידחות. בהודעת העדכון הסבירה המדינה כי במהלך חודש אוקטובר 2022 הבשיל השיח בין מדינת ישראל לבין מדינת לבנון שעניינו בהסכם לתיחום הגבול הימי בין השתיים. ביום 27.10.2022 התקבלה החלטה 1906 של הממשלה בדבר "אישור ההסכם הימי בין מדינת ישראל לבין הרפובליקה של לבנון", וההסכם נחתם ונכנס לתוקף באותו יום, לאחר שגם ישראל וגם לבנון החליפו מכתבי התחייבות הדדיים באמצעות התיווך האמריקני (להלן: ההסכם הימי עם לבנון או ההסכם הימי). מעבר לקביעת הגבול הימי, התייחס ההסכם, בין היתר, לפרוספקט המכונה "קאנא" (Qana), אשר עשוי להחיל פחמימנים ואשר חוצה את הגבול בין המדינות, כך שרובו נופל בבלוק 9 בלבנון וחלקו בבלוק 72 בישראל (בשטח שחופף לרישיון אלון D; להלן: פרוספקט קאנא). הוסכם, כי בעל הזכויות בבלוק 9 הלבנוני יחקור ויפתח את פרוספקט קאנא, וישראל תקבל שיפוי מבעל הזכויות, אם אכן יתגלה בו מרבץ. עוד הוסכם בהקשר זה כי ישראל לא תנסה להפיק משאבים מהפרוספקט. כמו כן, הצדדים הסכימו על חתימת הסכם כלכלי. בהמשך לכך ביום 14.11.2022 אף נחתם הסכם עקרונות של ההסכם הכלכלי בין מדינת ישראל לבין שתי חברות בינלאומיות המחזיקות בזכויות בבלוק 9. לעמדת המדינה, ההסכם הימי עם לבנון משפיע על העתירה באופן שהופך את הטענות שהועלו בה לבלתי אקטואליות, ולפיכך דינה דחייה. בתגובה שהגישו העותרות להודעת העדכון ביום 14.12.2022, הן טענו כי אין בתמורות שחלו כדי לייתר את העתירה. לטענתן, ההסכם הימי אינו משפיע על עתירתן בכל הנוגע לזכויות המגיעות להן לשיטתן במאגר כריש צפון. עוד טענו העותרות כי הסעד אותו הן ביקשו ביחס להארכת רישיון אלון D או קבלת רישיון חדש באותו תא שטח גם הוא ממשיך לעמוד בעינו, שכן אמנם ההסכם הימי ימנע מהעותרות לבצע קידוחים בשטח שהוגדר בהסכם, אך הוא לא ימנע מהן לנהל משא ומתן עם החברות הפעילות בבלוק 9 הלבנוני ולפקח על התקדמות פיתוח פרוספקט קאנא. לבסוף, הביעו העותרות מורת רוח מכך שבקשות מצד המדינה הן שהביאו להתארכות בבירור העתירה, תחילה נוכח ההליך התחרותי ולאחר מכן נוכח המשא ומתן לחתימת ההסכם הימי, ואילו כעת מבקשת המדינה להיבנות מכך בטענה שהתארכות ההליך הביאה עמה תמורות עובדתיות שיש בהן כדי לייתר את העתירה. טרם סיום, ולשם הבהרת המצב בשטח, להלן תרשים סכמטי המתאר את מיקום הרישיונות השונים ואת הפרוספקטים הקיימים בהם (מתוך נספח 1 להודעת העותרת מיום 25.12.2022): בעזר ניתן לראות כי רישיון אלון D חופף באופן חלקי לבלוק 72, וכי בשכנות להם ממערב מופיע שטח כריש של אנרג'יאן, שבו יש לה חזקה. כמו כן אפשר לראות את מאגר כריש צפון (מסומן בחץ ומכונה "Karish N") שגילתה אנרג'יאן ואת כניסתו בקצותיו לשטח רישיון אלון D. מעל שטחי הרישיון וחזקת כריש צפון עובר הגבול הימי בהתאם להסכם הימי עם לבנון, ומעליו מופיע בלוק 9 המצוי בשטח המים הטריטוריאליים של לבנון. עוד ניתן להבחין בפרוספקט קאנא המשותף לשטחיהן של ישראל ולבנון (כאשר הקצאת הזכות לנסות ולהפיק משאבים ממנו נתונה ללבנון על פי ההסכם הימי). ביום 15.12.2022 התקיים דיון המשך בעתירה, במסגרתו נשמעו טיעוני הצדדים לגופם של דברים, בהינתן ההתפתחויות שחלו בעקבות ההסכם הימי עם לבנון. כפי שיתואר להלן, במסגרת דיון זה, ובעקבות התמורות שחלו עם החתימה על ההסכם הימי, העותרות התמקדו בטענה כי הגעתה של אנרג'יאן לתגלית כריש צפון מצמיחה להן זכויות, ולא הרחיבו בטענה העיקרית שהובאה בעתירתן, לפיה יש להורות על הארכת הרישיון נוכח הגבלת יכולתן לקדוח באלון D. בסופו של הדיון המלצנו לעותרות למשוך את עתירתן, והעותרות ביקשו שהות לעדכן על עמדתן. ביום 25.12.2022 הודיעו העותרות שהן עומדות על עתירתן, ומשכך יש להכריע בטענות שהובאו לפנינו. טענות הצדדים העתירה שלפנינו עומדת על שתי רגליים: הרגל הראשונה היא בקשת העותרות כי נורה למדינה להאריך את רישיון אלון D של העותרות או להעניק להן רישיון חלופי על אותו תא שטח. הרגל השנייה היא בקשת העותרות כי יותר להן למצות את הזכויות הכלכליות שלטענתן צומחות להן מתגלית כריש צפון. כפי שהוסבר לעיל, התמורות שהביא עמו ההסכם הימי עם לבנון קיצרו מאוד את הרגל הראשונה, כך שהטענות שהובאו על ידי הצדדים בהרחבה בכתבי הטענות התייתרו במידה רבה. בכל זאת, נציג טענות אלה כפי שהועלו בשעתו, ונתייחס אליהן בהמשך בתמציתיות, בהינתן מצב הדברים הנוכחי. עיקר הסקירה והדיון יוקדשו עם זאת, כמתחייב, להצגת הטענות ברגל השנייה, ולעמידה על האופן בו יש להכריע בהן. נציג את הדברים כסדרם: טענות קודם לדיון; רגל ראשונה לפני רגל שנייה. טענות הצדדים לעניין אי הארכת רישיון אלון D ברגל הראשונה של העתירה, טענת העותרות היא כי החלטתו השנייה של השר, במסגרתה נדחה על הסף הערעור שהגישו על החלטת הממונה שלא להאריך את הרישיון, היא בלתי סבירה. לעמדתן, היה על השר לבחון את נימוקי הערעור לגופם, ואז לקבל את הערעור בהתבסס על נימוקים אלה. כך, לגישתן, יש לקבוע כי הממונה השתהה במשך כשנה וחצי במתן ההנחיות לעריכת הסקר הסביבתי, באופן שמנע מהן את האפשרות לערוך אותו בפרק הזמן שנותר לתקופת הרישיון שלהן. חוסר הסבירות נובע לגישתן גם מכך שהממונה התנה את עריכתו של הסקר בתנאים שלא הייתה אפשרות לעמוד בהם – תיאום היציאה אליו עם משרד הביטחון והימנעות ממתן פומבי לדבר. לטענתן, הרגישות הביטחונית באזור הייתה מביאה לכך שמשרד הביטחון לא היה מאשר את עריכת הסקר הסביבתי. בדומה, לא ניתן לערוך סקר סביבתי מבלי שהדבר ייוודע, שכן מעורבים בעניין כלי שיט גדולים עם נוכחות גלויה. העותרות טוענות שהיה על השר להתערב גם בהחלטתו של הממונה שלא לאשר להן באופן עקרוני, טרם עריכת הסקר הסביבתי, כי בעתיד יותר להן לבצע קידוח. בהקשר זה הן טוענות כי עריכת סקר היא אירוע מורכב בעל עלות כלכלית משמעותית המוערכת בכ-700,000 דולר, ולפיכך דרישתן לאישור עקרוני היא לגיטימית. לעמדתן זהו גם הנוהג בתחום קידוחי הגז, הנובע מכך שהמסמך הסביבתי שנערך בעקבות הסקר מתמקד במיקום הקידוח המיועד והמיטבי, ולא ניתן להתייחס למיקום האמור מבלי לקבל אישור עקרוני לקדוח בו. טענותיהן הנוספות של העותרות בהקשר זה, בתמצית, הן כדלקמן: לא ניתן לדרוש מהן לעמוד בהתחייבותן לקיים סקר סביבתי כאשר הקידוח אותו הוא נועד לשרת נאסר על ידי המדינה; החלטת השר לדחות את הערעור מבוססת על כך שהן לא ביצעו סקר סביבתי, אך אפילו אם היו מבצעות סקר זה, הרישיון שלהן היה מגיע לסיומו בתוך מספר חודשים; אין זה סביר שהמדינה שוללת מהעותרות את האפשרות לממש את זכויותיהן מכוח הרישיון, כאשר היא במקביל מקדמת הליך תחרותי על אותו שטח בדיוק; לו יינתן הרישיון לגורם שאינו העותרות, הוא יקצור את פירות ההשקעה של העותרות ואין זה הוגן; פקיעת הרישיון מבלי להאריכו או להעניק לעותרות רישיון חדש תחתיו תיצור ואקום בשטח באופן שיפגע באינטרס המדינה; הליך הערעור לא היה תקין, דבר הנלמד מכך שהמדינה החליטה לצאת להליך תחרותי ביחס לבלוק 72 עוד לפני שנדון הערעור שהגישו העותרות על החלטת הממונה, והדבר הכתיב את תוצאות הערעור לרעתן. המדינה עומדת בטענותיה על כך שיש לדחות את העתירה על הסף בשל השיהוי שנפל בהגשתה. כך, לא רק שהעתירה הוגשה חודשיים לאחר החלטת השר השנייה, אלא שבאופן מהותי היא מבקשת לתקוף את החלטת השר הראשונה משנת 2017. זאת, משום שהעותרות תולות את אי-עמידתן בהתחייבות לבצע את הסקר הסביבתי בנסיבות אשר היו ידועות להן כל העת, ואשר לא השתנו מאז שנטלו על עצמן התחייבות זו. אולם, העותרות לא ביקשו בזמן אמת לתקוף את החלטת השר הראשונה, וכעת הן מבקשות לחזור בהן מההתחייבות שנטלו על עצמן בעקבותיה. התנהלות זו מצדיקה לגישת המדינה את דחיית העתירה מטעמים של שיהוי אובייקטיבי וסובייקטיבי, וכן בשל חוסר