שיח עלי מעדי ואח' נ. ראש הממשלה

פסק-דין בתיק בג"ץ 3990/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3990/11 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופט ח' מלצר כבוד השופט ע' פוגלמן העותרים: שיח עלי מעדי ואח' נ ג ד המשיבים: 1. ראש הממשלה 2. ממשלת ישראל 3. שר הפנים 4. שר הבינוי והשיכון 5. המועצה הארצית לתכנון ולבניה עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרים: עו"ד סמיר זידאן בשם המשיבים: עו"ד אורי קידר פסק-דין השופט ח' מלצר: 1. העתירה שלפנינו הוגשה על ידי ראשי העדה הדרוזית בישראל וביקשו להצטרף אליה כ-10,000 בני העדה הדרוזית, שהם תושבי היישובים הדרוזיים. העתירה מכוונת להסדרת עניני התכנון והבניה בתחום הישובים בהם גרים העותרים ולשם מציאת פתרון למצוקת הדיור בקרב הצעירים בני העדה הדרוזית. העתירה מופנית כנגד: ראש הממשלה, הממשלה, שר הפנים, שר הבינוי והשיכון וכן המועצה הארצית לתכנון ובניה. 2. במסגרת עתירתם מלינים העותרים על התנהלות רשויות המדינה בשורה של עניינים והם מבקשים כי בית המשפט יוציא 14 צווים-על-תנאי ויורה למשיבים, בין היתר, לבוא ולנמק: מדוע לא תתקבל החלטה למתן היתרי בנייה לדירות מגורים בכפרים הדרוזיים המכשירה את כלל המצב (הלא-חוקי) הקיים בשטח; מדוע לא יקודמו תכניות מתאר חדשות עבור יישובי העדה הדרוזית; מדוע לא יוקם גוף תכנון ובניה ניטרלי, שהם מכנים אותו: "רשות תכנון ובנייה ספציפית ליישובים הדרוזיים", שיקדם תכניות בנין עיר לעדה הדרוזית; מדוע לא ייקבעו מועדי גג קצובים למתן תוקף לתכניות שיופקדו ביחס לישובים הדרוזיים וכן מדוע לא יוקצו חלקות קרקע למחוסרי דיור בעדה הדרוזית. 3. העותרים טוענים כי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, המהווה את המסגרת המשפטית לטענותיהם, מיושם כלפי העדה הדרוזית אך ורק בתחום האכיפה ולא בהיבט התכנון הפיזי. לטענת העותרים צמיחת העדה הדרוזית וצרכיה המשתנים, בשילוב עם מצבם הסוציו-אקונומי של מרבית היישובים הדרוזיים – דורשים התייחסות מתאימה ומיוחדת אליהם מבחינה תכנונית, וזו לא ניתנה להם מזה מספר עשורים. יתר על כן לטענת העותרים הבירוקרטיה ברשויות התכנון מונעת את קידומן של תכניות בניה, שהן רלבנטיות ליישוביהם, והיא מפלה אותם בהשוואה לגורמים אחרים ולישובים יהודיים, שתכניות לגביהם מקודמות. עוד הם גורסים כי הם מופלים לרעה בהקצאת קרקעות למחוסרי דיור. 4. נציין כבר עתה כי החלטת ממשלה מס' 2861, "תכנית רב-שנתית לפיתוח ולהעצמה ביישובים הדרוזים והצ'רקסים לשנים 2014-2011", (להלן: החלטת ממשלה 2861), שנתקבלה בתאריך 13.2.2011, עוסקת, בין השאר בתחום התכנון והבניה ביישובים הדרוזים והצ'רקסים, ומתווה עקרונות לקידום אוכלוסיות אלה וזאת לאור מאפייניהם הייחודיים. התכנית אמורה להיות מיושמת בשנים 2014-2011 בהתאם לעקרונות הבאים: "א. להעצים את האוכלוסייה ביישובים הכלולים בתוכנית, ולצורך כך, בין היתר, לעשות שימוש בשורה של כלים לתמיכה ולחיזוק הקהילה והפרט בתחומי החינוך, הרווחה, הדיור, התעסוקה והדת; ב. להעצים את הרשויות המקומיות הכלולות בתוכנית ולצורך כך, בין היתר, לפעול לפיתוח פעילויות כלכליות ביישובים, לחיזוק אזורי תעשיה ולחיזוק התיירות ואתרי