פסק-דין בתיק ע"א 3979/01
בבית-המשפט העליון
בשבתו כבית-משפט לערעורים אזרחיים
ע"א 3979/01
בפני:
כבוד השופטת (בדימ') ט' שטרסברג-כהן
כבוד השופטת ד' דורנר
כבוד השופט א' גרוניס
המערערות:
1. בניני ישקו
ומקרקעין בע"מ
2. אברהם שגיב בע"מ
נ ג ד
המשיב:
מינהל מקרקעי ישראל
ערעור על פסק-דין בית-המשפט
המחוזי בתל-אביב-יפו מיום 3.4.01 בה"פ 1275/00, שניתן על-ידי כבוד השופטת
א' חיות
תאריך הישיבה:
א' באב תשס"ב (10.7.02)
בשם המערערות:
עו"ד ארז ינאי; עו"ד משה שוב
בשם המשיב:
עו"ד דר' חיה זנדברג
פסק-דין
השופטת ד' דורנר:
1. בפברואר 1995 פרסם מינהל מקרקעי ישראל
(להלן: המינהל) מכרז להחכרת שני מגרשים סמוכים – מס' 265 ו-266 – לבניית מבנה
מסחרי בראשון-לציון. על-פי תוכנית בניין ערים שחלה על שני המגרשים, ששטחם כמעט
זהה, נועדו המגרשים לבניית מבנים מסחריים, כל אחד בן קומה אחת, בגובה שלא יעלה על
חמישה מטרים ובשיעור 25% משטח המגרש. בגדר תנאי המכרז נקבע, כי ההצעה אשר תזכה
במכרז תובא לאישור הנהלת המינהל ואם תאושר – תימסר על-כך הודעה לזוכה. אך זכותו
לקבלת המגרש תפקע, אם תוך 60 יום מיום מתן האישור לא יחתום על חוזה פיתוח ולא ישלם
סכום כלשהו עבורו (סעיפים 11 ו-12 למכרז). למכרז צורף נספח בו פורט, בין היתר, שטח
הבנייה המותר על-פי תוכנית בנין ערים. כן צורף נוסח ההצעה, למעט המחיר המוצע,
שעליו אמור לחתום המשתתף במכרז. בהצעה נקבע, בין השאר, כי "ידוע [למציע] כי
כל בנייה נוספת [מעל למצוין] תחויב בתשלום נוסף".
2. המערערות – שתי חברות בנייה – זכו במכרז
ובתאריך 24.7.95 התקשרו עם המינהל בשני חוזי-פיתוח נפרדים בנוסח זהה, בגין כל אחד
משני המגרשים (להלן: החוזים). החוזים נערכו על-גבי טופס סטנדרטי,
המנוסח על-ידי המינהל ומשמש אותו בכל
התקשרויותיו בעסקות פיתוח. הצד השני מכונה בחוזה: "היוזם". בגדרי החוזים
מעמיד המינהל לרשות היוזם מגרש שבבעלות המינהל – למשך תקופה המוגדרת בחוזים ומכונה
"תקופת פיתוח" – וזאת למטרת פיתוח המגרש ובניית מבנים עליו (סעיף 2 לחוזים).
במבוא לחוזים מתואר המגרש על דרך הפניה לתרשים על-פי תוכנית בניין עיר, בציון שטח
הבנייה המותרת על המגרש במטרים מרובעים – המכונה "שטח מבונה" – לרבות
מספרן של יחידות הדיור שניתן לבנות. במבוא גם נקבע שווי המגרש ביום כריתת החוזים,
ושווי זה מוגדר "הערך היסודי של המגרש" (להלן: הערך היסודי). התמורה,
המוגדרת אף היא במבוא, היא תשלום חד-פעמי של הסכום הנקוב בו, שהוא שיעור מסוים של
הערך היסודי. התמורה ניתנת לשינוי על-ידי הפחתתה או הגדלתה, על-פי העניין, רק אם
הערך היסודי ישתנה בשל שינויים בשטח המגרש ובגבולותיו "כתוצאה משינויים
בתוכנית בניין עיר, הסדר מקרקעין, הכנת מפת מדידה וכיוצא באלה" (סעיף 14 לחוזים).
