בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
ע"א
4005/99
בפני: כבוד
השופטת ד' דורנר
כבוד
השופט י' טירקל
כבוד
השופטת ד' ביניש
המערערת: אבנר - איגוד לביטוח נפגעי רכב בע"מ
נגד
המשיבים: 1. מדינת ישראל
2.
שר האוצר
3.
אגף שוק ההון, ביטוח וחסכון במשרד האוצר
ערעור
על פסק-דין בית-המשפט המחוזי
בתל-אביב-יפו
מיום 6.5.99 בה"פ 10407/99
שניתן
על-ידי כבוד השופט י' זפט
תאריך הישיבה: י'
בחשוון תש"ס (20.10.99)
בשם
המערערת: עו"ד ד"ר אמנון גולדנברג, עו"ד אהוד ארצי
ועו"ד
מיכל ליברמן
בשם
המשיבים: עו"ד אורן שוורץ
פסק-דין
השופטת ד' דורנר:
העובדות, ההליך והטענות
1. המערערת הינה חברה פרטית המצויה בבעלות כל
חברות-הביטוח. היא הוקמה בעקבות חקיקת חוק פיצויים לנפגעי תאונות דרכים,
תשל"ה1975- (להלן: חוק הפיצויים), במטרה לצמצם את היקף הסיכון של מבטחת בודדת
בענף ביטוח החובה לרכב מנועי, על-ידי העברת חלק מן הסיכון לגוף מרכזי. עם הקמתה של
המערערת, נערכו הסכמים בינה לבין כל אחת מחברות-הביטוח המחזיקות במניותיה. בגדר
הסכמים אלו חולקה האחריות לכיסוי ביטוח החובה לרכב מנועי בין חברות-הביטוח לבין
המערערת, וזאת בתמורה להעברת חלק מרווחי חברות-הביטוח לידיה. לשם-כך נקבע תעריף
ביטוח החובה לרכב מנועי כתעריף אחיד ומחייב על-ידי שר האוצר, וזאת מכוח סעיף 17
לחוק הפיצויים ועל-פי נתונים שנשאבו ממאגר-מידע שהוקם ונוהל על-ידי המערערת. לצד
המערערת הוקם מערך "הפול", שבו משתתפות כל חברות-הביטוח על-פי חלקן בשוק
הביטוח. מטרת "הפול" היא לבטח את אותם נהגים שחברות-הביטוח אינן מוכנות
לבטח בתעריפים המקובלים. תעריפי ביטוח "הפול" גבוהים בשיעור קבוע מן
התעריף האחיד של ביטוח החובה לרכב מנועי.
ההסכמים האמורים נערכו לתקופה מוגבלת, והוארכו
מעת לעת. לכל אחת מחברות-הביטוח ניתנה הזכות לסיים את ההתקשרות עם המערערת בהודעה
של שישה חודשים מראש.
2. לקראת תום תקופת ההסכמים, אשר הוארכו עד לסוף
שנת 1996, ביקשו חלק מחברות-הביטוח, ובראשן אליהו חברה לביטוח בע"מ (להלן:
חברת אליהו) לפרוש מהמערערת - אך לא מן "הפול" - ולהתחרות עם המערערת
באופן חופשי בשוק ביטוחי החובה לרכב מנועי, תוך שמירת מלוא הרווחים לעצמן.
פרישת חלק מחברות-הביטוח מן המערערת הייתה
מביאה בהכרח לפגיעה ביציבותה, התלויה, כאמור, בהשתתפותה בשיעור אחיד ברווחים
המופקים מכל פוליסת ביטוח חובה לרכב מנועי. המדינה, שביקשה למנוע זעזועים בשוק
ביטוח החובה לרכב מנועי, עיגנה על-כן את ההסכמים בחוק ביטוח רכב מנועי (הוראת
שעה), תשנ"ז1996-. בגדר חוק זה חוייבו כל חברות-הביטוח להמשיך להיות קשורות
בהסכמים עם המערערת.