תום לב. עוד טוענת המדינה כי כלל לא ניתן להאריך תוקפו של רישיון שפקע זה מכבר, כפי שאירע בעניינו של אלון D, וכי הסעד הרלוונטי היחיד במצב זה הוא חידוש הרישיון. אולם, גם בעניין זה עמדת המדינה היא כי אין מקום להתערבותו של בית המשפט. זאת, משום שהעותרות נטלו על עצמן התחייבות לערוך סקר סביבתי, תוך הצהרה כי הן מודעות למניעות הקיימת בשטח, והן לא עמדו בהתחייבותן חרף יכולתן לבצע את הסקר. המדינה טוענת כי למעשה, העותרות לא ביצעו כל פעולה משמעותית בשטח הרישיון לכל אורך התקופה הארוכה בה היה בתוקף. עוד נטען כי אם העותרות סברו שקיים קושי בתנאים שהציב השר בהחלטתו הראשונה, היה על העותרות להימנע מליטול על עצמן את ההתחייבות לערוך את הסקר או לתקוף את ההחלטה בערכאות שיפוטיות. אולם, לא ניתן כעת לתקוף את התנאים להן העותרות הסכימו עוד בשנת 2017, ולאחר שהן הפרו את התחייבותן. עוד נטען בהקשר זה כי דרישת העותרות לקבל "אישור עקרוני לביצוע קידוח" מהווה סטייה מההתחייבויות שנטלו על עצמן, שכן בהודעה לשר על הסכמתן לתנאים אותם הוא הציב בהחלטתו הראשונה, העותרות הודיעו כי הן מכירות בקיומה של מניעה לבצע קידוחים. המדינה מוסיפה וטוענת כי אף אם העותרות היו עורכות את הסקר הסביבתי, לא היה בכך כדי להצדיק הארכה של הרישיון. זאת, משום שאין לשר סמכות להאריך את הרישיון מעבר לתקופה שנקבעה בסעיף 18 לחוק הנפט, כאשר אף הארכה עליה הורה השר בהחלטתו הראשונה לתקופה של 32 חודשים ניתנה להן לפנים משורת הדין ובשל הנסיבות הייחודיות עליהן עמד השר באותה החלטה. המדינה טוענת בנוסף כי היו אלו העותרות, ולא הממונה, אשר השתהו עם קידום תכנית העבודה והעברת המידע הרלוונטי לממונה על מנת שזה יוכל ליתן להן הנחיות לביצוע הסקר הסביבתי. כמו כן, אף אם נדרש לממונה פרק זמן ממושך להעביר הנחיות לאחר שהעותרות העבירו לו נקודת ציון מדויקת לביצוע הסקר, הרי שאין קשר סיבתי בין שיהוי זה לאי-עריכת הסקר הסביבתי וממילא לא מדובר בפגם היורד לשורש ההליך. בכל הנוגע לדרישת הממונה כי העותרות יתאמו את היציאה לסקר עם משרד הביטחון, לעמדת המדינה העתירה מלמדת שהעותרות כלל לא ניסו לפעול לתיאום האמור, ותחת זאת הניחו כי זהו תנאי בלתי ישים. המדינה התייחסה לטענותיהן הנוספות של העותרות בכל הנוגע לרגל זו של העתירה והסבירה מדוע יש לדחותן. כך, נטען כי על אף שלמדינה יש אינטרס שלא ייווצר "ואקום" בשטח, הדבר אינו מזכה את העותרות בסעד אותו הן מבקשות, ואין באינטרס זה כדי להימנע מעריכת ההליך תחרותי שיתרונותיו בצדו. אנרג'יאן טוענת בתגובתה לעתירה כי יש לדחות על הסף את העתירה בכל הנוגע להארכת או חידוש רישיון אלון D, וזאת משני טעמים: ראשית, משום שהעתירה אינה מגלה עילה. אנרג'יאן מסבירה כי העתירה מתמקדת בשאלת הסיבות לאי-עריכתו של הסקר הסביבתי, אולם בחינת זכאותן של העותרות לסעד המבוקש על ידן נגזרת בכלל מהקבוע בהוראות חוק הנפט בדבר תקופת הרישיון המרבית, ומקביעת השר בהחלטתו הראשונה לפיה המניעה הביטחונית לא תהווה טעם למתן ארכה נוספת. שנית, נטען כי יש לדחות את העתירה על הסף מחמת שיהוי שדבק בה, ובעניין זה טענותיה דומות לטענות המדינה. בנוסף, אנרג'יאן מתייחסת בתשובתה לשיקולי תחרות וריכוזיות בשוק הגז הטבעי אשר מובילים לעמדתה למסקנה כי אין להורות על הארכת רישיון אלון D או על חידושו. בין היתר, היא מתייחסת לעובדה כי מאז שקיבלו העותרות את הרישיון בשנת 2009, הן הוכרו כמונופול במשק הגז הטבעי וכל אחת מהן הוכרה גם כגורם ריכוזי כהגדרתו בדין. נטען, כי מעמד זה של העותרות מצדיק גם הוא שלא לקבל את העתירה בכל הנוגע להארכה או לחידוש של רישיון אלון D. במענה לטענות אנרג'יאן גורסות העותרות, בין היתר, כי לא ניתן לקרוא מהחלטת השר הראשונה שלילה גורפת של האפשרות לקבל ארכה נוספת של הרישיון מסיבות הנוגעות למניעות ביטחונית, וכי אף אם הדבר היה נקבע – השר אינו כבול לקביעה זו והיה עליו לשקול אותה מחדש בשנת 2020 נוכח שינויי נסיבות. העותרות ממשיכות ומתייחסות לטיעוני אנרג'יאן בכל הנוגע לשיקולי תחרות וריכוזיות, אך מכיוון שאלה אינם רלוונטיים לדיון להלן, לא מצאתי להרחיב בעניין זה. טענות הצדדים לעניין זכויות העותרות בתגלית כריש צפון לעניין הרגל השנייה של העתירה, שעניינה בזכויות כלכליות בתגלית כריש צפון אשר העותרות טוענות כי הן זכאיות להן, הרי שלעמדת העותרות די בעובדה כי הן החזיקו ברישיון אלון D בעת שאנרג'יאן הגיעה לתגלית כדי להצמיח גם להן זכות במאגר שהתגלה. לטענתן, החוק אינו דורש כי בעל הרישיון יגיע בעצמו לתגלית בשטחו, ואף אם אחר גילה מאגר נפט הנכנס לשטח הרישיון, הדבר מעניק לבעל הרישיון זכות חזקה ביחס לשטח. העותרות טוענות כי עמדתן נתמכת בסעיף 38 לחוק הנפט, אשר מכיר במצב מסוג זה. הן אף טוענות כי בסיטואציה דומה לזו שאירעה בענייננו, המדינה עצמה הכירה בזכויות המגיעות לבעל הרישיון שבשטחו התגלה מאגר על אף שלא הוא שביצע את הקידוח שהוביל לתגלית. כך, כאשר התגלה מאגר גז בשטחה של מדינת קפריסין אשר גלש לשטחו של רישיון "ישי", המדינה העניקה לבעליו זכות חזקה. העותרות מפנות בנוסף לעמדת המדינה שהוגשה בבג"ץ 5122/14 נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטד נ' הממונה על ענייני הנפט (1.12.2014) (להלן: עניין נובל אנרג'י), במסגרתה הכירה המדינה בכך שיש להגן על זכויותיו של בעל רישיון "ערן", אשר מאגר שהתגלה על ידי אחר גלש גם לשטחו. לעמדת העותרות, איתור התגלית מצמיח להן זכות כי יוארך רישיונן בהתאם לחוק הנפט, ואף אם לא יוארך הרישיון – יש לאפשר להן למצות את זכויותיהן הכלכליות בתגלית כריש צפון. בדיון שהתקיים ביום 25.12.2022 הבהיר בא-כוח העותרות כי נקודת המוצא היא כי נוכח ההסכם הימי עם לבנון לא קיימת אפשרות לקדוח בשטח רישיון אלון D במטרה לאתר פרוספקטים נוספים, ולפיכך העניין שלהן בסעד של הארכת הרישיון מתמקד ברווח הכלכלי הגלום באותו חלק של תגלית כריש צפון הגולש לשטח הרישיון. העותרות הסבירו כי אם תוכר זכותן באלון D, וזאת בין אם מכוח חידוש או הארכת הרישיון ובין אם מכוח הכרה בהן כזכאיות לחזקה נוכח התגלית שנמצאה בשטחן – הרי שהן יוכלו להגיע להסדר עם אנרג'יאן באשר להפקת הגז וחלוקת הרווחים. עוד נטען שהמדינה גררה רגליים ביחס להליך התחרותי, ולו היא הייתה מכריזה על העותרות כזוכות, כפי שהיה עליה לעשות לעמדת העותרות, היו האחרונות נהנות מהארכת תקופת הרישיון, ומכוח זאת היו יכולות למצות את הזכויות הכלכליות הנובעות ממאגר כריש צפון. טענת המדינה היא כי יש לדחות את טענות העותרות לזכויות בתגלית כריש צפון, משום שהעותרות לא ביצעו כל פעולה בשטח רישיון אלון D המתקשרת לגילויו של כריש צפון, ולמעשה לא ביצעו כל פעולות לפיתוח הרישיון. לפיכך, הסעד המבוקש סותר לגישתה את לשונם של סעיפים 13(4), 18(ב)(2) ו-26 לחוק אשר קובעים שהגורם שזכאי לזכויות בתגלית הוא בעל הרישיון אשר "הגיע לתגלית". באשר לניסיונן של העותרות להיבנות מעניין "ישי", המדינה טוענת כי באותו מקרה בעלי הרישיון ביצעו פעולות קידוח בשטח הרישיון, הגם שאלה לא הובילו לאיתור המאגר שהתגלה על ידי הצד הקפריסאי, ואילו בענייננו העותרות לא ביצעו כל פעולת חיפוש. בדומה למדינה, גם אנרג'יאן תומכת בעמדה כי חוק הנפט אינו מקנה זכויות לבעל רישיון עבור תגלית של אחר. לגישתה, לשונם של סעיפים 13(4), 18 ו-26 לחוק, אשר עוסקים בהגעה לתגלית, מלמדת כי מי שביצע את החיפוש והגיע לתגלית הוא שזכאי לקבל את החזקה הנובעת מכך. לעומת זאת, גורם שהחזיק ברישיון חיפוש מבלי שערך חיפושים ומבלי שהגיע לתגלית בעצמו, אינו זכאי לזכות החזקה במאגר שהתגלה. לטענתה, מסקנה זו אף נלמדת מתכלית החוק, המבקשת לתמרץ בעלי רישיונות לערוך חיפושים אקטיביים ולהשקיע