עע"מ 3983-16
טרם נותח
חברה לשיכון עממי בע"מ נ. עירית תל אביב יפו
סוג הליך
ערעור עתירה מינהלית (עע"מ)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק עע"מ 3983/16
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים
עע"מ 3983/16
לפני:
כבוד השופט י' עמית
כבוד השופט ד' מינץ
כבוד השופט א' שטיין
המערערת:
חברה לשיכון עממי בע"מ
נ ג ד
המשיבה:
עירית תל אביב יפו
ערעור על פסק דינו של בית המשפט העניינים מינהליים תל אביב בתיק עתמ 023504-07-13 שניתן ביום 10.4.2016 על ידי כבוד השופטת ר' רונן
תאריך הישיבה:
כ"ז בחשון התשע"ט
(05.11.2018)
בשם המערערת:
עו"ד משה קמר
בשם המשיבה:
עו"ד אורנה אחרק-פרלוק, עו"ד שירי אשכנזי
ועו"ד נעם ליובין
פסק-דין
השופט י' עמית:
1. ושוב מונחת לפתחנו השאלה אם יש להחיל את סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה התשכ"ה-1965 (להלן: החוק או חוק התכנון והבנייה), הקובע כדלקמן:
195. דין מקרקעין שנרכשו בתמורה
מקרקעין שנרכשו בביצוע תכנית על פי הסכם או שהופקעו כך תמורת תשלום פיצויים, יחולו עליהם הוראות מיוחדות אלה:
(1) ....
(2) שונה ייעודם על-פי הוראות חוק זה, מותר באישור ובהתייעצות כאמור למכרם, להשכירם או לעשות בהם העברה אחרת, ובלבד שניתנה למי שרכשו ממנו את המקרקעין או לחליפו הודעה שהוא רשאי, תוך שלושים יום, לקנותם במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו, בצירוף שוויה של כל השבחה בהם הנובעת מהתכנית; הודיע מקבל ההודעה תוך המועד האמור שהוא מוכן לקנות את המקרקעין, יועברו אליו כאמור.
הערעור שלפנינו הוא הסיבוב השני בין הצדדים. פסק דינו של בית המשפט קמא, נשוא הערעור, ניתן בהמשך לפסק דינו של בית משפט זה בעע"מ 839/14 חברה לשיכון עממי בע"מ נ' עיריית ת"א- יפו (9.11.2015) (להלן: עניין שיכון עממי הראשון). בפסק הדין, הורה בית משפט זה על החזרת הדיון לבית משפט קמא "על מנת שידון ויכריע בשאלת תחולתו של סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה התשכ"ה-1965 על המקרה דנן ובכל שאלות-המשנה הנלוות לכך והצריכות לעניין הכרעה זו".
כך עשה בית משפט קמא, ובפסק דינו נקבע כי אין תחולה לסעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה, באשר מדובר בעסקה רצונית שביצעה המערערת בשעתו עם המשיבה (להלן: העירייה).
2. תמצית העובדות הצריכות לעניין פורטו על ידי השופט מ' מזוז בעניין שיכון עממי הראשון, ואביאן כלשונן:
"המערערת הייתה בעלים של חלקות 1 ו-6 בגוש 6217 בתל אביב. בהתאם להליכי תכנון שיזמה עיריית תל אביב (להלן: המשיבה) יועדו חלק מחלקות אלה להפקעה לצרכי ציבור.
ביום 30.6.1946 התקשרה המערערת בהסכם עם המשיבה במסגרתו התחייבה המערערת להעביר למשיבה כ-23 דונם מתוך כ-65 דונם שבבעלותה בחלקות 1 ו-6 בגוש 6217 (להלן: המקרקעין). בתמורה התחייבה המשיבה להעביר למערערת 2 דונם משטח שביל שיבוטל, לצורך השלמת מגרשיה, וכן לשלם לה 3 לירות א"י למ"ר בגין ההפרש בין השטח הכולל המועבר למשיבה (23,420 מ"ר) לשטח שנמסר ללא תמורה (20,302 מ"ר) בצירוף השטח שהמשיבה התחייבה למסור למערערת (2,000 מ"ר).
המקרקעין והתמורות הועברו כמוסכם, ובשנת 1949, במסגרת תכנית איחוד וחלוקה, נרשמו המקרקעין כחלקות 481, 484, 488, ויועדו לצרכי ציבור.