מורשת; ג. לשפר את התשתית התכנונית והפיזית של היישובים והרשויות הכלולים בתוכנית זו, ולצורך כך, בין היתר, לפעול להכנת תוכניות מתאר ותוכניות מפורטות, להקים מבני ציבור ולפתח את תשתיות התחבורה." (ההדגשה שלי – ח"מ). ואכן, החלטת ממשלה זו, התקבלה לאור מאפייניהן של הקהילות הדרוזיות והצ'רקסיות, המייחדים אותן מיתר מגזרי האוכלוסיה בישראל, והיא מציינת נתונים סוציו-דמוגרפיים המעידים על מצבן של העדות האמורות, הטעון שיפור מבחינת: חינוך, תכנון ובניה, חברה וכוח עבודה. כן סוקרת ההחלטה, בין היתר, את מאפייני היישובים הדרוזיים ואת החסרים המשמעותיים ביישובים אלה. בהחלטה מודגשת חשיבותה של הקהילה הדרוזית למדינת ישראל ובתוך כך מצוינים האחוזים הגבוהים של המשרתים בצה"ל מקרב בני העדה (83%), בהשוואה ל-72%, שהוא הנתון המקביל הרלבנטי לאוכלוסיה הכללית. עוד קובעת ההחלטה: "מכלול הנסיבות המייחדות את המגזר הדרוזי והצ'רקסי, והמאפיינים המובחנים של מגזרים אלו, הביאו ליצירת פערים מובנים בין היישובים הדרוזים ותושביהם לבין יתר היישובים במדינת ישראל בכלל, ובכלל זה אלו שהוגדרו כאזורי עדיפות לאומית בהחלטה מס' 1060. על מנת לצמצם פערים אלו, תוך מתן אפשרות לאוכלוסיה הדרוזית והצ'רקסית לשמור על מאפייניה המיוחדים, מוצע להכיר באזור שהוגדר בנספח 1 שלהלן, כאזור עדיפות לאומית, ולהעניק לו סיוע כמפורט לעיל." 5. נוכח קיום החלטה 2861 הנ"ל (שלא אוזכרה בעתירה), ומשורה של טעמים נוספים – המשיבים גורסים בתגובתם המקדמית לעתירה, שנתבקשה על-ידי, כי העתירה נגועה בשורה של פגמים, המצדיקים דחייתה על הסף. לטענת המשיבים העתירה הוגשה בשמם של למעלה מ-10,000 עותרים, אשר טענותיהם עוסקות במכלול רחב של סוגיות תכנון ובנייה, המוצגות ברמה כללית בלבד וללא פירוט פרטני מספק. כלליות זו באה לידי ביטוי במסד עובדתי חסר, בתשתית משפטית, אשר אינה יורדת לשורשי ההחלטות התכנוניות אותן מבקשים העותרים לתקוף והיא בולטת אף באי-שלמות ברמת הסעדים הנדרשים, אשר חלקם מנוסחים כ"שאלות לבירור" ואחרים מנוסחים על דרך ההכללה. עוד טוענים המשיבים כי צירוף מספר כה רב של עותרים ועניינים שונים בעתירה אחת, אשר בחלק מהמקרים נעדרים כל זיקה עניינית בינם לבין עצמם, מהווה אף הוא נימוק לדחיית העתירה. המשיבים מוסיפים כי ככל שהעותרים סבורים כי קמה להם עילה משפטית ספציפית יכולים הם להגיש עתירה פרטנית לבית משפט זה, שתתמקד במקטע זה ובו בלבד, או לבית המשפט לעניינים מנהליים, הכל לפי העניין הרלבנטי, זאת לאחר שימצו את הצעדים המקדימים הנדרשים, או לאחר תום ההליך הנתון וקבלת החלטה תכנונית סופית. עוד גורסים המשיבים כי פגם נוסף שנפל בעתירה הינו אי-צירוף משיבים רלבנטיים, שכן לשיטתם היה על העותרים לצרף, כמשיבים לעתירה, את הרשויות המקומיות ואת כל מוסדות התכנון הנוגעים בדבר, כמו גם את מינהל מקרקעי ישראל ואף בטעם זה יש לגישתם כדי להביא לדחיית העתירה. 