חברת אליהו עתרה כנגד החוק האמור לבית-המשפט
הגבוה לצדק, ותבעה את ביטולו. טענתה הייתה כי החוק פוגע בזכותה לחופש העיסוק.
בתשובתה לעתירה הבהירה המדינה, כי מדובר בהוראת-שעה שנחקקה לתקופת ביניים של שבעה
חודשים בלבד, שבמהלכה ניתן יהיה להתאים את שוק ביטוח החובה לרכב מנועי למציאות
שנוצרה בעקבות רצונן של מספר חברות-ביטוח לפרוש מן המערערת. המערערת, מצידה, טענה
בתשובתה לעתירה, כי כל עוד תעריף ביטוח החובה לרכב מנועי נקבע בצו על-ידי
שר-האוצר, השוק לא יהיה תחרותי, ועל-כן ראוי כי תמשיך בפעילותה.
העתירה נדחתה, לאחר שנמצא כי פגיעת החוק בחופש
העיסוק ממלאת אחר יסודות פיסקת ההגבלה שבסעיף 4 לחוק-יסוד: חופש העיסוק, וכי, בין
היתר, מידת הפגיעה של הוראת-השעה, שנקבעה לתקופה מוגבלת, אינה עולה על הנדרש להשגת
התכלית הראויה - מניעת זעזועים בשוק הביטוח. עם זאת, הטעים בית-המשפט, כי
"ככל שתוקפו של החוק יוארך...כן יקשה להגן על[יו]..." (בג"ץ
9497/96 אליהו ואח' נ' שר האוצר ואח' (לא פורסם)).
3. על רקע זה התקבל בכנסת בתאריך 31.7.97 חוק
ביטוח רכב מנועי (ביטוח בתנאי תחרות מבוקרת והסדרים לתקופת מעבר), תשנ"ז1997-
(להלן: החוק). תכליתו, כפי שהוגדרה בסעיף 1 לחוק היא, ראשית, לפתוח
את שוק ביטוח החובה לרכב מנועי לתחרות מבוקרת, שבגידרה יבוטל סעיף 17 לחוק
הפיצויים - שמכוחו, כאמור, קובע שר האוצר תעריף אחיד של ביטוח חובה לרכב מנועי.
ומנגד, להביא לכך שייקבע על-ידי שר האוצר תעריף ביטוח חובה לרכב מנועי לנהגים
המבוטחים במסגרת "הפול". תעריף זה יהווה רף עליון לפרמיית הביטוח
שיידרשו מבוטחים לשלם. ושנית, לקבוע הוראות לתקופת-המעבר המסתיימת בתאריך
1.1.2000, ובגידרן הוראה בדבר הקמת מאגר-מידע במהלך תקופה זו, שהוא כלי הכרחי
ליישום מודל התחרות המבוקרת בענף ביטוח החובה לרכב מנועי. בעניין זה נכתבו בדברי
ההסבר להצעת החוק הדברים הבאים:
גם
למפקח על הביטוח נדרשת תקופת היערכות בכל הקשור לבניית מאגר המידע הסטטיסטי, בין
השאר לצורך התימחור הראוי של הסיכונים בענף, ובמיוחד לענין קביעת תעריף הפול.
לסיכום:
התמודדות הענף ומערך הפיקוח עם המעבר למודל התחרות המבוקרת מחייבים תקופת התאמה
לבניית הכלים התפעוליים והפיקוחיים המתחייבים כמפורט לעיל.
[הצעת
חוק ביטוח רכב מנועי (הסדרים לתקופת מעבר), תשנ"ז1997-, ה"ח 413]
הקמת מאגר-המידע עוגנה בסעיף 11(2) לחוק, אשר
תיקן תיקון עקיף את פקודת ביטוח רכב מנועי [נוסח חדש], תש"ל1970-, והוסיף בה
את סעיף 11א, שזו לשונו:
(א) שר
האוצר, בהתייעצות עם שר המשפטים ושר התחבורה, רשאי לקבוע הוראות בדבר הקמה וניהול
של מאגר מידע אשר ישמש להערכת עלות הסיכונים בענף ביטוח רכב מנועי;
...