תוקף החוזים מותנה בחתימה עליהם על-ידי שני הצדדים, ולאחר שיחתמו, כאמור לעיל,
יהיו החוזים תקפים רטרואקטיבית מיום אישור העסקה על-ידי המינהל (סעיף 21 לחוזים).
3. המערערות, שהגיעו לכלל-דעה, כי לא תהיה
תועלת כלכלית בהקמת שני מרכזים מסחריים סמוכים זה לזה, וכי ניצול נכון של המגרשים
מחייב הקמת מרכז מסחרי אחד בשטח יותר גדול, הגישו לאישורה של ועדת התכנון המקומית
תוכנית בנין ערים חדשה, לפיה הוגדלו זכויות הבנייה במגרש 266 בשיעור של עד 50%,
ובמקביל, נגרעו זכויות בנייה דומות ממגרש מס' 265. התוכנית אושרה מכוח סעיף 62א(א)(6)
לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965, המסמיך ועדת תכנון מקומית לשנות
"חלוקת שטחי הבנייה המותרים בתוכנית אחת מבלי לשנות את סך כל השטח הכולל
המותר לבנייה בתוכנית, ובתנאי שהשטח הכולל המותר לבנייה, בכל ייעוד קרקע, לא יגדל
ביותר מ-50%". זאת, לאחר התדיינויות שנמשכו ארבע שנים, בגדרן ביקשו מעת לעת המערערות
מן המינהל להאריך את תקופת הפיתוח, בהסבירן כי האיחור נעוץ בקשיים שמעמידה ועדת
התכנון המקומית באישור תוכנית בניין העיר החדשה שהגישו, המשנה את חלוקת זכויות הבנייה
בין שני המגרשים. המינהל נענה לבקשות אלה, ואף נחתמו תוספות לחוזה-הפיתוח, בהן
הוארכה תקופת הפיתוח. ברם, כאשר נדרשה חתימת המינהל לצורך הגשת בקשה להיתר בנייה,
דרש הוא מן המערערות תשלום דמי היתר בגין שטח הבנייה שהוסף במגרש 266.
המערערות, שסירבו לשלם את דמי ההיתר, הגישו
לבית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו תובענה למתן הצהרה על כי אינן חייבות בתשלום זה.
בגדרי תביעתן טענו המערערות, כי יש לראות בשני המגרשים מוחכר אחד, כי על-פי החוזים
אין הן חייבות בתשלום בגין תוספת הבנייה, ולחלופין, כי הן זכאיות להחזר תשלום בגין
הקטנת זכויות הבנייה במגרש 265.
בתצהיר תשובתו טען המינהל, כי התקשר עם
המערערות בשתי עסקות נפרדות, וכי זכאי הוא לתשלום נוסף, הן בשל התנאי שנקבע במכרז
והן בגין זכותו כבעליו של מגרש 266.
בית-המשפט המחוזי (השופטת אסתר חיות),
קיבל את טענות המינהל במלואן וקבע כי עומדת למינהל הן זכות חוזית והן זכות קניינית
לקבלת דמי היתר. עוד קבע בית-המשפט המחוזי, כי המערערות אינן זכאיות להחזר תשלום
מן המינהל בגין הפחתת זכויות בנייה במגרש 265, שכן זכויות הבנייה הופחתו על-פי
בקשתן. התובענה נדחתה איפוא, והמערערות חויבו לשלם למינהל הוצאות משפט בסך 15,000
ש"ח.
המערערות הגישו ערעור על פסק-דין זה.
4. ימים ספורים לאחר הגשת הודעת הערעור, ניתן
בתאריך 23.5.2001 פסק-הדין בע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד
נה(4) 28 (להלן: ע"א הוד אביב), הדן
בשאלה, אם חוזה פיתוח מזכה את המינהל לתבוע דמי היתר בגין הקלות בנייה, שניתנו
ליזם על-ידי רשויות התכנון.