6. נתנו דעתנו על כל המובא והנטען בעתירה ועל תגובת המדינה לה. העתירה דנן אכן מעלה סוגיות חשובות, שענינן מעמדה של העדה הדרוזית בישראל בתחום התכנון והבניה ובסוגיה של הקצאת קרקעות לבניה. אין להקל ראש בעניינים אלה, מה גם שבית משפט זה עמד כבר בעבר על חשיבותה של העדה הדרוזית לחברה הישראלית ועל תרומתה הרבה לחוסנה הצבאי והביטחוני של מדינת ישראל וכן לחיי החברה, התרבות והרוח בה (עיינו: בג"צ 9611/00 בדר מרעי נ' נזיה, פ"ד נח(4) 256, 268 (2004); בג"צ 7178/08 פורום ראשי המועצות הדרוזיות והצ'רקסיות בישראל נ' ממשלת ישראל (לא פורסם, 18.11.2009); להלן – ענין פורום ראשי המועצות הדרוזיות). הנה כי כן, טענות בני העדה הדרוזית בדבר פגיעת המדינה ורשויות התכנון בקניינם וכן טענותיהם בדבר קיפוח ואפליה בתחום זה ובתחום הקצאת הקרקעות אכן מחייבות התייחסות רצינית ומעמיקה, ובמידת הצורך – טיפול ראוי לצורך תיקון הפגמים הנטענים. אולם, חרף חשיבותם הניכרת של הנושאים בהם מדובר – אין בידינו להיעתר לעתירה במתכונתה הנוכחית. נבהיר הדברים להלן. 7. כלליותה של העתירה – השתרעותה על מגוון רחב של סוגיות; פערים עובדתיים ומשפטיים בענייניהם השונים של העותרים; השוני בצרכים התכנוניים ביישובים, מושא העתירה והיעדר התייחסות להחלטות ספציפיות של הרשויות הנוגעות בדבר – אינם מאפשרים לבררה במתכונת המקובלת בבית משפט זה. הם הופכים את הדיון בה על ידי בית משפט זה לבלתי ישים. ההלכה הפסוקה קבעה בהקשר זה כי על העותרים לסעד – להניח תשתית קונקרטית בעתירות המוגשות לבית משפט זה וכבר נפסק: "בדרך כלל, בהיעדר ספציפיות וקונקרטיות מן הסכסוך, לא יידרש בית-המשפט לתביעה שלפניו; בהידרשו לסכסוך ספציפי וקונקרטי לא יכריע בית-המשפט בסכסוך אלא באורח ספציפי וקונקרטי; ומשהכריע בסכסוך הספציפי והקונקרטי, לא יעניק בית-משפט סעד אלא אם סעד ספציפי וקונקרטי הוא." (בג"צ 240/98 עדאלה נ' השר לענייני דתות, פ"ד נב(5) 167, 182-181 (1998)). לפיכך, בלא התמקדות בעניין ספציפי המושתת על מערכת עובדות מוגדרת והכולל בקשת סעד קונקרטי, יתקשה בית משפט זה להפעיל פיקוח שיפוטי יעיל ואפקטיבי על הרשות הציבורית. ראו לעניין זה גם: בג"צ 1901/94 לנדאו נ' עיריית ירושלים, פ"ד מח(4), 403, 411, שם נפסק כך: "הלכה פסוקה היא שבית-משפט זה אינו נענה לעותר המבקש סעד כוללני ... אפשר לומר, בלי למצות ואף בלי לדייק, כי סעד כוללני מתייחס, בדרך כלל, למדיניות הראויה בסוג של מקרים או לדרך ההתנהגות הנדרשת בסוג של מקרים, שמספרם אינו ידוע ופרטיהם אינם ברורים, להבדיל מסעד ממוקד, המתייחס למקרה מסוים שעובדותיו ידועות וברורות." עיינו גם: אליעד שרגא ורועי שחר המשפט המינהלי – עילות סף 266 (2008) (להלן: שרגא ושחר); ענין פורום ראשי המועצות הדרוזיות). 8. זאת ועוד – אחרת. בית משפט זה קבע בעבר כי ככלל אין לצרף עותרים שונים שעניינם נפרד לעתירה אחת – גם אם בקשותיהם בעלות אופי דומה (בג"צ 3469/09 טמסה נ' השרה לקליטת עליה (לא פורסם, 22.10.2009)). ריבוי העותרים בעתירה זו (כ-10,000 ראשי בתי אב דרוזיים) איננו מאפשר לבית משפט זה לדון בצורה יסודית וסדורה בעניינו של כל עותר ועותר והדבר אף מקשה על המדינה להגיב בצורה מעמיקה ופרטנית לטענות מעין אלה שהועלו, שהיו כלליות ברובן. על כן אף אם העתירה עוסקת בסוגייה ציבורית משמעותית וחשובה – דינה להדחות. מעיון בחומר מסתבר כי בין עותר לעותר אכן קיימים הבדלים מהותיים בשורה של עניינים: במקום היישוב, בצרכים התכנוניים, בגודל הקהילה, בתשתית הקיימת ועוד. נוסף על כך – במקרה הנוכחי לא נתקפת החלטה מסויימת בה נפל פגם קונקרטי הנוגע לעותרים מסויימים. אמנם ברי הוא כי לעותרים כולם אינטרס שענייניהם יקודמו, אולם הדרך לכך הינה בהצבעה על פגם ספציפי, מה שחסר כאמור בעתירתם. על כן צירוף העותרים הרבים לעתירה אחת דינו להביא פה לדחיית העתירה על הסף, זאת, תוך שמירת זכותם של העותרים להגיש עתירות נפרדות ופרטניות מטעמם. 