(ב) תקנות
לפי סעיף זה יכללו, בין השאר, הוראות בדבר -
(1) חובת
מבטח למסור מידע למאגר המידע, ובלבד שמידע זה לא יכלול פרטים מזהים על המבוטחים או
מידע בדבר דתם, לאומם או מוצאם;
(2) פרטי
המידע שימסור מבוטח למבטח, לצורך מילוי חובת המבטח על פי סעיף זה.
בסעיף 13(ב) לחוק נקבע:
תקנות
לפי סעיף 11א לפקודה...יותקנו בתוך שנה מיום תחילתו.
4. התקנות לפי סעיף 11א לחוק (להלן: התקנות) לא
הותקנו עד לתאריך 31.7.98, כפי שנדרש בסעיף 13(ב) לחוק. בתאריך 25.10.99 פורסמה
הצעת חוק ביטוח רכב מנועי (ביטוח בתנאי תחרות מבוקרת והסדרים לתקופת מעבר)
(תיקון), תש"ס1999-, שבה הוצע להאריך את תקופת המעבר עד לחודש יולי 2001.
בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב, כי מטרתו היא להאריך את תקופת-המעבר, וזאת בשל
העובדה שבדיקה אקטוארית של רמת התעריף בענף ביטוח החובה לרכב מנועי טרם הושלמה,
משום שהליכי המכרז להקמת מאגר-המידע התעכבו מעבר לצפוי, ולנוכח ההערכה כי הענף
בכללותו עדיין איננו ערוך דיו לפעולה בתנאי תחרות מבוקרת.
ביני לביני פרסם משרד האוצר בתאריך 28.2.99
מכרז להקמת מאגר-מידע ותפעולו השוטף (להלן: המכרז). במכרז נקבע, כי הספק שייבחר
יהיה אחראי לתוכנו של מאגר-המידע, ובכלל זה לאפיון התוכנית הסטטיסטית והתוכנית
לסיווג הסיכונים של מאגר-המידע. על-פי תנאי המכרז נאסרה ההשתתפות במכרז על חברות
וסוכנויות-ביטוח, וכן על כל גורם אחר הקשור בעקיפין בעסקי הביטוח.
5. בתאריך 28.10.98, קודם לפרסום המכרז, נועדה
המפקחת על הביטוח במשרד האוצר עם יושב-ראש הדירקטוריון ועם המנהל הכללי של
המערערת. היא הבהירה להם, כי משרד האוצר מתעתד לפרסם מכרז להקמת מאגר-מידע, וכי
המערערת, כמו כל חברות-הביטוח הפועלות בענף ביטוח החובה לרכב מנועי, לא תורשה
להשתתף במכרז זה בשל הימצאותה במצב של ניגוד-עניינים.
בתגובה לכך הודיעה המערערת למפקחת על הביטוח,
במכתב שנכתב על-ידי בא-כוחה, עורך-הדין אמנון גולדנברג, כי אין היא סבורה שהיא
מצויה במצב של ניגוד-עניינים, וכי "אם יוחלט למנוע [מהמערערת] להשתתף במכרז
שיפורסם, תפעל [המערערת] בכל הדרכים העומדות לרשותה, לרבות פניה לערכאות, לשינוי
החלטה זו".
כאמור, על-אף הודעת המערערת פורסם מכרז, שבו
נמנע מן המערערת מלהשתתף, כפי שנמנע הדבר מכל חברת-ביטוח אחרת. או-אז פנתה המערערת
בשנית למפקחת על הביטוח, במכתב שנכתב על-ידי עורך-הדין גולדנברג, ובו טענה כי
המכרז פורסם שלא כדין וללא סמכות, וכי מלכתחילה לא היה מקום להקים מאגר-מידע, שכן
מאגר-מידע כזה מצוי כבר בידי המערערת. המערערת שבה והודיעה, כי אם יימשכו הליכי
המכרז, היא תפנה לערכאות.