בשנת 2005 פורסמה למתן תוקף תכנית תא/2988 אשר כללה הוראות לשינוי ייעודי קרקע במתחם הנדון לאזור מגורים ולשטחי ציבור, וקבעה כי תיערך בו תכנית איחוד וחלוקה מחדש. בשנת 2013 פורסמה ברשומות הודעה בדבר אישור תכנית תא/מק/2988/א במסגרתה הוקצו למשיבה, כנטען, שטחים למגורים ולמסחר כנגד זכויותיה במקרקעין שהועברו לרשותה בשעתו במסגרת ההסכם מ-1946.
3. נוכח שינוי ייעוד המקרקעין עתרה המערערת בחודש יולי 2013 לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב, וביקשה להורות לעירייה להשיב לה את המקרקעין, בהתאם להוראות סעיף 195(2) לחוק. לטענת המערערת, היא נכפתה למכור את המקרקעין לעירייה, ומכאן תחולת הסעיף לענייננו.
התביעה נדחתה על הסף, מטעמי התיישנות. נקבע כי גם בהנחה שהעברת המקרקעין בהסכם לידי העירייה הייתה בכפייה ויש לראותה כ"הפקעה", הרי שעל הפקעה זו חלות הוראות פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 לאחר תיקון מס' 3 (להלן: הפקודה), לפיהן חלה תקופת התיישנות של 25 שנים, שחלפה זה מכבר, ועל כן אין המערערת זכאית להשבה של הקרקע לידיה.
4. ערעור המערערת לבית משפט זה נתקבל בפסק הדין בעניין שיכון עממי הראשון, במובן זה שנקבע כי הוראת ההתיישנות בפקודה אינה חלה על ענייננו. זאת, מאחר שסעיף 27 לתיקון מס' 3 לפקודה, קובע במפורש שהוראותיו לא יחולו על קרקע שנרכשה לפי הוראות חוק התכנון והבניה. נקבע אפוא, כי על בית משפט קמא לחזור ולבחון את הסוגיה במסגרת ההסדר הספציפי של זכות הקדימה, הקבועה בהוראת סעיף 195 לחוק. לשם כך, נדרש בית משפט קמא להקדים ולבחון, על פי מכלול הנסיבות, אם המקרקעין נרכשו במסגרת העברה לא רצונית. בהקשר זה, הנחה השופט מזוז את בית המשפט המחוזי כלהלן (הדגשות במקור – י"ע):
"קביעת מהות ההסכם מחייבת בחינת נסיבות עריכתו כמו גם תוכנו, ובין היתר: זהות יוזם התכנית מכוחה הועברו המקרקעין לרשות; זהות יוזם הסכם ההעברה והתנהלותו במשא ומתן; מועד רכישת המקרקעין, לפני או אחרי אישור התכנית המייעדת את המקרקעין להפקעה לצרכי ציבור; התמורה, הישירה והעקיפה, שצמחה לבעל המקרקעין במסגרת הסכם ההעברה, לרבות השבחת ערך המקרקעין שנותרו בידי הבעלים וכל תועלת אחרת שהפיק מההסכם; הזמן שחלף בין מועד אישור התכנית המייעדת את המקרקעין לייעוד ציבורי לבין מועד עריכת ההסכם, ועוד כיוצא באלה נסיבות אשר בכוחן לספק אינדיקציה למרכיב הכפיה או הרצון העומד ביסוד ההסכם (ראו פירוט אינדיקציות בעמדת היועץ המשפטי שפורטו לעיל, וכן בפסק דינו של השופט י' עמית בענין ברזלי ובפסק דינו בענין גנין; ובענין קרמר).
כאמור, אין מדובר ברשימה סגורה ויש לבחון את מכלול נסיבותיו של כל מקרה לגופו. בהמשך לכך, ראוי לחדד, כי יישומן של האינדיקציות האמורות ישתנה ממקרה למקרה, לפי פרטיהן, משקלן וצירופן בהקשר הקונקרטי. כך, עצם העובדה שהבעלים הוא שיזם את ההסכם, וכן העובדה שהבעלים רכש את המקרקעין כאשר כבר היו מיועדים לצרכי ציבור, אמנם אינן מחייבות כשלעצמן את מסקנה כי מדובר בהסכם רצוני, אך הן אינדיקציות בעלות משקל לתמיכה במסקנה זו. כך גם התמורות וטובות ההנאה מהן נהנה הבעלים בעקבות הסכם ההעברה הן אינדיקציה משמעותית לכך שאין מדובר בהסכם כפוי. בהקשר זה יש לבחון את התועלת הכוללת שהפיק הבעלים מעריכת ההסכם, וזאת בין בתמורה כספית ובין בהשבחת החלק במקרקעין שנותר בידו או בהקלות תכנוניות שקיבל, על מנת לזהות האם לפנינו הסכם שאינו אלא תחליף טכני להפקעה, או שמא התועלת שהפיק הבעלים עולה על אשר היה מקבל לו היתה מבוצעת הפקעה פורמלית ולפיכך לפנינו הסכם רצוני (ענין צאיג; ענין קרמר). עם זאת, לא כל העברה ללא תמורה תסווג כעסקה כפויה (ענין קרמר; חוות דעתו של השופט עמית בענין אפרמיאן).