בכך משאבים. אנרג'יאן ממשיכה וטוענת כי אין מקום לניסיון של העותרות להקיש לענייננו ממקרים אחרים, שאין דמיון ביניהם למקרה הנוכחי. כך, לעמדתה, סעיף 38 לחוק הנפט עוסק במצב בו שני בעלי חזקות מבקשים לאחד מאמצים ביחס למאגר משותף, ואילו בענייננו העותרות אינן בעלות חזקה. בדומה, המקרה של מאגר "ישי" שונה מהעניין דנן משום שבאותו מקרה בעל הרישיון ערך חיפושים אקטיביים בשטח, הגם שלא עלה בידו לאתר את "ישי", וזה התגלה על ידי הצד הקפריסאי. לעומת זאת, בענייננו העותרות לא ערכו כל חיפושים. עוד נטען כי באותו מקרה דובר במאגר חוצה מדינות, המצריך אסדרה מיוחדת. אנרג'יאן טוענת בנוסף כי יש לדחות את טענות העותרות גם מהסיבה שהן לא פעלו בהתאם לפרוצדורה הנדרשת בדין על מנת שיוכרו כמי שהגיעו לתגלית וזכאיות לחזקה בה. כך, מסבירה אנרג'יאן, תקנות הנפט, התשי"ג-1953 (להלן: תקנות הנפט) והנחיות הממונה על ענייני הנפט "הנחיות אישור תגלית" (27.6.2020) קובעות כיצד יש להגיש בקשה לממונה לאישור תגלית ואת הפרטים שיש לכלול בה. על אף שהעותרות גילו על דבר קיום התגלית מהפרסום של אנרג'יאן, לא היה בידיהן המידע הנדרש לשם הגשת בקשה, ובשל כך הן לא הגישו בקשה כאמור, באופן השולל את טענתן לזכויות במאגר. לבסוף, אנרג'יאן טוענת שעל מנת להכיר בעותרות כמי שהגיעו לתגלית וזכאיות לחזקה, היה עליהן להוכיח אפשרות להפיק גז טבעי בכמויות מסחריות מאותו חלק של תגלית כריש צפון שגולש לשטחו של אלון D, דבר אותו הן לא עשו. דיון והכרעה הדיון בעתירה שלפנינו יתחלק בהתאם לשתי רגליה של העתירה, על הסעדים השונים שכל אחת מהן מבקשת להעמיד. ראשית, העותרות טענו כי היה מקום לקבלת ערעורן על סירוב הממונה להורות על הארכת רישיון אלון D, ולהורות בשלב זה על חידוש הרישיון. שנית, העותרות מבקשות כי יתאפשר להן לממש את הזכויות הכלכליות המגיעות להן לשיטתן ביחס לאותו חלק של תגלית כריש צפון הגולש לשטח רישיון אלון D, וזאת נוכח העובדה שאנרג'יאן דיווחה על גילוי התגלית טרם פקיעת הרישיון של העותרות. אקדים אחרית לראשית ואבהיר כי לעמדתי דינה של העתירה בכללותה להידחות, כל חלק מטעמיו. חידוש רישיון אלון D אתייחס בקצרה לבקשת העותרות כי נורה על חידוש רישיון אלון D. כפי שתואר לעיל, העותרות טוענות כי נפל פגם בהחלטת השר השנייה, במסגרתה הוא דחה על הסף את הערעור שלהן על החלטת הממונה; ולעמדתן הסעד הנובע מכך הוא חידוש הרישיון. כפי שכבר הובהר, עניין זה, שתפס את מרבית כתבי הטענות של הצדדים, הצטמצם עד מאוד מאז מועד הגשת העתירה, והעותרות אף לא העלו כל טיעון בעניינו במסגרת הדיון שהתקיים. אף אם העותרות לא ויתרו על טענותיהן בעניין באופן מפורש, ניכר כי אין הן עומדות עליהן באופן נחרץ. בין כך ובין כך, לעמדתי יש לדחות את העתירה לחידוש הרישיון. מבחינה אופרטיבית, כפי שברור גם לעותרות, עתירתן כי נורה על הארכת או חידוש הרישיון הפכה לתיאורטית, משנחתם ההסכם הימי עם לבנון, ונכללה בו התחייבות של מדינת ישראל שלא לנסות להפיק משאבים מפרוספקט קאנא. טעם זה לבדו יכול היה להצדיק את דחיית חלקה זה של העתירה, שכן, כידוע אין זה מדרכו של בית משפט זה לדון בעתירות שהפכו תיאורטיות (לדוגמה, בג"ץ 8145/19 ברי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 8 (2.1.2020); ע"א 6426/13 קבוצת עזריאלי בע"מ נ' הממונה על הגבלים עסקיים, פסקה 11 (25.8.2014)). העותרות טענו אמנם שיש ערך בהארכת הרישיון או בחידושו גם במציאות שנוצרה לאחר חתימת ההסכם הימי, שכן הדבר יאפשר להן לטענתן לפקח על התקדמות פיתוח פרוספקט קאנא ולקיים שיג ושיח עם החברות הפועלות בו מן הצד הלבנוני. אולם, חרף העובדה שמדובר בטענה המעוררת סוגיות סבוכות ומצריכה ביסוס, העותרות העלו אותה בחצי פה במסגרת הטיעון בכתב שהגישו ביום 14.12.2022 ובחרו שלא להתייחס אליה במסגרת הדיון שהתקיים למחרת. לא נראה שמדובר בטענה שהעותרות "עומדות" מאחוריה, והתרשמותי היא שאף להן ברור כי האפשרות להאריך או לחדש את הרישיון היא תיאורטית גרידא. אפס, גם קודם להיווצרות מניעה זו לקבלת העתירה, היה מקום לדחותה לגופה, וזאת מהטעם שלא היה כל בסיס להתערב בהחלטות שדחו את בקשת העותרות להארכת הרישיון (החלטת הממונה והחלטת השר השנייה). כך, משתי סיבות מצטברות: ראשית, לא היה כל בסיס משפטי שאִפשר בשעתו את הארכת הרישיון; שנית, אף אם נניח קיומה של סמכות, לא קיים כל טעם ענייני שיצדיק התערבות בהחלטה שלא להאריך את הרישיון. אנמק בקצרה. ככל שהדברים נוגעים לקיומה של סמכות להאריך את הרישיון לתקופה נוספת, הרי שיש לתת את הדעת להצטברות הנסיבות הבאות: ראשית, העותרות החזיקו ברישיון לפרק זמן מצטבר של יותר מ-11 שנים, כלומר הרבה מעבר לתקופה הקבועה בסעיף 18(ב)(1) לחוק הנפט, לפיה "סך כל תקופת הרשיון לא תתארך יותר משבע שנים לאחר נתינתו". שנית, סעיף 51 לחוק מורה כי "המנהל רשאי לוותר על ביצוע פעולה שיש לבצעה לפי זכות נפט או להאריך את מועד ביצועה, אולם שום ויתרון או ארכה כאלה לא ישמשו עילה להארכת תקופת הזכות" (ההדגשה הוספה). אכן, הרישיון של העותרות הוארך מספר פעמים, מבלי שהן ערכו את פעולות החיפוש הנדרשות מבעל רישיון בהתאם לחוק, עקב המצב הביטחוני בשטח. על פני הדברים, לשונו המפורשת של הסעיף מתירה אמנם מתן הארכות וויתורים אלה, ואולם זאת תוך הבהרה מפורשת כי אין לחרוג מהתקופה הקבועה בסעיף 18(ב)(1) (על פרשנות הוראת חוק מפורשת ראו, לדוגמה: בג"ץ 2209/13 פלונית נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקאות 9-6 (25.11.2014)). שלישית, החלטת השר הראשונה מורה על הארכת הרישיון ב-32 חודשים, כאשר כבר במודע זה חרג הרישיון מעבר לתקופה המקסימלית של 7 שנים הקבועה בחוק. ניתן להעלות תהיות בדבר מקור הסמכות לכך, ואולם גם אם נניח כי הצטברות "הנסיבות הייחודיות והחריגות" שעליהן התבסס השר בהחלטה הראשונה אפשרה קבלת החלטה זו לפנים משורת הדין, הרי שאין בכך כדי ללמד על קיומה של סמכות כללית להתעלם ממגבלת השנים שקבע המחוקק. כך, במיוחד משהשר הקפיד בהחלטתו הראשונה להבהיר כי לא תתאפשר הארכה נוספת, והעותרות אף אישרו בכתב שהדבר ברור להן. בהינתן כל אלה, אינני סבור כי לממונה או לשר עמדה הסמכות להאריך את רישיון אלון D – ובהעדר סמכות, ממילא החלטות הממונה והשר לא רק מתבקשות בנסיבות, אלא גם מתחייבות מהדין. זאת ועוד, גם אם נניח לצורך הדיון כי לממונה או לשר עמדה הסמכות להאריך את תקופת הרישיון (וכאמור, אינני סבור כך), לא מצאתי כי קיימת כל הצדקה להתערב בהחלטתם שאין מקום להורות כן במקרה דנן. כמובהר, בעקבות החלטת השר הראשונה, העותרות נטלו על עצמן התחייבות לקיים סקר סביבתי בתוך 18 חודשים תוך הכרתן בכך ש"מכאן ולהבא אין כוונה להכיר במניעות עתידית נוספת באזור כעילה שתחייב הקפאות נוספות של הרישיון". העותרות לא עמדו בהתחייבותן לקיים סקר סביבתי (לא אחרי 18 חודשים כפי שהתחייבו, ולא במשך כל תקופת הארכה שקיבלו, שהתארכה ל-34 חודשים), מחדל אותו הן תולות, בין היתר, בסיבות הבאות: ראשית, לא ניתן היה לתאם את עריכת הסקר הסביבתי מול משרד הביטחון כפי שדרש הממונה, שכן צפוי היה שמשרד הביטחון לא יאפשר את ביצוע הסקר (דבר אותו הן לא טרחו לברר בפועל); שנית, לא היה ביכולתן לערוך את הסקר הסביבתי מבלי שיינתן להן אישור עקרוני לבצע קידוח עתידי באתר, אולם סיבות ביטחוניות מנעו מהממונה ליתן אישור כאמור. ברור כי הטעמים הללו בהם נתלות העותרות לאי-עריכת הסקר הסביבתי נובעים מהמניעות הביטחונית בשטחו של רישיון אלון D – אותה מניעות ממש שהן אישרו כי לא תהווה עילה לבקשת הארכות נוספות של הרישיון. במצב דברים זה מקובלת עליי עמדת המשיבים כי טענות העותרות מהוות למעשה תקיפה של התנאים שנקבעו בהחלטת השר הראשונה, וכי הן מנועות מלעשות כן. כך, מאחר שאילו סברו כי נפל פגם בהחלטה הראשונה של השר, היה עליהן לתקוף אותה בסמוך למועד הינתנה – ולא לאשר את הסכמתן לפעול על פיה בזמן הינתנה, ולהתנגד למשמעותה משלא עמדו בתנאיה (השוו, מקל וחומר: עע"ם 6945/21 ק.