9. אף אי-צירוף כל המשיבים הרלבנטיים (ועדות התכנון הנוגעות בדבר, מינהל מקרקעי ישראל ועוד) דוחק גם הוא לאותה תוצאה (ראו: בג"צ 5662/99 עמותת נפגעי הבורסה נ' יו"ר ועדת הבוררים לנפגעי מניות (לא פורסם, 7.11.1999); בג"צ 4405/06 פונדק פליקן בע"מ נ' פרקליטות מחוז ב"ש והדרום (לא פורסם, 16.11.2006); בג"צ 2731/11 עמותת אל סדק נ' הוועדה למינוי קאדים (לא פורסם, 14.6.2011); שרגא ושחר, 314-310). 10. מעבר לאמור עד הנה – יש להעיר כי חלק מהעניינים, מושאי העתירה, טעונים חקיקה ראשית ונושאים שכאלה אין מקומם בעתירות לבית משפט זה. 11. מן הטעמים הללו כולם – דין העתירה להדחות על הסף. נוסיף כי מסקנה זו מתחזקת גם בשים לב להחלטת הממשלה 2861 הנ"ל (שמשמעותה לא אוזכרה כאמור בעתירה), ממנה עולה כי הסוגיות המפורטות בעתירה אכן נמצאות על סדר יומה של הממשלה. בהחלטה זו מייחסת כאמור הממשלה עדיפות לאומית למגזר הדרוזי, על ייחודיותו ומאפייניו. כן נותנת הממשלה דעתה על המצב הסוציו-אקונומי ביישובים הדרוזיים, אשר יש לשפרו במגוון תחומים (בין היתר: חינוך, רווחה, ותעסוקה), אגב העצמת הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר ושיפור התשתית התכנונית והפיזית של הישובים בהם מדובר. כך לדוגמא הוחלט, בין השאר, כי: ישוקמו וישופרו תשתיות ותכנון עירוני בישובים אלה, ויושלמו אישורי תכניות מתאר (סעיפים 18-17 להחלטה); יסובסדו הוצאות פיתוח של תשתיות לבניה חדשה לחיילים משוחררים (סעיפים 23, 23א להחלטה) ויוגדרו אזורי עדיפות לאומית בתשעה מהיישובים הדרוזים המוזכרים בעתירה. 12. נוכח החלטה 2861 הנ"ל – אנו סבורים איפוא כי על העותרים היה, לכל הפחות, לתת את הדעת לקיומה ולמשמעותה של ההחלטה האמורה במסגרת העתירה – מה שלא נעשה כאן ומצריך עתה, למצער, המתנה כדי לראות כיצד מיושמים הדברים והתאמת הנטען בעתירה לשינויים שחלו, או יחולו בעקבות החלטה 2861 הנ"ל. 13. למען הסר ספק נציין שוב כי אין באמור לעיל כדי להפחית מחשיבות העניינים שהוצפו בעתירה זו, ומהצורך לספק מענה הולם לעדה הדרוזית, לבניה וליישוביה באותם מקרים בהם המצב אכן דורש תיקון פגמים. אולם, על מנת להתמודד עם צרכים אלה, נדרשים: מיצוי הליכים מול הרשויות המוסמכות, עילה משפטית ברורה וסעד קונקרטי מבוקש. בהקשר זה נוסיף כי הננו תקוה כי החלטת ממשלה 2861, אכן עשויה להוות תפנית משמעותית למימוש המטרות אליהן חותרת העתירה, והיה והדברים לא יסתייעו – שמורה, כמובן, לעותרים זכותם לשוב ולפנות לבית משפט זה בעתירות פרטניות. 14. נוכח כל האמור לעיל ובכפוף להערותינו הנ"ל – העתירה נדחית על הסף. בנסיבות הענין – אין צו להוצאות. ניתן היום, כ"ח באלול תשע"א (27.9.2011). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11039900_K03.doc יא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il