באותו מקרה אישרה רשות התכנון ליזם, בדרך
של מתן הקלה, תוספת בנייה, שנוצלה על-ידי היזם, בין היתר, להגדלת דירות-הגג בבניין
שהקים ועל רקע זה תבע ממנו המינהל תוספת לדמי ההיתר. תובענה שהגיש היזם לבית-המשפט
המחוזי בתל-אביב-יפו, למתן הצהרה כי אין הוא חייב בתשלום דמי ההיתר, נדחתה. ערעור
שהגיש היזם לבית-משפט זה התקבל ונקבע, כי חוזה הפיתוח על-פי לשונו ותכליתו אינו
מזכה את המינהל לגבות תשלום מעבר לקבוע בחוזה אם לא היה שינוי בגבולות המגרש או
בשטחו, שגרם לעלייה בערך היסודי של המגרש. וכך כתבה השופטת אילה פרוקצ'יה:
הדרישה לדמי היתר בענייננו לא הופנתה אל החברה בתורת חוכר... אלא אל
החברה בתורת יזם על-פי הסכם הפיתוח...
אנו מצויים אפוא בגדרו של הסכם הפיתוח, ומנוסח הוראותיו ופרשנותו יש
ללמוד ולהסיק אם הצדדים לו התכוונו להסמיך את המינהל לגבות דמי היתר בגין תוספות
בנייה שבוצעו על ידי היזם במסגרת הקלות שאושרו על ידי רשות התכנון, וזאת מעבר
לסכום התמורה החוזית המוסכמת שצוין בהוראות ההסכם.
...
ממצב דברים זה שבו אמות-המידה לקביעת "הערך היסודי" של
המגרש על-פי החוזה אינן מוגדרות, התמורה החוזית המוסכמת נגזרת מהערך היסודי של
המגרש, וקיימת הוראה חוזית אחת בלבד שמכוחה ייתכן שינוי בתמורה המקורית המוסכמת,
וזו חלה על שינויים בשטח המגרש או בגבולותיו אך לא על שנויים בקיבולת הבנייה
במגרש, משתמעים הדברים האלה: ראשית, אין ראיה ברורה לכך כי "הערך
היסודי" של המגרש נגזר במישרין מקיבולת הבנייה על המגרש על-פי תוכנית בניין העיר
המקורית, אלא משטח המגרש, מיקומו וכיוצא באלה ואם ישנה התייחסות לכך בקביעת
"הערך היסודי", הרי התייחסות זו נסמכת על נתון שעיקרו הערכה משוערת של
קיבולת בנייה שאינה סופית אלא כפופה לשינויים אפשריים בעתיד מבלי שהדבר משליך על
גובה התמורה שעל היזם לשלם. חיזוק לכך ניתן למצוא בעובדה כי תכניות הבנייה
המפורטות מוגשות על ידי היזם רק זמן ניכר לאחר ההתקשרות בהסכם הפיתוח, ורק במסגרתן
ניתן לדעת את קיבולת הבנייה המדויקת שבמסגרתה תתבצע הבנייה. חרף זאת, "הערך
היסודי" של המגרש שעל-פיו נקבעת התמורה המוסכמת נקבע על-פי נתון היסטורי של
ערך נכון ליום אישור העיסקה, שהוא דצמבר 1987, זמן ניכר לפני אישור תכניות הבנייה
המפורטות של היזם. שנית, מאחר שאין ראיה לכך כי "הערך היסודי" של המגרש
נגזר בעיקרו מהנתון המקורי של קיבולת הבנייה, ממילא השינויים בקיבולת זו, המתרחשים
בעקבות הקלות המאושרות על ידי רשויות התכנון, לא הוגדרו בהסכם כגורם לשינוי התמורה
המקורית המוסכמת. רק שינויים בשטח המגרש וגבולותיו הוגדרו כעילה לשינוי כזה. אפשר
עוד כי קיימת ציפייה טבעית, כמעט על דרך השיגרה, כי היזם יבקש הקלות בנייה והוא
עשוי לקבלן לפחות בחלקן, ואפשרות זו כבר הובאה בחשבון בשומת התמורה המקורית
המוסכמת, כך שהצדדים לא ראו בשינויי קיבולת הבנייה לאחר חתימת ההסכם משום גורם
מהותי המצדיק תוספת תשלום על-ידי היזם.