מ. מדף 4 בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 18 (18.11.2021); כן ראו בג"ץ 8257/00 עמותה ישראלית למאבק בתקיפה פסיכיאטרית נ' משרד המשפטים (21.3.2001); בג"ץ 3250/13 האוניברסיטה העברית בירושלים נ' שר האוצר, פסקאות 23-20 (9.8.2015)). אכן, לעותרות טענות מטענות שונות ביחס להתנהלות המדינה בעניינן, ובחלקן אף יש טעם (כך, למשל, קשה לראות מדוע נדרשו לממונה מעל ל-9 חודשים על מנת להעביר התייחסות לנקודת הקידוח המוצעת. ראו פסקה 16 לעיל). ואולם, גם אם נפלו פגמים בהתנהלות הממונה, הרי שלא הם אלה שהביאו לכך שהסקר הסביבתי לא בוצע – לא בתוך 18 חודשים ולא בכלל. מהתנהלות העותרות ברור כי בלשון המעטה, 'לא אצה להן הדרך', וכי אף הן הבינו היטב כי בהינתן המתיחות הביטחונית בגבול הלבנון, אין טעם שישקיעו את הכספים הרבים הדרושים לצורך ביצוע הסקר. ולראיה, כנגד 9 החודשים שנדרשו לממונה להעביר את התייחסותו לנקודת הקידוח המוצעת, עומדים 17 חודשים (!) ממועד החלטת השר הראשונה שנדרשו לעותרות על מנת להעביר לעיונו מיקום זה. אמור מעתה – לא מחדלי הצדדים הם שמנעו את ביצוע הפעולות לשמן ניתן הרישיון, אלא הבנתם כי במציאות הקיימת, הן עלולות להיות ברכה לבטלה, ואף גרוע מכך. בשים לב לכך, ובהינתן שסיכון זה לא רק שהיה ידוע לצדדים בעת מתן ההחלטה הראשונה של השר, אלא עמד למעשה ביסודה, אין בטענות שהעלו העותרות לפגמים בהתנהלות המדינה כדי להוות הצדקה להארכת תקופת הרישיון. סיכומו של דבר, הרגל הראשונה של העתירה, הבקשה להארכה או לחידוש של הרישיון, לא רק שהפכה לתיאורטית, אלא גם לא היה לה בסיס מלכתחילה – הן בשל העדר סמכות הממונה והשר להיעתר לה; הן בשל העדר הצדקה להיעתר לה. לפיכך יש לדחותה הן על הסף והן לגופה. הזכויות הכלכליות של העותרות ביחס לתגלית כריש צפון נפנה לבחון האם העובדה שהעותרות החזיקו ברישיון אלון D במועד שבו הודיעה אנרג'יאן על תגלית כריש צפון, אשר חלקו "גולש" לשטח הרישיון של העותרות, מצמיחה להן זכויות באותו חלק. כבר עתה אבהיר שלעמדתי העותרות אינן זכאיות לכל זכות בתגלית כריש צפון. מסקנה זו נובעת הן מכך שחוק הנפט קובע מתי בעל רישיון זכאי לחזקה בתגלית, ואילו עניינן של העותרות אינו עומד בתנאים לכך; הן מכיוון שאופן התנהלותן של העותרות שולל מהן את האפשרות לטעון לזכאות כאמור. נתחיל בסקירת מארג הזכויות והאינטרסים הקיימים בתחום החיפוש וההפקה של גז טבעי, והאופן בו הם מקבלים ביטוי בדין. לאחר מכן נדון בדין החל על מקרה שבו צד מגלה שדה גז אשר בחלקו נכנס לתחום רישיונו של אחר. לבסוף, נבחן את המקרה הספציפי שהביאו העותרות לפנינו. השחקנים הפועלים בשוק הגז הטבעי בתחילת הדברים עמדתי על כך שהזכויות במשאבי הטבע בשטחה של ישראל שייכות למדינה. בכל הנוגע לנפט ולגז טבעי, המדינה קבעה בחוק הנפט הסדר המשלב שחקנים פרטיים בהליכי האיתור וההפקה של משאבים אלה, וזאת מתוך מטרה למקסם את הרווחה החברתית. השופט מישאל חשין ז"ל היטיב כדרכו לתאר זאת: מטרתו העיקרית של החוק היא להביא לידי מיצוי את אפשרויות החיפושים אחר נפט, ומשיימצא – להפקתו של הנפט ביעילות ובמהירות המרבית כדי להביא רווחה כלכלית למשק בישראל. לעת חקיקתו של החוק טרם ידענו אם נתברכנו במשאבי נפט, והחוק נועד לעודד ולהמריץ אנשים וחברות לערוך חיפושים אחר נפט. חיפושי נפט צורכים הוצאות ניכרות, ולא אחת – לא נסתכן אם נאמר: על הרוב – מסתיימים החיפושים במפח-נפש. מטעם זה לא יכניס עצמו אדם בהוצאות ניכרות – הוצאות שהסיכוי לאבדָן רב מן הסיכוי להשבתן – אלא אם יובטח לו כי יזכה לתגמול ראוי אם יעלו החיפושים יפה ובאר נפט תימצא לו. נדע מכאן, כי אחד העיקרים בחוק הנפט הוא במציאת איזונים מתאימים וראויים בין האינטרסים שלעניין: התמריצים המוקנים למחפשי הנפט, בין לעת החיפושים ובין לאחר גילוי נפט; החובות המוטלות על המחפשים לעת החיפוש ועל המגלים לאחר הגילוי; אינטרס הכלל וזכויות המדינה במשאבי הנפט שיתגלו, אם יתגלו (עניין Samedan, בעמ' 339). ההסדרה של תחום הפקת הגז הטבעי התפתחה עם השנים, וצברה תאוצה ב-20 השנים האחרונות, בעקבות גילוים של מספר מרבצי גז טבעי מול חופי הארץ (ביניהם "מארי B", "תמר" ו"לוויתן"). בראשית היה חוק הנפט, אשר חוקק אי אז בשנת 1952 ותוקן פעמים בודדות לאורך השנים (פירוט בעניין ניתן למצוא בבג"ץ 4491/13 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' ממשלת ישראל, פ"ד סז(1) 177, 196-194 (2014) (להלן: עניין המרכז האקדמי)). לאחר שהתגלה קיומם של מאגרי גז טבעי בים התיכון במים הכלכליים של ישראל, פעלו הן המחוקק והן המאסדר לטיוב פעילותו של תחום זה בהיבטים שונים ורבים, במטרה להביא לשימוש יעיל במצבורי הגז הטבעי בישראל, ולתת מענה לכשלי שוק שעשויים להתקיים בו (על מטרותיה של רגולציה ראו: שרון ידין, רגולציה: המשפט המנהלי בעידן החוזים הרגולטוריים, 25, 32 (2016) והאסמכתאות שם; והשוו לפסיקתו של בית משפט זה, לדוגמה בתחום התקשורת: בג"ץ 8938/11 "All For Peace" חברה לתועלת הציבור נ' שר התקשורת, פסקה 27 לפסק דינו של השופט חנן מלצר, ופסקה ב' לפסק דינו של המשנה לנשיאה אליקים רובינשטיין (24.2.2015)). בין הצעדים שננקטו ניתן למנות את הקמתה של ועדת ששינסקי, אשר בחנה את המדיניות בנושא מיסוי הרווחים שמפיקות החברות המשווקות את הגז הטבעי, ושבעקבות המלצותיה חוקק חוק מיסוי רווחי נפט, התשע"א-2011 (עתירה שביקשה לתקוף את חוקתיות החוק נדחתה בעניין דודיאן); הקמתה של ועדת צמח, אשר בחנה את אסדרת הגז באופן כללי, ובין היתר את נושא ייצואו לחו"ל, ואשר המלצותיה התקבלו במסגרת החלטת הממשלה מספר 442 מיום 23.6.2013 (עתירה נגד ההחלטה נדחתה ברוב דעות במסגרת עניין המרכז האקדמי); הסדרת רישוי התשתיות הנדרשות להפקת גז טבעי ושינועו, לרבות בכל הנוגע לבטיחותן, וזאת במסגרת חוק משק הגז הטבעי, התשס"ב-2002 (עוד על כך ראו בבג"ץ 8077/14 עיריית יוקנעם נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פסקאות 98-96 (22.12.2015)); התייחסות לשאלות בתחומי התחרות והריכוזיות (דוגמה לך מצויה בעניין Samedan); ועוד. כלל החקיקה וההסדרים שנחקקו ונקבעו לאורך השנים בנושא הגז הטבעי נועדו לאזן בין הזכויות והאינטרסים של הציבור מצד אחד, לבין אלה של השחקנים הפרטיים המעורבים בהליך חיפוש והפקת הגז מן הצד השני. כפי שהסביר השופט חשין ז"ל, "עיון בחוק הנפט – לכל אורכו ובכל הוראה מהוראותיו – יגלה לנו מערכת איזונים עדינה ומורכבת בין זכויות המחפשים לבין החובות המוטלות עליהם, והכול להגנה ולשמירה על אינטרס המדינה לגלות נפט ולאפשר מיצוי ראוי של הפוטנציאל הכלכלי הטמון במוצרי נפט" (עניין Samedan, בעמ' 340; כן ראו בג"ץ 1821/15 דלק קידוחים, שותפות מוגבלת נ' שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים, פסקה כ"ח (25.1.2017) (להלן: עניין דלק קידוחים)). קביעה זו התייחסה אמנם לחוק הנפט, אך היא נכונה ביחס לכלל ההסדרה של תגליות הגז הטבעי. שילובם של שחקנים פרטיים בתהליך האיתור, המיצוי והשיווק של מרבצי גז טבעי מאפשר למדינה ליהנות מהמומחיות הייחודית שאלה מביאים עמם, ומנכונותם להשקיע את סכומי הכסף הניכרים הכרוכים בכך; ואם עולה בידם לאתר מרבץ – הרי שהמדינה גם תהנה, בין היתר, מתשלום תמלוגים ומיסים, ומקיומו של מקור אנרגיה לתצרוכת הציבור (ראו סעיפים 32 ו-33 לחוק הנפט; להרחבה על שיטת הרישיון: JOHN A. P. CHANDLER, PETROLEUM