הדרישה להפסקת ההליכים סורבה, והמערערת הגישה
תובענה בדרך של המרצת-פתיחה לבית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו. טענתה העיקרית של
המערערת בתובענה הייתה, כי המכרז פורסם שלא כדין וללא סמכות. טענה זו התבססה, בין
היתר, על-כך שלא קדמה לפרסום המכרז התקנת תקנות, הגם שסעיפים 11א ו13-(ב) לחוק
מחייבים להקים את מאגר-המידע באמצעות התקנת תקנות. לחלופין בלבד טענה המערערת כנגד
הסירוב להתיר לה להתחרות במכרז.
6. בית-המשפט המחוזי (השופט יהודה זפט) דחה את
התובענה. הוא קבע, כי מאגר-המידע אמור לשמש כחלק ממנגנון הבקרה על התחרות בשוק
ביטוח החובה לרכב מנועי, וכי יש על-כן ניגוד עניינים מובנה בין הגורם המפעיל את
מאגר-המידע לבין הגורמים העוסקים בביטוח חובה לרכב מנועי. בית-המשפט המחוזי הוסיף
וקבע, כי חלק משמעותי של המכרז מתייחס לפעולות הכנה וייעוץ הנדרשים למתקין התקנות,
וכי לא זו בלבד שאין בחוק איסור על פרסום מכרז לפני התקנת התקנות, אלא שהדבר אף
ראוי. ובלשון בית-המשפט המחוזי:
אדרבא,
פרסום המכרז תחילה יאפשר לימוד כל המודלים למאגר מידע אשר יוצעו במהלך ניהול המכרז
ובחירת המודל המשוכלל ביותר...
7. בערעורה על פסק-דין זה חזרה המערערת על
טענותיה בפני בית-המשפט המחוזי. היא הטעימה, כי לא היה מקום לפסול אותה מלהפעיל את
מאגר-המידע, שכן המערערת היא מוסד ללא כוונת רווח, שהמדינה הייתה מעורבת בהקמתו
ובניהולו, ואף הסתמכה במשך 25 שנים על מאגר-המידע שהקים לצורך קביעת תעריף אחיד
לביטוח חובה לרכב מנועי. כן נטען, כי טיוטה של התקנות - שהופצה לאחר מתן פסק-הדין
של בית-המשפט המחוזי, ואשר בהסכמת המדינה קיבלנו לעיוננו - סותרת את מימצאו של
בית-המשפט המחוזי, שלפיו מדובר במכרז מייעץ למתקין התקנות. זאת, משום שטיוטת
התקנות נערכה לפני שנקבע הזוכה במכרז, ומשום שטיוטה זו אינה מתייחסת, להוציא
בעניינים טכניים, לתוכנו של מאגר-המידע.
בתשובתה לערעור תמכה המדינה את יתדותיה
בנימוקי פסק-הדין של בית-המשפט המחוזי, והוסיפה כי טיוטת התקנות שהוגשה לעיוננו
אינה אלא טיוטה ראשונית שממנה לא ניתן להסיק דבר.
8. השאלות המתעוררות הן על-כן שתיים: ראשית,
האם - להבדיל מכל חברת-ביטוח אחרת הפועלת בענף ביטוח החובה לרכב מנועי - מצויה
המערערת במצב של ניגוד-עניינים, שעוצמתו חמורה במידה המונעת ממנה מלהקים את
מאגר-המידע. ושנית, האם פרסום המכרז לפני התקנת התקנות היה כדין.
מניעת השתתפותה של המערערת במכרז
9. כידוע, לא כל ניגוד-עניינים בין תפקיד ציבורי
לבין תפקיד או עמדה אחרים פוסל כהונה בתפקיד הציבורי. הכהונה בתפקיד הציבורי תימנע
רק אם לניגוד-העניינים עוצמה המעוררת חשש אובייקטיבי סביר לכך שהכהונה הכפולה
תשפיע שלא כדין על דרך ההפעלה של התפקיד הציבורי, לרבות שיקול-הדעת במילוי תפקיד
זה. ראו, למשל, בג"צ 244/86 רביבו נ' ראש המועצה המקומית אופקים,
פ"ד מב(3) 183, בע' 186; בג"צ 3132/92 מושלב נ' הוועדה המחוזית
לתכנון ולבנייה, מחוז הצפון ואח', פ"ד מז(3) 741, בע' 747; בג"ץ
7279/98 שריד נגד ממשלת ישראל ואח' (טרם פורסם), בסעיף 19.