...
גם אילו נותר ספק באשר לכוונת הצדדים בשאלת זכות המינהל לדרוש מהיזם
תוספת תמורה עקב קבלת הקלות בנייה, היה ראוי לפרש את שתיקת ההסכם בענין זה בדרך
המיטיבה עם המתקשר הפרטי.
...
כך נגזר מחובת ההגינות החלה על הרשות כי בהיותה צד לחוזה עם מתקשר
פרטי, היא תימנע משימוש בכוחה ובמרותה כלפי האזרח בדרך של הצבת דרישות תשלום
חוזיות שאין להן ביטוי חוזי מפורש או משתמע בבירור, וכאשר לא נקבעו קריטריונים
ברורים לתשלום שהם נהירים וידועים מראש למתקשר הפרטי.
...
מסקנתי היא אפוא כי אין בסיס חוקי לדרישת המינהל מהחברה לשלם דמי היתר
בגין תוספות בנייה מכוח הסכם הפיתוח שנקשר ביניהם.
[ע"א הוד אביב, שם, בע' 35, 39-38, 41, 48].
ע"א הוד אביב הוזכר בהסכמה, בהקשר דומה, על-ידי חברי, השופט יצחק
אנגלרד בע"א 6651/99 הדר נ' קק"ל, פ"ד
נו(1) 241, שם נקבע, כי אין להתיר למינהל לשנות באופן חד-צדדי תניה בחוזה עם קבלן
בדרך שתאפשר למינהל לגבות מן הקבלן תשלום נוסף עבור הסכמת המינהל לתוספת בנייה.
5. בערעור שבפנינו חזרו הצדדים על טענותיהם בבית-המשפט המחוזי. בנוסף, הסתמכו המערערות על ע"א הוד אביב, בטענה כי משנכרת חוזה הפיתוח, הוא לבדו מחייב את הצדדים. ואילו המינהל טען, כי החוזה בינו לבין המערערות השתכלל כבר עם מתן ההודעה למערערות על זכייתן
במכרז, ועל-כן התנאי הכלול במכרז בדבר חיוב בתשלום נוסף בגין הגדלת השטח המבונה
מחייב את הצדדים כחלק מההתקשרות ביניהם.
6. הגעתי לכלל דעה כי יש לקבל את הערעור.
קביעת בית-המשפט המחוזי בדבר תחולת דיני
הקניין על ההתקשרות שבין הצדדים אינה יכולה להתקבל. שכן, בנסיבות שבהן קיים חוזה,
המסדיר את היחסים בין הצדדים, נקבעות זכויותיו של כל צד – וכנגזר מכך גם עילות
התביעה המשפטיות – בגדרי המערכת החוזית. הפנייה לדינים לבר-חוזיים תיעשה רק מקום
שאין בין הצדדים חוזה בר-תוקף, או כשהעניין הנדון אינו נלכד ברשתו של החוזה. ראו
ע"א 3071/91 ג'ברין נ' ג'ברין, פ"ד
מז(3) 361; ע"א 625/91 (I.G.A) M.INDEMNITY GUARANTEE ASSURANCE LIMITED ואח' נ' כלל חברה לביטוח בע"מ (לא פורסם, ניתן בתאריך 23.1.1995);
וכן דניאל פרידמן, דיני עשיית עושר ולא במשפט (כרך
א', מהדורה שנייה, תשנ"ח) בע' 82-81 ובע' 125-118.