RESOURCE MANAGEMENT: HOW GOVERNMENTS MANAGE THEIR OFFSHORE PETROLEUM RESOURCES 24-26 (2018) (להלן: צ'נדלר)). כמו כן, וכפי שהוסבר בפתח הדברים, המדינה ממשיכה ומפקחת על פיתוח התגלית והפקת הגז הטבעי ממנה, על מנת לוודא כי בעל החזקה מנצל אותה באופן יעיל (ראו סעיפים 29(ג) ו-(ד) וסעיף 31 לחוק). מן הצד השני, נוכח הסיכון הכלכלי שבו נושאות החברות הפרטיות בכל הנוגע לאפשרות כי השקעותיהן העצומות לא יישאו פרי, החוק מציע להן בתמורה זכויות בעלות ערך כלכלי רב במקרה בו הן מגיעות לתגלית (צ'נדלר, שם). כך, חזקה אותה מקבל מי שגילה שדה גז טבעי עומדת לו לתקופה ארוכה של 30 שנים, והיא כוללת את הזכות להפיק את הנפט בכמויות מסחריות ולשווקו, וכן אפשרות להאריך את החזקה ב-20 שנים נוספות (סעיפים 29(א) ו-(ב) לחוק). באופן זה החוק שואף להגדיל את תוחלת הרווח לציבור ממרבצי הגז הטבעי המצויים בשטח המדינה, תוך יצירת תמריצים שיעודדו חברות פרטיות להשתלב בתהליך ולהשקיע בו. רקע היסטורי ומשווה על מצב בו מתגלה מצבור נפט או גז אשר "גולש" לשטחו של אחר המקרה שלפנינו מציב לראשונה לפני בית משפט זה את השאלה כיצד יש לאזן בין הזכויות והאינטרסים השונים במצב בו מתברר, כתוצאה מתגלית של חברה אחת, קיומו של מצבור גז טבעי המשתרע גם בשטח שניתנה לגביו זכות לפי חוק הנפט לחברה אחרת. למען הנוחות, לצורך המשך הדיון נכנה את החברה שגילתה את שדה הגז כ"חברה G", את הגורם שלו זכויות במקרקעין הסמוכים אשר שדה הגז שהתגלה גולש אליהם נכנה "חברה N", ואת חלקו "הגולש" של שדה הגז נכנה "השטח הנוסף". בנסיבות בהן קיים מצבור של משאב המצוי במצב צבירה גז או נוזל, מתעורר צורך בהסדרה משפטית של היחסים בין בעלי הזכויות בחלקות המקרקעין שאל שטחן הוא מתפרס. ודוק, כאשר מצב הצבירה של משאב הוא מוצק (כגון יהלומים, שיש או אבן גיר), אם מתגלה מצבור של המשאב המתפרס מתחת לשתי חלקות מקרקעין, הרי שבעומק הקרקע של כל חלקה מצוי פוטנציאל הכרייה שלה, ואין תלות ממשית בין הוצאת האחד למצב האחר. רוצה לומר, ניתן לנצל משאב המצוי בחלקה פלונית מבלי להשפיע באופן משמעותי על מצב המשאבים המצויים בחלקה אלמונית, ולא ניתן לנצל את המשאב שמצוי בחלקה פלונית מבלי לבצע פעולות באותה חלקה עצמה (השוו Edwards v. Lee's Administrators, 96 S.W. 2d 1028 (Ky. 1936), אשר עסק במערת נטיפים שעברה מתחת לשתי חלקות). לעומת זאת, נוכח תכונותיהם של חומרים המצויים במצב צבירה גז או נוזל, כאשר מצבור מסוג זה משתרע על שתי חלקות מקרקעין, ניתן להוציא את המשאב באמצעות פעולות המבוצעות באחת החלקות בלבד, שכן הוצאת המשאב מהחלקה האחת מזרימה אליו משאבים מהחלקה האחרת, ובכך גורמת להתדלדלות המשאב בשתי החלקות. כתוצאה מכך, בעל זכויות באחת החלקות יכול ליצור נקודת גישה למצבור מחלקת המקרקעין בה הוא מחזיק, ולהפיק באמצעותה את המשאב מהמצבור בכללותו, מבלי שיידרש להשיג את גבולה של החלקה האחרת. בסרט "זה יגמר בדם" (There Will Be Blood (2009)), ממחיש גיבור הסרט, איל הנפט Daniel Plainview (המגולם על ידי השחקן דניאל דיי-לואיס), את מצב הדברים האמור באמצעות האנלוגיה הבאה (תרגום חופשי): "אם לך יש מילקשייק, ולי יש מילקשייק, ולי יש קש [...] עכשיו הקש שלי עובר לצד השני של החדר ומתחיל לשתות את המילקשייק שלך. אני שותה את המילקשייק שלך. אני שותה את כולו!". מדובר, אם כך, בסיטואציה של תחרות, בה, בהעדר הגבלה משפטית, כל צד יכול ליטול מכוח שליטתו במקרקעיו לא רק את המשאבים המצויים מתחת לקרקע שלו, אלא גם את המשאבים המצויים מתחת לקרקע של שכנו. מצב דברים זה לא רק שעלול ליצור יריבות ועוינות, אלא גם להביא לבזבוז משאבים ולחוסר יעילות. להסדר המשפטי שייקבע יש לפיכך חשיבות רבה. במהלך המאה ה-19 התפתח בארצות הברית כלל שמסדיר את הזכויות של הצדדים במצב המתואר, אשר נקרא "כלל התפיסה" (Rule of Capture). כלל זה קובע שאם חברה G מפיקה נפט מבאר שאיבה המצויה במקרקעין שבבעלותה, היא רוכשת בעלות מלאה בנפט אותו היא מפיקה, אפילו אם חלק מאותו נפט מקורו במקרקעיה הסמוכים של חברה N (Bruce M. Kramer & Owen L. Anderson, The Rule of Capture – An Oil and Gas Perspective, 35 ENVTL. L. 899, 900 (2005) (להלן: Kramer ו-Anderson). כלל זה תואר בשנת 1895 על ידי בית המשפט העליון האמריקאי באופן הבא: Petroleum gas and oil are substances of a peculiar character, and decisions in ordinary cases of mining, for coal and other minerals which have a fixed situs, cannot be applied to contracts concerning them without some qualifications. They belong to the owner of the land, and are part of it, so long as they are on it or in it, or subject to his control, but when they escape and go into other land, or come under another's control, the title of the former owner is gone. If an adjoining owner drills his own land and taps a deposit of oil or gas, extending under his neighbor's field, so that it comes into his well, it becomes his property (Brown v. Spilman, 155 U.S. 665, 669-670 (1895)). לאורך השנים כלל התפיסה צומצם באופן משמעותי על ידי הפסיקה האמריקאית, נוכח הבעיות שהוא יוצר (ראו הרחבה אצל Kramer ו-Anderson). ניתן לחלק את הקשיים הנובעים מכלל זה לשניים: ראשית, נוצרת בעיית חוסר הגינות מכך שחברה G מתעשרת ממשאב אשר מצוי בחלקה של חברה N; שנית, התמריצים של הצדדים במצב כזה עשויים להוביל לתוצאות שאינן יעילות. כפי שכבר הוזכר, כאשר בעל זכות במקרקעין מגלה כי שכנו שואב נפט או גז ממרבץ המתפרס גם לשטחו, הצעד המתבקש מבחינתו הוא לבנות באר שאיבה ולהפיק גם כן את המשאב המשותף. בהתנהלות תחרותית כזו קיים פוטנציאל לבזבוז ממספר בחינות: כל אחד מהצדדים משקיע בפיתוח תשתיות להפקת הנפט ולשינועו במקום לחלוק בהן ולחסוך בהוצאות, כמות הנפט המופק היא קטנה מזו שניתן להפיק תחת משטר של שיתוף פעולה ושיתוף בידע, ונגרמת פגיעה בלתי הכרחית בסביבה (Jacqueline Lang Weaver & David F. Asmus, Unitizing Oil and Gas Fields around the World: A Comparative Analysis of National Laws and Private Contracts, 28 HOUS. J. INT'L L. 3, 12-13 (2006) (להלן: Weaver ו-Asmus)). בניגוד למדינות השונות בארצות הברית, בהן משאבי הטבע שייכים לבעלי המקרקעין בעומקם הם נמצאים, הרי שברוב הארצות משאבי הטבע שייכים למדינה, קרי לכלל הציבור. כך גם בישראל, כפי שמורה סעיף 1 לחוק נכסי המדינה, התשי"א-1951 (וראו גם סעיף 11 לחוק המקרקעין, תשכ"ט-1969). העובדה שמשאבי הטבע הם בבעלות המדינה, עשויה לסייע בפתרון הקשיים הנובעים מהתחרות המתרחשת בין שני צדדים המבקשים למקסם את הרווח האישי שלהם מהמשאב אותו הם חולקים. בדומה לישראל, רוב מדינות העולם מעניקות לחברות פרטיות רישיונות לחיפוש ולהפקה של נפט וגז (Weaver ו-Asmus, בעמ' 12). יוער, כי מדינות שונות משתמשות במונחים שונים – "רישיון", "זיכיון", "היתר" וכדומה (וראו צ'נדלר, 32) כדי לתאר מתן זכות לפעול ביחס למשאב טבע בבעלות המדינה (ואף בישראל משמשים המונחים "היתר", "רישיון" ו"חזקה" כפי שראינו בפסקאות 11-7 לעיל) – ולמען הנוחות והאחידות אשתמש בחלק זה במונח הכולל "רישיונות". משטר הרישיונות משנה את התמריצים של החברות הפעילות בתחום, ומקנה לרגולטור סמכויות המאפשרות לו לפקח על פעילותן, ולמנוע בזבוז משאבים. אולם, גם מדינות המפעילות משטר רישיונות אינן חסינות מחוסר היעילות הכלכלי שעשוי להיווצר בהיעדר הסדרה מיטבית של מקרים בהם מרבץ מתפרס על יותר מקרקע אחת. בהיעדר מנגנוני פיקוח על בעלי הרישיונות השונים, עשויה להתרחש תחרות בין בעלי