[...] ככל שחלף זמן רב יותר ממועד רכישת המקרקעין יהא מקום להטיל נטל ראייתי כבד יותר על הבעלים, הן לשם הוכחת עצם קיומה של כפיה בהסכם ההעברה, והן באשר לעוצמת הכפייה, אשר יצדיקו להחיל על המקרה את זכות הקדימה לפי סעיף 195(2) בחלוף תקופה ארוכה".
5. התיק הוחזר אפוא לבית המשפט קמא, אשר בחן את מכלול הנסיבות שאפפו את כריתת ההסכם בשנת 1946, וקבע כי אין ענייננו בלקיחה בלתי רצונית של המקרקעין, וממילא כי אין תחולה להוראת סעיף 195(2) לחוק.
בית משפט קמא דחה בפסק דינו את טענת המערערת כי די בעובדה שמקרקעין נמכרו, שעה שהייעוד שלהם הוא להפקעה, כדי להוכיח כי מדובר במכירה כפויה. עוד נקבע, כי על המערערת הנטל להוכיח כי מדובר בהסכם כפוי שהתקשרה בו שלא מרצונה החופשי, וכי נטל זה כבד במיוחד נוכח חלוף הזמן. גם בהנחה שהנטל הוא על העירייה, הרי שמדובר בנטל קל, ודי לעירייה להוכיח כי בעל הקרקע קיבל "תמורה שאינה זניחה" כנגד העברת הבעלות במקרקעין. בית משפט קמא ציטט מפסק דיני בע"א 1047/11 עזבון המנוח יצחק ברזלי ז"ל נ' המועצה המקומית תל מונד (26.11.2012) (להלן: עניין ברזלי) כי יש לבחון "אם העברת הקרקע נעשתה מתוך אינטרס של הבעלים והצמיחה לבעלים תמורה עקיפה או טובת הנאה...", שאז, הנטייה היא לראות בכך העברה מרצון.
בית משפט קמא עמד על כך שהמערערת היא חברה קבלנית, שבזמנים הרלוונטיים נעזרה בייעוץ והייתה לה בקיאות ביחס לזכויותיה ולאפשרויות שעמדו בפניה. בית המשפט בחן את המסמכים שהונחו לפניו, והגיע למסקנה כי היוזמה להתקשר בהסכם (ובהסכם נוסף לאחריו) הייתה של המערערת, מה שמחזק את עמדת העירייה כי אין מדובר בהסכמה כפויה אלא בהסכמה רצונית.
6. בית משפט קמא זקף לחובת המערערת גם את האינדיקציות הבאות:
(-) העובדה כי חלק מהמקרקעין נרכשו על-ידי המערערת לאחר שהיה ידוע לה כי הם כפופים לתוכניות וכי חלקים מסוימים מהם מיועדים להפרשה לצורכי ציבור, וסביר כי מידע זה בא לידי ביטוי במחיר ששילמה עבור המגרשים שרכשה;
(-) ידיעת המערערת על ההפקעה הצפויה, אך מחזקת את הסברה כי לאחר הרכישה של המגרשים, המערערת ניהלה משא-ומתן עם העירייה כדי להיטיב ככל האפשר את מצבה לאור ההפקעה;
(-) 13 דונם מתוך 20 הועברו לעירייה על ידי המערערת עוד בטרם התקשרו הצדדים בהסכם, מה שמחזק את טענת העירייה כי המערערת הייתה מעוניינת "לקבוע עובדות בשטח" כדי למנוע את ביטול ההסכם מכוחו היא רכשה את המקרקעין. כך עולה גם ממכתבה של המערערת לעירייה מיום 6.11.1945, בו נתבקשה העירייה "לזרז ככל האפשר" את ההעברה של הקרקע על-שם המערערת ועל-שם העירייה, מחשש שבעקבות המצב הפוליטי, המוכר יבטל את המכירה;
(-) המערערת היא שיזמה את תכנית החלוקה שפורסמה למתן תוקף ביום 14.4.1947, כפי שעולה במכתבה בו ביקשה לקדם את תכנית החלוקה. פנייה זו מחזקת את המסקנה כי המערערת יזמה את התכנית;
(-) תכנית החלוקה שיזמה המערערת היטיבה עמה והשביחה את ערך המקרקעין שבבעלותה. כך, חלק מהתמורה שקיבלה המערערת היה בהקטנת שטחי הבנייה של שמונה מגרשים מ-750 מ"ר ל-500 מ"ר; חלק אחר היה בקבלת מקרקעין חלופיים בשטח של כ- 2 דונם, שהמערערת יכלה לעשות בהם שימוש לבנייה ולהרוויח גם מהם; בנוסף, הסכימה העירייה לבטל דרכים עתיקות שבבעלותה, כדי להשלים חלק ממגרשי הבנייה. ובקיצור, העברת המקרקעין אפשרה למערערת להשלים את המגרשים שבבעלותה.