המערערת, שמאז הקמתה מצויה בבעלות
חברות-הביטוח, עמדה זה מכבר במצב של ניגוד-עניינים בין היותה מבטחת לבין תפקידה
הציבורי כאחראית על מאגר-המידע, שעל-פיו, כאמור, נקבע תעריף ביטוח החובה האחיד
לרכב מנועי. ברם, בהיותה גוף ללא מטרת רווח, עוצמת ניגוד העניינים שבו המערערת
נמצאה הייתה חלשה, ולא נוצר חשש אובייקטיבי סביר לכך שתפעיל שלא כדין את
מאגר-המידע.
מצב עניינים זה השתנה לאחר החלטת הממשלה לערוך
רפורמה בענף ביטוח החובה לרכב מנועי, על-ידי העברתו למצב של תחרות מבוקרת - החלטה
שקיבלה ביטוי בתחיקת המעבר. רפורמה זו עשויה להביא להפסקת פעילותה של המערערת
כמבטחת. מטבע הדברים, האינטרס של המערערת בהמשך קיומה שלה יוצר אפשרות ממשית
להתנגשות בין אינטרס זה לבין האינטרס הציבורי שביסוד הקמת מאגר-המידע. אפשרות
ממשית זו עולה על העוצמה הנדרשת לשם פסילה מטעם של ניגוד עניינים, שהיא, כאמור,
עוצמה של חשש סביר בלבד.
הסמכות לפרסום מכרז
10. לטענה התולה את הסמכות לפרסום מכרז בהתקנת
התקנות אין אחיזה בחוק. אומנם, הפעלת מאגר-המידע דורשת התקנת תקנות. ברם, אין כל
מניעה שבדין להקדים את שלב בחירת המפעיל לשלב התקנת התקנות. על-פי חוק חובת
המכרזים, תשנ"ב1992-, על בחירה זו להיעשות באמצעות מכרז.
לא זו אף זאת: עיון בסעיף 11א(ב) לחוק מעלה,
כי לב-ליבן של התקנות שיותקנו מכוחו של סעיף זה מצוי בחובות שהתקנות יטילו על מבטחים
למסור מידע למאגר-המידע, ולאו דווקא בהתייחסותן לתוכנו של מאגר-המידע. שכן, חובות
מסירת מידע אלו הן הכרחיות על-מנת שמאגר-המידע יהיה בעל ערך ויוכל לשקף את מצבו
האמיתי של ענף ביטוח החובה לרכב מנועי.
ואכן, כפי שהראתה המערערת בעצמה בטיוטת התקנות
שהגישה לנו, התקנות המוצעות לא מתייחסות לתוכנו של מאגר-המידע. ממילא מדובר בטיוטה
בלבד, ונוסחן הסופי של התקנות ייקבע בוודאי לאחר בחירת הזוכה במכרז ולאחר שיתקבל
ממנו ייעוץ. למיצער, ניתן להסיק מטיוטה זו שבחירת מפעיל מאגר-מידע אינה מותנית
בהתקנת התקנות.
אשר-על-כן, אני מציעה לדחות את הערעור.
כן אני מציעה לחייב את המערערת בתשלום הוצאות
משפט בסך 40,000 ש"ח.
ש
ו פ ט ת
השופט י' טירקל:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
השופטת ד' ביניש:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת דורנר.
ניתן היום, כ' כסלו תש"ס (29.11.99).
ש ו פ ט ת ש
ו פ ט ש ו פ ט ת
העתק
מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
99040050.L03