הרישיונות באופן דומה לזו המתרחשת תחת כלל התפיסה. כלומר, שני בעלי רישיונות יבקשו להפיק נפט או גז מאותו מרבץ המשותף לשני הרישיונות. מן הצד האחר, משטר רישיונות עשוי להגביל את הצדדים בדרכים שונות אשר יובילו גם הן להפקה בלתי יעילה של המשאב ולפגיעה באינטרס הציבורי, וזאת מסיבות שונות מאלו שהוזכרו בקשר לכלל התפיסה. כך לדוגמה, יתכן שבהתאם להוראות הדין של מדינה מסוימת יש להעניק רק לחברה G את הזכות להפיק גז משדה שגילתה, ואילו דווקא הקמת באר שאיבה בשטח הרישיון של חברה N היא עדיפה מבחינת תכונותיו של השדה. פתרון מרכזי במדינות שונות בעולם, לרבות בארצות הברית, לצמצום חוסר היעילות הכלכלית שעשוי להתרחש במקום בו שדה נפט או גז מתפרס על שטחים שמצויים בידיהם של בעלי זכויות שונים, נקרא "איחוד פעולות" (Unitization). האיחוד הוא פעולה משפטית אשר מאפשרת להגדיר שדה גז או נפט המתפרס על פני שטחים שהזכויות בהם נפרדות, כשטח אחוד, ובהתאם הפעולות בו נערכות באופן מתואם על ידי בעלי הזכויות השונות. במילים אחרות, על אף שבעלי זכויות שונים מחזיקים בחלקים שונים מהשדה, הם יוכלו ליצור תכנית פעולה אחת ומתואמת להפקת המשאב. בכך הם יחסכו בהשקעות הכספיות הנדרשות מהם, ויימנעו מהפקה של המשאב באופן שיביא לכליה מהירה שלו, וכל זאת תוך תשלום תמלוגים ומיסים למדינה (PAUL F. WORTHINGTON, THE LAW ON PETROLEUM UNITIZATION: LEGISLATING FOR EFFECTIVE REGULATORY GOVERNANCE, 18-20 (2020)). בנוסף, ברוב המדינות הזכות להפיק נפט כוללת את החובה להפיק אותו בכמויות מסחריות מתוך שטח הרישיון. פעולת האיחוד מאפשרת לקבוע שהפקה תיעשה רק על ידי אחד מהשחקנים ומתוך השטח בו הוא מחזיק (בהנחה שמדובר בפעולה היעילה עבור הפקת הגז או הנפט המצוי באותו שדה), וזאת מבלי שהשחקן השני יאבד את זכויותיו (Weaver ו-Asmus, בעמ' 21). ככלל, מדינות מעודדות את הצדדים לערוך משא ומתן בינם לבין עצמם לטובת הגעה להסכם לאיחוד פעולות, אך אם הדבר נכשל, במדינות רבות הרגולטור יכול לכפות עליהם איחוד (Weaver ו-Asmus, בעמ' 35-34). יוער, כי סעיף 38 לחוק הנפט הישראלי והתקנות שהותקנו מכוחו, אשר מסדירים את הנושא של איחוד פעולות, אינם קובעים כי למדינה כוח לכפות על בעלי הזכויות לכרות הסכם לאיחוד פעולות. נעסוק בסעיף זה בהמשך. ברבות מהמדינות נכללות ברישיון גם הזכות לחפש אחר המשאב שבשטחו וגם הזכות להפיק את המשאב לאחר מכן (זהו, לדוגמה, המקרה בבריטניה ונורבגיה, וראו צ'נדלר, בעמ' 32, 44, 47). שתי מדינות אשר דומות יותר לישראל מבחינת סיווג זכויות הנפט השונות, והיכולת "להשתדרג" מזכות נפט אחת לאחרת, הן אוסטרליה וניו-זילנד. בשתי מדינות אלה, בדומה לישראל, ניתן תחילה רישיון לחיפוש, התקף למספר שנים, ורק לאחר גילוי שדה נפט זכאי בעל הרישיון לקבל רישיון הפקה. מכאן, שבמדינות אלה, בדומה לישראל, האירוע של הגעה לתגלית הוא מכונן (ראו סעיפים 129 ו-168(2) לחוק הנפט האוסטרלי (Offshore Petroleum and Greenhouse Gas Storage Act 2006), צ'נדלר, בעמ' 282-281, וסעיף 32(3) לחוק הנפט של ניו-זילנד (Crown Minerals Act 1991)). לשוני בין שני סוגי השיטות, קרי בין שיטות משפט שבהן ניתן רישיון אחד הכולל הן את זכות החיפוש והן את זכות ההפקה לבין אלו שמפרידות בין שני סוגי הרישיונות, עשויה להיות משמעות דרמטית בכל הנוגע לאיחוד פעולות. כך, במדינות שאינן מבחינות בין סוגי הרישיונות, ניתן לערוך איחוד פעולות בין שני בעלי רישיונות ברגע שאחד מהם מגיע לתגלית אשר מתייחסת גם לשטחו של האחר. לעומת זאת, שיטות משפט אשר מבחינות בין רישיון חיפוש לרישיון הפקה נדרשות להכריע האם רק בעל רישיון הפקה רשאי להיכנס להסכם לאיחוד פעולות, או שמא גם בעל רישיון חיפוש רשאי לעשות זאת. כך, החוק האוסטרלי מקנה את הזכות לערוך איחוד פעולות רק לבעלי רישיון הפקה (סעיף 191 לחוק הנפט האוסטרלי, וראו אצל צ'נדלר, בעמ' 288), ואילו החוק בניו-זילנד קובע שכל בעל זכות נפט יכול להיכנס להסכם כאמור (סעיף 46 לחוק הנפט הניו-זילנדי). כפי שנראה להלן, חוק הנפט הישראלי דומה במובן זה לחוק האוסטרלי. איחוד פעולות הוא רק דרך אחת שבה ניתן להתמודד עם מצב שבו שדה גז מתפרס על מספר חלקות מקרקעין. ניתן למנות פתרונות נוספים למצב זה, כגון: (1) מתן זכות לחברה G להפיק את המשאב בכללותו מתוך שטח הרישיון שלה; (2) חלוקה מחדש של שטחי הרישיונות כך שהשטח הנוסף יעבור משטחו של הרישיון של חברה N לרישיון של חברה G, באופן שיאפשר לחברה G להקים תשתיות בשטח הנוסף (צ'נדלר, בעמ' 287); (3) נטילת השטח הנוסף על ידי המדינה ופרסום הליך תחרותי למתן רישיון הפקה (המכונה בחוק הישראלי "חזקה"), כאשר בשלב הבא יתבצע איחוד פעולות בין שני בעלי הרישיונות השכנים; (4) נטילת השטח הנוסף על ידי המדינה ומתן זכות הפקה לחברה G ביחס לכל שדה הגז, תוך תשלום למדינה עבור הרווחים שהופקו מהגז שבשטח הנוסף. יושם לב כי במצבים (1) ו-(2) וכן במצב של איחוד פעולות, בכל הנוגע לתשלומים שהמדינה מקבלת לכיסה מתשלום מיסים, אגרות ותמלוגים כפי שתואר בפסקה 11 לעיל (להלן: התשלומים הקבועים), היא במידה רבה אדישה לזהות הגורם שמפיק את הגז. כך, בין אם חברה G ובין אם חברה N מגלגלות לכיסן את הרווחים המופקים משיווק הגז המצוי בשטח הנוסף, המדינה תמשיך ליהנות מהתשלומים הקבועים. לעומת זאת, מצבים (3) ו-(4) מגלמים בתוכם תועלת כלכלית שונה עבור המדינה. כך, במצב (3) המדינה תהנה לא רק מהתשלומים הקבועים, אלא גם מהתשלום שהיא תקבל מההצעה הזוכה בהליך התחרותי על השטח הנוסף. ויובהר, ההצעות בהליך תחרותי שכזה צפויות להיות גבוהות במיוחד, שכן מדובר בהליך תחרותי על שטח שבו ידוע כי קיים גז. במצב (4) המדינה תוותר אמנם על התשלומים הקבועים, שכן היא בעלת הזכות היחידה בשטח הנוסף, אבל היא תכניס לכיסה את מלוא הרווחים משטח זה, אשר מטבע הדברים גבוהים מהתשלומים הקבועים. נמשיך ונבחן את החוק שחל בישראל בעניין. ההסדר החקיקתי בישראל – חוק הנפט וזכויותיו של מי שבשטחו מצוי שדה גז טבעי שהתגלה על ידי אחר על אף ההתפתחות החקיקתית והאסדרתית הענפה בתחום הגז הטבעי כפי שתוארה לעיל, הרי שהמחוקק והמאסדר, ככל שכלל התייחסו לסיטואציה שבה שדה גז מתפרס על פני יותר מחלקת קרקע אחת, עשו זאת באופן אגבי, וספק אם נתנו דעתם למכלול המורכבויות שמצב דברים זה עשוי לעורר. בהמשך לאמור לעיל, הקושי במקרה המתואר הוא כפול: ראשית, יש לקבוע למי מגיעות הזכויות בשטח הנוסף – לחברה G (בענייננו: אנרג'יאן), לחברה N (בענייננו: העותרות) או למדינה – וכן ומה טיבן של זכויות אלו; שנית, ככל שנמצא שהזכויות עומדות לחברה N או למדינה, הרי שקיים צורך בהסדרת היחסים בינן לבין חברה G. בענייננו, לא נדרשת הכרעה בכלל הסוגיות שעשויות להתעורר במצב המתואר. אולם, פטור בלא כלום אי אפשר. אפנה אם כן לתת סימנים בנושא, תוך הותרת ההכרעה באותן שאלות שאינן דרושות לעניינו לעת מצוא. המחלוקת העיקרית בין הצדדים שלפנינו נוגעת לפרשנותו של חוק הנפט, והאם הוראותיו תומכות בעמדת העותרות, לפיה במצב בו חברה G מגלה שדה גז טבעי ושדה זה גולש לשטח הרישיון של חברה N, אזי גם לחברה N צומחות זכויות בשדה; או שמא במצב זה חברה N אינה זכאית לדבר. הפרשנות נסובה סביב המילים "הגיע לתגלית", אשר מופיעות בהוראת סעיף 26 לחוק הנפט. ויובהר, סעיף זה עוסק בנסיבות בהן זכאי בעל רישיון לעבור מהשלב השני (שלב רישיון החיפוש) לשלב השלישי (קבלת חזקה). וכך קובע הסעיף: בעל רשיון שהגיע לתגלית בשטח הרשוי והגיש תוך תקופת הרשיון בקשה על כך בהתאם לחוק זה ולתקנות, זכאי הוא, בכפוף לתנאים שנקבעו ברשיון ובסעיף 27, לקבל מאת המנהל שטר חזקה על כל שטח שיבחר בתוך שטח הרשיון. החזקה תהא כפופה לתנאים שנקבעו