7. על רקע כל אלה, כמו גם אינדיקציות נוספות, מצא בית המשפט המחוזי כי המערערת קיבלה הטבה ש"אינה זניחה" במסגרת ההסכמה בין הצדדים, ולכך השלכה על השאלה האם ההסכמה בין הצדדים היתה הסכמה בכפייה או הסכמה מרצון. נקבע כי ניתן להקיש מפסק הדין בעניין ברזלי לענייננו: גם כאן המערערת פעלה לקידום המגעים בין הצדדים, נטלה חלק פעיל במשא-ומתן, הביעה את עמדתה ביחס לתנאי ההעברה, ואף השביחה את ערך המקרקעין שנותרו בבעלותה.
בשורה התחתונה נקבע אפוא, כי המערערת הסכימה להעביר את המקרקעין לידי העירייה מרצונה החופשי ולא בנסיבות של כפייה, ומשכך, אין להחיל את הוראת סעיף 195(2) לחוק התכנון והבנייה.
8. על כך נסב הערעור שלפנינו.
המערערת תקפה כל תג ותג בפסק דינו של בית משפט קמא, וחזרה על טענותיה שנדונו בפסק הדין. לשיטת המערערת, עצם הייעוד של מקרקעין להפקעה ולצרכי ציבור, יוצר אילוץ אצל הבעלים למכרם לרשות. עוד נטען, כי היוזמה להקצאת השטחים לצרכי ציבור ולהפקעה הייתה של העירייה; כי נטל ההוכחה הוא על העירייה, ומאחר שהזכות על פי סעיף 195(2) היא זכות יסוד חוקתית הרי שכמות הראיות הנדרשת להוכחתה היא קטנה; כי בתכתובת בין הצדדים נקטו הצדדים בטרמינולוגיה של "הפקעה" ויש בכך להעיד כי ענייננו ברכישה כפויה; כי ככל שמדובר ברכישה כפויה אזי גם אם ניתנה תמורה מלאה, אין בכך כדי להוציא את הסוגיה מתחולת סעיף 195(2) לחוק; מכל מקום, התמורה שקיבלה המערערת הייתה זניחה לחלוטין וחסרת עלות מצד העירייה; והעובדה כי המערערת העבירה 13 דונם עוד לפני חתימת ההסכם מעידה על כך שמדובר במכר כפוי.
9. דין הערעור להידחות.
הארכנו בתיאור ההליכים ופסק דינו של בית משפט קמא, על מנת שנוכל לקצר. על אף המחלצות המשפטיות שביקשה המערערת לעטות על ערעורה, הרי שהסוגיות הקשורות לפרשנותו וליישומו של סעיף 195(2) נדונו בשורה ארוכה של פסקי דין, שחלקם הגדול נזכר בעניין שיכון עממי הראשון. וכפי שנזדמן לי לומר אך לאחרונה לגבי סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה: "היסודות להכרעה הונחו אפוא, והמלאכה העיקרית שנותרה היא מלאכת היישום" (עע"מ 8409/16 מדינת ישראל נ' שלמה קרסו (22.2.2018), בפסקה 2 (להלן: עניין קרסו)).
10. כפי שציינתי בעניין קרסו, גם במקרה דנן, השאלה אשר "חותכת" את גורלו של הערעור היא אם ההעברה נעשתה בכפייה או שלא בכפייה. ככל שההעברה היא רצונית, הרי שאין תחולה לסעיף 195(2), ורואים את בעל המקרקעין שהועברו כמי שהזיקה שלו למקרקעין נותקה.
אכן, ההבחנה בין רכישה בהסכמה לבין רכישה כפויה, במסווה של העברה ללא תמורה, אינה קלה, והפסיקה הדגישה כי ההכרעה בשאלה זו נגזרת על פי נסיבותיו של כל מקרה ומקרה.