7. השאלה המתעוררת היא, אם תנאי בהצעה של
משתתף במכרז, אשר לא נכלל בחוזה שנכרת עמו, מחייב אותו.
בעקרון, עשויה הודעה של המזמין במכרז
למשתתף על זכייתו להיות בגדר קיבול על-פי סעיף 5 לחוק החוזים (חלק כללי),
תשל"ג-1977. אלא, שזוהי אחת האפשרויות הפתוחות בפני עורך המכרז. שכן, צורת
הקיבול נקבעת על-ידיו ויכול הוא להחליט כי הקיבול ייעשה רק בחתימה על החוזה בין
זוכה המכרז לבין מזמין המכרז. ראו דניאל פרידמן, נילי כהן חוזים (כרך א', תשנ"א), בע' 179.
במקרה שלפנינו קבע המינהל במכרז, כי אם
לא ייחתם החוזה תוך 60 יום זכותו של הזוכה לקבל את המגרש תפקע. ואילו בחוזה עצמו,
בסעיף 21 נקבע, כי החוזה ייכנס לתוקפו רק אם ייחתם על-ידי שני הצדדים וכי הוא יהיה תקף רטרואקטיבית מיום אישור העסקה על-ידי הנהלת המינהל. צורת הקיבול שבה בחר
המינהל היא איפוא חתימה על חוזה על-ידי שני הצדדים וחוזה זה, כאמור, לא כלל את
התנאי המופיע בהצעה.
זאת ועוד: תנאי בהצעה שהוגשה על-ידי
משתתף במכרז, שלא נכלל בחוזה שנחתם בין הצדדים, אינו מחייב. ראו ע"א 216/90 מדינת ישראל – מע"צ נ' מרכז מכירות מתכת אלקטרה בע"מ,
פ"ד מו(4) 211, שם נקבע, כי תנאי תשלום שהציע הזוכה בהצעה שהגיש במכרז, ואשר
לא נכללו בחוזה, אינם מחייבים. והסביר השופט אהרן ברק:
משנכרת חוזה, מחייב האמור בו ולא האמור בהצעות שקדמו לכריתתו אף אם
אלה היו על דרך מכרז.
נמצא, כי החוזים לבדם מחייבים את המערערות.
כאמור, פסק-הדין בפרשת הוד אביב קבע, כי חוזה
הפיתוח, ששימש בסיס לקשר החוזי בין הצדדים גם בענייננו, הוא לבדו מסדיר את
התחייבויות הצדדים, וכי על-פי חוזה זה אין המינהל זכאי לקבל דמי היתר בגין תוספות
בנייה שבהן זוכה היזם.
המסקנה המתבקשת מן האמור לעיל היא, כי
המינהל לא היה רשאי לדרוש דמי-היתר אף בענייננו.
8. מעבר לדרוש אוסיף, כי במקרה שלפנינו אף לא
נוצרה כל תוספת בנייה, כמשמעותה בהצעת המערערות במכרז.
כידוע, חוזה עסקי יש לפרש כמכלול אחד
על-יסוד אומד-דעת הצדדים, הבא להגשים את תכליתה הכלכלית של העסקה, ולאור חובת
המתקשרים לנהוג בתום-לב ובדרך מקובלת. ראו ע"א 554/83 "אתא" חברה לטכסטיל בע"מ נ' עיזבון המנוח זולוטולוב ואח',
פ"ד מא(1) 282, בע' 305-303; ע"א 6276/95 מגדלי באך בע"מ ואח' נ' חוזה, פ"ד נ(1) 562, בע' 567. המינהל,
שהוא גוף ציבורי, אף חייב בחובת תום-לב מוגברת. בעניין זה נפסק:
חובתה של הרשות המינהלית לנהוג בתום-לב בהתקשרויותיה החוזיות נגזרת הן
מן המשפט האזרחי, המטיל חובת תום-לב על כל מתקשר, והן מן המשפט הציבורי, המחייב
רשות ציבורית לנהוג בהגינות וביושר כלפי אזרחיה בכל מגעיה עמם. ואולם חובת ההגינות
המינהלית – שיסודה במעמדה של הרשות כנאמנה כלפי הציבור – מחמירה יותר מחובת תום
הלב הנדרשת מן הפרט. המידה המחמירה חלה בין אם פועלת הרשות בתחום המשפט האזרחי
ובין אם פועלת היא בתחום המשפט הציבורי.
[בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', פ"ד מז(3) 853,
בע' 860].
ראו גם בג"ץ 294/75 בן חיים נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד ל(1) 412, בע' 415;
רע"א 8733/96 לנגברט ואח' נ' מדינת ישראל – מינהל
מקרקעי ישראל, פ"ד נה(1) 168, בע' 179.
פירוש על-פי עקרונות אלה מוביל למסקנה,
כי משמעות המונח "תוספת בנייה" בהצעה היא הגדלת ניצולת המגרשים, בשיעור החורג
מן המחיר ששולם עבורם.
כאמור, המגרשים הוצעו באותו מכרז ונרכשו
על-ידי אותם מציעים, כך שלמרות עריכת חוזים נפרדים, למעשה, מבחינה מסחרית, לצורך
ניצולת הבנייה והמחיר בוצעה עסקה אחת, והמחיר נקבע על-יסוד ניצולת המקרקעין. העברת
זכויות הבנייה ממגרש למגרש לא הגדילה את הניצולת הכוללת ולא הקנתה, על-כן, טובת
הנאה למערערות, החורגת מגדרי המחיר ששולם על-ידיהן.
9. אשר-על-כן, אני מציעה לקבל את הערעור,
לבטל את פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי ולהצהיר, כי אין המערערות נדרשות לשלם
למינהל דמי-היתר כלשהם בגין השינויים בשיעורי הבנייה, שאושרו על-ידי רשות התכנון.
כן אני מציעה לחייב את המינהל לשלם
למערערות שכר טרחת עורך-דין בשתי הערכאות בסך 40,000 ש"ח.
ש
ו פ ט ת
השופטת (בדימ') ט'
שטרסברג-כהן:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת (בדימ')
השופט א' גרוניס:
קבלתו של הערעור מתבקשת עקב ההלכה שנפסקה
בע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מנהל מקרקעי
ישראל, פ"ד נה(4) 28 (עליה חזר בית משפט זה בע"א 6651/99 הדר נ' קק"ל, פ"ד נו(1) 241). עם זאת חייב אני לציין כי
התוצאה נראית לי בעייתית מן הטעמים הבאים: ראשית, המערערת התחייבה בהסכם הפיתוח,
וכן בתוספת מאוחרת, לבנות שני מרכזים מסחריים נפרדים, אחד על כל מגרש. המערערת
בנתה מרכז מסחרי אחד בלבד. אף אם נניח כי השטח הבנוי הכולל לא השתנה, הרי אין מנוס
מן המסקנה כי המערערת הפרה את התחייבויותיה. שנית, המערערת טענה כי בנייה של שני
מרכזים נפרדים לא הייתה כדאית מבחינה כלכלית. בנייה של מרכז אחד, אף אם השטח הבנוי
הכולל לא השתנה, הייתה כדאית למערערת. במילים אחרות, השווי למערערת של הפרויקט כפי
שנבנה בפועל עלה על השווי הצפוי של שני המרכזים יחדיו אילו נבנו על פי
התחייבויותיה של המערערת. אם כך הדבר, ניתן לשאול מדוע בעלי הקרקע אינם זכאים
ליהנות, ולוּ חלקית, מעליית הערך?! העובדה שמדובר בקרקע של המדינה אינה צריכה,
לכאורה, לשנות.
לאור מה שנפסק בע"א 6518/98
הנ"ל, אני מסכים לקבלתו של הערעור.
ש
ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת ד'
דורנר.
ניתן היום, א' באב תשס"ג
(30.7.2003).
ש ו פ ט ת (בדימ') ש
ו פ ט ת ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 01039790_L05.doc
מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il