ברשיון, ועם מתן שטר החזקה יפקע הרשיון, ורואים את המדינה כבעלת חזקה על יתרת השטח. סעיף 18(ב) על שני תתי-סעיפיו משתמש גם הוא במילים "הגיע לתגלית", וזאת בקשר עם מתן ארכה לבעל רישיון העורך חיפושים. הסעיף מבחין בין מתן ארכה לבעל רישיון שטרם הגיע לתגלית לבין מתן ארכה לבעל רישיון שהגיע לתגלית: (1) כל עוד לא הגיע בעל הרשיון לתגלית בשטח הרשוי, רשאי המנהל להאריך את תקופת הרשיון, אם ראה סיבה טובה ומניחה את הדעת לעשות כן, והוא חייב להאריכה, אם עדיין לא היתה תגלית באותו שטח רשוי ובעל הרשיון קודח קדיחת נסיון בשקידה הראויה ובהתאם ללוח הזמנים שבתנאי הרשיון, או שהמנהל נתן ארכה לביצועו; ובלבד שסך כל תקופת הרשיון לא תתארך יותר משבע שנים לאחר נתינתו; (2) הגיע בעל הרשיון לתגלית בשטח הרשוי, חייב המנהל להאריך את תקופת הרשיון הארכה שיש בה כדי ליתן לבעל הרשיון זמן מספיק לשם קביעת גבולותיו של שדה הנפט, אך לא יותר משנתיים. הערה: המונח "הגיע לתגלית" נזכר ב- 3 מקומות נוספים בחוק הנפט, סעיפים 13(4), 21 ו- 24 לחוק הנפט. עניין זה מלמד על החשיבות של אירוע זה במשקפי החוק. אם כן, השאלה הפרשנית היא האם ניתן לראות גם את חברה N, אשר אחר גילה כי שדה גז טבעי מתפרס לשטח הרישיון שלה, כמי ש"הגיע[ה] לתגלית" כאמור בסעיף 26 לחוק הנפט, ובהתאם כזכאית לחזקה על השטח הנוסף. בכל הנוגע ללשון החוק, אני סבור כי התשובה נוטה להיות שלילית. לשון סעיפים 26 ו-18(ב) לחוק הנפט מתמקדת בבעל הרישיון שגילה את שדה הגז, ועולה ממנה כי הוא, והוא בלבד, זה שזכאי לחזקה. הדבר אף עולה בקנה אחד עם הגישה הפרשנית לפיה "ככלל, לשון סבילה מסבה עצמה על המעשה, ולא על זהות העושה. [...] כאשר מדובר בניסוח פעיל הנטייה היא להעניק לטקסט פרשנות מצמצמת, בעוד שלשון סבילה עשויה להחיל עצמה על מנעד רחב יותר של מצבים" (בג"ץ 8029/21 בן ארי נ' השר לביטחון פנים, פסקה 4 לפסק דינו של חברי השופט יצחק עמית (דעת מיעוט) והאסמכתאות שם (30.5.2022)). יצוין כי כלל זה מופיע כבר בפסק דינו של השופט אליהו מני בע"א 189/64 יוסף זובידה בע"מ בפירוק נ' הממונה על תחנת המכס והבלו, פ"ד יח(4) 398, 401 (1964)). אכן, ניתן היה לנסח את החוק בלשון סבילה ולהורות כי אם "התגלתה תגלית בשטח הרישוי" יהיה בעל הרישיון זכאי לחזקה בה – אך לא כך בחר המחוקק. על אף האמור, פרשנות העותרות את לשון ההוראות האמורות, הגם שהיא פחות מסתברת, אינה בלתי אפשרית. לפיכך אפנה לבחון את תכלית ההסדר. תכליתו של חוק הנפט כבר הוסברה לעיל: "להביא לידי מיצוי את אפשרויות החיפושים אחר נפט, ומשיימצא – להפקתו של הנפט ביעילות ובמהירות המרבית כדי להביא רווחה כלכלית למשק בישראל" (עניין Samedan, בעמ' 339). מטרה זו מקודמת, בראש ובראשונה, באמצעות מתן חזקה במצבור שאותר לבעל רישיון חיפוש בשטח נתון ש"הגיע לתגלית" ביחס לאותו שטח. כזכור, זכות החזקה מעניקה לבעליה זכויות מופלגות – הפקה של מצבור הגז הטבעי במשך 30 שנים, עם אפשרות להמשיך ולהפיקו במשך 20 שנים נוספות (סעיף 29(א) ו-(ב)). זהו היהלום שבכתר, והוא נועד לעודד חברות להשקיע מאמצים נכבדים על מנת לאתר משאבי אנרגיה. לצד התמריץ שבמתן זכות זו, החוק קובע מנגנונים נוספים שנועדו להבטיח עריכת חיפושים. כך, בין היתר, סעיף 18(ב)(1) לחוק קובע כי הממונה יאריך את הרישיון אם בעליו פעל בשקידה ראויה וקדח קידוח ניסיון (עניין דלק קידוחים, בפסקה כ"ט; לעומת זאת, אם הממונה לא מצא כי בעל הרישיון פעל באופן זה, הוא רשאי להאריך את הרישיון "אם ראה סיבה טובה ומניחה את הדעת לעשות כן"). עוד קובע החוק כי בעל הרישיון חייב לערוך קדיחת ניסיון ראשונה בתאריך שנקבע ברישיון, ולהמשיך ולערוך קדיחות במרווחים קבועים עד שיגיע לתגלית (סעיף 21 לחוק), וכי עליו להגיש דו"חות במהלך חיי הרישיון (סעיף 22(א) לחוק). לצד כל אלה, סעיף 55 לחוק קובע סמכות לממונה לבטל "זכות נפט" – מונח הכולל רישיון חיפושים – אם מצא שבעל הזכות לא עמד בחובותיו הקבועות בחוק, בתנאי הרישיון או שהוא לא פעל בהתאם לתכנית העבודה שהגיש לממונה. המסקנה היא שהחוק מעלה על נס את עריכת הקידוחים והחיפושים לשם הגעה לתגליות נפט וגז טבעי, ותכליתם של הרישיונות הניתנים מכוחו היא להביא לאיתורן ולהפקתן לתועלת הציבור. בעל רישיון שאינו פועל להגשים תכלית זו – רישיון החיפוש שלו עשוי להישלל. כעת יש לבחון כיצד תכלית זו מתיישבת עם הסיטואציה שבה בעל רישיון (אותו כינינו "חברה N") לומד כי בשטחו מצוי מצבור גז טבעי אשר אותר על ידי שכנו (אותו כינינו "חברה G"). בכל הנוגע לחברה G, הרי שלא ניתן לחלוק כי בעל רישיון שנכנס לקטגוריה זו זכאי לקבלת חזקה בשדה הגז המצוי בשטח הרישיון, ושהתגלה על ידו. עניינו נכנס במפורש תחת המילים "בעל רשיון שהגיע לתגלית בשטח הרשוי" שבסעיף 26 לחוק, ועל כך נאמר: "יגעת ומצאת – תאמין". לתוך קבוצה זו נכנסת אנרג'יאן אשר גילתה את מאגר כריש צפון. לעומת זאת, לעניינה של חברה N, שלא הגיעה בעצמה לתגלית, אלא נסמכת על ממצאי חברה G, ניתן לאבחן בין שתי קבוצות מקרים: (1) בעל רישיון שלא השקיע מאמץ של ממש מצידו, לא ערך חיפושים וממילא לא הגיע בעצמו לכל תגלית; (2) בעל רישיון אשר השקיע משאבים של ממש, ערך חיפושים בשטח הרישיון כפי שנדרש, אך לא הגיע במסגרתם לתגלית. בכל הנוגע לקבוצה הראשונה, לעמדתי, פשיטא כי בעל רישיון שלא ערך חיפושים אינו זכאי לחזקה. למעשה, בעל רישיון שאינו עורך חיפושים אף אינו זכאי להמשיך להחזיק ברישיון לאחר סיום התקופה, שכן הדבר סותר את תכלית החוק (אלא אם הממונה מוצא טעמים מיוחדים לכך), וניתן אף ליטול ממנו את הרישיון בתוך התקופה בהתקיים תנאים מסוימים (וראו סעיף 55 לחוק הנפט). בכל אופן, תכליתו של החוק מלמדת בבירור כי אין מקום להעניק חזקה במשאב ציבורי יקר ערך למי שלא פעל בהתאם למצופה ולנדרש ממנו. בכל הנוגע לקבוצה השנייה, שעניינה בבעל הרישיון אשר השקיע מאמצים ראויים בעריכת חיפושים וקדיחת קידוחים, אך אלא לא הוכתרו בהצלחה בטרם שכנו הגיע לתגלית הנכנסת לשטחו – הרי שהדברים סבוכים יותר. קבוצה זו מעוררת קושי שאינו מתעורר בעניינה של הקבוצה הראשונה. זאת, משום שהפעם עסקינן במי שפעל בהתאם לתכליתו של החוק, הגם שלא היה בר מזל להגיע לתגלית. נשאלת השאלה האם הבדל זה בהשקעת המשאבים בין הקבוצה הראשונה לבין הקבוצה השנייה, מבלי שהוא משתקף בהבדל בתוצאות, די בו להוביל לתוצאה שונה מבחינת קבלת החזקה בשטח הנוסף (וזאת במיוחד בהינתן נוסח החוק). התשובה לשאלה זו אינה פשוטה, ומכיוון שהכרעה בה אינה נדרשת לענייננו, אותיר אותה לעת מצוא. עניינן של העותרות נכנס באופן מובהק תחת הקבוצה הראשונה, והמסקנה הנובעת מכך היא כי אין הן זכאיות לחזקה בשטח הנוסף של כריש צפון. לפיכך, ונוכח פקיעת הרישיון של העותרות, כלל שטח רישיון אלון D חזר לידי המדינה, אשר יכולה לפעול לגביו לפי הבנתה ובהתאם לדין. לעניין אחרון זה יוער, כי במסגרת הדיונים בסעיף 28 לחוק הנפט בוועדת המשנה של ועדת הכספים של הכנסת, נחלקו החברים לגבי הפעולה הנדרשת ביחס למצבור נפט אשר גולש מעבר לגבולות הרישיון של המגלה. אמנם, לא נדונה באותה הזדמנות האפשרות כי בשטח הגובל יחזיק גורם מסחרי נוסף, ונקודת המוצא הייתה כי רק למדינה יש בו זכויות. בדיון הועלתה ההצעה להעניק את הזכויות בשטח הנוסף למגלה התגלית, כפרס נוסף על השקעתו שהניבה פרי, אולם לבסוף הוסכם כי מוטב להעמיד את השטח הנוסף לתחרות ולהגדיל את התועלת לציבור (פרוטוקול ישיבה 9 של ועדת המשנה של ועדת הכספים לחוק הנפט, הכנסת ה-2, 7 (13.8.1952); כן ראו פרוטוקול ישיבה 3 של הוועדה, בעמוד 4 (29.7.1952)). כאמור, נוכח העובדה שרישיונן של העותרות פקע זה מכבר, מכלול הזכויות בשטחיו של אלון D, לרבות השטח הנוסף, שבו