עמדנו על האינדיקציות השונות שהביאו את בית המשפט קמא למסקנה כי ענייננו בהעברה רצונית, ואיני רואה להתערב במסקנתו זו, אשר מושתתת על המסמכים שהונחו בפניו, ועל הגיונם של דברים. אשר על כן, אנו מאמצים את פסק דינו של בית המשפט קמא מכוח סמכותנו לפי תקנה 460(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 ודי בכך כדי לדחות את הערעור.
11. למעלה מן הצורך אוסיף ואעיר כי חלק מטענותיה של המערערת קיבלו תשובה בעניין קרסו, שם היו המשיבים מיוצגים על ידי בא כוח המערערת כאן. כך, גם בעניין קרסו נטען כי נוכח הפגיעה בזכות החוקתית לקניין, אין להחמיר בנטל ההוכחה. הטענה נדחתה מן הטעם ש-"בכך רתמו המשיבים את הסוסים לפני העגלה: השאלה אם נפגעה זכות הקניין של המנוחים – היא המונחת לפתחנו כיום. אילו המנוחים העבירו את הקרקע מרצונם, כדי לקדם אינטרס שלהם, לא ניתן לזהות פגיעה כלשהי בזכות הקניין, ולכן אין לקבל את הטענה כי הפגיעה בקניין מטילה מלכתחילה את הנטל על המדינה".
עוד נקבע בעניין קרסו, כי נטל ההוכחה מוטל על כתפיו של הטוען לזכות מכוח סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה. עמד על כך גם השופט מזוז בעניין שיכון עממי הראשון באומרו כי "ככל שחלף זמן רב יותר ממועד רכישת המקרקעין יהא מקום להטיל נטל ראייתי כבד יותר על הבעלים, הן לשם הוכחת עצם קיומה של כפיה בהסכם ההעברה, והן באשר לעוצמת הכפייה, אשר יצדיקו להחיל על המקרה את זכות הקדימה לפי סעיף 195(2) בחלוף תקופה ארוכה". במקרה דנן, חלפו כשבעים שנה עד שהמערערת הגישה תביעתה, וכפי שציינתי בעניין קרסו "כבר הזכרנו כי לחלוף הזמן יש השפעה גם על עוצמת הכפייה הנדרשת לצורך הפעלת סעיף 195(2). בענייננו חלפו עשרות שנים כך שההשפעה אינה מבוטלת".
12. העברת הנטל אל המערערת, מביאה לכך שנתונים שונים אשר יכולים להתפרש לכאן או לכאן – כמעידים על העברה בכפייה או על העברה מרצון של המקרקעין, יתפרשו לחובתה של המערערת. כך, העובדה שהמערערת העבירה לעירייה 30% מהשטח, על אף שהעירייה יכולה הייתה להפקיע רק 25% מהשטח ללא תמורה; וה"זריזות" שגילתה המערערת בהעבירה לעירייה את רוב המקרקעין (13 דונם) עוד לפני שההסכם נחתם. כל אלה יכולים להתפרש כמעידים על האינטרס העסקי שהיה למערערת לקדם את חלוקת המקרקעין לשם מכירתם לצדדים שלישיים.
למערערת היה אינטרס להפריש קרקע לצרכי ציבור ולדרכים, על מנת לאפשר גישה למגרשים שאותם שווקה, כפי שמקובל בתכניות מעין אלה. וכפי שנאמר בעניין קרסו "המנוחים רצו לקדם את תכנית הפרצלציה ולצורך זה "נאלצו להפריש שטחים לדרכים, לטובת צרכי הציבור". ודוק: העובדה כי גם לעירייה היה אינטרס בהסכם, אינה גורעת מהמסקנה כי ההסכם לא נעשה בכפייה. אדרבה, מטבע הדברים, יש להניח כי לשני הצדדים היו אינטרסים משותפים בביצוע העסקה.
גם לעובדה כי המערערת רכשה את המקרקעין סמוך לאחר אישור התכניות, יש ליתן משקל, והדברים שנאמרו בעניין קרסו יפים גם לענייננו. שם נתקבלה טענת המדינה כי סביר להניח שבעת רכישת המקרקעין ידעו המשיבים על אודות התכניות שאמורות לחול על המקרקעין. במקרה שלפנינו, לא יכולה להיות מחלוקת שהמקרקעין נרכשו על ידי המערערת לאחר שהתכניות כבר הוכנו ואושרו, והיה ידוע למערערת כי חלקים מסוימים מיועדים לצרכי ציבור.
13. סוף דבר, שהערעור נדחה.
המערערת תשא בהוצאות המשיבה בסך 10,000 ₪.
ניתן היום, כ"ט בחשון התשע"ט (7.11.2018).
ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________________
16039830_E10.doc עכב
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, supreme.court.gov.il