במלואן לידי המדינה. לפיכך, לא מתעוררת בעניינו השאלה מהו הדין כאשר לחברה N נותרה עוד תקופה משמעותית עד למכסת השנים המקסימלית הקבועה בסעיף 18 לחוק הנפט (7 שנים), ובשלב זה מגיע שכנו לתגלית אשר גולשת לשטח רישיונה. מצב דברים זה מעורר אף הוא שאלות לא פשוטות: האם ניתן לקצר את תקופת הרישיון של חברה N בנסיבות אלה? כיצד דבר התגלית משפיע על בקשה להארכת רישיון שתגיש? האם לחברה N יש זכויות כלכליות ככל שהשקיעה משאבים עד אותו מועד? האם, ובאילו תנאים, ביכולתה של חברה N לשפר את מצבה באמצעות ביצוע פעולות חיפוש בשלב זה? וכן הלאה. עוד יש לזכור כי אמנם בענייננו השטח הנוסף (שטחה של התגלית המצוי בתחומו של רישיון אלון D) הוא קטן ביחס למאגר כולו, אולם יתכן גם מצב הפוך, שבו חברה G מגלה מצבור גז שרק חלקו הקטן מצוי בשטח רישיונה, ואילו רובו משתרע אל תוך שטח רישיונה של חברה N. מצב "הפוך" שכזה מעצים את הקשיים הנזכרים לעיל – הן ביחס למצב בו חברה N השקיעה מאמצים שטרם הביאו לתגלית המקווה; הן ביחס לזכיותיה כשתוקף רישיון החיפוש שלה עדיין בעיצומו. אכן, השאלות המתעוררות בנסיבות שונות מעניינו, הן רבות ומורכבות, ואילו התשובות שניתן לאתר להן בחוק הנפט הן מעטות ורזות. דומה כי טוב תעשה המדינה אם תיתן דעתה לסוגיות אלה, ותאמץ מראש בין בחקיקה ובין בתנאי הרישיונות פתרונות אשר יאפשרו מידה של צפיות לגבי המצבים האמורים. ויובהר, עניינן של העותרות משקף חולשה בכל אחד ואחד מהרכיבים שנזכרו לעיל: ראשית, הן לא ביצעו כל השקעה של ממש בחיפוש גז במשך מעל ל-11 השנים בהן החזיקו ברישיון אלון D, ובתוך כך אף התחמקו מעריכת הסקר הסביבתי עליו התחייבו כתנאי להארכה החריגה שקיבלו בהחלטה הראשונה של השר; שנית, משך הזמן שנותר לרישיון החיפוש של העותרות במועד בו התגלתה התגלית היה קצר במיוחד ועמד על כחודשיים, שלאחריהן כפי שהובהר כלל לא ניתן היה להאריכו עוד (ראו פסקה 47 לעיל); שלישית, החלק של תגלית כריש צפון המצוי בשטח אלון D קטן, ועיקר המאגר האמור מצוי, על פי ההערכות הידועות, בשטח החזקה של אנרג'יאן. בהצטבר כל אלה, ומבלי שיהיה בכך משום נקיטת עמדה ביחס למצבים מורכבים יותר, פשיטא כי במקרה זה אין כל מקום להכיר בזכויות של העותרות בשטח אלון D בשל תגלית כריש צפון. טענות נוספות שהעלו העותרות העותרות מבקשות למצוא סימוכין לעמדתן כי יש להעניק להן זכויות כלכליות ביחס לשטח הנוסף בסעיף 38 לחוק הנפט, אשר לטענתן מכיר בסיטואציה בה הן מצויות. כותרתו של הסעיף היא "איחוד פעולות", והוא מורה כך: (א) בעלי חזקה ששטחי חזקתם נמצאים, כולם או מקצתם, בתחומי שדה נפט אחד, זכאים לאחד את פעולותיהם באותו שדה, אם האיחוד עשוי למנוע בזבוז או להגביר הפקה או להוזילה; איחוד פעולות טעון אישורו של המנהל, והוא לא ימנע אישורו אלא מטעמים המתקבלים על הדעת, ורשאי הוא באישורו להתנות לאיחוד תנאים המתקבלים על הדעת. (ב) בכפוף לתנאי האישור רשאים בעלי המפעל המאוחד לעשות כל דבר לשם הפעלתו היעילה כיחידה אחת ולשלם תמלוג אחד בעד כלל ההפקה. (ג) בקדיחה ובהפקה במאוחד יהיה כל אחד מבעלי המפעל המאוחד יוצא ידי חובתו לקדוח ולהפיק בשטח חזקתו הוא, אם לא התנה המנהל באישור על דרך אחרת. (ד) אין באיחוד כדי לשנות תחומי השטח שהיה מוחזק בידי כל אחד מבעלי החזקה לפני האיחוד, או את הזכויות והחובות של כל אחד מהם לחוד לפי החזקה שלו, פרט לשינויים שחלו מכוח סעיף זה. כפי שעולה בבירור מלשון הסעיף, עניינו בסיטואציה שבה שדה גז טבעי משותף לשני בעלי חזקות, דהיינו לשני בעלי זכויות המצויים בשלב השלישי, והוא מאפשר להם לבקש לאחד את פעילות ההפקה של השדה (ובכך דומה הוא לסעיף החוק האוסטרלי, כפי שהוסבר בפסקה 64 לעיל). כאמור, העותרות מצויות רק בשלב השני, שלב רישיון החיפוש, ולפי המובהר לעיל, אינן זכאיות לחזקה בתגלית. על כן, סעיף 38 אינו רלוונטי אליהן. סעיף זה עשוי להיות רלוונטי, לדוגמה, אם המדינה תחליט לצאת בהליך תחרותי לפי סעיף 28 לחוק שעניינו בזכות החזקה בשטח הנוסף של תגלית כריש צפון – או אז הזוכה ואנרג'יאן יוכלו לבקש לאחד את הפעילות להפקתו. הסעיף אף היה רלוונטי אם היו אלה העותרות שהיו מאתרות את התגלית ומקבלות עליה חזקה, שכן אנרג'יאן שכנתן היא בעלת חזקה בשטחה (ואיתרה את כריש צפון בעודה בעלת חזקה מכוח תגלית אחרת). אתייחס לבסוף לטענת העותרות כי גישתן נתמכת בעמדת המדינה כפי שבאה לידי ביטוי בשתי פרשיות. ראשית, העותרות טוענות כי בעניין נובל אנרג'י הכירה המדינה בזכותו של בעל הרישיון "ערן" בתגלית שאותרה על ידי אחר וגלשה לשטחו. שנית, לאחר שהתגלה מאגר גז טבעי בשטחה של מדינת קפריסין, אשר גולש לשטחו של רישיון "ישי", המדינה העניקה לבעליו זכות חזקה. אני סבור כי לא ניתן ללמוד מהמקרים האמורים את שהעותרות טוענות לו, ולמעשה ההפך הוא הנכון. מקרים אלה מדגישים את חשיבותו של האינטרס הציבורי במערך השיקולים אותם נדרשת המדינה לקחת בחשבון בנושא כבד המשקל של משאבי הציבור. כך, בכל הנוגע לעניין נובל אנרג'י ורישיון "ערן", הרי שלא היה כל שחקן פרטי שהחזיק ברישיון והוא היה בידי המדינה. למעשה, באותה עת כלל לא היה "רישיון ערן", שכן הרישיון פקע זה מכבר וכלל הזכויות בו הוחזרו לידי המדינה (כפי שהסבירה המדינה בתגובה המקדמית שהגישה באותה עתירה ושהעותרות צירפו כנספח 34 לעתירתן). כלומר, בשטח הנוסף לא היה בעל אינטרס פרט למדינה. בנסיבות אלה, הקביעה כי יש לשמור את הזכויות בשטח הנוסף בידי הגורם המחזיק בו (קרי, המדינה) הן שונות בתכלית מאלה בהן עסקינן. בכל הנוגע לעניין רישיון "ישי", הרי שבאותו מקרה מדובר היה בחלוקת זכויות במצבור גז טבעי בין מדינת קפריסין לישראל. סוגיה זו נפרדת במהותה מזו שנדונה בעניין דנן, ויחסי האינטרסים והכוחות בה הם שונים. ברי כי כאשר מדינת ישראל נדרשת להבטיח את זכויותיה במאגר גז טבעי אשר היא חולקת עם מדינה אחרת, השיקולים שעליה לשקול הם ייחודיים. חזקה כי גם במקרה האמור, המדינה שמה בראש מעיניה את אינטרס הציבור ביחס למשאב. זאת ועוד, בעניין רישיון "ישי" דובר בבעל רישיון חיפוש שהשקיע משאבים בטרם בוצעה התגלית על ידי אחר, ואף ביצע קידוח בשטח הרישיון. טרם סיום אבקש לציין כי העותרות לא פעלו בהתאם לחוק ולתקנות הנפט ולא הגישו כלל בקשה בזמן אמת לקבלת חזקה בשטח תגלית כריש צפון המצוי בתחומי רישיון אלון D (ראו סעיף 26 לחוק ותקנה 18 לתקנות הנפט). זאת ועוד, ספק רב אם היה בידי העותרות די מידע שיאפשר להן להגיש בקשה כאמור בשעתו, בהינתן שהתגלית לא נעשתה על ידן. אנרג'יאן טענה שדי בעובדות אלה על מנת להצדיק את דחיית עתירתן ביחס לרגל השנייה של העתירה על הסף, ואולם הדברים אינם נקיים מספקות (כך, בהינתן שבקשת העותרות הייתה להאריך את תקופת הרישיון, ולאור סעיף 18(ב)(2) לחוק הנפט). מכל מקום, בהינתן הטיעון החלקי ששמענו בעניין זה, אציע כי נמנע מלהכריע את גורל העתירה על בסיסו. סוף דבר מהטעמים שפורטו לעיל, הגעתי לכלל מסקנה כי העותרות אינן זכאיות להארכתו או לחידושו של רישיון אלון D, וכי בהתאם לפרשנות של חוק הנפט כפי שהוצגה לעיל, אף אין העותרות זכאיות לזכויות כלכליות או אחרות בשטח הנוסף של מאגר כריש צפון. אשר על כן, אם תשמע דעתי, נורה על דחיית העתירה. בנסיבות העניין אציע כי העותרות תישאנה בהוצאות המדינה בסך של 60,000 ש"ח ובהוצאות אנרג'יאן בסך של 40,000 ש"ח בתוספת מע"מ. ש ו פ ט השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ר' רונן: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' גרוסקופף. ניתן היום, ‏י"ג בכסלו התשפ"ד (‏26.11.2023). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 20040150_Y27.docx אב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1